Projet de loi accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne visant à compléter l'accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière

Rapport n° 496 (2008-2009) de M. Jean MILHAU , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 juin 2009

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N° 496

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l' accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne visant à compléter l' accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière ,

Par M. Jean MILHAU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Christophe-André Frassa, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

391 et 497 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent accord est composé d'un échange de lettres entre les ministres français et italien de l'intérieur, intervenu en 2006 . C'est le deuxième échange de lettres destiné à compléter l'accord initial, conclu entre la France et l'Italie, le 3 octobre 1997, à Chambéry . Ce texte visait à établir une coopération policière et douanière entre les deux pays ; entré en vigueur en 2000, l'accord de Chambéry découle de la mise en oeuvre des prescriptions de l'accord de Schengen de 1985.

I. DE L'ACCORD DE SCHENGEN À L'ACCORD DE CHAMBÉRY

L'accord de Schengen a posé le principe du libre franchissement des frontières par tous les ressortissants des Etats membres des Communautés européennes. Cette libre circulation des personnes s'est accompagnée de modalités nouvelles de contrôle aux frontières intra-communautaires, fondées sur l'article 39 de la convention d'application de l'accord, conclue en 1990.

Cet article impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de prévention et de recherche des faits punissables. Son paragraphe 4 prévoit la possibilité de conclusion d'arrangements spécifiques entre les ministres chargés de l'ordre public dans les régions frontalières.

Son paragraphe 5 organise la possibilité d'accords bilatéraux plus complets entre les pays ayant une frontière commune.

Pour faciliter et normaliser de tels accords bilatéraux, le Comité de coordination de la politique européenne de sécurité intérieure a établi, en 1996, un modèle de convention transfrontalière dans les domaines de la police et des douanes.

Sur cette base, des accords bilatéraux ont été conclus par la France d'abord avec l'Italie, le 3 octobre 1997, puis avec l'Allemagne, le 9 octobre 1997, l'Espagne, le 7 septembre 1998, la Belgique, le 5 mai 2001, et le Luxembourg, le 15 octobre 2001.

Comme pour les autres accords bilatéraux du même type, l'accord de Chambéry applique les modalités de contrôle aux frontières prévues par les conventions d'application de 1990 et 1996 : suppression des contrôles fixes aux frontières intérieures, et report de ceux-ci aux frontières extérieures ; maintien des contrôles, mais sous forme mobile, aux frontières intra-communautaires ; coopération directe et renforcée entre les services de police et de douane des deux pays frontaliers.

Cette coopération est fondée sur la création de Centres de coopération policière et douanière (CCPD) dont deux ont été créés avec l' Italie , à Vintimille et à Modane . Ces centres communs franco-italiens permettent des échanges d'informations entre les services de police, de gendarmerie et de douane des deux pays, sur les principaux trafics transfrontaliers, essentiellement constitués de flux migratoires irréguliers, de trafics de stupéfiants et de véhicules.

Par ailleurs, des patrouilles de police mixtes franco-italiennes ont été constituées.

Les modalités d'application de l'accord de Chambéry ont été précisées par un premier échange de lettre entre les ministres français et italiens de l'intérieur, en juillet 2002.

C'est à l'occasion d'une visite, effectuée au printemps 2002, du ministre français de l'Intérieur à la frontière franco-italienne, qu'il a pu constater que l'extension du rôle de patrouilles mixtes, dont l'efficacité n'est plus à démontrer, nécessitait l'évolution de certaines dispositions de l'accord de 1997. Opérant quotidiennement au sein des corps, français et italien, de la police des frontières, ces patrouilles se sont, depuis, étendues à la gendarmerie et aux douanes. La première patrouille mixte est intervenue en France le 10 avril 2003, et en Italie, le 7 mai 2003.

D'ores et déjà, le travail de contrôle des passagers traversant la frontière, à bord de trains ou de voitures, que ces patrouilles effectuent a permis d'instaurer un climat dissuasif pour les passeurs de travailleurs clandestins, ou les auteurs des divers autres trafics transfrontaliers.

