LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement majorant de 228.886.222 euros en AE et de 163.429.986 euros en CP les crédits de la mission , principalement au titre du plan exceptionnel en faveur de l'agriculture.
La répartition des crédits entre les programmes s'établit comme suit :
Modification des autorisations d'engagement et des crédits de paiement
(en euros)
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Programmes |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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+ |
- |
+ |
- |
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154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » |
234.472.347 |
0 |
167.743.448 |
0 |
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149 « Forêt » |
0 |
2.665.812 |
0 |
1.927.244 |
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206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
0 |
1.758.453 |
0 |
1.472.115 |
|
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » |
0 |
1.161.860 |
0 |
914.103 |
|
TOTAL |
234.472.347 |
5.586.125 |
167.743.448 |
4.313.462 |
|
SOLDE |
228.886.222 |
163.429.986 |
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La destination de la majeure partie de ces crédits est expliquée à la page 9 du présent rapport.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L'ALIMENTATION, DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE
Réunie le mercredi 14 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche.
M. J ean Arthuis , président, a souligné que cette audition a pour toile de fond la réforme de la politique agricole commune (PAC) et, surtout, les grandes difficultés traversées par l'ensemble des filières agricoles. Le contexte de réorganisation du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, résultant, notamment, des préconisations issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP), doit également être rappelé. L'évolution, en 2009, du périmètre de la mission budgétaire « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », avec l'ajout du programme « Sécurité alimentaire », est un autre fait notable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche , a formulé à titre liminaire trois remarques générales.
Il a tout d'abord souligné la situation difficile de l'agriculture française, qui traverse une crise sans précédent au cours des trente dernières années. Il a ensuite évoqué l'évolution considérable des attentes à l'égard de l'agriculture : la productivité n'est plus une finalité en soi et les exigences en matière de sécurité alimentaire, de respect de l'environnement et d'aménagement des territoires sont de plus en plus grandes aujourd'hui. Enfin, il a insisté sur le retour en grâce de la régulation, dans un contexte de crise économique grave et, plus largement, d'interdépendance croissante des économies. La question de la régulation des marchés agricoles nécessite donc un traitement à un niveau supranational, qu'il s'agisse de l'Union européenne (UE) ou du G20 et des grandes organisations multilatérales. Il s'est félicité du rôle moteur joué par la France à cet égard.
M. Bruno Le Maire a indiqué que le projet de budget pour l'année 2010 du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche vise à relever les nouveaux défis de l'agriculture française. Cet engagement se traduit par une dotation d'un peu plus de 5 milliards d'euros pour le ministère, soit une hausse de 5,9 % par rapport au plafond de crédits prévu dans le cadre des perspectives budgétaires pluriannuelles pour la période 2009-2011. L'augmentation au regard de ce même plafond s'élève à 9,2 % pour la seule mission budgétaire « agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».
S'agissant des grands projets de réforme décidés à l'occasion de la RGPP, le ministère participe à plusieurs chantiers de modernisation de l'Etat, qui devront in fine déboucher sur des économies :
- la réorganisation des services déconcentrés du ministère, conduisant à la création en 2009 des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), ainsi qu'à la poursuite des fusions entre services départementaux de l'équipement et de l'agriculture, qui prendront le nom de directions départementales des territoires (DDT) ;
- la fusion de la plupart des grands offices agricoles au sein d'un nouvel office unique dénommé « FranceAgriMer » ;
- la création de l'agence de services et de paiement (ASP), issue de la fusion entre le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) et l'agence unique de paiement (AUP).
M. Bruno Le Maire a relevé ensuite la survenue de quatre événements majeurs qui nécessitent une traduction dans le budget du ministère :
- l'accord conclu en novembre 2008 entre les Etats membres de l'UE à l'occasion du bilan de santé de la politique agricole commune (234 millions d'euros) ;
- les crises spécifiques apparues dans de nombreuses filières, comme le lait ou les fruits et légumes (188 millions d'euros) ;
- la mise en place en 2010 de la taxe carbone, qui fait l'objet d'un remboursement aux agriculteurs (172 millions d'euros dont 43 millions d'euros sur le budget du ministère lui-même) ;
- le passage de la tempête Klaus en janvier 2009.
M. Bruno Le Maire a fait valoir que le projet de loi de finances pour 2010 comporte plusieurs mesures en faveur du revenu des agriculteurs. La prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) sera ainsi maintenue, pour un montant de 165 millions d'euros. L'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) sera, quant à elle, revalorisée de 19 millions d'euros, ce qui la portera à un total de 248,1 millions d'euros l'an prochain. Afin de favoriser la diversification des assolements, le secteur des grandes cultures bénéficiera d'une aide rotationnelle de 300 millions d'euros sur cinq ans.
