Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie

Rapport n° 449 (2008-2009) de M. Christian CAMBON , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 3 juin 2009

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N° 449

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie ,

Par M. Christian CAMBON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1104 , 1410 et T.A. 254
Sénat :	349 et 450 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France a développé une coopération en matière de sécurité intérieure avec de nombreux pays, notamment européens , et s'efforce d'harmoniser cette coopération en négociant des accords types dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée transnationale. Le but est de fournir une base juridique solide à cette coopération opérationnelle et technique, et de renforcer son intensité pour les pays considérés comme essentiels pour la France, pour affermir sa propre sécurité intérieure.

C'est dans cette perspective que s'inscrit le projet d'accord franco-slovène relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, conclu à Paris le 10 octobre 2007 .

I. LA SLOVÉNIE : UNE INDÉPENDANCE SANS HEURT A FACILITÉ LA STABILITÉ POLITIQUE ET LA PROSPÉRITÉ ÉCONOMIQUE

Petit pays alpin de 20 273 km², soit la moitié de la Suisse, la Slovénie possède des frontières avec quatre pays : l'Italie (235 km), l'Autriche (324 km), la Hongrie (102 km) et la Croatie (546 km). Une étroite bande littorale d'environ 50 km, à l'ouest, lui offre un débouché sur le golfe de Trieste, en mer adriatique. Cet espace fait d'ailleurs l'objet de tensions avec la Croatie.

Les deux millions de Slovènes ont unilatéralement proclamé leur indépendance de la fédération yougoslave en juin 1991 . L'armée fédérale ayant concentré ses forces sur la Croatie, qui avait effectué une démarche similaire, la Slovénie accéda à l'indépendance sans effusion de sang, et avec un appareil productif intact, préservant ainsi le développement économique qu'elle avait mené à bien depuis la constitution de la fédération yougoslave, en 1946.

A. UNE INDÉPENDANCE SANS HEURT A FACILITÉ LA STABILITÉ POLITIQUE

Le passage à la démocratie politique fut également rapide, et couronné de succès. La constitution du 23 décembre 1991 instaure une Assemblée nationale composée de 90 députés élus pour quatre ans au suffrage universel direct selon une formule de représentation proportionnelle. L'Assemblée adopte les amendements constitutionnels à la majorité des deux tiers de ses membres, peut convoquer un référendum de sa propre initiative, et y est tenue si un tiers des députés en font la demande. Elle décide de l'emploi des forces armées. La présidence de plusieurs commissions est traditionnellement assurée par des partis d'opposition.

Le Conseil national comprend 40 membres désignés par les collectivités locales, ainsi que par les organisations professionnelles, syndicales et associatives. Il peut soumettre à l'Assemblée nationale des propositions de loi, et exiger de sa part une deuxième lecture d'une loi. Il peut aussi exiger la convocation d'un référendum.

Le Premier ministre est élu par l'Assemblée nationale, sur proposition du Président de la République. Il exerce le pouvoir exécutif et est responsable devant l'Assemblée nationale. Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. Outre ses fonctions de représentation, il est commandant en chef des armées et désigne, avec l'approbation de l'Assemblée nationale, les juges de la Cour constitutionnelle, le gouverneur de la banque centrale et le médiateur. M. Danilo Türk, ancien sous-secrétaire général des Nations unies aux affaires politiques, exerce ces fonctions depuis décembre 2007.

La Constitution reconnaît des droits spécifiques aux « communautés nationales autochtones italienne et hongroise » en matière de préservation de leur identité nationale, ainsi qu'aux roms.

Un gouvernement de centre-gauche, dirigé par Borut Pahor, est au pouvoir depuis le 21 novembre 2008. Le précédent gouvernement de coalition, mené par Janez Jana, a poursuivi une politique d'intégration européenne, avec l' adoption de l'euro au 1 ^er janvier 2007, l'adhésion à l'espace Schengen le 21 décembre 2007 et l'exercice de la Présidence du Conseil de l'Union européenne du 1 ^er janvier au 30 juin 2008 . L'ambitieux programme de modernisation économique et sociale du gouvernement Pahor doit cependant tenir compte des impératifs prioritaires créés par la crise économique et financière internationale.