Mais l'intensification de l'action de ces patrouilles était entravée par l'absence de possibilité pour leurs membres de porter leur uniforme et leur arme de service sur le territoire de l'Etat partenaire, ce que ne prévoyait pas Chambéry.

Aussi, le ministre français de l'intérieur a-t-il convenu, en accord avec son homologue italien, de compléter l'accord de Chambéry en utilisant la procédure souple et rapide d'un échange de lettres précisant les principales modifications apportées à l'accord.

Cet échange de lettres vise à donner un fondement juridique à une pratique déjà existante, née des nécessités opérationnelles . Les policiers en patrouille sur le territoire de l'Etat partenaire n'ont qu'un rôle d'observateur, mais leur présence doit être identifiée visuellement par leur uniforme . Par ailleurs, ils doivent être habilités à utiliser , dans les stricts cas de légitime défense, leur arme de service . Cette possibilité d'utilisation, ainsi encadrée, est nécessaire à une activité efficace de ces patrouilles, qui peuvent être confrontées à de vives résistances lors de leurs interventions. Il convient, dans de telles circonstances, que les policiers de l'Etat partenaire ne constituent pas une cible facile et sans défense pour les délinquants appréhendés.

II. CETTE DEUXIÈME MODIFICATION DE L'ACCORD DE CHAMBÉRY SOULIGNE L'INTENSITÉ DE LA COOPÉRATION FRANCO-ITALIENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ

A. DES FACILITÉS ACCRUES DE CIRCULATION ACCORDÉES AUX PATROUILLES MIXTES

Le présent accord est né dans les mêmes circonstances que celui de 2002, et vise au même but : améliorer les conditions pratiques de fonctionnement des patrouilles franco-italiennes. Une visite du même ministre français de l'intérieur à Rome, en 2006, lui a permis de constater, avec son homologue italien, que l'action de ces patrouilles pouvaient être améliorées en prenant en compte les spécificités géographiques de la frontière franco-italienne. L'accord vise , en effet, à autoriser ces agents à transiter sur le territoire de l'autre Etat pour se rendre, par le chemin le plus rapide, sur le lieu où leur présence est requise. La frontière franco-italienne compte de nombreuses enclaves mal desservies de part et d'autre, et cette autorisation facilitera l'activité opérationnelle des agents dans leur action.

Du fait des mêmes difficultés d'accès, dans l'hypothèse d'un accident grave se déroulant dans la zone frontalière de l'autre Etat, cet accord permettra l'intervention de l'unité ou de la patrouille la plus proche, quelle que soit sa nationalité.

L'échange de lettre précise que lorsqu'ils se trouvent sur le territoire de l'Etat partenaire, ces agents n'exercent pas leurs pouvoirs de police, et respectent les règles relatives à la circulation routière en vigueur. Ils peuvent porter leur uniforme et leur arme de service réglementaire à la seule fin d'assurer leur légitime défense.

Ainsi seront facilités les déplacements de part et d'autre de la frontière des membres des équipes communes, qu'ils soient français ou italiens ; ces équipes voient confirmer leur capacité à agir, dans chacun des deux pays, en uniforme et avec leur arme de service. Elles obtiennent une protection et une assistance identiques pour les infractions dont elles seraient victimes ou auteurs, quelle que soit leur nationalité, et les soumet aux régimes de responsabilité civile ou pénale en vigueur dans l'Etat où elles se trouvaient lors de la commission de telles infractions.

La zone frontalière avec l'Italie se caractérise, dans les cinq départements français qu'elle traverse, par des conditions géographiques et météorologiques qui rendent souvent difficiles les déplacements par voie routière, en particulier en période hivernale.

Les agents des services de l'État chargés, de part et d'autre de la frontière, de la sécurité et de l'ordre public (police, gendarmerie, douanes, secours aux personnes...) se trouvent fréquemment contraints d'effectuer de long détours, et se trouvent parfois même confrontés à l'impossibilité d'atteindre leur point de destination.