Par ailleurs, il a confirmé le soutien apporté à l'agriculture biologique, à la suite des engagements pris lors du Grenelle de l'environnement. Outre les 3 millions d'euros consacrés au fonds de structuration des filières de l'agence Bio et les 12 millions d'euros destinés à la mise en oeuvre du plan de développement de l'agriculture biologique, une enveloppe supplémentaire de 15 millions d'euros sur cinq ans a ainsi été prévue pour soutenir la conversion des exploitations agricoles. L'augmentation de 36 % entre 2007 et 2009 de la part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole totale témoigne de l'impact positif de ces dispositifs.
M. Bruno Le Maire a confirmé la poursuite des mesures de soutien à l'installation des jeunes agriculteurs. La dotation pour les prêts à l'installation ainsi que la dotation jeunes agriculteurs (DJA) augmentent ainsi de 4,5 millions d'euros par rapport à 2009 pour atteindre un total de 134,5 millions d'euros.
Il a ensuite annoncé que la dotation au titre des aides aux filières de production sucrière des départements d'outre-mer (DOM) sera portée de 56 à 90 millions d'euros, en vue de compenser la baisse du prix du sucre décidée dans le cadre de la réforme de l'organisation commune du marché du sucre (OCM sucre).
Pour ce qui concerne la gestion des crises, les crédits sont stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Toutefois, les mesures d'urgence spécifiques annoncées pour les différentes filières sont renforcées. L'assurance récolte, qui représente un instrument efficace, verra quant à elle sa dotation atteindre 38,1 millions d'euros en 2010, soit une augmentation de 6,1 millions d'euros. La mise en place de mécanismes assurantiels efficaces devient une nécessité cruciale, qui devra trouver sa traduction dans la future loi de modernisation de l'agriculture.
Les crédits dévolus au secteur de la pêche et de l'aquaculture permettront de renforcer les contrôles ainsi que l'expertise halieutique et de poursuivre le financement des actions du plan pour une pêche durable et responsable (PPDR). Ces crédits viseront également l'amélioration de la compétitivité des filières pêche et aquaculture dans le respect de l'environnement.
Enfin, les efforts en faveur des forêts françaises sont poursuivis avec une dotation de 340,7 millions d'euros en 2010. Celle-ci comprend notamment une enveloppe de 50,3 millions d'euros destinée à accompagner et à renforcer la filière bois suite au passage de la tempête Klaus.
M. Bruno Le Maire a en outre confirmé son souhait de mettre en place une véritable politique publique de l'alimentation appuyée sur les moyens adéquats. Depuis le 1 er janvier 2009, les DRAAF ont ainsi vu leurs compétences élargies à l'alimentation et la sécurité sanitaire. En leur sein ont été créés des services régionaux de l'alimentation (SRAL) et des pôles « nutrition et offre alimentaire ». Pour donner à ces services les moyens de leurs ambitions, la nouvelle action « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire », créée en 2009, bénéficiera en 2010 de 2,96 millions d'euros de crédits, soit une augmentation de 30 %.
Il a précisé que le développement durable est une priorité nationale à laquelle l'agriculture, la sylviculture et la pêche doivent participer. Ces secteurs seront donc soumis à la contribution « climat-énergie », mais bénéficieront d'un remboursement à hauteur de 75 % de la taxe acquittée en 2010. Afin de soutenir la trésorerie des agriculteurs, ce remboursement prendra la forme d'un acompte versé dès le début de l'année prochaine. Pour assurer la transition vers une agriculture moins polluante, 38 millions d'euros seront ainsi consacrés en 2010 à la mise en oeuvre du Plan de performance énergétique (PPE), tandis que 5 millions d'euros seront destinés à un programme d'économies d'énergie à bord des navires de pêche.
Il a souhaité aborder ensuite la question des nouvelles perspectives qu'il estime indispensable d'offrir aux jeunes souhaitant s'engager dans la filière agricole. Il a ainsi affirmé son souhait de préserver en 2010 les moyens de fonctionnement de l'enseignement agricole en allouant 1 269 millions d'euros à l'enseignement technique et 304 millions d'euros à l'enseignement supérieur et à la recherche. Il a ajouté que celui-ci constitue pour lui une priorité et que ses crédits ont donc été protégés des restrictions budgétaires.
Il a enfin dressé un bilan d'ensemble du budget 2010 du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche. Si le projet de loi de finances prend en compte les problèmes aigus apparus en 2009, il reste néanmoins vertueux dans la mesure où il intègre les économies engendrées par les suppressions d'emplois et les réorganisations de services, par la fin de la prise en charge par l'Etat du coût du service public de l'équarrissage, ou encore par le bilan de santé de la PAC.
