LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification en ce qui concerne les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
En revanche, en seconde délibération, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a fait l'objet d'une minoration de crédits , à hauteur de 22.009.932 euros en AE et 17.050.033 euros en CP , afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de cette seconde délibération.
Cette minoration a été répartie de la façon suivante :
- 13.201.518 euros en AE et 9.896.755 euros en CP sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;
- 142.539 euros en AE et 107.381 euros en CP sur le programme 311 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local : expérimentations Chorus » ;
- 841.349 euros en AE et 1.440.995 euros en CP sur le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ;
- 500.000 euros en AE et en CP sur le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » ;
- 473.167 euros en AE et 356.366 euros en CP sur le programme 318 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors Chorus) » ;
- 4.448.315 euros en AE et 3.323.121 euros en CP sur le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » ;
- 2.090.124 euros en AE et 1.425.415 euros en CP sur le programme 148 « Fonction publique » ;
- 312.920 euros en AE sur le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat ».
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 3 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », ainsi que du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » .
• L'examen de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »
M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a indiqué que la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » retrace les moyens dont dispose le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Cette mission est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2010, de près de 11,6 milliards d'euros et d'un plafond d'emplois à hauteur de 145 286 équivalents temps plein travaillé, soit une baisse de 2 % des effectifs par rapport à 2009. Les dépenses de personnel correspondantes devraient s'élever à près de 8,4 milliards d'euros. Le ministère chargé du budget constitue ainsi le quatrième employeur de l'Etat.
La principale réforme de ce ministère restera, en 2010, le développement de la direction générale des finances publiques (DGFiP) créée, en 2008, à partir de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a rappelé que la commission avait préconisé cette réforme dès 1999. La réorganisation étant réalisée pour les administrations centrales, elle concerne désormais les services déconcentrés.
Ainsi, les directions départementales et régionales des finances publiques, réunissant les directions des services fiscaux et les trésoreries générales, sont déployées sur l'ensemble du territoire, depuis 2009, de façon progressive pour un achèvement prévu fin 2012. Parallèlement, sont mis en place les services des impôts des particuliers (SIP), compétents pour les opérations d'assiette et de recouvrement et qui, le cas échéant, associent le centre des impôts et la trésorerie implantés sur le territoire d'une même commune. Environ 750 SIP doivent être créés entre 2009 et 2011, dont environ 250 dès 2009.
En outre, des pôles de recouvrement spécialisé seront déployés avant la fin de l'année 2010, pour le recouvrement de certaines créances présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière, qu'elles concernent les particuliers ou les professionnels.
Dans le cadre de cette organisation du réseau de la DGFiP, il est prévu que l'amélioration de la qualité du service et la simplification des procédures soient poursuivies au bénéfice des contribuables. M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a rendu hommage aux efforts de l'administration en la matière. A ce titre, il a précisé que 9,7 millions de foyers fiscaux ont eu recours, en 2009, à la déclaration de revenus en ligne, le franchissement du seuil des 10 millions de « télédéclarants » étant attendu pour 2010.
Il a alors fait le point sur la situation des deux grands projets informatiques portés par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, l'un comme l'autre en voie d'achèvement.
D'une part, il a rappelé les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion du programme COPERNIC, demandée à son initiative par la commission. Cette enquête a confirmé l'intérêt des réalisations du programme, tant le « compte fiscal simplifié » des contribuables et la dématérialisation des échanges avec l'administration fiscale que la mise en place de référentiels nationaux, source de gains de productivité pour les services et de sécurisation pour les bases de données. Elle a également permis d'établir le coût complet de réalisation du programme, soit 1,5 milliard d'euros sur la période 2001-2012, hors dépenses de fonctionnement autres que de personnel. A cet égard, la Cour des comptes n'a pas constaté de dérive, seulement une irrégularité d'ordre comptable dans la présentation des dépenses.
Cependant, l'administration n'a pas établi le coût des dépenses identifiées par la Cour des comptes comme nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée grâce à ce programme, notamment l'application pour le recouvrement non contentieux. Par ailleurs, l'audition pour suite à donner que la commission a tenue le 28 octobre 2009 a mis en relief l'opportunité que la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) rejoigne, à terme, les applications informatiques développées pour la DGFiP.
M. Jean Arthuis , président , a abondé en ce sens.
D'autre part, M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a signalé que le système d'information financière CHORUS poursuit, depuis 2008, sa mise en place progressive dans les ministères, pour une application généralisée prévue en 2011. Le coût global du développement de ce système est évalué à 606 millions d'euros. L'un de ses enjeux est de fiabiliser la comptabilité de l'Etat, alors que la Cour des comptes a émis une réserve, sur ce point, à l'occasion de ses rapports de certification des comptes de l'Etat.