B. UNE ÉCONOMIE PROSPÈRE

La Slovénie bénéficie par une croissance forte (6,1 % en 2007, 4,4 % en 2008). Les finances publiques du pays ont été assainies : le déficit public a été ramené à 0,1 % du PIB en 2007, et le niveau de la dette publique est l'un des plus faibles de la zone euro (autour de 24 % du PIB ). L'inflation se situait à 2,9 % en rythme annuel en novembre 2008 , après avoir connu un pic entre 2007 et l'été 2008 en raison de facteurs externes (alimentation, énergie) et internes (pénurie de main-d'oeuvre, pics d'investissement, faible concurrence dans la grande distribution). L'ouverture commerciale de la Slovénie se poursuit ; le déficit de la balance commerciale est partiellement compensé par l'excédent de la balance des services (transports internationaux, tourisme) et le potentiel de croissance des exportations est important (secteur automobile notamment).

Un Conseil économique du gouvernement a été créé en novembre 2008 pour coordonner les réponses à la crise économique et financière internationale , présidé par le ministre du développement et des affaires européennes, ancien ministre des finances et gouverneur de la Banque de Slovénie, Mitja Gaspari. Le gouvernement a adopté, en décembre 2008, un plan de relance de l'activité économique s'appuyant principalement sur le secteur privé entrepreneurial, avec des mesures de soutien à l'emploi, de renforcement de l'accès des entreprises exportatrices au crédit, d'aide à l'investissement en recherche et développement, de financement de projets d'infrastructures publiques et d'accélération de mise en paiement des dettes des administrations. L'appartenance à la zone euro permet l'élimination du risque de change et l'accès aux financements internationaux, ce qui favorise l'investissement.

Le taux de chômage est l'un des plus bas de la zone euro (4,3 % en novembre 2008). Pour éviter les licenciements, le gouvernement met en place un système de compensation des heures non travaillées pour les entreprises touchées par la baisse des commandes induite par la crise économique. La Slovénie maintient ainsi un taux d'activité élevé, mais elle doit faire face au vieillissement de sa population. Une politique familiale active est mise en oeuvre pour restaurer la croissance de la population.

La Slovénie est héritière d'une tradition industrielle remontant à plusieurs siècles (industries sylvicole, textile et métallurgique). Depuis les années 1980, les industries mécaniques (automobiles, machines-outils) et les industries à plus forte valeur ajoutée (électronique, pharmacie, chimie) ont connu un essor important, favorisé par la transition des années 1990 et l'intégration européenne. Les trois plus grandes entreprises implantées dans le pays sont Mercator (grande distribution), Petrol (énergie) et Revoz (usine de Novo Mesto, contrôlée en totalité par Renault).

Quoique reposant en majorité sur les hydrocarbures (65 % de son bilan énergétique), la Slovénie développe ses ressources hydrauliques et soutient le recours à l'énergie nucléaire avec l'exploitation, depuis 1983, de la centrale de Krko.

La Slovénie est candidate à l'OCDE et les négociations d'adhésion ont débuté en décembre 2007.

II. LE PRÉSENT ACCORD CONFORTE LA COOPÉRATION ENTRE LA FRANCE ET LA SLOVÉNIE

A. LA SLOVÉNIE A ÉTABLI UNE COOPÉRATION AVEC DE NOMBREUX PAYS EUROPÉENS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

La Slovénie a signé des accords généraux de coopération bilatérale en matière de sécurité intérieure avec une grande majorité de pays de l'Union européenne. La plupart d'entre eux ont été ratifiés, et sont en application. Les accords de coopération policière bilatérale avec l'Espagne et le Portugal sont encore en phase de négociation.

La Slovénie a également signé des accords bilatéraux de coopération policière avec ses voisins, notamment en ce qui concerne les réadmissions.

Enfin, deux accords trilatéraux ont été signés pour constituer une base juridique à l'ouverture de centres de coopération policière à proximité des frontières : un premier accord a été signé avec l'Autriche et l'Italie pour la mise en oeuvre du centre de coopération de Megvarje en 2007. Un deuxième accord a été signé avec l'Autriche et la Hongrie en 2008 pour le centre de Dolga Vas. La Croatie est invitée à participer dans les meilleurs délais à ce centre de coopération.

B. LE PRÉSENT ACCORD AVEC LA FRANCE S'INSCRIT DANS CE CONTEXTE

Un « projet d'accord de coopération en matière de police entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Slovénie » a été formulé, au mois de novembre 1998, par l'ambassade de France en Slovénie. Les modifications apportées au texte initial ont porté sur la forme du texte, notamment la terminologie en matière de stupéfiants, et sur les références aux conventions internationales et aux dispositifs législatifs en vigueur dans les Etats signataires. La perspective des présidences française, puis tchèque de l'Union européenne a permis une accélération de la négociation, qui a abouti le 10 octobre 2007.

Le ministère des Affaires étrangères et européennes estime que « la plus-value de cet accord réside dans la coopération technique et opérationnelle que les parties peuvent s'accorder sous la forme d'une assistance mutuelle prévue à l'article 1 ^er de l'accord (formation générale et spécialisée, échanges d'expérience professionnelle, conseil technique, accueil réciproque d'experts) ».

Le texte fixe donc, dans son article premier , les domaines de coopération qu'il couvre.

L'article 2 instaure une « clause de sauvegarde » permettant à un État de refuser en tout ou partie une demande de coopération de l'autre État, s'il estime que cette demande serait de nature à porter atteinte notamment à sa souveraineté ou à l'ordre public et, de façon plus large, à sa législation interne.

Les articles 3, 4 et 5 développent les modalités retenues en matière de coopération dans le domaine de la lutte contre la criminalité internationale, les stupéfiants ainsi que le terrorisme ; mesures policières coordonnées, échanges d'information et d'expérience.

Les articles 6, 7 et 8 portent sur la mise en oeuvre concrète des actions de coopération : financement, autorités compétentes, et possibilité de négocier des arrangements complémentaires.

L'article 9 fixe des conditions à la communication de données nominatives permettant de garantir leur protection. Il prévoit notamment la possibilité pour toute personne d'accéder aux informations échangées la concernant.

L'article 10 certifie le traitement confidentiel des informations échangées, qualifiées comme telles par les Etats.

Enfin, l'article 11 fixe les conditions d'entrée en vigueur, de modification et de dénonciation de l'accord.

Au regard des dispositions de l'accord-type de 2002, les adaptations requises par la Slovénie sont limitées. Elles tiennent, tout d'abord, aux domaines de coopération, et portent sur la mise en avant de la lutte contre la traite des êtres humains touchant « les enfants » (« enlèvements », « abus à leur encontre à des fins pornographiques »).

Le trafic de produits humains est étendu aux trafics à des fins de recherche génétique.

La « fraude documentaire » comprend le domaine de l'immigration irrégulière, et la coopération policière peut s'exercer également en matière d'« ordre public ».

CONCLUSION

La Slovénie demeure, du fait de sa stabilité politique et économique, et de sa situation géographique, largement à l'abri de la criminalité et des trafics qui marquent la zone des Balkans.

Cependant, ce pays souhaite développer son expertise policière, et a conclu dans ce but des accords bilatéraux de coopération en matière de sécurité intérieure avec la majorité des Etats membres de l'Union européenne, dont la France. Le Parlement slovène a ainsi ratifié le présent texte, le 14 avril 2008.

Il convient donc que le Parlement français ratifie également cet accord.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 3 juin 2009, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Robert Badinter a fait observer que la Slovénie était le plus européen des pays issus de l'ex-Yougoslavie, et qu'elle avait l'avantage d'être composée à 95 % de populations d'origine slovène, ce qui la préservait des tensions inhérentes à la présence de fortes minorités ethniques. Il a rappelé que ses dirigeants avaient fait preuve d'une grande habileté diplomatique lors de la proclamation de l'indépendance, ce qui avait facilité l'insertion de la Slovénie dans l'ensemble européen, et a salué la qualité de la récente présidence slovène de l'Union européenne.

Il a décrit les péripéties des tensions récurrentes entre la Slovénie et la Croatie touchant à la souveraineté de quelques ilots au large de la côte adriatique slovène, et a regretté qu'elles aient été récemment avivées à l'occasion de la candidature formulée par la Croatie à l'Union européenne, la Slovénie menaçant de bloquer cette perspective si Zagreb ne faisait pas de concession dans ce domaine.

Puis, suivant les conclusions du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie, signé à Paris le 10 octobre 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE I - ETUDE D'IMPACT2 ( * )

Cet accord, dont l'objectif est d'améliorer la coopération en matière de sécurité intérieure avec la Slovénie, constitue l'une des réponses en vue de lutter plus efficacement, sur un plan bilatéral, contre l'immigration clandestine, la criminalité organisée et ses répercussions, en permettant notamment aux services de police de procéder à des échanges d'informations pouvant porter sur des données à caractère personnel.

L'accord ne fait que compléter le réseau d'accords bilatéraux similaires conclu par la France avec un nombre croissant de pays, afin de mieux lutter contre la criminalité internationale et maximiser les retours en sécurité intérieure.

Cet accord ne nécessite pas de modifier la législation nationale.

ANNEXE II : PRÉSENTATION DE LA SLOVÉNIE

* ¹ Voir le texte annexé au document n° 1104 (AN - XIII ^e législature)

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires