C. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020
1. La clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013
a) Les propositions de la Commission
Les conclusions du Conseil européen de décembre 2005 invitaient la Commission à « entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'Union européenne, y compris la politique agricole commune, ainsi que les ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009 ». L'adoption de cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières a été l'une des conditions de l'accord global obtenu au Conseil européen sur les perspectives financières 2007-2013. Votre rapporteur spécial observe que cette demande a d'ailleurs été reprise dans l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières 2007-2013.
Cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013 doit notamment permettre de nourrir les travaux préparatoires aux prochaines perspectives financières 2014-2020 .
En vue de produire son rapport sur l'avenir du budget de l'UE, la Commission a lancé, en septembre 2007, une consultation à destination de l'ensemble des Etats membres, mais aussi de la société civile, des experts et des universitaires. La conférence de restitution des résultats de cette consultation, organisée le 12 novembre 2008, a permis de dégager trois grandes priorités pour le futur budget de l'UE :
- un recentrage des politiques communautaires autour de la lutte contre le changement climatique, la compétitivité de l'UE dans une économie globale et la sécurité énergétique ;
- la mise en oeuvre du principe de subsidiarité , dans la mesure où la valeur ajoutée de l'action communautaire devrait être le principal critère justifiant le choix de dépenses au niveau de l'UE ;
- une réforme du système des ressources propres axée sur l'abandon de la ressource TVA et des multiples corrections appliquées aux Etats membres, toutes deux sources d'opacité et de complexité.
b) La position du Parlement européen
Pour sa part, le Parlement européen a adopté, le 24 mars 2009, un rapport sur la clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières .
Dans ce rapport, il donne la priorité au financement de nouveaux défis tels que le changement climatique et les politiques nouvelles prévues par le traité de Lisbonne.
Il recommande par ailleurs de prolonger l'actuel cadre financier 2007-2013 de plusieurs années , jusqu'en 2015 ou 2016 par exemple. Les parlementaires européens estiment qu'un tel aménagement est de nature à permettre au Parlement européen élu en 2014 de préparer les prochaines perspectives financières, qui pourraient donc s'ouvrir en 2016 ou 2017.
Ce délai pourrait également offrir un contexte favorable à la réflexion sur la refonte globale du budget communautaire . Le Parlement européen a d'ailleurs préconisé de réformer à la fois le volet dépenses et le volet ressources de celui-ci. A cet égard, votre rapporteur spécial indique qu'il partage l'ensemble des préoccupations du Parlement européen, en particulier de sa commission des budgets.
c) La contribution française au débat
Dans sa contribution à la consultation publique « Réformer le budget, Changer l'Europe » organisée par la Commission, le Gouvernement a mis l'accent sur les nombreux défis auxquels l'UE doit répondre, parmi lesquels la compétitivité , le développement durable et les enjeux énergétiques . Ces derniers sont de deux ordres : la sécurisation des approvisionnements en énergie, d'une part, et la limitation des émissions de CO2, d'autre part ;
La contribution française propose également des pistes de travail sur la réforme du budget communautaire : la fin des rabais et corrections de manière à prendre en compte la capacité contributive réelle des Etats membres, ou, encore, la généralisation des procédures d'évaluation. Elle demande que la mise en oeuvre du principe de subsidiarité conduise à rechercher la plus grande valeur ajoutée possible de l'action de l'UE. Cette valeur ajoutée communautaire peut être appréciée au regard de critères économiques (effet de levier, économies d'échelle, diffusion de meilleures pratiques ou limitation des distorsions sur le marché intérieur par exemple) et de critères d'exécution de la dépense budgétaire. Sur ce dernier point, il s'agit de s'assurer que les fonds sont correctement dépensés , qu'il existe une capacité de contrôle de l'utilisation de ces fonds, qu'il n'y a pas de « saupoudrage » des crédits, et, enfin, que l'obligation de cofinancement , quand elle existe, n'induit pas une pression à la hausse des dépenses publiques.
En outre, votre rapporteur spécial se félicite du fait que la contribution française développe l'idée d' une vision agrégée des finances publiques en Europe . En réunissant, au sein d'un même ensemble, les dépenses réalisées au niveau communautaire, national et local pour une même politique donnée, des comparaisons pertinentes pourront être faites avec nos principaux partenaires économiques (Etats-Unis, Chine, Japon...), par exemple en matière de recherche, d'aide à l'agriculture ou encore de politique régionale.
2. Les principaux enjeux de la future programmation
a) La question des politiques agricoles
La forme actuelle de la PAC est remise en question en raison de son coût et de son faible impact sur la croissance économique de l'UE. Les règles du commerce international réduisent également sa légitimité, voire pourraient la condamner à plus ou moins brève échéance.
L'adoption du bilan de santé de la PAC par le Conseil, le 20 novembre 2008, témoigne d'une inflexion de l'UE vers une forme de re-nationalisation des politiques agricoles. Ce bilan de santé a ainsi pour ambition de moderniser, simplifier et rationaliser la PAC 18 ( * ) , en laissant une marge de manoeuvre plus grande aux États membres. L'objectif est de permettre à l'agriculture européenne de s'adapter aux nouveaux défis agroalimentaires et environnementaux , y compris le changement climatique. En France, la mise en oeuvre du bilan de santé de la PAC permet ainsi, en 2009, de prélever 767 millions d'euros sur les aides à découpler , de manière à les transférer au profit de secteurs jugés prioritaires au niveau national , sous la forme d'aides aux grandes cultures, de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, de la prime à l'abattage, ou de la prime à la brebis.
La volatilité croissante sur les marchés agricoles mondiaux, l' instabilité des prix des matières premières et la survenue de crises récurrentes sont autant d'éléments qui démontrent l'urgence d'une adaptation des politiques agricoles à ces nouveaux enjeux . Dans un tel contexte, le recours à des fonds stratégiques , à l'image du projet adopté par le Parlement européen pour la filière laitière, et à des instruments d'assurance adaptés permettant de faire face à la multiplication des aléas, sont des voies qu'il conviendra nécessairement d'emprunter. Votre rapporteur spécial plaide donc pour la survie de la PAC mais également pour sa refondation .
b) Le retour de la stratégie de Lisbonne ?
L'objectif de la stratégie de Lisbonne, décidée au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, était de faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010 , capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale.
L'échec patent de cette stratégie au cours de la décennie écoulée ne doit pas conduire à abandonner l'ambition qu'elle assignait aux Etats membres en matière de compétitivité . L'UE est en effet, aujourd'hui plus que jamais, en mesure d'apporter une valeur ajoutée forte dans plusieurs domaines stratégiques : l'économie de l'innovation , la recherche , la formation scolaire, universitaire et professionnelle, la politique spatiale etc. De même, le développement les réseaux transeuropéens (RTE) représente une opportunité pour relever le défi de la compétitivité.
c) La réforme des ressources propres
Le mode de financement de l'UE sera au centre des futures discussions lors des négociations pour les futures perspectives financières 2014-2020. La structure des recettes du budget communautaire fait en effet l'objet de nombreuses critiques. Loin de l'esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d'abonder le budget européen par le biais d'un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres, le système actuel des ressources propres est, de plus, dénaturé par la multiplication de différents rabais et corrections .
Aujourd'hui la France et le Danemark sont les seuls contributeurs nets qui ne bénéficient pas d'un rabais spécifique . Le principe de la correction britannique a, en pratique, rendu possible pour tout État membre supportant une contribution nette excessive au regard de sa richesse relative de bénéficier d'un avantage similaire.
L'abandon des différentes corrections facilitera la mise à plat du système des recettes mais aussi de la structure des dépenses du budget communautaire, dans la mesure où les deux aspects sont interdépendants dans les questions de solde net.
Votre rapporteur spécial rappelle que ces enjeux de structure devront s'accompagner d'une réflexion sur le volume du budget communautaire . Celui-ci est du même ordre de grandeur que le déficit public national français 19 ( * ) , ce qui témoigne de l'ampleur de celui-ci mais surtout de la modestie du budget de l'UE.
Par ailleurs, il invite à un examen méticuleux des politiques communautaires , permettant par exemple de mettre en lumière des dépenses peu efficaces. En 2008 et 2009, votre rapporteur spécial a ainsi conduit un travail sur le thème des agences européennes. Ce contrôle a fait l'objet, le mercredi 7 octobre 2009, d'une communication devant votre commission des finances ainsi que la commission des affaires européennes 20 ( * ) .
Votre rapporteur spécial a noté que le Conseil ECOFIN du 10 juillet 2009 a examiné le projet de budget 2010 en rejetant le principe de toute création nouvelle d'emplois dans les agences , à l'exception des nouvelles structures créées en 2010 et de Frontex. Il s'est également félicité de l'adoption à cette occasion d'une déclaration sur la politique immobilière des institutions et des agences . La proposition de résolution dont votre rapporteur spécial est à l'origine 21 ( * ) cherche à aller encore plus loin. Les principes suivants pourraient ainsi encadrer la création, le pilotage et le suivi des agences européennes :
- la définition de lignes directrices sur le recours à ce type d'organe ;
- l'établissement de critères objectifs et préalablement définis pour déterminer le choix de leurs sièges ;
- l'application des principes de discipline budgétaire et de bonne gestion financière ;
- la prise en compte des résultats de l'exécution lors de la procédure budgétaire de l'exercice suivant afin d' adapter, éventuellement en les réduisant, les moyens budgétaires et en personnel ;
- la mutualisation des moyens alloués aux agences ;
- la signature de contrats d'objectifs et de moyens assortis d' indicateurs de performance ;
- la formulation de plans d'action visant à donner une suite aux conclusions des évaluations ;
- une plus grande implication des États membres dans le fonctionnement et le contrôle des agences ;
- un examen systématique de la plus-value de leurs missions par rapport à l'action des États membres, au regard du principe de subsidiarité , lors de l'évaluation « horizontale » entreprise par la Commission ;
- une vérification lors de ces travaux d'évaluation des éventuels recoupements de compétences entre agences, dans la perspective d'un rapprochement , voire d'une fusion de certaines d'entre elles.
* 18 Les mesures consistent par exemple à supprimer les jachères obligatoires et les quotas laitiers d'ici 2015 ; à conditionner les aides au respect de normes dans les domaines de l'environnement, du bien-être animal et de la qualité des aliments ; à poursuivre le découplage des aides, à l'exception des primes à la vache allaitante ; ou, encore, à financer spécifiquement les agriculteurs des douze nouveaux États membres de l'UE.
* 19 Estimé en 2009 par le Gouvernement à 8,2 % du PIB, lui-même évalué à 1.932 milliards d'euros, le déficit public devrait représenter environ 160 milliards d'euros.
* 20 Cf. le rapport d'information n °17, intitulé « Où vont les agences européennes ? », fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes (2009-2010).
* 21 Proposition de résolution n° 23 (2009-2010).