TRAVAUX DE LA COMMISSION
AUDITION DE M. ALAIN LAMASSOURE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES BUDGETS DU PARLEMENT EUROPÉEN
Réunie le jeudi 1 er octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Yann Gaillard, vice-président, et de M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes, la commission des finances, conjointement avec la commission des affaires européennes, a procédé à l'audition de M. Alain Lamassoure, président de la commission des budgets du Parlement européen.
M. Jean Arthuis , président, a rappelé que cette audition prend place dans le contexte de la préparation de l'examen du budget communautaire pour 2010. Il a ensuite souligné le rôle prépondérant de la commission présidée par M. Alain Lamassoure en ce domaine.
M. Alain Lamassoure a tout d'abord distingué deux types de règles en matière de procédure budgétaire communautaire :
- d'une part, des règles de discipline budgétaire qu'il convient de conserver. Il a ainsi cité l'obligation d'équilibre entre les recettes et les dépenses, l'interdiction du recours à l'endettement et, enfin, l'encadrement du budget annuel par des perspectives pluriannuelles fixant des plafonds par grandes catégories de dépenses ;
- d'autre part, des règles relatives aux recettes, qu'il a estimées plus contestables. Ainsi, sans qu'une décision politique ait été prise en ce sens, le principe de financement par des ressources propres a été progressivement dénaturé : composées initialement de façon prépondérante par des recettes fiscales telles que les droits de douanes et les prélèvements agricoles, les ressources de l'Union européenne (UE) sont aujourd'hui très majoritairement issues de contributions des Etats membres (à hauteur de plus de 80 %). De plus, M. Alain Lamassoure a déploré la dualité entre un vote des recettes communautaires qui continue d'intervenir au niveau de chaque Etat membre et l'autorisation des dépenses qui relève du champ de compétence des institutions communautaires. Sur ce second volet, il a jugé peu pertinente la distinction, appelée à disparaître avec le Traité de Lisbonne, entre les dépenses obligatoires - principalement la politique agricole - et les dépenses non obligatoires : le Parlement européen a le dernier mot en ce qui concerne ces dernières, tandis que ses marges d'action sont réduites s'agissant des premières. Enfin, il a regretté la faiblesse du budget communautaire, qui décroît en valeur relative et ne correspond plus aujourd'hui qu'à 1 % du produit intérieur brut (PIB) de l'Union européenne. Ainsi, tandis que l'aide aux pays en voie de développement, en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, nécessiterait plusieurs milliards d'euros de financements communautaires chaque année, le budget de l'UE ne permet pas une telle prise en charge. Cette fragilité budgétaire contraste avec sa puissance politique et son influence dans le champ de l'édiction de la norme juridique.
M. Alain Lamassoure a ensuite présenté son analyse de l'articulation entre le budget communautaire et les budgets des Etats membres. Il a jugé utile de confier au Parlement européen, en relation avec les parlements nationaux, un rôle spécifique en matière de coordination des politiques budgétaires dans l'Union européenne. Dans le contexte de crise économique actuelle, une grande réactivité des politiques, appelées à définir des plans de relance efficaces, est indispensable. Une discussion devrait s'engager systématiquement entre les différentes autorités budgétaires en vue d'optimiser les effets sur l'ensemble de l'économie européenne des politiques conduites dans chaque pays.
Une telle discussion permettrait un contrôle réciproque sur les conditions du respect de la discipline budgétaire et d'identifier la part prise, dans chaque Etat membre, par les dépenses du budget national contribuant au financement d'objectifs communautaires. Des secteurs tels que la recherche, les politiques d'innovation ou la politique étrangère s'appuient ainsi encore largement sur les budgets nationaux, alors qu'ils correspondent assez souvent à des actions relevant de l'UE. En matière de défense par exemple, cette coordination serait à l'avantage de la France puisque celle-ci lui consacre 2 % de son PIB, soit près du double de la plupart de ses partenaires.
