Article 27 bis
(nouveau) - Principe de la création d'une centrale
des crédits
aux particuliers
Commentaire : cet article prévoit la reddition, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, d'un rapport sur le principe de la création d'une centrale des crédits aux particuliers placée sous la responsabilité de la Banque de France.
I. Le droit en vigueur
A. L'introduction d'un fichier positif : un sujet en débat
Depuis l'instauration du FICP, la question de la création d'un fichier « positif » - souvent présenté comme complémentaire du FICP - n'a cessé d'être en débat.
L'objet d'un fichier positif (également appelé « centrale de crédits ») est de regrouper des données permettant de connaître le niveau d'endettement d'une personne alors même que celle-ci n'a eu aucune défaillance dans le remboursement de ses crédits . La vision qu'il est susceptible de donner de la solvabilité d'un emprunteur est néanmoins fonction du type de données qui peuvent y être introduites (information sur les encours de crédit ou information plus générale sur les charges).
Les auditions conduites par votre rapporteur ont fait apparaître que cette question faisait l'objet de clivages qui dépassent largement l'opposition traditionnelle entre prêteurs et emprunteurs .
Ainsi, si la Fédération bancaire française (FBF) se déclare opposée à l'institution d'un tel fichier, l'Association française des sociétés financières (ASF) n'a, quant à elle, compte tenu des positions divergentes de ses membres, aucune position officielle sur la question. Les associations de consommateurs sont également très divisées : si certaines organisations sont favorables à l'institution d'un fichier positif 389 ( * ) , la majorité d'entre elles y est opposée 390 ( * ) . En revanche, les associations et fondations d'aides à la réinsertion, telles que le Secours catholique ou Crésus , plaident pour la mise en oeuvre d'un tel fichier, de même que le Médiateur de la République et les représentants du commerce 391 ( * ) .
Au cours des auditions, il est apparu que les avantages prêtés au fichier positif en France seraient les suivants :
- une meilleure prévention du malendettement et du surendettement par une vision plus large de la situation financière des consommateurs ;
- une plus grande responsabilisation des prêteurs comme des emprunteurs ;
- une plus grande accessibilité au crédit pour certaines catégories de la population aujourd'hui exclues du crédit ;
- une plus grande concurrence entre les établissements de crédit pour proposer des contrats de crédit plus attractifs.
Compte tenu de ces avantages, les propositions de loi n°s 114 et 325 (2008-2009) de MM. Michel Mercier et Claude Biwer et des membres du groupe UC-UDF, la proposition de loi n° 173 (2008-2009) présentée par M. Charles Revet et plusieurs de nos collègues, ainsi que la proposition de loi n° 255 (2008-2009) de Mme Nicole Bricq et M. François Marc et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoient la constitution d'un fichier positif, qui serait tenu par la Banque de France. Ce fichier regrouperait les principales caractéristiques des contrats de crédit et, en particulier, leur montant, le TAEG et l'échéancier de remboursement 392 ( * ) .
A l'inverse, les inconvénients suivants - pour ne pas dire les craintes - qu'inspire un tel fichier ont été présentés à votre rapporteur :
- pour avoir une plus-value réelle, le fichier positif devrait comporter l'ensemble des ressources et des charges des consommateurs, ce qui conduirait à un fichier gigantesque ;
- s'agissant du crédit renouvelable, il faudrait envisager d'inscrire l'utilisation du crédit et non le plafond de la ligne de crédit ouverte. Or, techniquement, la mise à jour de ce type d'information semble d'une lourdeur et d'un coût excessifs ;
- près de 75 % des situations de surendettement proviennent d'accidents de la vie non liés au crédit, que ce fichier ne pourra par définition pas être en mesure de prévenir ;
- par sa généralité, un fichier positif serait attentatoire à la vie privée et ne serait pas proportionné à l'objectif recherché d'éviter le malendettement ou le surendettement des personnes physiques ;
- un tel fichier, s'il était mis en place, regrouperait vraisemblablement plus de 15 millions de personnes et représenterait plusieurs dizaines de millions d'euros en coûts de création et de fonctionnement ;
- l'existence d'un tel fichier pourrait renforcer l'exclusion du crédit de certaines personnes physiques ;
- un fichier positif risque de renforcer le démarchage des établissements de crédit auprès des particuliers, sans qu'il soit sûr que les contrôles qui seront exercés à l'avenir par la Commission bancaire puissent être en mesure de l'empêcher totalement.