En conclusion, M. Bruno Le Maire a rappelé le rôle décisif du budget de l'UE dans l'agriculture nationale : celui-ci représente 10 milliards d'euros de crédits d'intervention destinés aux filières agricoles, là où le budget de l'Etat n'y consacre que 2 milliards d'euros. La réforme de la PAC ne saurait donc se résumer à un simple toisage des sommes versées sauf à susciter de très graves difficultés chez les agriculteurs français.
M. Jean Arthuis , président, a rappelé l'existence d'un contrôle en cours de la commission des finances portant sur l'Office national des forêts (ONF), qui s'appuie sur une enquête confiée à la Cour des comptes.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a relevé la difficulté de concilier l'activité agricole avec les préoccupations environnementales. Il a souhaité savoir comment allier ces deux exigences, particulièrement pour ce qui concerne la ressource en eau.
M. Bruno Le Maire a estimé nécessaire de cibler de plus en plus nettement les politiques agricoles autour des enjeux alimentaires. Ceux-ci supposent, en effet, de trouver un équilibre satisfaisant entre l'activité économique agricole et la protection de l'environnement. La recherche de cette conciliation peut être illustrée par l'évolution des méthodes utilisées dans la lutte contre la chrysomèle du maïs. L'épandage d'insecticides est ainsi en cours d'abandon au profit de pratiques de rotation des cultures, certes plus coûteuses, mais également plus respectueuses de l'environnement. Par ailleurs, l'attention inégale portée par les Etats membres de l'UE aux questions de développement durable comporte le risque d'une compétition économique faussée. Ainsi, les exigences fortes qui existent en France à ce sujet, à l'image de notre réglementation sur les produits phytosanitaires, sont de nature à engendrer des contraintes supplémentaires pour les agriculteurs qui n'existent pas toujours ailleurs. Cette situation plaide pour une harmonisation des normes à l'échelle communautaire.
Pour ce qui concerne l'eau, M. Bruno Le Maire a appelé l'Etat à assumer ses responsabilités. Il s'est appuyé sur le cas des répercussions de l'activité des éleveurs bretons sur la ressource en eau. Pendant plusieurs années, les pouvoirs publics ont ainsi encouragé l'élevage intensif dans la filière porcine en Bretagne. Or, les effets négatifs de l'utilisation massive de nitrates sur l'environnement sont avérés, comme le montre la pollution par les algues vertes. Des délais raisonnables doivent donc être accordés aux éleveurs pour leur permettre de s'adapter à l'abaissement des taux réglementaires de nitrates autorisés.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial, a estimé que la gestion des aléas dans le monde agricole fait figure de parent pauvre en matière budgétaire. Il a souligné qu'un contrôle de la commission des finances, en commun avec la commission de l'économie, est en cours à ce sujet. Il a donné l'exemple du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui n'est jamais doté en loi de finances initiale.
S'agissant de dépenses plus prévisibles telles que les refus d'apurements communautaires, auxquels il a consacré un rapport intitulé « Politique agricole commune : la France à l'amende » (n° 93, 2008-2009), il a constaté qu'elles ne font pas non plus l'objet d'une budgétisation. Elles ont pourtant représenté, en 2008, entre 85 et 95 millions d'euros de dépenses.
Il a, ensuite, évoqué la mission « Développement agricole et rural », dont les recettes sont sous-évaluées et les crédits sous-consommés. Il a proposé que la persistance d'un écart entre les ressources et les dépenses de cette mission conduise à un meilleur usage des crédits ou à une réduction de la fraction du produit de la taxe affectée au financement de cette politique.
Enfin, il a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de remboursement des 500 millions d'euros d'aides communautaires indûment perçues par les producteurs français de fruits et légumes.