M. Alain Lamassoure a proposé, en particulier, qu'un débat portant sur les orientations budgétaires de l'UE, d'une part, et de chacun des Etats membres, d'autre part, soit organisé chaque année, sur la base d'un travail préliminaire qui serait réalisé par la Commission européenne. Ce débat se tiendrait simultanément au sein des commissions des finances de chaque parlement national, en fonction d'hypothèses macroéconomiques homogènes.
M. Jean Arthuis , président, a souligné le dialogue déficient entre les parlements nationaux et le Parlement européen, particulièrement en matière de coordination budgétaire. Il a jugé cette situation paradoxale dans la mesure où les politiques conduites par les Etats membres et les politiques communautaires sont souvent imbriquées les unes dans les autres.
M. Alain Lamassoure a ensuite évoqué les deux principaux sujets restant en débat dans les négociations sur le projet de budget communautaire pour 2010.
Le premier concerne le soutien à la production laitière. Multipliés par vingt par rapport à l'année dernière, les crédits communautaires destinés à cette filière seraient portés à 400 millions d'euros en 2010. Cette programmation, prévue dans le projet de budget adopté en juillet 2009 par le Conseil de l'Union européenne, vise le financement d'instruments classiques tels que les aides au stockage ou les restitutions à l'exportation. Le Parlement européen devrait proposer, lors de sa prochaine séance plénière consacrée à l'examen du projet de budget pour 2010, d'ouvrir 300 millions d'euros de crédits supplémentaires, de manière à créer un Fonds laitier.
Le second sujet de discussion porte sur le financement de la tranche 2010 du plan de relance. Suite aux conclusions du Conseil européen de décembre 2008, ce plan doit permettre d'injecter 200 milliards d'euros dans l'économie. Sur les trente milliards d'euros issus de ressources des institutions de l'Union européenne, seuls cinq milliards d'euros sont financés par le budget communautaire, le reste provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI). Répartie sur deux ans, cette contribution budgétaire a laissé en suspens la question du financement de la tranche 2010, soit 2,4 milliards d'euros.
A propos des perspectives financières de l'UE, M. Alain Lamassoure a fait valoir que d'importantes évolutions rendent de plus en plus nécessaire une réforme des ressources communautaires. En effet, les principales dépenses sont consacrées à l'agriculture et aux fonds structurels alors que la priorité donnée à ces deux politiques perd de sa pertinence.
Le soutien apportée par la France à la politique agricole commune (PAC) sera remis en question lorsqu'elle en deviendra contributeur net, ce qui devrait se produire rapidement ; les termes des négociations sur cette politique en seront profondément modifiés. Par ailleurs, les règles du commerce international condamnent, à plus ou moins brève échéance, l'existence de la PAC sous sa forme actuelle. Plus généralement, les marchés agricoles mondiaux sont entrés dans une nouvelle phase, marquée par l'instabilité des prix et par la survenue de crises récurrentes. Ce contexte justifie une PAC refondée, plus adaptée à la libéralisation des échanges mondiaux et utilisant des instruments d'assurance permettant de faire face à la multiplication des aléas.
S'agissant des fonds structurels, leur existence et leur poids financier apparaissent de moins en moins justifiés. M. Alain Lamassoure s'est ainsi interrogé sur le sens de la politique régionale aujourd'hui. Créé dans le but d'aider les régions les plus pauvres à rattraper le niveau des autres régions, ce dispositif n'est plus adapté. Il a ainsi donné le cas, en Aquitaine, de 800 projets locaux financés par le Fonds européen de développement régional (FEDER). Les neuf milliards d'euros que la France perçoit au titre de la politique régionale gagneraient à être utilisés plus efficacement.
M. Alain Lamassoure a ensuite abordé la question de la réforme des ressources propres de l'UE. Appelant à considérer l'Union européenne comme une collectivité territoriale, il a donné l'exemple des communes dont les recettes reposent sur des taxes à l'assiette déterminée au niveau national mais dont le taux et, le cas échéant, les régimes d'exonération sont fixés par les autorités locales elles-mêmes. Dans la continuité d'un rapport qu'il a réalisé en 2007, il a donc plaidé pour l'affectation d'un impôt ou d'une fraction d'impôt au financement du budget communautaire. Un tel mécanisme conduirait à la diminution progressive, voire à la disparition, des contributions issues des budgets nationaux.