En l'état du droit, la création de fichiers généraux de crédits n'est pas autorisée par la CNIL, en l'absence d'un fondement législatif exprès.
En revanche, rien n'interdit aujourd'hui à des établissements de crédit de tenir des fichiers retraçant l'état d'endettement de leurs clients .
La CNIL admet même aujourd'hui le partage d'informations sur les emprunteurs relevant d'établissements de crédit différents, aux fins de prévention des impayés ou de lutte contre des tentatives d'obtention irrégulière de crédits. Elle a ainsi autorisé, le 8 septembre 2005, les sociétés Finaref et Sofinco, toutes deux filiales du groupe Crédit agricole, à partager leurs informations, et a fait de même, le 16 novembre 2006, pour les sociétés Cetelem et Cofinoga, compte tenu de l'opération de concentration intervenue entre ces dernières.
Il ressort de ces décisions que la CNIL n'a autorisé ces échanges que dans la mesure où ils satisfaisaient aux conditions suivantes :
- une finalité légitime, consistant à prévenir la fraude et les impayés ;
- un échange d'informations ponctuel entre les bénéficiaires de l'échange, ne créant pas de base centralisée et ne permettant pas un enrichissement des « fichiers clients » respectifs ;
- un échange qui n'intervient qu'entre des sociétés spécialisées dans le crédit à la consommation et soumises au secret bancaire ;
- l'existence d'une communauté de risque financier se traduisant par l'exercice d'un contrôle effectif d'une même entité sur les autres bénéficiaires de l'échange ;
- une autorisation explicite du client de partager des informations couvertes par le secret bancaire par le biais d'une clause particulière de l'offre de crédit précisant les finalités et les bénéficiaires de l'échange.
Au contraire, la CNIL a eu l'occasion de refuser la création d'une base de données centralisée sur les crédits aux particuliers . Elle n'a ainsi pas autorisé, le 8 mars 2007, un projet de traitement de données ayant des finalités multiples : favoriser le développement maîtrisé du crédit, notamment auprès de populations qui en sont traditionnellement exclues, tout en réduisant le risque de surendettement des particuliers. Le refus d'autoriser la mise en oeuvre de ce traitement a reposé sur les motifs suivants :
- la transmission massive d'informations couvertes par le secret bancaire à une société, agissant en qualité de responsable du traitement, dont l'activité n'était pas soumise au secret bancaire ;
- des caractéristiques du traitement qui n'étaient pas proportionnées aux finalités du fichier. D'une part, la base de données projetée devait comporter des données détaillées sur des contrats de crédit de nature très différente (crédit personnel, à la consommation, immobilier...) et sur les modalités de leur remboursement, pendant une durée pouvant être très longue. D'autre part, les données transmises aux établissements de crédit étaient susceptibles d'être conservées dans leurs propres traitements automatisés et, ainsi, d'être utilisées au-delà de l'instruction de la demande de crédit qui en avait initialement justifié la transmission, notamment à des fins de démarchage commercial. Dès lors, ce fichier risquait de favoriser un profilage économique des ménages concernés en permettant une estimation de leur niveau de revenus et de leur patrimoine immobilier acquis à crédit.
