LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »
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- L'année 2010 est une année charnière pour le CESE dont les nouvelles missions et la composition doivent encore être précisées par la future loi organique. - Ce programme connaît une progression faible de ses crédits pour 2010 avec une enveloppe globale de 37,55 millions d'euros, en hausse de 1,6 % par rapport à 2009. - Au regard de cette évolution budgétaire maîtrisée, votre rapporteur spécial souligne une nouvelle fois, avec satisfaction, que la réforme du CESE et l'enrichissement de ses missions s'effectue à « budget presque constant ». - Le financement de la caisse de retraites constitue toujours un sujet épineux, dont les difficultés risquent de s'accroître avec la mise en oeuvre de la réforme de l'institution. - Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné les années précédentes, la fonction consultative du CESE se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat . Aussi les objectifs mesurent-ils plus une activité qu'une stratégie de performance. - Votre rapporteur spécial suivra avec attention les résultats de la nouvelle enquête d'opinion , chargée de mesurer l'évolution de l'image du CESE chez un public cible. - Cette année encore, il convient de saluer la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, traduisant un réel effort de la part du CESE pour compléter l'information du Parlement . |
III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »
A. UN PROGRAMME DANS L'ATTENTE DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION DU 23 JUILLET 2008
La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République a enrichi les attributions de l'ancien Conseil économique et social (CES), devenu Conseil économique, social et environnemental (CESE), mais ses finalités demeurent inchangées .
Le présent programme a pour responsable le président du CESE, M. Jacques Dermagne .
1. Les finalités du programme
Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, récemment révisée .
Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics et chargée de représenter les différentes catégories socio-professionnelles de la Nation, et de favoriser la collaboration et la participation de la société civile aux choix de politique économique, sociale et, désormais, environnementale.
Au service de la démocratie participative, le CESE émet des avis, sur saisine gouvernementale, sur autosaisine et, éléments nouveaux, par consultation du Parlement ou par voie de pétition, selon des modalités qui seront prévues par une future loi organique (cf. infra ).
Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il contribue au renforcement des échanges avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.
Il est composé de 233 membres (ou conseillers), émanant de 18 groupes de représentation, avec un mandat de 5 ans. Il comprend, également, 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour 2 ans.
2. L'année 2010 : une période transitoire
L'année 2010 représente une période charnière pour le CESE. En effet, la loi organique n° 2009-966 du 3 août 2009 a prorogé le mandat actuel de ses membres, qui devait prendre fin au 1 er septembre 2009, « jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois suivant la promulgation de la loi organique modifiant la composition du conseil pour l'application de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République et, au plus tard, jusqu'au 30 septembre 2010 ».
Ainsi, la réforme du CESE doit-elle être parachevée par l'examen d'un projet de loi organique visant à redéfinir la mission, le fonctionnement et les attributions du CESE ainsi qu'à améliorer sa représentativité en réactualisant sa composition (tout en conservant un effectif constant, comme l'impose désormais la limite constitutionnelle du nombre de conseillers).
Toutefois, pour l'heure, les conséquences pratiques de la révision constitutionnelle, telles que les modalités de saisine parlementaire ou citoyenne du Conseil, sont toujours incertaines.
Du point de vue budgétaire, ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné dans son récent rapport d'information 11 ( * ) , deux observations doivent être faites eu égard à cette prochaine réforme. D'une part, la Constitution fixe l'effectif du CESE à un niveau de 233 membres, soit le nombre actuel de conseillers. D'autre part, cette réforme doit s'opérer à « budget presque constant ».
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Les dispositions de la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008 relatives au CESE
Outre l'extension de ses compétences au domaine environnemental , les axes de réforme de l'ancien CES, introduits par la loi précitée du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République, sont les suivants : - la possibilité de saisine du CESE par voie de pétition (article 69, alinéa 3), afin de faciliter l'intervention directe de la « société civile » dans le débat public. Les suites que le CESE propose d'y donner doivent être communiquées au Gouvernement et au Parlement. Les modalités de cette saisine (conditions de recevabilité de la pétition, thèmes sur lesquels il sera habilité à se prononcer, délais pour rendre l'avis) restent à déterminer par loi organique ; - la possibilité de consultation du CESE par le Parlement (article 70), en plus du Gouvernement, sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental ; - la possibilité de consultation du CESE sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques (article 70) ; - la limitation du nombre de membres du CESE à 233 conseillers (article 71). Il s'agit là du nombre actuel de membres, fixé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a créé deux nouveaux sièges pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Source : Sénat, rapport d'information n° 389 (2008-2009) : « La réforme du Conseil économique, social et environnemental : une chance à saisir ». |
Ainsi, votre rapporteur spécial se félicite que dans le présent projet de loi de finances pour 2010, aucun crédit supplémentaire n'ait été demandé pour faire face à la future réforme de l'institution.
3. Une structuration en trois actions
L'architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant 94,5 % des crédits.
- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »
Cette action, correspondant à la raison d'être du CESE, a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraites des anciens membres du CESE, ainsi que les crédits nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.
En outre, le présent projet de loi de finances pour 2010 intègre à cette première action 4,97 millions d'euros de crédits relatifs à la rémunération des personnels intervenant en soutien des conseillers (41 ETPT).
Elle absorbe 68,5 % des crédits du présent programme.
- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »
Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que le maintien en l'état du Palais d'Iéna, où siège le CESE, classé pour partie monument historique.
Elle représente 26 % des crédits du présent programme.
- Action 3 : « La communication et l'international »
Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), à l'action internationale et aux relations avec les CESR.
Elle ne regroupe que 5,5 % des crédits du programme.
4. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF
Le CES bénéficiait, depuis sa création, d' une forte autonomie de gestion , son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES. Il en est de même pour le CESE.
Si les règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, le positionnement institutionnel et l'autonomie du CESE ne doivent, cependant, pas être remis en cause .
A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CESE n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie en recettes. En outre, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, le CESE « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique .
Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (comme la faiblesse de son montant ou la relative rigidité de la dépense) et à la nature même de ses activités, difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même s'il ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CESE a accru sa capacité à suivre ses dépenses , grâce au logiciel « Business object » entré en application fin 2007.
Enfin, il est prévu de mettre en place courant 2010 le logiciel POEMS (Pilotage Opérationnel des Emplois et de la Masse Salariale), développé par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) afin de permettre une meilleure prévision pluriannuelle de la masse salariale.
* 11 Rapport d'information n° 389 (2008-2009) « La réforme du Conseil économique, social et environnemental : une chance à saisir ».