Trois pistes sont envisageables :
- le recours à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), seul impôt dont les bases sont réellement harmonisées entre les Etats membres ; un prélèvement à un taux inférieur à 2 % pourrait venir alimenter le budget communautaire ;
- l'utilisation de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, qui implique préalablement une harmonisation des bases d'imposition. Celle-ci présenterait l'intérêt d'apporter une réponse au problème de la concurrence fiscale entre Etats membres. En effet, la seule liberté laissée aux Etats membres serait alors celle de la fixation du taux, sans possibilité d'action sur l'assiette ;
- les nouvelles recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques. Ces politiques traduisent des priorités récentes, souvent inscrites dans un cadre juridique communautaire, et dévoilent des gisements de ressources financières appelés à se développer. M. Alain Lamassoure a rappelé que le système, mis en place à partir de 2013, de mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre devrait engendrer 30 à 60 milliards d'euros de recettes annuelles. Alors que cette nouvelle ressource doit, à ce stade, alimenter exclusivement le budget des Etats membres, une fraction, même modeste, de celle-ci pourrait avantageusement être affectée à l'UE.
Il a enfin proposé des éléments sur le calendrier de la réforme. La réflexion devrait ainsi être entamée dès l'année prochaine, en vue d'un accord politique en 2012, de l'adoption consécutive d'un nouveau traité et d'une entrée en vigueur dès 2014.
Soulignant la grande qualité de l'exposé de M. Alain Lamassoure, M. Hubert Haenel , président de la commission des affaires européennes , a attiré l'attention sur l'importance de l'implication personnelle et de la valorisation des compétences lors de la constitution des listes électorales pour les élections européennes.
Précisant que les Etats membres seront plus ou moins sollicités selon le scénario de financement retenu, il s'est ensuite interrogé sur les inégalités qui en résulteraient ; elles seraient, en effet, particulièrement avérées pour les recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques. Il a donné l'exemple de l'Allemagne, fortement productrice de gaz carbonique, et donc potentiellement importante contributrice, ce qui pose la question des nouvelles corrections qu'il conviendrait d'apporter au niveau des Etats membres.
Faisant un parallèle avec la réforme de la taxe professionnelle, M. Alain Lamassoure a reconnu que de telles réformes font inévitablement des gagnants et des perdants. Mais il a également remarqué que le système actuel des ressources propres est lui-même injuste : outre la Grande-Bretagne qui profite d'une correction de 4 milliards d'euros sur sa contribution nationale, de nombreux régimes de calcul spécifiques sont appliqués aux autres Etats membres. En vue de limiter les inégalités qui résulteraient d'une réforme des ressources propres de l'UE, il conviendra d'évaluer préalablement, par des simulations, les conséquences pour les Etats membres des différents scénarios.
M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité savoir si la commission des budgets du Parlement européen est réellement en mesure d'évaluer les politiques budgétaires nationales, d'une part, et d'apprécier l'état de la coordination entre celles-ci et le budget communautaire, d'autre part.
M. Denis Badré a approuvé la démarche visant à mieux coordonner le budget de l'Union européenne et ceux des Etats membres. S'appuyant sur l'expérience de deux contrôles budgétaires qu'il a conduits successivement sur la politique de recherche en Europe et les agences européennes, il a relevé que la recherche d'une synergie entre le niveau communautaire et le niveau national fait souvent défaut. Les doublons lui semblent particulièrement problématiques. Il a déploré, à cet égard, la faible application du principe de subsidiarité.
Il s'est également prononcé en faveur d'une meilleure articulation entre la commission du contrôle budgétaire et la commission des budgets au sein du Parlement européen. S'agissant du budget communautaire lui-même, dont il a relevé l'ordre de grandeur équivalent au déficit public de la France, il a souligné l'incohérence entre la dévolution à des autorités différentes de la compétence sur les dépenses et sur les recettes. Cette situation révèle le non respect du principe de consentement à l'impôt dans l'UE.
M. Denis Badré a regretté ensuite la focalisation des négociations budgétaires sur la question des contributeurs nets alors que les dépenses communautaires présentent souvent un caractère horizontal marqué, à l'image de celles consacrées à la sécurité, à la liberté de circulation, ou, encore, à la recherche.
Pour ce qui concerne la PAC, il s'est étonné de l'absence de recours à des dispositifs de gestion des crises existants tels que l'instrument de flexibilité ou la réserve négative. De même, face à la crise économique, il s'est interrogé sur l'absence d'utilisation du fonds européen d'ajustement à la mondialisation, doté pourtant de 500 millions d'euros. De manière générale, il lui est apparu peu pertinent, dans les cas où plusieurs dispositifs existants restent inutilisés, de créer de nouveaux instruments.
Mme Bernadette Bourzai a regretté la tendance baissière des montants alloués au Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et au Fonds européen de développement régional (FEDER), ainsi que le fléchage de leurs crédits vers des priorités telles que la compétitivité, la recherche ou la formation. Elle a, en particulier, estimé que l'action communautaire en direction des régions rurales ou, à défaut, de zones plus ciblées caractérisées par des handicaps naturels, devait être renforcée.
M. Pierre Fauchon a exprimé ses craintes quant à la capacité d'action de l'UE, en particulier dans un contexte de crise. Il s'est interrogé sur le mode de financement d'actions ne regroupant pas l'ensemble des Etats membres, à l'image de l'espace Schengen, de l'union monétaire, des opérations militaires ou, encore, de certaines coopérations en matière pénale.
M. Aymeri de Montesquiou s'est dit favorable à la mise en place d'un véritable « impôt citoyen » à l'échelle de l'Union européenne. Il a ensuite évoqué la possibilité d'une taxation des transactions financières. Enfin, en matière de dépenses communautaires, il a relevé que le recours à la pratique de la subvention reste trop souvent une solution de facilité et qu'il conviendrait plutôt d'assainir le fonctionnement de certains marchés.
M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité connaître la destination précise des crédits communautaires consacrés au plan de relance. Il s'est interrogé sur les taux d'intérêt auxquels emprunte la Banque européenne d'investissement (BEI). En outre, il s'est inquiété des conséquences éventuelles, sur l'euro, de la transgression des règles de discipline budgétaire inscrites dans le Pacte de stabilité et de croissance.
M. Christian Cointat a regretté la dénaturation progressive du projet communautaire, dans la mesure où chaque Etat membre poursuit son intérêt financier particulier. Il s'est ensuite interrogé sur l'organisation pratique de la coordination budgétaire en Europe, en vue de mettre effectivement en oeuvre le principe de subsidiarité et de viser une plus grande efficacité économique.
En prenant l'exemple des fonds structurels, M. Jean Arthuis , président, a jugé nécessaire de recentrer l'Union européenne sur des actions qui correspondent réellement à ses compétences. Il a relevé le grand intérêt d'un financement de l'UE par une taxe carbone ou par le marché des droits à polluer : cette recette serait à la fois commune et issue des politiques mises en place au niveau de l'UE. Il s'est demandé, en outre, si un tel projet suscite un consensus assez large au sein du Parlement européen.
En réponse aux intervenants, M. Alain Lamassoure a apporté les précisions suivantes :
- le Parlement européen doit mieux s'organiser de manière à ce que le dialogue avec les parlements nationaux soit harmonieux et constructif. Il doit veiller, par exemple, à une articulation satisfaisante entre sa commission du contrôle budgétaire et sa commission des budgets. L'hypothèse d'un interlocuteur unique en matière budgétaire n'est d'ailleurs pas à écarter ;
- la problématique des agences européennes a été insuffisamment approfondie par la commission des budgets du Parlement européen. Celle-ci tiendra donc le plus grand compte de la réflexion de la commission des finances du Sénat en ce domaine ;
- le fonds européen d'ajustement à la mondialisation a été peu utilisé, à hauteur de 20 % environ. Son existence apparaît peu justifiée, surtout qu'il « doublonne » le Fonds social européen (FSE) ;
- s'agissant du FEDER et du FEADER, il a estimé que, à la lumière du principe de subsidiarité, les politiques régionales ne devraient pas faire l'objet d'un financement communautaire ;
- l'Union européenne n'est pas en décomposition. Elle a notamment démontré sa capacité à faire face à la crise économique, qu'il s'agisse de la monnaie unique ou des initiatives qu'elle a prises, sous l'impulsion de la France, sur les sujets débattus au sein du G20. De même, en matière de lutte contre les changements climatiques, elle joue un rôle moteur dans les négociations internationales, comme on l'a vu lors de la négociation des accords de Kyoto ou pour la préparation du sommet de Copenhague ;
- en ce qui concerne le mode de financement des coopérations entre Etats membres, l'exemple des opérations militaires montre que les charges pèsent inégalement sur les Etats membres, alors qu'il s'agit d'actions d'intérêt commun. Il apparaît donc nécessaire de mieux répartir les coûts, de façon à ce que les Etats ne mettant à disposition ni soldats ni matériel contribuent financièrement de manière plus conséquente ;
- plusieurs éléments rendent peu pertinente la mise en place d'un « impôt citoyen » européen. Tout d'abord, aucun parlement national ne soutient un tel projet. Ensuite, le fait de collecter 1 % du PIB par une taxe communautaire spécifique engendrerait des frais de gestion excessifs au regard du rendement de cet impôt. En ce qui concerne l'assiette des prélèvements, il faut prendre garde à ne pas la limiter aux activités non délocalisables en taxant excessivement les « sédentaires ». Il convient donc de cibler davantage les flux. Il serait ainsi envisageable de soumettre les activités « mobiles » à des droits de péage, en particulier les communications électroniques ;
- les 5 milliards d'euros consacrés au plan de relance par le budget communautaire sont destinés à hauteur de 80 % aux réseaux d'énergie. La part restante vise le développement de l'Internet haut-débit en zone rurale ;
- sans être en mesure de répondre à la question des taux auxquels emprunte la BEI, M. Alain Lamassoure a toutefois mis l'accent sur l'apport bénéfique de l'activité de cet organe. Il a souligné, en particulier, sa neutralité sur la dette des Etats ;
- s'agissant des conséquences de la transgression des règles de discipline budgétaire, un retour rapide à l'équilibre dans les Etats membres s'impose. A défaut l'euro risque de s'affaiblir ;
- sauf à se contenter d'une simple résolution sans valeur contraignante, aucune décision concernant la réforme des ressources propres de l'UE ne saurait être prise par le Parlement européen. En effet, celui-ci ne dispose d'aucune compétence propre à ce niveau. M. Alain Lamassoure a donc suggéré qu'une autorité budgétaire dont la compétence couvre le champ des recettes prenne, le cas échéant, une initiative en ce sens. La crise politique qui découlerait du refus par un parlement national de voter la contribution d'un Etat membre au budget communautaire pourrait être de nature à engendrer une évolution.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 27 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné le rapport spécial de M. Denis Badré, rapporteur spécial, sur le budget des affaires européennes (article 33).
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé que la contribution française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Il a regretté que les parlementaires nationaux n'aient à se prononcer que sur les ressources de l'Union européenne (UE) et non sur le volet dépenses.
Il a observé que la procédure d'examen du budget communautaire a pour particularité de s'inscrire dans une programmation pluriannuelle contraignante, dans la mesure où le respect de plafonds s'impose aux budgets adoptés chaque année. L'exercice 2010 se situe ainsi à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013.
Il a ensuite évoqué le calendrier d'examen du budget communautaire pour 2010. La Commission européenne a présenté le 29 avril 2009 l'avant-projet de budget pour 2010. Les deux branches de l'autorité budgétaire, le Conseil de l'UE et le Parlement européen, ont adopté, en première lecture, respectivement le 10 juillet et le 22 octobre 2009, un projet de budget pour 2010. Selon le schéma récurrent de déroulement de la négociation budgétaire communautaire, le Conseil se veut plus restrictif que la Commission, tandis que le Parlement européen porte les crédits à la limite des plafonds fixés par la programmation budgétaire pluriannuelle. Avant l'examen en seconde lecture par le Conseil et le Parlement européen, une réunion de concertation entre ces derniers et la Commission est prévue le 19 novembre 2009, en vue de confronter les positions et de parvenir à un compromis sur le budget qui sera finalement adopté.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a précisé que, en règle générale, l'issue de la négociation conduit au vote d'un budget souvent proche des prévisions initiales de la Commission dans son avant-projet de budget.
Il est revenu sur la réforme récente du système des ressources propres de l'UE. A la suite des conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une nouvelle décision concernant les ressources propres a été prise le 7 juin 2007. Entrée en vigueur le 1 er mars 2009, elle procède à quelques aménagements dans le financement du budget communautaire. Celui-ci continue néanmoins de reposer sur trois catégories de recettes fiscales, exigibles de plein droit par l'UE :
- les trois ressources propres traditionnelles : les droits de douane (11,7 % des recettes totales), les prélèvements agricoles et les cotisations sur le sucre (1 % environ) ;
- la ressource taxe sur la valeur ajoutée (TVA), perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre (11,6 % des recettes totales) ;
- la ressource RNB, créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des autres ressources propres, et obtenue par application au RNB de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement. 75 % des ressources du budget communautaire en sont aujourd'hui issues.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a distingué trois aspects dans la réforme des ressources propres mise en oeuvre à partir de 2009 :
- la révision des modalités de calcul de la correction britannique, qui consiste à exclure du total des dépenses réparties aux fins de calcul de ce rabais les dépenses effectuées dans les nouveaux Etats membres ;
- la diminution de 0,50 % à 0,30 % du taux d'appel de TVA pour l'ensemble des Etats membres ;
- la mise en place de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur des Etats membres contributeurs nets au budget communautaire, à l'exception de la France et du Danemark. L'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficieront ainsi de taux d'appel TVA allégés ou d'une réduction forfaitaire de leurs contributions RNB. Ces aménagements ont plus ou moins servi de monnaie d'échange pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la correction britannique.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a précisé que l'impact de la nouvelle décision ressources propres sur la contribution nette de la France au budget communautaire se produira en deux phases :
- dans un premier temps, elle doit engendrer un surcoût temporaire lié aux nouvelles dispositions dérogatoires. En 2009, ce surcoût est d'environ un milliard d'euros pour la France, qui est l'Etat membre le plus impacté. L'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 du dispositif accentue les conséquences de court terme des nouveaux modes de calcul introduits par cette décision ;
- la baisse du montant du « chèque » britannique devrait ensuite, toutes choses étant égales par ailleurs, conduire à une réduction relative du poids de la contribution française.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , est ensuite revenu sur les principaux enjeux de la négociation budgétaire en cours. L'avant-projet de budget 2010 de la Commission a proposé une augmentation de 1,5 % des crédits d'engagement par rapport à 2009, ce qui les porte à 139 milliards d'euros. L'augmentation la plus significative concerne les crédits d'engagement de la rubrique « Liberté, sécurité et justice », dont la hausse de 13,5 % traduit la priorité donnée à la gestion des flux migratoires et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme. Pour ce qui concerne les crédits de paiement, ils affichent une progression de 5,3 % et s'élèvent à 122 milliards d'euros.