Lors de son audition par votre rapporteur, notre collègue Jean-Paul Amoudry, membre de la CNIL, a souligné que l'attitude très réservée de celle-ci sur la constitution d'un fichier positif ne se fondait que sur les risques, en matière de protection des données personnelles, générés par la nature même d'un tel fichier. Il a en revanche indiqué qu'il ne revenait pas à la CNIL de se prononcer sur l'opportunité politique d'une telle création au regard de considérations économiques et financières que le législateur entendrait privilégier par rapport aux principes de protection des libertés individuelles sur lesquels est fondée la loi de 1978 .
B. De nombreux exemples étrangers
Le débat sur l'instauration d'un fichier positif en France est d'autant plus vif que des « centrales de crédits » existent d'ores-et-déjà dans plusieurs Etats, parfois de longue date . En Europe, les pays n'ayant pas adopté ce système sont d'ailleurs peu nombreux : au côté de la France, on peut seulement citer le Danemark, la Finlande, le Luxembourg, la Norvège et la Grèce.
Ces fichiers peuvent être tenus soit par des organismes publics - tels qu'une banque centrale ou un organisme dédié -, soit, le plus souvent, par des personnes privées, avec ou sans délégation de la puissance publique.
FICHIERS SUR LA SITUATION FINANCIÈRE DES PARTICULIERS EN EUROPE
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Etats |
Responsable de traitement |
Fichier uniquement négatif |
Fichier négatif et positif |
Année de mise en oeuvre |
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Fichiers privés |
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Allemagne |
Schufa |
X |
1927 |
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Autriche |
KSV 1 |
X |
1964 |
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Danemark |
RKI |
X |
1971 |
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Espagne |
ASNEF Equifax
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X |
1994 2000 |
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Finlande |
Asiakastieto Cy |
X |
1961 |
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|
Italie |
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X X |
1988 1990 |
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Pays Bas |
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X |
1965 |
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Portugal |
|
X |
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|
Royaume Uni |
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X |
1980 1986 |
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|
Suède |
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X |
1908 |
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Fichiers publics |
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Belgique |
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X 6 |
2003 |
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Irlande |
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X |
1965 |
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France |
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X |
1990 |
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Source : d'après CNIL (compilation 2004)
1 Kreditsschutzverband.
2 Centrale rischi finanziari.
3 Consorzio per la tutela del credito.
4 Le secret bancaire fait obstacle à toute constitution de fichier centralisé.
5 Stichting Bureau Kreditregistratie.
6 La Centrale d'information a étendu le fichier négatif tenu par la Banque nationale depuis 1980. Un fichier négatif tenu par la Mutuelle d'information sur le risque de l'Union professionnelle du crédit (UPC) a mis un terme à ses activités le 1 er septembre 2004, suite à la mise en place de la Centrale de crédit aux particuliers.
7 Irish crédit bureau.
Votre commission spéciale s'est plus particulièrement intéressée à l'exemple belge et une délégation conduite par notre collègue Laurent Béteille 393 ( * ) a effectué un déplacement à Bruxelles pour y rencontrer, notamment, les représentants de la Banque nationale de Belgique, qui gère ce fichier, des membres du cabinet du ministre chargé de la protection des consommateurs, des parlementaires ainsi que des représentants des associations de consommateurs et des établissements de crédit.
Elle a constaté que, si elle a suscité un fort débat pendant plusieurs années, la mise en place d'un tel fichier est aujourd'hui totalement acceptée tant par les établissements de crédit que par les associations de consommateurs. A tel point que le débat porte désormais sur l'« enrichissement » du fichier par des données ne relevant pas du crédit à la consommation mais permettant d'évaluer plus globalement les charges du ménage. Il s'agirait donc de mentionner dans la centrale les dépenses des particuliers en matière d'énergie, d'eau, de téléphonie...