Dans le contexte des changements importants que met ainsi en oeuvre le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a appelé à la vigilance en ce qui concerne le « climat social » de ce ministère. Il a attiré l'attention sur la hausse sensible du taux d'absentéisme constaté en 2008, comme en 2007 déjà, en particulier en ce qui concerne les jours de congés de maladie. Il a craint que cette situation reflète un sentiment de fragilisation des agents de l'administration fiscale, dont il a souligné les qualités professionnelles et, notamment, les facultés d'adaptation au caractère mouvant de la législation.
Mme Nicole Bricq a témoigné des préoccupations des organisations syndicales des ministères du pôle économique et financier. Elle a relevé que le ministère chargé du budget a voulu « donner l'exemple » de la réduction des effectifs, mais que les missions de l'administration fiscale sont en croissance constante.
M. Jean Arthuis , président , a souligné que les agents de cette administration font preuve d'un sens aigu du service public. Il a fait valoir qu'il revient au Parlement de veiller à l'applicabilité pratique des dispositifs qu'il adopte, une trop grande complexité de la loi rendant difficile aux fonctionnaires l'exécution de leur tâche.
M. Bernard Angels , rapporteur spécial , a alors présenté les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». Ces comptes de concours financiers, comme tels, présentent un caractère essentiellement technique. Néanmoins, le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » constitue le support budgétaire du « pacte automobile » inscrit dans la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.
Puis, sur la proposition du rapporteur spécial, la commission a adopté un amendement portant article additionnel au projet de loi de finances pour 2010, tendant à permettre au Parlement de suivre, sous la forme d'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion, l'état d'avancement des mesures de la révision générale des politiques publiques (RGPP), tant en ce qui concerne le respect des échéances que le niveau d'économies réalisées ou attendues.
Cet amendement a été motivé par le défaut d'informations chiffrées disponibles en ce domaine. Mme Nicole Bricq a reconnu l'intérêt de la mesure ainsi proposée.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l' adoption , sans modification , des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 .
• L'examen du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » retrace principalement, en recettes, les produits de cession des immeubles de l'Etat et, en dépenses, des versements contribuant à financer des opérations immobilières de l'Etat, ou réalisées par des établissements publics sur des immeubles domaniaux, ainsi qu'une contribution au désendettement de l'Etat fixée, en principe, à hauteur de 15 % des produits de cession.
Elle a précisé que cette organisation fait l'objet, dans le projet de loi de finances pour 2010, de plusieurs modifications, comme notamment l'élargissement du périmètre des recettes aux droits à caractère immobilier de l'Etat, dont les loyers. Le montant des recettes imputables sur le compte pourrait s'en trouver augmenté, à terme, d'environ 10 %, mais l'impact de la mesure reste difficile à apprécier.
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a souligné le caractère « ambitieux » de la prévision de cessions immobilières de l'Etat inscrite, dans le projet de loi de finances, à hauteur de 900 millions d'euros de produits, dont 700 millions d'euros en provenance des cessions que devrait réaliser le ministère de la défense. Elle a rappelé le plan de rationalisation immobilière dans lequel ce ministère se trouve engagé. Cependant, eu égard à l'état du marché, la réalisation d'un tel objectif de cessions lui est apparue « très incertaine ».
Elle a rappelé que l'objectif de cessions immobilières fixé par la loi de finances initiale pour 2009 est déjà exceptionnel, s'établissant à 1,4 milliard d'euros de produits, dont un milliard théoriquement issu des cessions du ministère de la défense. Or, au 15 octobre 2009, seuls 356 millions d'euros de produits avaient été enregistrés. A ses yeux, il est donc d'ores et déjà certain que l'objectif ne sera pas atteint.
Dans ces conditions, le niveau relativement bas de l'objectif fixé pour 2010 en ce qui concerne les cessions autres que militaires, soit 200 millions d'euros de produits, semble lié au souci de minimiser, dans les résultats d'ensemble qui seront constatés, l'insuffisance déjà anticipée des ventes du ministère de la défense. Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , en a conclu que le chiffrage figurant dans la documentation budgétaire est artificiel et, de ce fait, largement dépourvu de signification pour le Parlement.
Par ailleurs, elle a signalé que la contribution des cessions immobilières au désendettement de l'Etat devrait rester, en proportion, modeste. A ce titre, en effet, seuls 30 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances, soit 3,3 % des produits théoriques. Ces crédits correspondent à 15 % de la prévision de cessions non militaires, car le ministère de la défense bénéficie d'un retour intégral du produit de ses ventes, en vue de ses dépenses immobilières. Les 85 % des produits de cessions non militaires, soit 170 millions d'euros d'après le projet de loi de finances, seront affectés aux dépenses immobilières des autres ministères.
