C. UNE PROGRESSION DE 9,7 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » progressent de 9,7 % (+ 4,6 % en 2009), en passant de 990 millions d'euros en 2009 à 1.086 millions d'euros en 2010.
Ces dépenses recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.
S'agissant des systèmes d'information et de communication , un budget de 67,5 millions d'euros en CP est réservé. Cette enveloppe recouvre tant le fonctionnement courant (43,4 millions d'euros) que le maintien en condition opérationnelle (24,1 millions d'euros).
Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 206 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et déplacements et à la correspondance.
Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, à l'entretien du matériel et au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères. Leur budget est de 137,8 millions d'euros en CP.
L'équipement individuel (habillement, achats et locations de matériels, achat de munitions, de tenues de l'homme et de petits matériels non immobilisables) repose sur un budget de 93,4 millions d'euros en CP.
En matière d' immobilier , une enveloppe de 581,1 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie.
Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.
Pour 2010, le montant des loyers est prévu à hauteur de 432 millions d'euros . Ce poste de dépense présente une importance d'autant plus grande pour le programme qu'il découle de l'organisation de la gendarmerie : le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service .
D. LA REPRISE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT EN DÉPIT D'UN RECUL EN TROMPE L'OEIL
1. Une augmentation de 7,1 % des autorisations d'engagement (AE) à périmètre constant
En 2009, les dépenses d'investissement du programme « Gendarmerie nationale » avaient enregistré une chute de 23 % en CP et de 50,2 % en AE. Votre rapporteur spécial s'était alors inquiété que, au sein du programme, un arbitrage ait été réalisé entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement 34 ( * ) . Plus précisément, il avait déploré que le fonctionnement ait été privilégié au détriment de l'investissement , renouant ainsi avec une logique déjà à l'oeuvre dans le cadre de l'application de la LOPSI I.
De ce point de vue, l'exercice 2010 se caractérise par un effet d'illusion d'optique budgétaire . En effet, au niveau comptable, les CP consacrés aux dépenses d'investissement enregistrent une réduction drastique de 42,1 %, tandis que les AE diminuent de 12,3 %.
Toutefois, ces évolutions à la baisse résultent d'un changement de principe d'affectation des catégories de dépenses entre le titre 3 (dépenses de fonctionnement) et le titre 5 (dépenses d'investissement) du présent programme. Ainsi, le titre 3 comprend, comme par le passé, le maintien en condition opérationnelle des hélicoptères et des systèmes d'information et de communication (SIC), l'habillement, les munitions, les petits matériels non immobilisables ainsi que la maintenance courante immobilière. Mais, en 2010, son périmètre est élargi aux terminaux informatiques, aux véhicules de brigade et de police de route, à l'armement, aux matériels de protection, aux matériels techniques et au mobilier.
En parallèle, le titre 5 se réduit aux gros équipements et aux moyens mobiles divers (véhicules lourds, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), aux programmes SIC (dont la vidéoprotection en LOPPSI 2) et aux opérations immobilières domaniales.
La politique d'investissement de la gendarmerie nationale ne peut donc plus se réduire au titre 5 . Il faut également prendre en considération des dépenses relevant du titre 3, en dehors des dépenses de fonctionnement courant, ainsi que les dépenses d'intervention (titre 6) qui participent directement au renouvellement du parc immobilier locatif 35 ( * ) .
Au total, à périmètre constant et après retraitement des affectations de dépenses , une reprise de la politique d'investissement est constatée . En dehors des opérations immobilières en autorisation d'occupation temporaire (AOT) et des moyens dédiés à la reprise du dispositif de souveraineté outre-mer, l'enveloppe globale dédiée à l'investissement s'élève en effet à 292 millions d'euros en AE, contre 272,5 millions d'euros en 2009, soit une hausse de 7,1 % des AE .
Certes, le montant des CP consacrés à l'investissement est dans le même temps réduit, passant de 376 millions d'euros à 297,2 millions d'euros (- 20,9 %). Mais la gendarmerie nationale pourra néanmoins accroître sa capacité d'engagements en 2010, dans la mesure où l'année 2009 a permis de régler une grande partie du reste à payer des engagements antérieurs à 2009.
Votre rapporteur regrette cependant les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses . En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme .
2. Les principaux programmes d'investissement
Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2010, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 50,1 millions d'euros en CP.
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Le programme Ariane : l'Application de Rapprochement, d'Identification et d'ANalyse pour les Enquêteurs Le programme Ariane correspond à un projet commun avec la police nationale qui rendra les données accessibles aux deux institutions au travers du nouveau système regroupant l'ensemble des procédures police et gendarmerie. Il sera de nature à accroître l'efficacité en police judiciaire. Ariane permettra le rapprochement des images, avec un système de reconnaissance faciale . L'un des aspects innovants d'Ariane sera son aspect collaboratif : il sera possible de créer des dossiers partagés, par exemple dans le cadre de la création de cellules d'enquête. Après la reprise des données des fichiers de police (STIC) et de gendarmerie (JUDEX) à la fin du premier trimestre 2010 , Ariane sera déployée sur 4 sites pilotes avant un déploiement national. Le projet Ariane est doté en 2010 d'une enveloppe de 1,5 million d'euros . Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2010 |
Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 12,6 millions d'euros d'AE et 51,9 millions d'euros de CP. Au sein de l'enveloppe de CP, un montant de 44,3 millions d'euros sera consacré à l'acquisition, différée en 2009 du fait de la réduction des crédits d'investissement, des derniers hélicoptères EC135 affectés à la composante « surveillance - intervention » de la flotte de la gendarmerie. Cette composante est constituée d'appareils de type Ecureuil, devant être renouvelés par des appareils EC 135. Sur ces engins, il est essentiel de s'assurer que le coût de maintenance reste bien inférieur au coût de renouvellement.
Les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent, enfin, à 192,7 millions d'euros en AE et à 70,2 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :
- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;
- les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.
En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA) 36 ( * ) .
Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements , en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).
Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).
En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.
* 34 Cf. Rapport spécial n° 99 (2008-2009), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».
* 35 Une enveloppe de 16 millions d'euros est prévue en 2010 au titre des dépenses d'intervention. En effet, en application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.
* 36 La LOPSI I a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.