En réponse, M. Bruno Le Maire a apporté les précisions suivantes :
- en ce qui concerne la gestion des aléas, l'absence de dotation du FNGCA en loi de finances initiale s'explique par le fait que les crédits ne peuvent être inscrits qu'après la survenue des sinistres. L'amélioration des dispositifs assurantiels, aujourd'hui insuffisants, devra permettre de mieux faire face aux crises. La loi de modernisation agricole sera ainsi l'occasion de mettre en place, à côté de l'assurance récolte, un système ambitieux d'assurance des revenus des agriculteurs ;
- le coût des refus d'apurement communautaire est excessif. Il apparaît nécessaire de le réduire dans les prochaines années ;
- la mission « Développement agricole et rural » donne lieu à un solde d'exécution positif, mais dont le montant reste modéré. Un resserrement de l'écart entre ses recettes et ses dépenses sera toutefois recherché ;
- la France n'avait pas d'intérêt à refuser le remboursement à l'UE des aides versées aux producteurs de fruits et légumes. A défaut, le recours en manquement engagé contre la France aurait, en effet, conduit à des frais d'astreinte d'environ 20 millions d'euros par mois, venant s'ajouter au montant de l'amende elle-même. L'affaire du « poisson sous-taille », en 2005, a ainsi donné lieu au paiement d'une astreinte de près de 60 millions d'euros, portant le coût de la procédure à 140 millions d'euros au lieu de 80 millions d'euros initialement. Dans le dossier fruits et légumes, la France a choisi d'utiliser une stratégie juridique plus subtile. Cette stratégie consiste tout d'abord à minorer le montant de l'amende en se fondant, d'une part, sur une réduction de la période de référence retenue et, d'autre part, sur la contestation du montant des aides. De plus, certaines de celles-ci étant d'un montant faible, elles pourront faire l'objet d'une requalification en « aides de minimis », soustraites au régime communautaire des aides d'Etat.
M. Aymeri de Montesquiou a souligné la reconnaissance inégale, par les Etats-membres de l'UE, du rôle joué par l'activité agricole. Il a ensuite déploré le recours aux subventions dans les phases de baisse des prix, à l'image des mesures de soutien envisagées pour la filière sucre dans les départements d'outre-mer (DOM). Il a, enfin, évoqué les anomalies réglementaires dans le domaine des grandes cultures, qui se traduisent par l'édiction, par chaque Etat-membre, de ses propres normes d'utilisation des produits phytosanitaires.
M. Pierre Jarlier s'est inquiété de la situation de la filière laitière, notamment en zones de montagne. Il a demandé la mise en place d'un plan d'urgence tout en relevant que cette crise fournit l'occasion d'un débat utile sur la régulation. Par ailleurs, il a souhaité obtenir des précisions sur les démarches de contractualisation que le Gouvernement semble vouloir encourager. A cet égard, il s'est inquiété des risques d'intégration de la filière laitière que ce type de dispositifs pourrait induire. Il a rappelé que les agriculteurs sont opposés à une telle évolution.
M. François Marc a regretté la prise de conscience tardive de la nécessité de la régulation. Il s'est ensuite interrogé sur l'ambition du Gouvernement pour l'agriculture française. Qualifiant de défensive la stratégie de celui-ci, il a plaidé pour une vision plus offensive des politiques agricoles. S'agissant de la pêche, il a par exemple jugé insuffisantes les perspectives de renforcement des aides à la reconversion.
M. Adrien Gouteyron a appelé l'attention sur les difficultés spécifiques des producteurs de lait en zones de montagne. Il a souhaité connaître le montant précis de l'indemnité compensatrice de handicaps naturels (ICHN) ainsi que des autres aides envisagées. Il a ensuite relevé que la crainte des producteurs repose principalement sur le risque d'un abandon de la collecte de lait, et s'est demandé s'il ne conviendrait pas de rétablir les aides qui existaient autrefois en ce domaine. Par ailleurs, il a jugé nécessaire de définir avec précision le contenu du concept de régulation. Enfin, il a rappelé la nécessité d'un soutien marqué à la filière bois, à l'image des aides aux scieries annoncées par le Président de la République.
M. Yann Gaillard a évoqué les problèmes d'organisation des forêts privées. Il s'est interrogé sur la possibilité de mettre les compétences de l'Office national des forêts (ONF) au service de celles-ci. Enfin, il a jugé excessives les exigences imposées à cet office par la RGPP.
M. Gérard Longuet a tout d'abord plaidé pour une plus grande complémentarité entre l'enseignement agricole et l'enseignement général. Il a ensuite souligné l'intérêt de considérer la terre comme un outil de travail permettant la création de richesses. A cet égard, certaines pratiques, telles que l'épandage de lisier ou la chasse, portent atteinte à cet outil et démontrent que l'agriculture est insuffisamment considérée en tant qu'activité économique à part entière. Enfin, il s'est interrogé sur l'obligation faite à une entreprise par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) de devoir céder une partie de ses activités, en raison d'une position dominante sur le marché de la viande. Aucun candidat à la reprise ne s'étant manifesté, la question de l'avenir de ces établissements reste aujourd'hui entière, au risque de conduire à des fermetures.
M. Jean Arthuis , président, a estimé que cet exemple démontre les limites inhérentes à l'application stricte et systématique du droit de la concurrence.
M. Christian Gaudin s'est interrogé sur la possibilité de recourir au Fonds stratégique d'investissement pour soutenir les agriculteurs. Il a ensuite proposé une meilleure organisation territoriale de l'enseignement supérieur agricole. Dans le Grand Ouest, un pôle agronomie et alimentation pourrait ainsi être créé autour d'Angers, Nantes et Rennes.
M. Philippe Adnot a rejeté le principe de la mise en place d'assurances obligatoires qui s'apparenteraient, pour les agriculteurs, à un prélèvement supplémentaire. Face aux aléas, il a jugé plus utile d'encourager la constitution de provisions. Il a ensuite estimé qu'une politique de régulation est indissociable d'un dispositif de quotas, en dépit des effets de ceux-ci sur la compétitivité. Enfin, il a déploré la « sur-administration » qui caractérise les politiques agricoles, en mettant en exergue certains contrôles liés à la mise en oeuvre de la PAC.
M. Jean Arthuis , président, s'est interrogé sur l'augmentation paradoxale du prix des terres agricoles alors que l'ensemble des filières agricoles traversent une crise grave. Il a ensuite appelé l'attention sur l'opacité des dépenses fiscales de la mission budgétaire « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », dont le coût serait de 3 milliards d'euros selon le Gouvernement et de près de 4 milliards d'euros d'après la Cour des comptes. Enfin, il a regretté la confusion entre les enjeux de sécurité sanitaire et l'agriculture biologique, soulignant que les produits bio n'offrent pas une plus grande sécurité mais résultent simplement d'une technique de production particulière.
En réponse à l'ensemble de ces questions, M. Bruno Le Maire a apporté les précisions suivantes :
- la mise en place d'une régulation européenne sera difficile, dans la mesure où les positions des Etats membres sont très diverses. De plus, la stratégie française serait fragilisée si l'allié privilégié de la France qu'est l'Allemagne change de doctrine, ce qui pourrait être l'une des conséquences des dernières élections législatives outre-rhin. Par ailleurs, les grandes puissances agricoles du Sud, telles que le Brésil, le Mexique ou l'Australie, exercent une pression particulièrement forte en faveur de la libéralisation des marchés. La mise en place d'une nouvelle régulation de l'agriculture serait, enfin, rendue plus délicate dans le cas où les négociations conduites dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) aboutiraient ;
- s'agissant des aides à la filière laitière, un plan global de soutien à la trésorerie des agriculteurs est nécessaire ;
- les démarches de contractualisation doivent être autorisées puis encouragées, mais elles ne doivent pas conduire à des mouvements d'intégration au sein des filières ;
- l'engagement du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche en faveur d'une stratégie offensive pour l'agriculture nationale a été confirmé. L'ambition française pour l'agriculture est particulièrement grande. Elle consiste d'abord à mettre l'alimentation au premier plan des enjeux agricoles. La France se classe ainsi en tête pour le faible nombre de maladies liées à l'alimentation, ce qui démontre sa supériorité dans le domaine de la sécurité alimentaire ;
- pour ce qui concerne l'agriculture biologique, il convient d'observer que les aliments bio n'apportent pas de garanties supplémentaires en termes de sécurité sanitaire dans la mesure où leur intérêt ne réside que dans l'utilisation de techniques de production plus respectueuses de l'environnement. Par ailleurs, l'engouement suscité par l'agriculture biologique ne saurait suffire à une relance de l'activité agricole nationale : 30 % des produits bio sont en effet importés et ce secteur ne représente encore qu'environ 3 % de la production agricole nationale. Toutefois, son essor, tant du point de vue des pratiques de consommation que du point de vue de la part d'exploitations gérées selon ce mode, doit être encouragé ;
- en matière de dialogue social, l'objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à entretenir des relations de qualité avec l'ensemble des interlocuteurs syndicaux tout en veillant à réduire les tensions entre les organisations représentatives. Les rivalités entre ces dernières expliquent une grande partie des conflits rencontrés sur le terrain ;
- l'action en faveur des zones de montagne se veut volontariste, à l'image des 19 millions d'euros supplémentaires consacrés à l'ICHN, ainsi que de la revalorisation de la prime pour les 25 premiers hectares d'exploitation, ce qui représente 42 millions d'euros. S'agissant de l'aide à la collecte, elle a été abandonnée en raison de son incompatibilité avec le droit communautaire. En substitution, une mesure a été prise dans le cadre de la PAC consistant dans le versement d'une aide de vingt euros par millier de litres de lait produits. Par ailleurs, la montée en gamme des produits laitiers est de nature à protéger la production nationale de la fluctuation des cours mondiaux, puisque ce sont les produits lactés peu valorisés tels que le beurre et la poudre de lait qui connaissent les variations les plus élevées sur les marchés ;