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LA CENTRALE DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS EN BELGIQUE La Belgique s'est dotée, par la loi du 10 août 2001, d'un fichier, dénommé « centrale des crédits aux particuliers », combinant à la fois des données relatives aux incidents de paiement et des données relatives à l'encours des crédits à la consommation et des crédits immobiliers détenus par les personnes physiques. Ce fichier est géré par la Banque nationale de Belgique. Sa mise en place, effective en juin 2003, a été motivée par le souci d'assurer l'effectivité du principe de responsabilité du prêteur, inscrite formellement dans la loi depuis 1991, lorsque celui-ci délivre un crédit à une personne dont il sait qu'elle ne sera pas raisonnablement en état de le rembourser. Ce faisant, ce fichier est également présenté comme un instrument tendant à assurer une certaine prévention du surendettement. La centrale des crédits recense aujourd'hui 8 millions de contrats de crédits, représentant 4,8 millions de personnes, c'est-à-dire 56 % de la population belge. Son coût annuel moyen est de 4,3 millions d'euros, dont le financement est assuré par les prêteurs dans le cadre de la facturation des consultations qui en sont faites (11 millions par an). Le coût de développement de ce fichier a été de 3,6 millions d'euros. La loi impose aux prêteurs professionnels à titre principal ou accessoire -ce qui inclut en particulier les vendeurs qui effectuent des ventes à tempérament- de déclarer à la centrale les crédits et les incidents de paiements -c'est-à-dire l'absence de paiement dans un délai de 90 jours à compter de l'échéance- de leurs clients. Les crédits renouvelables y sont déclarés pour le montant plafond et non pour le montant réellement utilisé par l'emprunteur. Les incidents de paiements sont inscrits pour une durée maximum de 10 ans. En cas de régularisation dans cette période, l'inscription est alors effacée mais la mention de cette régularisation reste inscrite pendant un délai d'un an à compter de cette régularisation. Les prêteurs ont l'obligation de consulter la centrale des crédits avant l'octroi d'un prêt. Ils ont également la possibilité d'opérer une consultation dans le cadre des crédits en cours afin de vérifier la situation de leurs clients. La consultation du fichier à des fins de prospection commerciale est interdite. Pour contrôler le respect de cette interdiction, les données de consultation sont conservées pendant une certaine durée, ce qui permet aux agents du ministère de l'économie d'exercer une surveillance effective. Chaque emprunteur est informé, lors de la souscription d'un crédit ou de son premier incident de paiement caractérisé, de son fichage dans la centrale. Il dispose d'un droit d'accès direct au fichier s'agissant des données qui le concernent, qui peut s'exercer par courrier, au guichet de la Banque nationale de Belgique ou par internet. Il peut contester les mentions figurant dans le fichier : en ce cas, le fichier indique l'existence d'une contestation, la rectification devant être opérée par l'établissement de crédit ayant déclaré l'information contestée. |
Le bilan tiré par les autorités politiques belges ainsi que par les établissements de crédit et les associations de consommateurs belges rencontrés par votre commission spéciale est présenté comme positif .
D'une part, la mise en place de cette centrale apparaît avoir facilité la connaissance par les établissements de crédit de la situation financière de leur client, en particulier à l'occasion de l'octroi de nouveaux crédits. Cependant, les statistiques disponibles portent sur une période durant laquelle les risques du crédit, à la consommation comme immobilier, ont été les plus bas dans toute l'Union européenne. Il en résulte qu'au moins pour cette raison conjoncturelle, les établissements de crédit belges ont été confrontés à des ménages globalement plus solvables que dans les années précédentes.
D'autre part, une corrélation entre la mise en place de la centrale et la baisse tendancielle des incidents de paiement a été mise en avant par les personnes entendues par votre commission. Cette corrélation a, du reste, parfois été présentée en des termes très mesurés. Ainsi, M. Jean Hilgers, membre du comité de direction de la Banque nationale de Belgique, trésorier et responsable de la Centrale des crédits aux particuliers, a indiqué à la délégation de votre commission que la centrale des crédits n'expliquait pas à elle seule la baisse du taux des incidents de paiement et la hausse de l'accès au crédit observées entre 2003 et 2007, mais que ces mouvements ne pouvaient, à l'inverse, pas s'expliquer sans la mise en place de ce fichier.
Le nombre des incidents de paiement observés en Belgique sur la période montre que la proportion des contrats défaillants est passée de 7,6 % à 6,5 % et celle des emprunteurs défaillants de 8 % à 7,2 %. En d'autres termes, l'accroissement de l'efficacité de la vérification de la solvabilité des prêteurs qui aurait résulté de la création de la centrale est compris entre 10 et 15 %, selon le critère que l'on retient (les emprunteurs ou les contrats).
En réalité, il semble que ces bons résultats se rencontrent essentiellement dans le crédit immobilier, pour lequel le taux de défaillance est passé de 2,3 % en 2003 à 1,6 % en 2008. En revanche, dans le cadre des « ouvertures de crédits », qui correspondent au crédit renouvelable du droit français, le taux de défaillance semble avoir progressé de 9,7 %.
Du reste, il faut souligner que, selon les statistiques de la Banque nationale de Belgique, le nombre des nouvelles demandes de règlement collectif de dettes enregistrées par les tribunaux a augmenté de + 8,8 % en 2008, malgré la centrale, alors que, dans le même temps, le nombre des dossiers déposés auprès des commissions de surendettement françaises n'a progressé que de + 3,08 %.
Il en résulte que, s'agissant de la prévention du surendettement, voire de ses effets sur le malendettement, l'expérience belge reste encore difficile à estimer .
Cette difficile appréciation ne doit pas pour autant mettre un terme à la réflexion sur la mise en oeuvre de moyens permettant de donner une vue plus exacte, tant pour les prêteurs que pour les emprunteurs eux-mêmes, de la solvabilité des personnes physiques sollicitant un crédit ou en possédant déjà.
Il convient néanmoins d'avoir conscience que la mise en place d'un fichier positif en France induirait le fichage de plus de 15 millions d'individus pour prévenir certaines difficultés financières de quelques dizaines de milliers de personnes en situation de surendettement .
Il semble d'ores et déjà que si l'on souhaitait faire baisser tendanciellement le taux de défaillance des emprunteurs et le surendettement des particuliers dans des conditions proches de celles existant en Belgique, le fichage de ces 15 millions de personnes permettrait de réduire chaque année de 17 500 au plus le nombre de débiteurs surendettés. Si cette estimation représente 9,4 % du nombre moyen des dossiers déposés annuellement devant les commissions de surendettement, elle ne représente qu'une proportion d'un pour mille des personnes qui se trouveraient fichées.
La question de la proportionnalité d'un tel fichage au regard des résultats concrets qu'il peut générer en matière de prévention du surendettement doit donc être sérieusement posée.
Pour autant, la création en France d'une centrale des crédits aux particuliers permettrait sans doute de renforcer les conditions de la concurrence sur le marché du crédit .
Il résulte en effet des auditions conduites par votre rapporteur que les positionnements des établissements prêteurs au regard de la mise en place d'un fichier positif découle de l'existence, chez ces acteurs, de fichiers préexistant sur leurs clients qu'ils sont, le cas échéant, autorisés à partager avec d'autres entités relevant d'un même groupe. Dès lors, il est raisonnable de penser que l'absence de fichier constitue un frein à la concurrence sur le marché du crédit et que la création d'une centrale de crédit viendrait, à l'inverse, activer celui-ci, pour le plus grand bénéfice des consommateurs .
II. Le texte de la commission spéciale
A l'initiative de votre rapporteur et de votre président , votre commission spéciale a créé un article additionnel afin de prévoir l'établissement d'un rapport au Gouvernement et au Parlement sur le principe de la création d'une centrale des crédits aux particuliers placée sous la responsabilité de la Banque de France .
Le choix de votre commission a été d'enrichir le FICP par des nouvelles données à caractère personnel plutôt que de créer un nouveau fichier ex nihilo , conduisant à faire de ce fichier actuellement « négatif », un fichier mixte.
Aussi a-t-elle souhaité que le rapport précise les conditions dans lesquelles pourraient être inscrites au sein du FICP des données à caractère personnel, complémentaires aux informations relatives aux incidents de paiement caractérisés et aux mesures de surendettement qui y figurent déjà et susceptibles de constituer des indicateurs de l'état d'endettement des personnes physiques ayant contracté des crédits à la consommation .
Le but de l'incorporation de ces nouvelles données sera d'assurer une meilleure information des prêteurs sur la solvabilité des emprunteurs.
Votre commission étant particulièrement sensible à ce que la mise en oeuvre d'un tel fichier intervienne avec toutes les garanties nécessaires pour que les données personnelles amenées à y figurer soient protégées, elle a requis que le rapport examine comment la mise en place de ces mesures pourra se faire dans de le respect des principes édictés par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Ce rapport devra être établi dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi.
Cette durée, même si elle peut paraître à certains comme trop longue, est néanmoins nécessaire pour tenir compte des conditions nouvelles de fonctionnement du FICP, qui devraient pouvoir connaître une mise en oeuvre effective à partir de mai 2010.
Il est en effet apparu à votre commission que la transformation du FICP en un fichier mixte exigera une réflexion très approfondie sur :
- les objectifs mêmes assignés à la centrale, dont dépendent étroitement les données qu'elle contiendrait initialement ou à terme 394 ( * ) ;
- les informations « positives » susceptibles d'y figurer ;
- les conditions d'accès et d'alimentation du fichier, et notamment la prise en compte de la situation « en temps réel » des personnes recensées ;
- la mise en oeuvre de procédés d'identification sûrs des personnes physiques - en l'absence d'un numéro d'identification national personnel unique, comme en Belgique - afin d'éviter les problèmes actuellement posés par les cas d'homonymie, voire les fraudes ;
- les conditions de stockage et de rectification des données conservées dans le fichier.
Votre commission a souhaité en confier la responsabilité à une instance ad hoc , indépendante du Gouvernement comme du Parlement , qui permette d'associer l'ensemble des parties intéressées par la problématique du fichier . Ceux de ses membres s'étant rendus à Bruxelles ont en effet observé que le Comité d'accompagnement de la CCP, qui accueille en son sein les mêmes catégories d'institutions et d'associations que celles prévues pour la commission ad hoc , a permis d'instaurer entre elles un dialogue fructueux. C'est la raison pour laquelle elle a chargé de la confection de ce rapport la commission temporaire d'évaluation de la loi , créée à l'initiative de votre rapporteur et de votre président, à l'article 33 A du texte qu'elle vous soumet 395 ( * ) .
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Votre commission spéciale a adopté cet article 27 bis (nouveau) ainsi rédigé . |
* 389 Familles rurales et, plus largement, l'Union nationale des associations familiales (UNAF).
* 390 UFC Que choisir, CLCV, ADEIC, AFOC, AFUB et CSF.
* 391 FCD, UCV et CCF.
* 392 La proposition de loi n° 325 prévoit également que le fichier regroupera les modifications des crédits octroyés.
* 393 Conduite par notre collègue Laurent Béteille, vice-président, cette délégation était constituée, outre votre rapporteur, de nos collègues Claude Biwer, vice-président, Nicole Bricq, vice-présidente, et Brigitte Bout.
* 394 En effet, selon qu'on privilégie la recherche d'un meilleur environnement concurrentiel du marché du crédit ou la prévention du surendettement, un tel fichier pourrait être strictement limité à des données de nature financière ou ouvert à la prise en compte de charges de la vie courant bien plus nombreux. C'est tout l'enjeu du débat qui se déroule actuellement en Belgique.
* 395 Voir infra , le commentaire de l'article 33 A du projet de loi.