B. L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION DE CETTE GESTION RÉNOVÉE
La politique immobilière de l'Etat rénovée depuis cinq ans s'est constituée à partir d'un champ d'application restreint, sur le plan institutionnel, aux administrations centrales et, sur un plan opérationnel, à la rationalisation du patrimoine. Le dépassement de cette double limite est en cours, l'élargissement se faisant, au plan institutionnel, au bénéfice de l'ensemble des services déconcentrés et des opérateurs de l'Etat et, sur un plan opérationnel, en faveur de l'entretien des bâtiments et de la gestion des baux .
1. Une extension institutionnelle à l'ensemble des services déconcentrés et aux opérateurs de l'Etat
a) Les services déconcentrés
Le dispositif des schémas pluriannuels de stratégie immobilière ( SPSI ), documents qui décrivent les diagnostics et orientations stratégiques de chaque ministère, effectif pour les administrations centrales, a été mis en oeuvre pour les services déconcentrés , en 2008 dans 25 départements « pilotes », comprenant dix des plus grandes agglomérations (soit un parc de plus de 3.300 bâtiments), et en 2009 pour l'ensemble du territoire . La réalisation de ces SPSI se fait en deux étapes : d'abord une phase de diagnostic, qui vise à établir un état des lieux complet des bâtiments et des conditions de leur occupation, puis une phase d'élaboration de la stratégie d'évolution du parc immobilier, souvent à partir de plusieurs scénarios.
D'après les informations transmises à votre rapporteure spéciale, à ce jour, tous les départements ont lancé cette démarche . Un rapport de diagnostic par département est attendu ; il apportera aux préfets les éléments de connaissance et de réflexion indispensables à l'élaboration du volet stratégique. La majorité des 25 départements « pilotes » a d'ores et déjà élaboré un projet de SPSI ; les autres ont entrepris la réorganisation immobilière induite par la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) sans attendre le rapport de diagnostic.
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Les enjeux immobiliers de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat Selon les évaluations, réalisées à partir d'un premier échantillon de projets d'initiative locale (PIL) transmis au Premier ministre par les préfets mais encore non validés , présentées au comité d'orientation de la politique immobilière (COMO) du 8 octobre 2009 et communiquées au Conseil de l'immobilier de l'Etat à l'occasion de sa réunion du 20 octobre 2009, la RéATE , qui vise à la mise en place de directions départementales interministérielles, devrait notamment se traduire, en termes d'impact immobilier , à l'horizon 2012 , par : - une réduction du nombre de sites de l'ordre d' un tiers (1.316 sites après la réforme contre 1.966 avant) ; - une densification de l'occupation des surfaces d'environ 14 % (soit un ratio de 15,8 m 2 par poste de travail après la réforme contre 18,4 m 2 avant) ; - une baisse des loyers externes à hauteur de 22 % , soit 15 millions d'euros (66 millions d'euros de loyers après la réforme contre 81 millions d'euros avant). D'après les mêmes évaluations, cette réforme devrait donner lieu à des cessions immobilières à hauteur de 325 millions d'euros au total et à des dépenses immobilières (acquisitions, travaux, déménagements) pour un montant global de 333 millions d'euros . Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat |
De la même manière, les loyers budgétaires , après une expérimentation en 2006 pour trois ministères (économie et finances, affaires étrangères, justice), leur généralisation en 2007 à l'ensemble des administrations centrales et leur extension en 2008 aux services déconcentrés présents dans 29 départements incluant les dix agglomérations principales, seront appliqués à partir du 1 er janvier 2010 à l'ensemble des immeubles domaniaux de bureaux : en métropole, outre-mer et à l'étranger. Cette généralisation tend notamment à introduire un raisonnement économique pour les administrations, en les amenant à prendre en compte le coût de leur occupation immobilière et, le cas échéant, à envisager les arbitrages d'implantation opportuns.
En outre, au terme de l'évolution organisée en ce sens ces dernières années, les loyers budgétaires doivent être désormais indexés sur les prix du marché locatif , suivant les règles que fixeront les nouvelles conventions d'occupation entre le service France Domaine et les administrations logées dans des immeubles domaniaux (cf. ci-dessus). Pour 2010, au titre de ces loyers, le présent PLF prévoit 1,1 milliard d'euros de crédits .