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a fait valoir que la politique immobilière de l'Etat ne saurait se limiter aux cessions, le but véritable en la matière étant de rationaliser les coûts et les implantations. Elle a indiqué que des avancées sensibles peuvent être constatées dans cette direction, bien que les marges de progrès restent encore importantes.
En premier lieu, cette politique fait aujourd'hui l'objet d'une « refondation » que traduisent l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, la substitution de « conventions d'utilisation », qui doivent être mises en place avant l'année 2013, au régime de l'affectation des immeubles domaniaux, et la mutualisation interministérielle de l'emploi des produits de cessions immobilières instituée, à compter de 2009, à hauteur de 20 % des recettes sauf exception. En ce qui concerne les cessions conduites pour les services déconcentrés qui entrent dans le champ de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), la mutualisation des produits est intégrale.
En second lieu, le champ d'application de la politique immobilière de l'Etat est en cours d'extension. Sur un plan institutionnel, ce mouvement s'exerce au bénéfice de deux catégories d'administrations. D'une part, il s'agit des services déconcentrés, à l'ensemble desquels l'application des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) a été étendue en 2009 et qui seront redevables, en 2010, de loyers budgétaire désormais indexés sur les prix du marché locatif. D'autre part, sont concernés les 655 opérateurs de l'Etat, dont le parc a été recensé en 2009 et qui doivent élaborer un SPSI pour le premier semestre 2010.
Sur un plan opérationnel, l'élargissement concerne également deux aspects. Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a d'abord évoqué l'entretien des bâtiments, objet du programme spécifique créé, par la loi de finances pour 2009, au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Elle a indiqué que ce programme est alimenté par une fraction des loyers budgétaires, à hauteur de 16 % dans le projet de loi de finances pour 2010, soit 169 millions d'euros. Elle a reconnu au dispositif les avantages d'une meilleure « traçabilité » et d'une « sanctuarisation » opportune des crédits d'entretien immobilier. Cependant, elle a précisé que la dotation du programme reste très nettement insuffisante pour couvrir les besoins en la matière, d'ailleurs non chiffrés, d'autant qu'il faudra prendre en compte les audits énergétiques réalisés au titre du « Grenelle de l'environnement ».
Elle a ensuite fait état des améliorations apportées à la gestion des baux supportés par l'Etat, en partie sous l'impulsion de son rapport d'information n° 510 (2008-2009) établi à la suite du contrôle sur pièces et sur place qu'elle a mené au premier semestre 2009.
En premier lieu, des mesures ponctuelles de réorganisation des conditions d'implantation locatives de certains services ont été prises, dans un sens profitable aux finances publiques, en ce qui concerne notamment les services du Médiateur de la République et ceux du secrétariat d'Etat aux sports, ainsi que la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) et le Haut Conseil à l'intégration. Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a également indiqué que le ministre chargé du budget a récemment adressé une lettre au président de la Cour de justice de la République, en vue de trouver une solution au coût excessif du bail de cette institution.
En second lieu, des mesures « structurantes » ont été mises en place, consistant dans l'expérimentation d'un « tableau de bord » des baux de l'Etat pour une trentaine de départements et dans un marché de renégociation des baux de l'Etat en Ile-de-France, conclu en septembre 2009. Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a précisé qu'une première campagne de renégociations a été ouverte, pour une vingtaine de baux représentant aujourd'hui un montant global de loyers de 74 millions d'euros. Elle s'est réservé de suivre, en 2010, les résultats de cette démarche.
En outre, elle a relevé les efforts déployés en vue de renforcer le dispositif de gouvernance de la politique immobilière de l'Etat, en particulier l'identification du préfet de région comme le représentant local de « l'Etat propriétaire » et la désignation de « responsables de la politique immobilière de l'Etat » (RPIE) rattachés aux trésoriers-payeurs généraux. De même, elle a noté que les outils de cette gestion immobilière tendent à s'améliorer, notamment grâce aux nouvelles conventions d'utilisation, à l'extension des SPSI, à l'indexation des loyers budgétaires sur les prix du marché, ou encore au développement du module immobilier du système d'information CHORUS.
Sur sa proposition, la commission a adopté un amendement portant article additionnel au projet de loi de finances pour 2010, tendant à informer le Parlement sur les engagements immobiliers de l'Etat en prévoyant qu'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion récapitule, pour l'année, les acquisitions et les prises à bail les plus importantes.
M. Jean Arthuis , président , a également souhaité disposer d'un état recensant l'ensemble des immeubles appartenant à des collectivités territoriales mais occupés par des services de l'Etat.
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale , a mis en doute l'existence d'un tel document mais a indiqué qu'elle en ferait la demande au Gouvernement.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l' adoption , sans modification , des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 .
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Réunie, à nouveau, le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et de l'absence de modification en ce qui concerne les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » .