B. POUR UN DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT FONDÉ SUR UNE VISION STRATÉGIQUE DU TERRITOIRE
Votre rapporteur considère que les principes cités précédemment ne peuvent pas s'articuler de manière uniforme sur l'ensemble du territoire national .
Le degré de rentabilité détermine en effet les politiques d'investissement des opérateurs. Le coût de déploiement des réseaux dépendant en grande partie des dépenses à réaliser en génie civil, les grandes villes attirent en premier lieu les investissements.
Les critères de densité de population et de présence d'équipements pouvant faciliter l'installation des nouveaux réseaux conduit votre rapporteur à proposer une orchestration du déploiement du très haut débit en France fondée sur la reconnaissance de trois types de territoires :
- les métropoles dans lesquelles plusieurs opérateurs sont prêts à proposer des services concurrents ;
- les villes moyennes et la périphérie des grandes agglomérations, où une action privée demeure possible à condition que les opérateurs investissent en commun ;
- les zones rurales dans lesquelles une intervention publique sera indispensable.
La réflexion de l'ARCEP comme les analyses des opérateurs reçus par votre rapporteur proposent dans l'ensemble une architecture similaire, les limites entre les zones demeurant toutefois variables.
1. Des réseaux en concurrence dans les métropoles
a) Des coûts d'installation compatibles avec l'installation de plusieurs réseaux concurrents
Dans la première zone, les travaux de génie civil nécessaires pour desservir un nouvel abonné sont relativement réduits car :
- chaque immeuble regroupe souvent un grand nombre de logements ;
- les immeubles forment un tissu urbain plus ou moins continu ;
- dans certains cas, la présence de galeries souterraines facilite la pose des fourreaux.
Il est donc économiquement viable pour plusieurs opérateurs de déployer leurs propres réseaux, notamment sous forme de fibre optique jusqu'à l'abonné (FTTH).
L'ARCEP a présenté le 22 juin dernier une liste de 148 communes représentant 5,16 millions de foyers 20 ( * ) , calculée en fonction de la taille de l'unité urbaine et la proportion de grands immeubles.
Les opérateurs ont des estimations différentes de la taille de la zone très dense : France Télécom l'évalue à 15 millions de foyers, soit 60 % de la population contre 3 à 4 millions seulement pour SFR. Free dit être en mesure d'équiper 7 à 8 millions de foyers tandis que Bouygues Télécom juge que la multiplicité des réseaux ne devrait concerner que 20 % de la population 21 ( * ) .
Zones très denses selon l'ARCEP
(Source : ARCEP)
Dans certaines communes, comme Paris, plusieurs opérateurs offrent d'ores et déjà des offres concurrentes de réseau à très haut débit. Le développement de la concurrence n'en est toutefois qu'à ses débuts : si 40 000 personnes étaient abonnées à une offre très haut débit jusqu'à l'abonné en décembre 2008, seuls une centaine de foyers étaient situés dans des immeubles raccordés par au moins deux opérateurs en fibre optique.
b) Le cas particulier de la partie verticale de la boucle locale
La mise en place d'une offre concurrentielle est plus difficile sur la partie terminale de la boucle locale , à l'endroit où la fibre part de la base de l'immeuble pour rejoindre le logement. Les travaux d'installation de la fibre optique étant relativement lourds, les copropriétaires préfèrent naturellement que ces travaux soient effectués une seule fois. Deux possibilités se présentent en conséquence :
- soit l'opérateur d'immeuble, après avoir établi un réseau de fibre optique jusqu'à l'abonné, ouvre ensuite l'accès à cette fibre aux autres opérateurs. La loi de modernisation de l'économie 22 ( * ) oblige l'opérateur qui a établi un réseau à très haut débit ou la personne qui l'exploite à faire droit aux demandes d'accès à cette ligne émanant d'opérateurs tiers ;
- soit l'opérateur d'immeuble, lors de la réalisation du réseau, installe , outre les fibres qu'il souhaite exploiter, des « fibres surnuméraires » susceptibles de revenir à d'autres opérateurs. Cette solution est privilégiée par certains opérateurs et l'ARCEP propose, dans un projet de décision qu'il a soumis à consultation le 22 juin dernier, que tout opérateur ait la possibilité de demander l'installation d'une fibre surnuméraire auprès de l'opérateur qui installe le réseau.