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Le cas particulier des immeubles de l'Etat situés à l'étranger : vers une agence de gestion ad hoc Le conseil des ministres du 22 juillet 2009, en adoptant le projet de loi portant diverses mesures relatives à l'action extérieure de l'Etat, a procédé à la disjonction des dispositions de ce texte qui créaient un établissement public dénommé « Agence des immeubles de l'Etat à l'étranger » et chargé de conduire des opérations destinées à faciliter et à améliorer la gestion des installations immobilières de l'Etat à l'étranger . En effet, il a été considéré qu'un tel établissement ne constituerait pas, en lui-même, une nouvelle catégorie d'établissement public, mais qu'il relèverait de la nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de l'Etat que tend à créer, par ailleurs, le projet de loi. Aussi, les dispositions relatives à cet établissement (ses missions, son organisation et son fonctionnement) relèveront d'un décret en Conseil d'Etat . Un groupe de travail , associant le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) et le ministère du budget , des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a été chargé de la rédaction de ce décret, qui ne pourra paraître qu'après la publication de la loi issue du projet précité, dont le vote est prévu en 2010 . Par ailleurs, une structure de préfiguration est en cours de constitution, afin de modéliser le futur établissement public et d'anticiper son plan de charge, en prévoyant un déploiement progressif. Cet établissement devrait notamment recevoir la jouissance durable de tous biens et droits nécessaires à l'activité de l'Etat ou de ses opérateurs à l'étranger, par autorisation temporaire d'occupation ou par bail emphytéotique. Les immeubles appartenant à l'Etat pourront également être mis à sa disposition par voie de conventions. Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat |
b) Les opérateurs
Les opérateurs de l'Etat sont sur le point d'être intégrés à sa politique immobilière . Les conditions dans lesquelles l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale a été cédé, en 2003, avant d'être racheté, par l'Etat, dans des conditions peu profitables, en 2007, ont en effet montré la nécessité de cette prise en compte, sur le modèle du plafonnement annuel, en LFI, des autorisations d'emplois des opérateurs introduit à compter de 2009.
De fait, fin décembre 2008, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a rappelé les quelque 655 opérateurs et organismes de l'Etat à leur devoir de procéder au recensement du parc immobilier qu'ils occupaient. L'objectif était que l'intégralité de ce parc soit valorisée au 31 décembre 2009. Le fichier d'inventaire physique requis ayant été transmis au service France Domaine par 628 opérateurs, le recensement conduit à décompter environ 4 millions de mètres carrés de bureaux et 11 millions d'hectares de terrains . L'analyse révèle que ce parc, du point de vue du nombre d'actifs, appartient majoritairement à l'Etat .
Il a également été demandé aux opérateurs et organismes d' élaborer un SPSI , dont les orientations doivent être conformes à celles retenues pour les ministères, en vue de présenter la stratégie ainsi définie à leur conseil d'administration, après visa du service France domaine, d'ici juin 2010 . Votre rapporteure spéciale appuie pleinement cette mesure, qui va dans le sens d'une politique immobilière globale de l'Etat.
En revanche, d'après les précisions apportées à votre rapporteure spéciale, à ce stade, aucune décision n'a été prise en ce qui concerne la mise en place éventuelle de loyers budgétaires pour les opérateurs et organismes de l'Etat.
2. Une extension opérationnelle à l'entretien des bâtiments et à la gestion des baux
a) L'entretien des bâtiments
La LFI pour 2009 a introduit dans le budget général un nouveau programme 309 , « Entretien des bâtiments de l'Etat », dont l'objet est de retracer les dépenses d'entretien « lourd » immobilier : celles qui, dans le droit civil, seraient à la charge du propriétaire, par opposition au locataire (électricité, chauffage, ventilation, clos et ouvert, aménagements extérieurs, réseau d'eau, appareils élévateurs, sécurité incendie... - y compris la remise en état et en conformité, notamment dans le cadre des objectifs du « Grenelle de l'environnement » en son volet « Etat exemplaire »). Ce programme a été placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine ; il est structuré en autant de BOP qu'il y a de ministères ; ses déversements sont effectués en direction des programmes qui, auparavant, supportaient les dépenses concernées.
Il aurait semblé logique que le nouveau programme soit logé au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cependant, les règles de la LOLF relatives aux flux financiers entre les comptes d'affectation spéciale et le budget général ont fait obstacle à cette solution, le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ne pouvant être abondé par des versements du budget général que dans la limite de 10 % de ses recettes propres. Aussi, c'est à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » que ce programme a été rattaché.
Le programme est alimenté à partir de crédits soustraits aux programmes qui supportent une charge de loyers budgétaires , pour chaque ministère en proportion du montant de loyers dont il est redevable. Cette contribution a été fixée à 12 % des loyers budgétaires dans la LFI pour 2009 , soit au total 76,9 millions d'euros en AE et CP, crédits abondés dans le cadre du plan de relance de l'économie (LFR du 4 février 2009) à hauteur de 200.000 euros en AE et 100.000 euros en CP. La dotation du programme est portée par le présent PLF, pour 2010 , à 16 % des loyers budgétaires , soit 169 millions d'euros en AE et CP ; elle est prévue à hauteur de 20 % des loyers en 2011 .
Un tel outil constituait une demande récurrente de la part de votre commission des finances , en vue de retracer clairement, sur une seule ligne budgétaire, la charge d'entretien incombant à l'Etat propriétaire, et non plus, comme jusqu'alors, dans les divers programmes ministériels soit, en pratique, sans lisibilité. L'avancée réalisée est certaine, mais elle connaît d'importantes limites.
D'un côté, le programme 309 assure bien une meilleure « traçabilité » des crédits d'entretien immobilier : des travaux dont le coût ne pouvait qu'être imparfaitement identifié, jusqu'alors, au sein de la masse de crédits destinés à telle ou telle politique publique, sont enfin spécifiquement retracés au sein du budget de l'Etat. Le nouveau programme tend également à une opportune « sanctuarisation » de ces crédits qui, se trouvant retranchés d'autres programmes, permettront d'assurer l'entretien nécessaire, parfois urgent, que les ministères, sans cette contrainte, auraient pu être tentés de différer.
D'un autre côté, toutefois, les crédits inscrits sur ce programme restent insuffisants pour couvrir les besoins réels . Lors de la création du programme, France Domaine s'avouait dans l'incapacité d'estimer le coût des travaux d'entretien « lourd » que l'Etat devrait assumer dans les prochaines années, mais il ne fait aucun doute que ce coût excède très largement les crédits inscrits en LFI pour 2009 et dans le présent PLF, compte tenu notamment des besoins identifiés à l'occasion de l'élaboration des SPSI et des nouvelles exigences issues du « Grenelle de l'environnement ». L'insuffisance est d'autant plus certaine que les diagnostics préalables aux travaux qui doivent être conduits, en particulier les « audits énergétiques » requis au titre du Grenelle de l'environnement , sont financés par le programme .
En outre, selon les éléments communiqués à votre rapporteure spéciale, la mise en oeuvre déconcentrée de ce programme risque de donner lieu à une importante sous-consommation des crédits , le temps pour les services de se familiariser avec le dispositif et de réaliser les audits énergétiques précités. Ainsi, au 30 juillet 2009, hors crédits issus du plan de relance, près de 90 % des AE et 67 % des CP prévus pour 2009 avaient été répartis sur les BOP du programme, mais cette répartition n'avait été consommée qu'à hauteur de 32 % pour les AE et de 23 % pour les CP.
Par ailleurs, il convient de signaler que la mesure de performance associée au programme, déclinée en trois objectifs, se borne à trois indicateurs d'activité :
- pour l'objectif 1, « optimiser le coût de l'entretien relevant du propriétaire par la mise en place d'une maintenance préventive », le pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives (attendu à hauteur de 7 % en 2009 et prévu à 20 % pour 2010) ;
- pour l'objectif 2, « sécuriser le parc immobilier par la réalisation des contrôles règlementaires », le pourcentage de réalisation des contrôles règlementaires (80 % prévus pour 2009 comme pour 2010) ;
- pour l'objectif 3, « conduire la rénovation thermique des bâtiments de l'Etat », le pourcentage des bâtiments de bureaux de l'Etat ayant fait l'objet d'un audit énergétique (40 % attendus en 2009, 100 % prévus pour 2010).
Au demeurant, il reviendra aux nouvelles conventions d'occupation des immeubles domaniaux (cf. ci-dessus, A) de définir avec précision les obligations respectives, en matière d'entretien, de l'Etat propriétaire d'une part et des différentes administrations d'autre part. Tout l'enjeu pour les finances publiques est d'optimiser les coûts en orientant la dépense vers l'entretien préventif, alors que les administrations limitent aujourd'hui leurs dépenses, pour l'essentiel, à l'entretien « curatif ».
b) La gestion des baux
Votre rapporteure spéciale, au cours du premier semestre 2009, a mené un contrôle sur pièces et sur place , en application de l'article 57 de la LOLF, sur la gestion par l'Etat des baux qu'il supporte, en Ile-de-France et en particulièrement dans Paris, pour des immeubles de bureaux. Ce contrôle a donné lieu à un rapport d'information, qui établit notamment la méconnaissance par l'Etat de son parc locatif et le caractère coûteux de celui-ci , ainsi que la nécessité de mettre en place une gestion active en la matière. Le rapport est assorti d'une dizaine de préconisations.
Le « top 10 » des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée (loyers supérieurs à 500.000 euros hors taxes et hors charges, juin 2009) *
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Rang |
Institutions ** |
Surface louée (en m 2 ) |
Montant du loyer annuel (en euros) |
Coût du mètre carré (en euros/m 2 ) |
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1 |
Services du Premier ministre : - Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie ( MILDT ) - Conseil national consultatif d'éthique - Haut Conseil à l'intégration rue Saint-Georges, Paris IX e |
2.124 |
2,1 millions |
998,6 |
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2 |
Ministère de la justice : direction des affaires civiles et du Sceau boulevard de la Madeleine, Paris VIII e |
3.184 |
3,1 millions |
995 |
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3 |
Ministère de la justice : Cour de cassation boulevard Saint-Germain, Paris VI e |
4.904 |
4,2 millions |
865,3 |
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4 |
Ministère de la justice : TGI de Paris (pôle financier) rue des Italiens, Paris IX e |
7.384 |
5,5 millions |
751,8 |
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5 |
Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) rue Saint-Georges, Paris IX e |
2.126 |
1,5 million |
706,3 |
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6 |
Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) rue Vivienne, Paris II e |
3.003 |
2,1 millions |
695,6 |
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7 |
Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales - préfecture de police de Paris : commissariat du III e arrondissement rue aux Ours, Paris III e |
3.513 |
2,4 millions |
686,8 |
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8 |
Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) : - Institut de formation de l'environnement ( IFORE ) - Commission nationale du débat public rue du général Camou, Paris VII e |
1.140 |
770.500 |
675,8 |
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9 |
Ministère du budget , des comptes publics, de la fonction publique : direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP) place des Vins-de-France, Paris XII e |
10.176 |
6,6 millions |
647,8 |
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10 |
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) quai André Citroën, Paris XV e |
6.882 |
4,4 millions |
643 |
* Classement hors bail de l'Inspection générale des services judiciaires, résilié au 30 juin 2009.
** Les dénominations des ministères sont celles qui étaient en vigueur à la date du 15 juin 2009.
Source : Rapport d'information n° 510 (2008-2009)
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Les dix recommandations principales de votre rapporteure spéciale pour une meilleure gestion de « l'Etat locataire » 1 .- Mettre en place, au sein du service France Domaine, un véritable « tableau de bord » des baux supportés par l'Etat, rendant possible le réel pilotage d'une gestion fondée sur une doctrine de principe. 2 .- Renégocier de façon systématique les baux de l'Etat les plus coûteux, en mettant à profit les opportunités de marché actuelles selon un calendrier à définir précisément. 3 .- Développer le rôle d'appui et d'accompagnateur de France Domaine auprès des administrations occupant des immeubles pris à bail par l'Etat, en banalisant le recours à ses services et en systématisant ses impulsions en la matière. 4 .- Encadrer les décisions de prise à bail de l'Etat en exigeant une justification de ce choix au regard de la situation, pérenne ou provisoire, des administrations à loger et d'un arbitrage coûts/besoins suffisamment pesé, fondé sur des critères d'implantation et des conditions d'utilisation des immeubles. 5 .- Prévoir, le cas échéant, dans les baux souscrits par l'Etat, une clause de plafonnement de la réévaluation du loyer organisée selon une règle d'indexation. 6 .- Anticiper les fins de bail au moins 18 mois avant l'échéance, afin que l'Etat soit en mesure de choisir entre plusieurs options (renouvellement, modification des clauses, résiliation...). 7 .- Accentuer la prévision relative aux locations dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de chaque ministère ou opérateur de l'Etat. 8 .- Intégrer les locations dans les compétences de la future agence foncière chargée de la gestion des biens de l'Etat situés à l'étranger. 9 .- Objectiver, par la voie règlementaire, les critères de saisine pour avis du Conseil de l'immobilier de l'Etat, afin d'éviter le soupçon d'instrumentalisation de l'institution. 10 .- Introduire une annexe « immobilière » aux projets de loi de finances initiale, destinée à informer le Parlement sur les acquisitions et les cessions immobilières, mais aussi les prises à bail de l'Etat les plus importantes. Source : Rapport d'information n° 510 (2008-2009) |
Interrogé, en application de l'article 49 de la LOLF, sur les actions entreprises pour mettre en oeuvre ces préconisations, le Gouvernement a fait valoir deux séries d'initiatives :
• d'une part, des mesures ponctuelles de réorganisation des conditions d'implantation locatives de certains services .
C'est ainsi notamment que, comme le notait déjà le rapport d'information de votre rapporteure spéciale, le bail pris pour la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), le Conseil national consultatif d'éthique et le Haut Conseil à l'intégration sera abandonné au 31 décembre 2009, les deux premiers de ces services étant désormais logés dans des immeubles domaniaux occupés par les services du Premier ministre. De même, le bail du secrétariat d'Etat aux sports et celui des services du Médiateur de la République ont été renégociés dans le sens d'une économie pour l'Etat, en 2009, de 7,7 millions d'euros et 580.000 euros respectivement.
Il a également été précisé à votre rapporteure spéciale que le ministère de la Justice a proposé un regroupement de ses services centraux, vers un site unique à rechercher suivant un cahier des charges en cours de discussion, qui permettra de résilier les baux actuellement supportés pour l'hébergement de ces services. En outre, une lettre du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a été adressée au président de la Cour de justice de la République , en vue de trouver une solution au coût excessif du bail de cette institution ;
• d'autre part, des mesures « structurantes » pour la gestion du parc locatif de l'Etat .
En premier lieu, il a été décidé de lancer une expérimentation dans une trentaine de départements , les plus significatifs en termes de prises à bail d'immeubles à usage de bureaux (les départements de la région Ile-de-France et les départements chefs lieux de région). Cette expérimentation tend à la confection d'un « tableau de bord » des baux en cause et à la définition d' orientations générales pour le suivi de ces derniers et leur négociation en tant que de besoin.
En second lieu, un marché de renégociation des baux de l'Etat en Ile-de-France a été lancé, dont les cinq lots ont été attribués à cinq prestataires différents fin septembre 2009. L'opération doit permettre de réduire le montant des loyers acquittés par les administrations auprès du secteur privé ; une première « vague » de renégociations a été ouverte, pour une vingtaine de baux représentant aujourd'hui un montant global de loyers de 74 millions d'euros .
Votre rapporteure spéciale se félicite de ces premières orientations. Elle se réserve de demander au Gouvernement, en 2010, un compte rendu de l'ensemble des mesures de suivi qu'il aura données à ses recommandations en faveur d'une meilleure gestion de « l'Etat locataire ».
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La réduction du nombre de logements de fonction : une annonce sans suites ? Le 3 août 2009 , l' agence France Presse dans un communiqué, citant le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat comme source, révélait que le Gouvernement avait l'intention de « réduire le nombre de logements de fonction des fonctionnaires, en durcissant les conditions d'attribution jugées "opaques", et en augmentant les loyers ». La presse nationale a largement relayé cette information. Le communiqué mentionnait l'existence de 94.000 à 137.000 logements de fonction de l'Etat, dont 60 % occupés par des gendarmes et militaires et 28 % par les agents de l'éducation nationale, selon un rapport de l'Inspection des finances de 2003. On prêtait au ministre chargé de la fonction publique la volonté de limiter le bénéfice des logements de fonction pour « nécessité absolue de service » des agents , les loyers et charges étant alors supportés presque intégralement par l'Etat. Les autres fonctionnaires, notamment ceux qui bénéficient de logements de fonction pour simple « utilité de service », et paient à l'Etat des redevances d'occupation nettement inférieures aux prix du marché locatif, auraient dû soit quitter ces logements, qui auraient alors été vendus, soit acquitter un loyer indexé sur les prix de marché. La mesure était annoncée comme devant être « intégrée dans le projet de loi de finances [pour] 2010 ». Cependant, aucune disposition de cet ordre n'est inscrite dans le présent PLF . Votre rapporteure spéciale attend donc une clarification des intentions du Gouvernement en ce domaine. |