Il a précisé que le projet de budget, adopté à l'unanimité par le Conseil, se veut « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 613 millions d'euros) et en crédits de paiement (- 1,8 milliard d'euros) résultent de la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes, ou ont une vocation tactique en vue de la négociation avec le Parlement européen. Comme à l'accoutumée, celui-ci a jugé le projet du Conseil insuffisant, en particulier en ce qui concerne l'effort en faveur de la relance de l'économie. Il a donc voté, le 22 octobre 2009, un budget plus ambitieux, prévoyant l'ouverture de 142 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil, et de 127,5 milliards d'euros de crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 7 milliards d'euros.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a indiqué que trois sujets sont plus spécialement au coeur des négociations :
- la rubrique relative aux actions extérieures de l'UE, que le Parlement européen estime chroniquement sous-dotée ;
- l'agriculture et, plus particulièrement, le soutien à la filière laitière ;
- le financement de la tranche 2010 du plan de relance européen.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a souhaité apporter des précisions sur ce dernier point. L'affichage par le Conseil européen de décembre 2008 d'un plan visant à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie européenne correspond en réalité à une sollicitation du budget communautaire à hauteur de seulement 5 milliards d'euros. En effet, sur l'enveloppe de 200 milliards d'euros, 170 milliards correspondent aux plans mis en oeuvre par les Etats membres et 30 milliards sont issus de l'UE. Au sein de ces derniers, 25 milliards d'euros proviennent en fait de la Banque européenne d'investissement (BEI). La participation de 5 milliards d'euros du budget communautaire au plan de relance européen est répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Alors que les modalités de financement pour 2009 ont fait l'objet d'un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen le 2 avril 2009, la tranche 2010, qui s'élève à 2,4 milliards d'euros, n'est toujours pas financée. Le Parlement européen estime, pour sa part, que le redéploiement entre actions ne représente pas une solution satisfaisante et souhaite ouvrir des crédits supplémentaires, ce que refuse le Conseil.
S'agissant de la contribution française, M. Denis Badré , rapporteur spécial , a indiqué que le prélèvement sur recettes de 18,15 milliards d'euros prévu pour 2010 est, à hauteur de 74 %, assis sur le RNB, ce qui rend de plus en plus contestable l'appellation de « ressources propres de l'UE ». Il a souligné les écarts considérables existant entre la prévision soumise au vote du Parlement et le montant réel du prélèvement en exécution : pour 2009, la sous-estimation du prélèvement serait ainsi de plus d'un milliard d'euros. Il a demandé que l'estimation soumise au vote du Parlement soit plus précise et plus fiable.
Il a ensuite détaillé l'évolution à la hausse de la contribution française. Si l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 évalue le prélèvement sur recettes à 18,15 milliards d'euros, la prévision s'élève en réalité à 19,5 milliards d'euros à périmètre constant. L'utilisation de nouvelles règles comptables a en effet conduit à exclure les ressources propres traditionnelles du montant du prélèvement de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de trésorerie. Or, elles devraient représenter 1,35 milliard d'euros en 2010. La prévision pour 2010, 19,5 milliards d'euros, s'élève donc, au total, à 600 millions d'euros de plus que la contribution de 18,9 milliards d'euros prévue par la loi de finances pour 2009.
Les contributions au budget communautaire subies par la France, sous la forme de sanctions financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire, pèsent inutilement sur les finances publiques nationales. Leur suivi attentif par la commission des finances, s'agissant tout particulièrement des enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement ou des refus d'apurements communautaires sur lesquels ont respectivement travaillé Mme Fabienne Keller et M. Joël Bourdin, doit permettre d'interpeller régulièrement le Gouvernement sur ce point.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a mis en garde contre les conclusions qui pourraient être tirées d'une analyse des soldes nets, retraçant la différence entre les contributions de chaque Etat membre au budget de l'UE et les dépenses communautaires effectuées sur le territoire national. Ces soldes dissimulent les bénéfices importants que les Etats membres retirent de leur appartenance à l'UE en termes de paix, de sécurité, de cohésion, de recherche ou, encore, de formation.
Enfin, il a fait part de ses principales préoccupations concernant le budget communautaire :
- les agences européennes occupent une place de plus en plus grande dans les institutions de l'UE, comme le montre le contrôle qu'il a conduit sur ce thème en 2009. Leur poids dans les finances de l'UE et l'inflation non-maîtrisée de leurs effectifs devraient conduire à un encadrement plus strict ;
- l'agriculture, qui représente une part importante des dépenses de l'UE, fait figure de variable déterminante dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune (PAC) ;
- une réforme ambitieuse du budget communautaire apparaît de plus en plus urgente. Le fait que deux autorités distinctes décident des recettes, d'une part, et des dépenses, d'autre part, n'est pas acceptable. Une telle procédure remet en cause le principe du consentement à l'impôt, fondement de la démocratie. En vue de préparer la réforme dans un délai raisonnable avant les prochaines perspectives financières, il pourrait être opportun de prolonger la programmation actuelle sur une période d'environ trois ans ;
- en dépit de l'échec patent de la stratégie de Lisbonne, les futures priorités budgétaires devront s'inspirer de ses objectifs en matière de compétitivité, de recherche et de formation. La conduite de grands projets, comme Galileo ou les réseaux transeuropéens, doit ainsi être encouragée ;
- le principe de subsidiarité devrait être mis en oeuvre de manière systématique. Dans la mesure où il permet de limiter l'action de l'UE à des missions pour lesquelles sa valeur ajoutée est avérée, il présente l'intérêt de rendre les politiques communautaires plus économes.
M. Denis Badré , rapporteur spécial , a conclu en recommandant à la commission d'adopter sans modification l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010.
M. Jean Arthuis , président , a insisté sur le faible montant du budget de l'UE. Il a regretté que le plan de relance européen relève largement d'un habillage, dans la mesure où les crédits issus du budget communautaire ne s'élèvent qu'à 2,5 % des 200 milliards d'euros affichés.
M. François Trucy a souligné que la contribution française représente 16,7 % du budget communautaire alors que la part de la France dans les dépenses de l'UE s'élève à 13,1 %. Il s'est ensuite inquiété du fait que les trois-quarts des crédits communautaires dépensés sur le territoire national proviennent de la PAC. Il a enfin souhaité connaître le taux de retour au titre de la PAC pour les autres Etats membres.
M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur les différentes procédures d'infraction au droit communautaire qui font courir à la France le risque d'être condamnée à verser des amendes en 2010.
Mme Nicole Bricq a souhaité savoir qui de l'Etat ou des producteurs prendra en charge le remboursement à l'UE des aides versées indûment à la filière fruits et légumes. Elle s'est ensuite opposée à la prorogation des perspectives financières 2007-2013 en vue de faire aboutir un projet de réforme du budget communautaire. Elle a en effet estimé qu'une telle solution conduirait à reporter l'échéance d'une réforme urgente et nécessaire. Enfin, elle s'est interrogée sur la possibilité d'utiliser comme ressources de l'UE les 60 milliards d'euros issus des futures mises aux enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre.
En réponse aux différentes questions, M. Denis Badré , rapporteur spécial , a indiqué que :
- 75 % des crédits communautaires distribués sur le territoire national concernent l'agriculture mais la part des dépenses agricoles est variable d'un Etat membre à un autre. Le poids précis de la France dans le total des dépenses de l'UE au titre de la PAC n'est pas connu. Il convient surtout d'observer la part croissante des nouveaux Etats membres, en particulier la Pologne, dans la consommation de ces crédits communautaires. A cet égard, le fait que la France devienne contributeur net en matière agricole d'ici à 2013 témoigne de l'urgence d'une refonte de la structure des dépenses de l'UE ;
- les dossiers dans lesquels la France a une forte probabilité d'être condamnée à payer des amendes concernent les organismes génétiquement modifiés (OGM), la PAC, l'eau, le droit de l'environnement et les politiques structurelles ;
- le contexte de la crise laitière invite à faire preuve de prudence s'agissant de la question du remboursement à l'UE des aides indues à la filière fruits et légumes ;
- le risque d'un report de la réforme du budget en cas de prolongation des perspectives financières actuelles au-delà de 2013 est réel. La demande du Parlement européen est légitime mais il convient d'inciter les parties prenantes à ouvrir le plus rapidement possible les discussions. Dans le contexte de la révision à mi-parcours de la programmation 2007-2013, la réflexion doit ainsi être engagée dès 2010.
La commission des finances a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a confirmé l'adoption sans modification de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.