Ces deux choix techniques ont fait l'objet d'expérimentations de la part de l'ARCEP au cours du premier semestre 2009.
Dans le cas où une seule fibre est installée pour chaque logement, l'opérateur tiers doit connecter sa fibre, qui provient du noeud de répartition optique, à un « point de mutualisation » situé par exemple au pied de l'immeuble, la partie terminale (verticale) appartenant à l'opérateur d'immeuble. Or l'emplacement du point de mutualisation n'est pas neutre sur les conditions de mise en oeuvre de la concurrence entre les opérateurs.
D'une part, il est préférable de limiter les interventions dans le domaine privé. D'autre part ce point de mutualisation doit être situé dans un endroit aussi accessible que possible si les interventions doivent être courantes (ce qui est le cas notamment lorsque chaque opérateur doit connecter sa fibre sur celle de l'opérateur par un dispositif de brassage, alors qu'un opérateur point-à-point bénéficiant d'une fibre jusqu'à l'abonné n'a pas les mêmes besoins d'accès au point de mutualisation).
La loi de modernisation de l'économie a précisé en conséquence des règles relatives à la localisation du point de mutualisation, confiant notamment à l'ARCEP le soin de préciser dans quels cas ce point pouvait être situé sur le domaine privé. L'Autorité a indiqué, dans un projet de décision mis en consultation le 22 juin dernier, que ce point pouvait être situé à l'intérieur d'un immeuble bâti que lorsque celui-ci remplit deux conditions cumulatives :
- il est situé dans l'une des 148 communes de la « zone très dense » ;
- soit il comporte plus de douze logements ou locaux à usage professionnel, soit il est desservi par une galerie d'égout visitable. Ce dernier cas concerne principalement Paris).
2. Dans les villes moyennes et à la périphérie des grandes agglomérations, la nécessité d'une mise en commun des efforts
En dehors de la zone très dense, les opérateurs n'auront généralement pas les moyens d'installer plusieurs réseaux de fibre optique.
L'installation de la fibre optique ne doit pourtant pas être réservée aux seules zones métropolitaines. La France se caractérise par un tissu riche de villes moyennes qui couvrent l'ensemble du territoire. On peut estimer que, d'ici quelques années, l'attractivité de ces villes moyennes dépendra d'un accès au très haut débit pour retenir aussi bien les entreprises que les habitants :
- les entreprises auront besoin d'échanger des fichiers importants et ne pourront plus se satisfaire d'un débit ADSL qui varie fortement selon la position par rapport au noeud de répartition d'abonnés (NRA) ;
- les nouveaux usages d'Internet, induits par la disponibilité du très haut débit dans les métropoles et dans les pays étrangers, se diffuseront également sur l'ensemble du territoire, excluant de fait ceux qui n'auront qu'un haut débit limité.
Votre rapporteur considère qu' il ne serait pas raisonnable de créer un réseau de fibre optique jusqu'à l'habitant pour chaque opérateur dans les zones moyennement denses . Les auditions qu'il a menées lui ont toutefois confirmé que l'initiative privée pouvait conserver un rôle moteur dans l'équipement des villes moyennes, pour autant que les opérateurs travaillent ensemble au lieu de disperser leurs efforts.
Plusieurs solutions lui ont été exposées pour faire émerger un modèle coopératif fondé sur le co-investissement des opérateurs et la mutualisation du réseau .
a) Une structure de co-investissement
Les opérateurs pourraient constituer une structure ayant pour objet la réalisation d'infrastructures de fibre optique, dans laquelle ils investiraient en commun.
Afin de préserver la compatibilité d'une telle structure avec les règles relatives à la concurrence, les réseaux établis ne devraient pas être réservés à ceux qui en ont conduit l'installation mais devraient être ouverts à tous les opérateurs, moyennant une participation aux coûts.
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Proposition : pousser les investisseurs, en zone moyennement dense, à se regrouper au sein de groupements d'intérêt économique ou d'autres structures leur permettant d'investir ensemble dans des réseaux demeurant ouverts aux opérateurs tiers. |
b) L'intervention de la Caisse des dépôts
L'intervention des acteurs publics, en zone moyennement dense, doit s'apprécier compte tenu des règles de concurrence communautaires.
Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'État chargée de la prospective et du développement de l'économie numérique, a présenté au Conseil des ministres du 6 mai dernier le volet numérique du plan de relance, qui prévoit l'intervention de la Caisse des dépôts pour constituer un fonds de 750 millions d'euros en fonds propres.
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LE VOLET NUMÉRIQUE DU PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE Le plan de relance numérique va permettre de franchir une étape majeure dans l'accès au très haut débit : il va lancer le processus de couverture des zones où cette infrastructure peut être déployée de façon rentable à condition d'être mutualisée, afin que la majorité des foyers français puisse en bénéficier. La Caisse des dépôts mobilisera les opérateurs intéressés par cette infrastructure mutualisée, avec l'objectif de rassembler un financement minimal de 750 M€ de fonds propres sur trois ans, somme qui permettra un investissement d'un montant bien supérieur grâce à l'endettement. (Conseil des ministres du 6 mai 2009, communiqué de presse) |
Ce fonds ne correspond pas à une subvention publique. La CDC, qui devrait en fournir une partie elle-même, agit en « investisseur avisé », c'est-à-dire qu'elle intervient sur des projets rentables et ne favorise pas un acteur plutôt qu'un autre. Son intervention présente toutefois des avantages importants :
- elle vient en appui des politiques publiques et peut donc prendre en compte des choix d'aménagement du territoire ;
- elle exige un taux de rentabilité inférieur aux acteurs du marché, ce qui permet d'optimiser l'emploi des fonds en faveur des objectifs de couverture ;
- elle apporte son expérience dans l'investissement au profit de projets structurants pour le territoire.
M. Philippe Braidy, directeur du développement territorial et du réseau de la Caisse des dépôts, a indiqué à votre rapporteur qu'une somme supplémentaire pouvant dépasser les cinq milliards d'euros pourrait être levée par endettement à partir du capital du fonds, qui regrouperait, outre la Caisse des dépôts, des opérateurs et des investisseurs financiers.
c) La participation des collectivités territoriales
Les subventions paraissent souvent inadaptées en zone moyennement dense, en raison de la capacité des opérateurs à monter un réseau par mutualisation des moyens.
Les investissements pourraient toutefois être accélérés grâce à une implication des collectivités sous la forme d'une participation minoritaire à des sociétés de co-investissements, idée soulevée par plusieurs personnes auditionnées par votre rapporteur et présentée également par le plan France Numérique 2012. Les réseaux développés devraient alors être ouverts à tout opérateur.
Le droit existant ne permet toutefois pas aux collectivités de détenir une participation minoritaire dans les sociétés d'économie mixte, sauf dans certains secteurs : sociétés d'économie mixte sportives, sociétés d'économie mixte d'équipement et d'exploitation de remontées mécaniques. Une évolution législative serait nécessaire afin de permettre aux collectivités de soutenir par une participation minoritaire en capital des sociétés de co-investissement dans le domaine des communications électroniques et plus particulièrement de l'équipement en fibre optique .
d) Un encouragement fiscal aux investisseurs
Votre rapporteur considère que l'effort d'équipement en très haut débit , en dehors des zones très denses dans lesquelles seule une meilleure régulation est nécessaire, pourrait être encouragé par une défiscalisation partielle des investissements consentis par les opérateurs .
Une telle mesure, qui poursuit un objectif d'intérêt général, devrait privilégier les travaux qui s'inscrivent dans la stratégie prévue par les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique instaurés par la présente proposition de loi. Elle concernerait aussi bien la zone moyennement dense que la zone peu dense décrite ci-après. Les opérations concernées devraient respecter les principes de neutralité technologique et d'ouverture aux tiers : la défiscalisation pourrait s'appliquer, selon les conditions locales, à tout équipement permettant aux habitants de bénéficier d'un accès à Internet à très haut débit, à condition que l'accès de ces équipements soit ouvert aux autres opérateurs, moyennant un partagée équitable des coûts.
Dans la mesure où ces réseaux ont vocation d'être rentables à terme dans la zone moyennement dense, cette défiscalisation devrait y être fortement dégressive afin de stimuler l'investissement. Les modalités pourraient être différentes dans les zones rurales où les perspectives de rentabilité sont moindres, voire inexistantes.
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Proposition : encourager les investissements dans la réalisation d'infrastructures à très haut débit entrant dans le cadre de schémas et d'objectifs fixés par la collectivité, par un dispositif de défiscalisation à caractère fortement dégressif. |
3. Vers une intervention publique forte dans les territoires ruraux
Dans les petites villes et les zones rurales, en revanche, l'initiative privée ne peut suffire à assurer l'équipement en fibre optique. Tous les opérateurs qu'a reçus votre rapporteur, ainsi que l'ARCEP, considèrent que l'intervention publique sera déterminante pour assurer une couverture de ces territoires en très haut débit.
a) Une intervention par la réglementation
Votre rapporteur note que certaines règles simples permettraient de réduire le coût de déploiement du très haut débit. Il conviendrait ainsi que les travaux de génie civil soient mis à profit pour poser des fourreaux dédiés à la fibre optique . La majorité des coûts de déploiement du réseau résidant dans les travaux de génie civil, il convient de ne pas multiplier les efforts. Ainsi, la loi de modernisation de l'économie a disposé que les autorités organisatrices de la distribution d'eau et d'électricité peuvent poser des fourreaux pour favoriser le déploiement de la fibre lors des travaux qu'elles réalisent. Il pourrait être envisagé d'aller plus loin et d'obliger le maître d'ouvrage d'une opération de travaux à accueillir des fourreaux dédiés aux communications électroniques lorsqu'il est amené à creuser des tranchées sur le domaine public.
b) Une intervention par la planification
Le réseau de fibre optique consiste en un maillage de l'ensemble du territoire constitué d'un réseau de collecte et de boucles locales à forte capillarité.
Afin d'assurer la cohérence du réseau et de permettre de poser les objectifs d'intérêt général de la collectivité face aux critères économiques qui guident l'action des opérateurs, il paraît nécessaire de prévoir une planification des infrastructures à réaliser.
Le plan France Numérique 2012 encourage ainsi les collectivités à élaborer des schémas directeurs locaux d'aménagement numérique , pour l'élaboration desquels elles pourraient bénéficier de l'appui de la Caisse des dépôts.
Les schémas proposés à l'article 1 de la présente proposition de loi s'inscrivent dans cette conception volontariste du rôle des collectivités . Ils se fonderaient sur un diagnostic de l'état de la couverture du territoire en haut et très débit afin de désigner les zones qu'il conviendrait de desservir par des réseaux en très haut débit, l'objectif étant de compléter la couverture du territoire en très haut débit dans un délai de dix ans.
Il apparaît à votre rapporteur que de tels schémas devraient être élaborés par les collectivités territoriales à un niveau départemental ou régional et ne pas présenter de caractère obligatoire.
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Proposition : définir des schémas d'aménagement numérique, qui définissent à l'échelle départementale ou régionale une stratégie de développement des réseaux numériques, notamment à très haut débit. Faire élaborer ces schémas par les collectivités concernées, en association avec l'État et les opérateurs. |
c) Une intervention par le financement
Les mesures de réglementation qui précèdent faciliteraient le déploiement des réseaux de collecte, mais ne peuvent apporter une aide suffisante, notamment dans la boucle locale qui constitue la plus grande partie des coûts. Il paraît donc nécessaire d'envisager un investissement public important .
D'après des estimations communiquées à votre rapporteur par M. Patrick Vuitton, délégué général de l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (AVICCA), une intervention publique serait nécessaire pour équiper les 13 millions de foyers qui résident dans des zones où les opérateurs ne pourraient investir seuls. Le besoin de subvention serait selon lui de 10 milliards d'euros pour un coût total de 30 milliards environ, sous réserve que les taux d'intérêt soient bas et que soit instauré un mécanisme de péréquation.
L'investissement public pourrait prendre la forme d'un fonds national d'aménagement numérique . Ce fonds pourrait être géré par la Caisse des dépôts. Celle-ci pourrait toutefois difficilement l'abonder de ressources propres, car elle n'accorde pas de financement sous la forme de subventions.
Plusieurs ressources sont envisageables :
• L'emprunt national
Le président de la République a annoncé le 22 juin dernier , lors de sa première prise de parole devant le Congrès du Parlement, le lancement d'un emprunt national afin de financer les priorités nationales , c'est-à-dire « les secteurs qui vont préparer l'avenir de la France ». Dans son intervention, il a cité l'économie numérique comme un secteur d'avenir.
Le président de la République a invité le Parlement à s'associer à la définition des priorités que devrait viser l'emprunt national.
Votre rapporteur considère que le déploiement de réseaux permettant à l'ensemble du territoire national de bénéficier de communications électroniques à très haut débit est un impératif qui engage la compétitivité des territoires sur le long terme . A ce titre, il suggère d'orienter une part de cet emprunt vers le financement, au cours des années à venir, de réseaux de fibre optique.
Sur le modèle du « volet numérique du plan de relance » annoncé par la secrétaire d'État à l'économie numérique le 9 mai dernier, une part du produit de l'emprunt national pourrait être versée sur le fonds national d'aménagement numérique évoqué précédemment.
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Proposition : consacrer une part de l'emprunt national annoncé par le président de la République au développement des infrastructures à très haut débit. |
• Les fonds européens
Votre rapporteur est favorable à une participation des fonds européens , dans le cadre de la promotion du développement des réseaux à très haut débit par la politique communautaire, ce qui entrerait en cohérence avec la stratégie de Lisbonne. D'ailleurs, dans l'actuelle génération de contrats de projet Etat-région, 200 millions d'euros ont été attribués par Bruxelles à des projets de déploiement de réseaux numériques.
Il note avec satisfaction qu'une telle proposition a été envisagée favorablement par Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'État chargée de la prospective et du développement de l'économie numérique, lors de l'examen par votre commission de la présente proposition de loi.
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Proposition : orienter une partie des financements européens vers le déploiement du très haut débit dans les zones rurales. |
• La participation des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales jouent un rôle moteur dans le déploiement du haut débit , notamment par la mise en place de réseaux d'initiative publique. Le déploiement du très haut débit représente toutefois un enjeu financier beaucoup plus important, qu'elles ne pourront assumer seules.
Une participation des collectivités sur le plan du financement présenterait un aspect péréquateur plus ou moins élevé selon la taille de la collectivité, l'ensemble du département ou de la région participant à l'équipement des zones les moins favorisées.
L'État pourrait soutenir les collectivités dans cette action. M. André Marcon, dans son avis rendu en février 2009 sur les conditions pour le développement numérique des territoires, préconise d'utiliser les crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT) et de les compléter par la création d'un fonds national de soutien aux initiatives des collectivités locales.
• Le « dividende numérique »
Le passage au numérique devrait dégager des recettes budgétaires évaluées à environ 1,4 milliard d'euros . Rappelons que les enchères réalisées aux États-Unis sur la bande des 700 MHz ont recueilli plus de 19 milliards de dollars.
Le plan France Numérique 2012 envisage d'affecter une partie du produit financier de la vente de ces fréquences à des actions destinées à favoriser le développement de l'économie numérique. Le Conseil économique, social et environnemental préconise d'abonder le fonds de développement du très haut débit grâce à cette ressource.
Il y aurait une certaine logique à instituer cette forme de péréquation entre la nouvelle génération de réseaux mobiles et la nouvelle génération de réseaux fixes. En effet, par le passé, l'État lui-même a assuré cette péréquation pour le développement du réseau de fil de cuivre. Ce dernier a ensuite largement subventionné le déploiement des réseaux mobiles. Ce serait un juste retour des choses d'affecter une partie du produit engendré par la vente de l'usage des fréquences du très haut débit mobile au profit du déploiement du très haut débit fixe.
Votre rapporteur considère par ailleurs qu'une allocation des fréquences libérées fondée sur un critère d'aménagement du territoire permettrait de favoriser les zones dans lesquelles les opérateurs ne peuvent aller spontanément . Ces actions devraient s'inscrire dans le cadre des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique.
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Proposition : allouer une partie significative des ressources dégagées pour l'État par le « dividende numérique » aux actions de déploiement des réseaux à très haut débit selon un critère d'aménagement du territoire. |
• Une taxe sur les abonnements de communications électroniques
L'avis rendu en février 2009 par M. André Marcon pour le Conseil économique, social et environnemental, préconise l'instauration d'un fonds national de péréquation pour financer le développement de la boucle locale optique. Ce fonds serait alimenté par un prélèvement mensuel moyen de 50 centimes d'euros sur les abonnements de communications électroniques (téléphone fixe, téléphone mobile, Internet, ce qui représente plus de 100 millions d'abonnements), modulé en fonction des services offerts : les abonnés bénéficiant d'offres à haut débit, notamment triple play , contribueraient plus que ceux qui n'ont accès qu'a des offres limitées.
• Une taxe sur les opérateurs
Une taxe sur les opérateurs aurait un effet péréquateur dans la mesure où des sommes seraient prélevées sur le chiffre d'affaires réalisé par les opérateurs en zone très dense pour financer l'équipement des zones rurales.
Un exemple souvent avancé est celui du Fonds d'amortissement des charges d'électrification (Facé). Mis en place en 1936, le Facé a permis de développer l'électrification des zones rurales, délaissé par les opérateurs privés. Ce fonds est alimenté par une contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution, dont le taux est cinq fois plus élevé dans les communes urbaines que dans les communes rurales.
L'effet péréquateur de ce fonds est indéniable, puisqu'il permet de financer l'électrification des zones non desservies par celles qui le sont déjà.
Une solution de ce type pour le très haut débit n'a toutefois pas paru opportune à votre rapporteur .
Il constate d'une part que l'état de développement du réseau très haut débit aujourd'hui ne peut être comparé à celui du réseau électrique en 1936. L'électrification des villes a commencé dès la fin du 19 e siècle. Lors de la mise en place du Facé, 90 % de la population bénéficiait de l'électricité : il y avait donc une vraie inégalité entre les zones urbaines et une proportion notable des zones rurales dans l'accès à l'électricité, qui donnait une base à un système de péréquation.
Or une telle fracture n'existe pas aujourd'hui dans le très haut débit aujourd'hui , puisque les zones urbaines elles-mêmes ne sont pas desservies, sauf pour une petite fraction d'entre elles. Il serait difficilement envisageable de financer l'équipement en très haut débit des zones rurales par les recettes réalisées sur des zones urbaines qui ne bénéficient pas encore de cet équipement.
Votre rapporteur considère d'autre part qu' il convient de ne pas entraver l'action des opérateurs sur un marché naissant alors qu'ils seront les acteurs majeurs du déploiement du très haut débit . Des contraintes exagérées risqueraient de pousser certains opérateurs à freiner leurs investissements, ce qui irait à l'encontre de l'objectif poursuivi.
Au surplus, une taxe sur les opérateurs reviendrait probablement, à terme, à une taxe sur les consommateurs, dans le cas où elle serait répercutée sur les abonnements.
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Proposition : limiter l'action sur les opérateurs à une réglementation tendant à empêcher la reconstitution d'un monopole sur la boucle locale, à mutualiser leurs investissements là où cela paraît nécessaire et à assurer les conditions d'une concurrence sur les services là où la concurrence sur les infrastructures n'est pas économiquement viable. |
* 20 Ces communes font partie des unités urbaines de Bordeaux, Clermont-Ferrand, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Orléans, Paris, Rennes, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg, Toulon, Toulouse et Tours. La « liste des 146 (sic) communes » est disponible sur le site de l'ARCEP :
http://www.arcep.fr/fileadmin/reprise/dossiers/fibre/conf-220609/liste-communes-ztd-220609.pdf
* 21 Estimations réunies par l'ARCEP au cours de la consultation publique tenue par l'Autorité dans le cadre de ses travaux d'expérimentation sur la mutualisation des réseaux en fibre optique.
* 22 Article L. 34-8-3 du code des postes et des télécommunications électroniques, introduit par l'article 109 de la loi du 4 août 2009 de modernisation de l'économie.