- la régulation peut être définie par trois éléments. En premier lieu, elle consiste à rendre possible la conclusion d'accords entre producteurs et transformateurs, à la fois sur les volumes et les prix. Les démarches de contractualisation, qui pourraient par exemple mener à un accord pluriannuel sur les prix du lait, sont aujourd'hui interdites par le droit communautaire. Une réforme des organisations communes de marché (OCM) apparaît donc urgente. En deuxième lieu, les instruments d'intervention communautaires doivent être renforcés. Le stockage privé, aujourd'hui possible trois mois par an, doit par exemple être autorisé de manière permanente. Enfin, des marchés à terme doivent être mis en place pour le beurre et la poudre de lait en vue de stabiliser les prix ;
- pour ce qui concerne la filière bois, les efforts du ministère sont conséquents. Un fonds stratégique bois est ainsi en cours de création, doté de 20 millions d'euros. De même, les difficultés financières de l'ONF ont conduit, dès 2009, à l'attribution d'une subvention exceptionnelle de 19 millions d'euros, mais la réflexion sur cet office doit se poursuivre. En effet, si des établissements publics tels que l'ONF ou les Haras nationaux doivent être soumis à des exigences de bonne gestion, il convient de reconnaître leur place particulière au sein de l'identité nationale ;
- la réflexion sur l'articulation entre l'enseignement agricole et l'enseignement général fait l'objet d'une discussion entre les deux ministères les plus concernés. La question de l'autonomie de gestion des emplois dans les établissements d'enseignement agricole devra être posée ;
- la décision de la DGCCRF sur la position dominante d'une entreprise dans la filière viande a effectivement conduit à une situation sans issue. Il s'agit d'en tirer toutes les conséquences ;
- l'émergence d'un pôle d'enseignement et de recherche en agriculture et alimentation dans le Grand Ouest est souhaitable. Les pôles de compétitivité ruraux représentent une perspective intéressante et le travail initié à ce niveau doit se poursuivre ;
- M. Bruno Le Maire a ensuite reconnu l'existence de phénomènes de « sur administration », qui appellent des efforts de meilleure gestion, surtout à l'échelle de l'UE ; la simplification doit être recherchée ;
- pour ce qui concerne l'augmentation du prix des terres agricoles, il a insisté sur le rôle prépondérant de la spéculation immobilière ;
- s'agissant des dépenses fiscales, il a observé qu'un rapport sur la fiscalité agricole est actuellement en cours de transmission au Parlement. Les informations qu'il contient permettent d'évaluer plus précisément les montants et les enjeux de ces politiques ;
- en matière de gestion des aléas dans le monde agricole et de recours aux assurances, des dispositifs de provisions obligatoires sont envisageables, mais ils ne pourront pas remplacer des systèmes d'assurances propres aux agriculteurs.
M. Jean Arthuis , président, a observé que la faculté pour les agriculteurs de se soumettre à une imposition de leur chiffre d'affaires sur la base d'une moyenne triennale présente l'intérêt de lisser partiellement les variations de leur niveau d'activité.
M. Bruno Le Maire a, enfin, estimé que tous les dispositifs de lissage des revenus des agriculteurs dont le coût budgétaire pour l'Etat est nul doivent retenir l'attention.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a indiqué qu'il est proposé de doter la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR) de 3,424 milliards d'euros en autorisations d'engagements (AE) et 3,448 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2010. L'Assemblée nationale propose de majorer ces montants de 228,89 millions d'euros en AE et de 163,43 millions d'euros en CP.
Avant de procéder à une présentation détaillée du budget de la mission pour 2010, il a souhaité replacer cette mission, portée par le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP), dans le contexte des grands chantiers de politiques publiques qui la façonnent : la révision générale des politiques publiques (RGPP), le Grenelle de l'environnement, ou encore le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC).
Il a rappelé tout d'abord que, suite à la RGPP, le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche est entré dans un processus de modernisation ambitieux, tant du point de vue de l'organisation de ses services, de ses opérateurs que de ses dispositifs d'intervention. Il a précisé que, à terme, ces réformes devront permettre de dégager des économies.
La réorganisation des administrations déconcentrées consiste surtout dans la fusion des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) dans de nouvelles directions départementales des territoires (DDT) créées en 2010. Il a ajouté que, s'agissant des opérateurs, l'Agence unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ont été fusionnés en 2009 au sein de l'Agence de services et de paiement (ASP), organisme unique de paiement dans le secteur agricole. Les principaux offices agricoles ont également été regroupés au sein d'un établissement unique baptisé FranceAgriMer. Il a indiqué que ce regroupement des opérateurs concerne aussi la politique forestière, puisque l'Office national des forêts (ONF) pourrait absorber en 2010 l'Inventaire forestier national (IFN) et que le Centre national professionnel de la propriété forestière et les centres régionaux sont fusionnés en un établissement unique.