Afin de pallier ces difficultés et de restaurer l'efficacité d'intervention des services, il a donc été convenu entre les Ministre de l'intérieur de l'époque, que les agents français et italiens, lorsque « le réseau de communication l'impose », puissent circuler sur le territoire de l'État voisin pour « rejoindre une partie enclavée de leur territoire ou bien jusqu'à ce qu'ils aient la possibilité de faire demi-tour sur l'axe sur lequel ils sont engagés ». De même, lors d'accidents graves mettant en cause des personnes ou des biens et nécessitant une intervention rapide des forces de police, l'intervention de la patrouille la plus proche du lieu, quel que soit son État d'origine, soit permise, afin d'assurer les premiers secours et de sécuriser le site avant l'arrivée de l'unité territorialement compétente.

B. UNE INTENSIFICATION SIGNIFICATIVE DE L'ACTIVITÉ DES CENTRES DE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE DE VINTIMILLE ET MODANE

La nature des données échangées dans ces deux centres répondent à des requêtes portant principalement sur les identifications de véhicules, les infractions liées à la police des étrangers , les infractions contre les personnes et contre les biens, et les réadmissions.

Quantitativement, le bilan du CCPD de Vintimille était, en 2007, de 12 762 saisines (9 904 françaises et 2 858 italiennes), en 2008, de 13 132 (10 073 françaises et 3 059), et de janvier à mai 2009, de 5 842 (4 720 françaises et 1 122 italiennes).

Quant au CCPD de Modane, ce bilan était de 9 984 saisines (9 210 françaises et 774 italiennes) en 2007, de 11 306 (10 312 françaises et 994 italiennes) en 2008, et de 4 190 (3 823 françaises et 367 italiennes) de janvier à mai 2009.

Structures non opérationnelles d'échange de renseignements et d'appui à l'action des services opérationnels de la zone frontalière chargés des missions de police et de douane, les CCPD sont des organes de soutien à la coopération transfrontalière directe en vue de faciliter la lutte contre l'immigration irrégulière, la lutte contre la délinquance transfrontalière, les trafics illicites, les faux documents et la prévention des menaces à l'ordre public.

Les centres remplissent les missions suivantes :

- l'assistance et la transmission spontanée d'informations : les services opérationnels interrogent les CCPD pour obtenir des informations contenues dans les fichiers de l'État ou des États partenaires ;

- le recueil et l'échange d'informations : les services chargés de la sécurité dans la zone transfrontalière, leur transmettent des informations sur la criminalité ou l'ordre public dans ces zones. Ces informations permettent aux CCPD d'effectuer des synthèses et des recoupements concernant la criminalité transfrontalière. Ils fournissent ainsi une aide aux enquêtes en cours ;

- l'appui à la coordination d'opérations transfrontalières menées par des services opérationnels ;

- l'appui à l'observation et la poursuite transfrontalières : s'agissant de prérogatives du domaine de l'entraide judiciaire, les CCPD assurent la transmission des demandes urgentes. Ils informent les salles d'information et de commandement de la zone transfrontalière lorsqu'une observation ou une poursuite sont en cours ;

- les réadmissions : les agents PAF (police aux frontières) des CCPD facilitent les réadmissions auprès de l'État ou des États partenaires.

Les effectifs français et italiens des CCPD de Vintimille et Modane ont évolué comme suit depuis leur création :

		CCPD de Vintimille
		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
France	Police	10	10	11	12	11	13	14	14	14	14
	Gendarmerie	-	-	5	5	5	5	5	5	5	5
	Douanes	-	-	2	3	3	3	4	4	4	4
	Total	10	10	18	20	19	21	23	23	23	23
Italie	Police	7	7	8	8	13	10	10	11	11	12
	Douanes	-	-	2	2	4	5	5	4	4	4
	Carabinieri	-	-	4	4	7	6	6	7	7	7
	Guarda di Finanza	-	-	4	4	4	4	4	4	4	4
	Total	7	7	18	18	28	25	25	26	26	27

		CCPD de Modane
		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
France	Police	5	3	3	7	7	8	11	11	11	11
	Gendarmerie	2	4	4	6	6	6	6	6	6	6
	Douanes	-	-	1	1	3	3	3	3	3	3
	Total	7	7	8	14	16	17	20	20	20	20
Italie	Police	6	6	6	6	6	6	7	7	8	8
	Douanes	-	-	-	-	2	2	2	3	3	3
	Carabinieri		3	3	3	3	3	5	6	6	6
	Guarda di Finanza	-	-	-	-	4	4	6	6	6	6
	Total	6	9	9	9	15	15	20	22	23	23

CONCLUSION

Dans son principe, cette technique d'ajustements successifs de l'accord de 1997 aux nécessités fonctionnelles par deux échanges de lettres successifs, en 2002 et 2006, relève d'une démarche pragmatique, et démontre l'intensité de la coopération établie entre les services répressifs français et italiens.

Rappelons que l'accord de Chambéry du 3 octobre 1997 est entré en vigueur côté italien le 1 ^er avril 2000.

En ce qui concerne l'échange de lettres du 1 ^er juillet 2002, l'instrument de ratification italien a été notifié à la France le 3 mai 2007 et le texte est entré en vigueur le 1 ^er juin 2007.

L'échange de lettres en date de 2006 n'a pas encore été ratifié par le Parlement italien, ce quine doit pas empêcher notre pays de le ratifier au plus tôt.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 24 juin 2009, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport.

M. Josselin de Rohan, président, a souligné la nécessité d'une telle coopération, notamment en matière de lutte contre l'immigration clandestine qui se dirige et transite de plus en plus vers l'Italie.

Puis la commission a adopté ce projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

Texte proposé par le Gouvernement

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne visant à compléter l'accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière signé à Chambéry le 3 octobre 1997, signées à Paris le 12 juin 2006 et à Rome le 20 novembre 2006, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE 1 - ETUDE D'IMPACT2 ( * )

Le présent accord, conclu sous forme d'échange de lettres, a pour objectif de rendre plus efficace l'action des patrouilles respectives des deux pays en termes de délai d'intervention, en tenant compte des particularités géographiques de la frontière franco-italienne.

Une fois introduit en droit interne, il ne nécessitera pas d'autre acte juridique.

Il faut noter par ailleurs que l'article 25 du Traité de Prüm institue la possibilité pour les agents étrangers de franchir la frontière en vue de prendre, dans la zone frontalière et dans le respect du droit national de la partie contractante sur le territoire de laquelle se déroule l'intervention, « des mesures provisoires » nécessaires afin d'écarter tout danger présent pour la vie ou l'intégrité physique de personnes.

Les fonctionnaires intervenants avisent sans délai l'Etat d'accueil et doivent respecter les instructions de celui-ci. Cet article constitue une nouveauté par rapport aux dispositions habituelles contenues dans les accords bilatéraux. Il permet ainsi à des agents de réagir dans le cadre d'un accident grave ou dans le cadre d'une agression en cours sur le sol de l'Etat étranger, dont ils seraient les témoins alors qu'ils se trouvent sur leur territoire national. Les agents étrangers pourraient ainsi assurer les premiers secours, sécuriser le site voire appréhender la personne en situation de commission d'un crime ou délit flagrant en application de l'article 73 du code de procédure pénale.

L'article 26 prévoit pour sa part les modalités d'intervention des Parties après un accident grave ou une catastrophe ayant des implications transfrontalières.

Ces dispositions ne sont pas applicables à l'heure actuelle. L'Italie, qui a fait part de son intention d'adhérer au Traité de Prüm en 2006, ne l'a pas encore ratifié.

ANNEXE 2 - LISTE DES ACCORDS TRANSFRONTALIERS DANS LE DOMAINE DE LA POLICE ET DES DOUANES CONCLUS PAR LA FRANCE

Source : MAEE

La France a signé des accords de coopération transfrontalière en matière policière et douanière (et judiciaire pour la Suisse) avec les pays européens frontaliers suivants :

- Italie :

Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière signé le 03/10/1997 à Chambéry.

Cet accord est entré en vigueur le 01/04/2000.

- Allemagne :

Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières signé le 09/10/1997 à Mondorf-les-Bains.

Cet accord est entré en vigueur le 1 décembre 2000.

- Suisse :

Accord entre le gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière, signé le 11/05/1998 à Paris.

Cet accord est entré en vigueur le 01/09/2000.