Il a évoqué alors le bilan de ces réformes dressé par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et a remarqué que ce point a fait l'objet d'une présentation assez détaillée lors de l'audition de celui-ci par la commission des finances, le 14 octobre 2009.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a ensuite développé certaines mesures résultant du Grenelle de l'environnement. Il a souligné que l'impact de celui-ci sur les politiques agricoles est important et, souvent, direct. Il a mentionné les politiques opérationnelles suivantes :
- le plan « agriculture biologique : horizon 2012 » qui prévoit de tripler la surface cultivée en agriculture biologique ;
- le plan pour la certification environnementale des exploitations ;
- le plan « Ecophyto 2018 » destiné à réduire l'utilisation de produits phytosanitaires de moitié avant dix ans ;
- le plan pour la performance énergétique des exploitations agricoles qui doit permettre d'atteindre un taux de 30 % d'exploitations agricoles à faible dépendance énergétique avant 2013.
Pour ce qui concerne l'accord sur le bilan de santé de la PAC, signé il y a un an, le 20 novembre 2008, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a précisé qu'il a permis d'exprimer le refus par les Etats membres de l'Union européenne (UE) d'une transformation de la PAC en une simple politique de développement rural. L'accord a donc finalement garanti le maintien des instruments de régulation des marchés tels que les interventions et les aides à l'écoulement et au stockage privé. Surtout, il a instauré une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre des règles en fonction des choix nationaux. M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , s'est demandé à cet égard si cette inflexion révèle une évolution vers la renationalisation des politiques agricoles européennes.
Il a déploré que l'impact budgétaire à moyen terme des réformes importantes conduites par le MAAP, qu'elles soient liées à la RGPP, au Grenelle de l'environnement, ou encore au bilan de santé de la PAC, ne soit pas évalué avec précision. La programmation pluriannuelle des crédits de la mission, qui apparaît largement caduque à ce stade, devrait être réévaluée en explicitant les hypothèses de gains et de coûts liés à ces réformes.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a ensuite présenté son analyse des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».
Il a reconnu que la crise grave que traversent l'ensemble des filières agricoles peut conduire à s'interroger sur la dotation de la mission en 2010, caractérisée par une évolution contrastée par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2009 : les AE progressent de 6,1 % tandis que les CP sont en baisse de 0,8 %. Hors crédits de personnel, ceux-ci sont même en baisse de 2,6 % par rapport à 2009.
Il a cependant déclaré que le projet de loi de finances pour 2010 témoigne d'un effort notable pour le monde agricole au regard de la programmation pluriannuelle des crédits de la mission. En effet, la programmation 2009-2012 de la mission, telle qu'elle figure dans la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques, prévoyait une diminution marquée des crédits en 2010 et en 2011. Le niveau de CP devait ainsi décroître de 11 % entre 2009 et 2010. Cet objectif n'a pas résisté à la crise généralisée du monde agricole.
Le niveau de crédits inscrits pour 2010 est en effet nettement supérieur aux plafonds prévus par la loi de programmation : de 17 % en AE et de 10 % en CP.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a indiqué qu'il est très probable que la mission soit abondée par des ouvertures de crédits supplémentaires, comme en témoigne déjà la proposition de majoration des crédits faite par l'Assemblée nationale. Il s'agit notamment de traduire au niveau budgétaire le plan d'urgence pour l'agriculture annoncé à Poligny, le 27 octobre 2009, par le Président de la République.
Il a ensuite souligné qu'il est fort possible que d'autres éléments conduisent à doter la mission APAFAR de crédits supplémentaires en cours d'année, dans la mesure où il est d'usage de ré-abonder en gestion cette mission au gré des crises subies par le monde agricole, qu'elles soient de nature climatique, économique ou sanitaire.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a ainsi constaté que l'exécution budgétaire en 2008 et en 2009 présente, une fois de plus, un profil perturbé, résultant de la survenue de crises mais aussi de la budgétisation insuffisante de certains postes. Il a estimé que la question des aléas ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante par les différents programmes de la mission. Il a regretté notamment que, une fois de plus, il ne soit pas prévu de doter en loi de finances initiale le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA).
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a ajouté que la répartition des crédits manifeste clairement la vocation de ministère d'intervention du MAAP. 47 % des CP de la mission sont en effet destinés à des dépenses de titre 6 (soit 1,6 milliard d'euros), 28 % aux dépenses de personnel (976 millions d'euros) et 24 % aux dépenses de fonctionnement (823 millions d'euros).
Il a souhaité rapprocher la mission des autres concours publics à l'agriculture, et, en particulier, des dotations communautaires accordées au titre de la PAC : le périmètre de la mission ne s'élève, en effet, qu'à un peu plus de 10 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture.
Il a fait part ensuite de ses observations principales sur chacun des programmes de la mission.
S'agissant du programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » tout d'abord, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a déclaré qu'il s'agit du support privilégié de la politique d'intervention du ministère. Il a remarqué que ce programme est doté de la moitié des CP de la mission. Il a observé la montée en puissance, en son sein, des dispositifs liés à la promotion de l'agriculture biologique et des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement, comme la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) ou la mesure en faveur de l'assolement. De même, bénéficient d'un soutien particulier les dispositifs d'aides à l'installation et au maintien de l'activité en zones difficiles, en particulier grâce à l'indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN).
Il a observé que la plupart des subventions allouées aux opérateurs du programme augmentent en 2010. Seule la dotation destinée aux Haras nationaux est en baisse. Il a souhaité que la réforme des principaux opérateurs du programme se poursuive et, surtout, permette de réaliser des économies.
Pour ce qui concerne le programme 149 « Forêt » qui vise le double objectif de la valorisation de la ressource bois et la préservation de la biodiversité, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a constaté que, en 2010, le renforcement du soutien à la filière bois vise principalement à surmonter les graves conséquences du passage de la tempête Klaus en janvier 2009.
Il a rappelé que la situation financière de l'Office national des forêts (ONF) est préoccupante, comme l'a révélé l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des Comptes, le 21 octobre dernier. Il a estimé toutefois qu'il convient de ne pas abandonner la trajectoire définie par la RGPP pour l'amélioration de la gestion de l'office.
Au sujet du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a remarqué que la nouvelle priorité donnée à l'alimentation par le MAAP se traduit par la hausse de 33 %, par rapport à la loi de finances initiale pour 2009, de son action 8 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire ». Il a estimé qu'il s'agit notamment de donner aux services régionaux du ministère les moyens de mettre en oeuvre une politique ambitieuse en matière d'offre alimentaire.
Il a précisé que la réduction des crédits du programme, de l'ordre de 10 %, n'est qu'apparente : la plupart des actions bénéficient en fait de moyens renforcés en 2010. La baisse résulte principalement de l'extinction progressive de la dotation consacrée à l'élimination des farines animales, en raison de la baisse annuelle des stocks de farines à détruire.
Il a abordé ensuite l'autre facteur de réduction des crédits du programme, moins significatif : la réforme du service public de l'équarrissage. Il a expliqué que la libéralisation de celui-ci, depuis le 18 juillet 2009, conduit les filières à assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel. Les crédits restent toutefois assez importants en 2010 en raison de la poursuite du remboursement par l'Etat de la dette des éleveurs auprès des équarisseurs. Il a plaidé pour que cet apurement se fasse le plus rapidement possible de manière à réduire substantiellement les dépenses consacrées au service public de l'équarrissage.
S'agissant du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui est en fait le programme support de la mission, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a souligné la stabilité de ses crédits, à l'exception de la hausse liée au financement du recensement général agricole, dont le coût devrait toutefois rester faible. Il a ajouté que le plafond d'emplois baisse de 613 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) en 2010, après avoir été réduit de 1 124 ETPT en 2009. La démarche de suppressions d'emplois du MAAP est donc poursuivie. Il a observé, en outre, que la concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un programme unique ne se justifie pas et qu'une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes serait donc souhaitable pour la présentation du projet de loi de finances pour 2011.
Pour conclure, il a évoqué la mission « Développement agricole et rural », qui correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Ses recettes, évaluées à 114,5 millions d'euros en 2010, augmentent année après année alors que ses dépenses leur sont toujours inférieures. Il a donc estimé que cet écart persistant plaide pour une meilleure utilisation des crédits ou une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR.
Enfin, la justification des dotations paraît insuffisante pour s'assurer que celles-ci ne sont pas distribuées en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles elles transitent. M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a donc proposé d'accroître la part des actions financées par le biais de procédures d'appels à projets.
M. François Trucy a souhaité savoir si la réduction de la subvention allouée aux Haras nationaux fait suite aux deux rapports d'information de M. Joël Bourdin.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a évoqué les préconisations formulées par ses deux rapports, qui correspondent également aux décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques. Les efforts de gestion fournis par les Haras nationaux sont avérés et permettent de dégager des économies.
M. Serge Dassault s'est interrogé sur les perspectives de réforme de la politique agricole commune (PAC).
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a relevé que l'avenir de cette politique est incertain, ce qui rend difficile l'identification de son contenu futur. Il a estimé toutefois qu'elle pourrait opérer un recentrage de ses crédits tout en poursuivant la libéralisation du secteur agricole.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modifications des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position tendant à l'adoption sans modifications des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.