- Espagne :

Traité entre la République française et le Royaume d'Espagne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière signé le 07/07/1998 à Blois.

Cet accord est entré en vigueur le 01/09/2003.

- Belgique :

Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume de Belgique relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, signé le 05/03/2001 à Tournai.

Cet accord est entré en vigueur le 01/12/2004.

- Luxembourg :

Accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières, signé le 15/10/2001 à Luxembourg.

Cet accord n'est pas encore entré en vigueur.

D'autres accords sur le même objet ont-ils été conclus avec des pays n'appartenant pas à l'Union européenne ?

La France a conclu un accord relatif à la coopération transfrontalière limité à la matière policière avec le Suriname, le 26/06/2006 à Saint-Laurent-du-Maroni.

Cet accord qui s'inspire du modèle établi en 1996 ne prévoit pas cependant la création d'un centre commun de coopération policière. Il n'est pas encore entré en vigueur.

Quels sont les accords ayant fait l'objet de compléments et/ou de rectification ? Dans l'affirmative, quels sont les contenus de ces modifications ?

L'accord franco-italien de 1997 a fait l'objet des textes complémentaires suivants :

- Accord sous forme d'échange de lettres précisant les conditions de mise en oeuvre des patrouilles mixtes, signées le 01/07/2002 à Paris et à Impéria.

- Accord sous forme d'échange de lettres relatif au franchissement de la frontière franco-italienne, signées le 12/06/2006 à Paris et le 20/11/2006 à Rome.

L'accord franco-suisse de 1998 a fait l'objet des textes complémentaires suivants :

- Protocole additionnel signé le 28/01/2002 à Genève précisant les dispositions relatives aux centres de coopération policière et douanière (implantation, organisation, missions, statut juridique des agents) et la coopération directe (échange ou la mise à disposition d'agents de liaison régionaux en zone frontalière).

- Accord sous forme d'échange de lettres signées le 26/04/2004 à Berne et le 28/05/2004 à Paris précisant les conditions de mise en place de patrouilles mixtes en zone frontalière (missions et pouvoirs).

- Accord sous forme d'échange de lettres relatif à la mise à disposition d'unités de la police et de la gendarmerie nationale française à l'occasion du Championnat d Europe des Nations de football (juin 2008) en application de l'article 25 de l'accord de 1998, signées le 27/06/2007 à Berne et le 03/08/2007 à Paris.

Cet accord franco-suisse de 1998 a par la suite fait l'objet d'une renégociation qui a abouti à la signature le 9 octobre 2007 à Paris d'un nouvel accord abrogeant le texte actuel. Le nouvel accord entrera en vigueur début juillet. Le champ de la coopération est étendu (échange d'informations, conditions entourant les observations et la poursuite transfrontalière, assistance en cas d'évènements de grandes envergure, escortes et transit transfrontaliers, compétence du CCPD, coopération directe, patrouilles mixtes, infractions à la circulation routière).

Le traité franco-espagnol de 1998 a fait l'objet des textes complémentaires suivants :

- Accord sous forme d'échange de lettres complétant le traité de 1998, signées le 26/11/2002 à Malaga et le 30/12/2002 à Madrid, relative à la mise en place de patrouilles mixtes.

- Accord sous forme d échange de lettres modifiant l'annexe (liste des unités opérationnelles en matière policière et douanière) du traité de 1998, signé le 26/11/2002 à Malaga et le 30/12/2002 à Madrid.

L'accord franco-belge de 2001 a été complété par un:

- Accord sous forme d'échange de lettres constituant une interprétation commune de l'article 14 de l'accord de 2001 (conditions de mise en oeuvre des patrouilles mixtes), signées le 10/06/2002 à Paris et à Bruxelles.

L'accord luxembourgeois de 2001 a fait l'objet d'une renégociation qui a abouti à la signature le 24/10/2008 d'un accord quadripartite (Allemagne, Belgique, Luxembourg, France) concernant la mise en place et l'exploitation d'un centre commun de coopération policière et douanière dans la zone frontalière commune, signé le 24/10/2008 à Paris.

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 391 (2008-2009)

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires