EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi d'une proposition de modification de son Règlement pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, présentée par M. Gérard Larcher, Président du Sénat.
L'ampleur des modifications proposées au Règlement de notre assemblée est à la mesure des profondes transformations apportées à notre système institutionnel par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 afin de renforcer le rôle du Parlement .
Certaines des dispositions institutionnelles relatives au Parlement sont entrées en vigueur immédiatement , telle l'obligation pour le Gouvernement de demander l'autorisation de la prolongation d'une intervention des forces armées à l'étranger au-delà de quatre mois. Trois des mesures les plus emblématiques de la révision sont entrées en vigueur le 1er mars 2009 : la discussion en séance des projets et propositions de loi sur la base du texte de la commission ; le respect d'un délai minimum entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique ; les nouvelles règles de partage de l'ordre de jour.
Plusieurs articles de la Constitution exigent une loi organique -désormais adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale pour l'application des articles 34-1 (conditions dans lesquelles les assemblées peuvent voter des résolutions) ; article 39 (conditions auxquelles doit répondre la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat) ; article 44 (cadre dans lequel les règlements des assemblées fixent les conditions d'exercice du droit d'amendement) 1 ( * ) . Une loi organique sera également nécessaire pour déterminer les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, « le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée » (article 13 de la Constitution).
La Constitution renvoie par ailleurs à une loi simple le soin de déterminer les commissions permanentes compétentes pour prononcer un avis sur les nominations mentionnées par l'article 13 de la Constitution, sur les modalités de consultation du Conseil d'Etat sur les propositions de loi (article 39) ou encore sur les règles d'organisation et de fonctionnement des commissions d'enquête (article 51-2). Enfin, elle prévoit l'intervention du Règlement des assemblées pour préciser les conditions de création de ces commissions d'enquête (article 51-2) mais aussi la détermination des droits des groupes politiques constitués au sein de l'assemblée (article 59-1) ainsi que les conditions d'exercice du droit d'amendement dans le cadre fixé par la loi organique (article 43).
Après l'adoption de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, le cadre général du travail parlementaire est tracé et clarifié. Il appartient désormais au Sénat et à l'Assemblée nationale d'exercer les prérogatives qui leur reviennent en vertu du principe d'autonomie des assemblées, pour définir leurs règles propres de fonctionnement.
Au Sénat, la révision du Règlement a été préparée à l'initiative et sous la présidence de M. Gérard Larcher, Président du Sénat, par un groupe de travail sur la révision constitutionnelle et la réforme du Règlement constitué en octobre dernier 2 ( * ) . A l'issue d'une dizaine de réunions marquées par l'esprit de dialogue et la recherche du consensus, le groupe de travail s'est accordé sur les principes de mise en oeuvre de la réforme constitutionnelle. Ses conclusions s'inscrivent dans le souci constant de notre assemblée de conforter le pluralisme en son sein et d'améliorer ses méthodes de travail 3 ( * ) .
Elles doivent beaucoup au travail mené sous l'autorité du Président du Sénat, par les deux rapporteurs de ce groupe, nos collègues MM. Bernard Frimat, vice-président du Sénat, et Jean-Jacques Hyest, président de votre commission des lois.
La proposition de résolution reprend directement le fruit de ces travaux. Comme votre rapporteur a pu le constater à la faveur de ses auditions 4 ( * ) , elle constitue un dispositif équilibré qui répond pour l'essentiel aux préoccupations exprimées par les présidents de groupe et les présidents de commission.
Votre commission, convaincue que les dispositions de notre Règlement doivent susciter l'adhésion la plus large, se réjouit de l'accord qui a pu être trouvé.
En outre, les dispositions proposées lui paraissent permettre, en harmonie avec la volonté du Constituant, un renforcement effectif de la mission de législation et de contrôle de notre assemblée. Elle s'est en conséquence limitée à apporter un nombre très réduit de modifications qui n'ont d'autre visée que de préciser ou clarifier certains points.
Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, « l'application échelonnée de la révision constitutionnelle a ouvert un temps de réflexion et permis une possibilité d'expérimentation, notamment pour les dispositions entrées en vigueur le 1 er mars ». La proposition de résolution tient compte des premiers enseignements de cette mise en oeuvre. Néanmoins, le recul manque encore pour prendre toute la mesure des transformations qu'impliquent, dans l'organisation de nos travaux, les nouveaux principes constitutionnels et plus particulièrement l'examen en séance publique du texte établi par la commission. Comme l'a proposé le Président du Sénat, un bilan d'étape d'ici une année apparaîtra indispensable pour évaluer l'effet des mesures incluses dans le Règlement et les moyens de les améliorer.
Le Règlement du Sénat doit rester un cadre souple et adaptable . A cet égard, les dispositions proposées ménagent opportunément à la Conférence des présidents -dont les règles de décision ont été améliorées afin de mieux respecter l'équilibre entre les groupes- la marge d'appréciation et d'initiative suffisante pour l'organisation de nos travaux.
Par ailleurs, le succès des dispositions proposées dépendra beaucoup également, votre rapporteur en est convaincu, de la volonté de l'ensemble des acteurs du jeu parlementaire de respecter l'esprit de la réforme engagée afin de favoriser une législation et un contrôle efficaces .
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I. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Les modifications apportées par la proposition de résolution s'articulent autour de quatre volets principaux.
1. L'approfondissement du pluralisme sénatorial
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a conforté les garanties du pluralisme dans notre vie politique.
Ainsi, aux termes de l'article 4, dernier alinéa, de la Constitution, « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». En outre, le nouvel article 51-1 de la Constitution prévoit que le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein et reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires.
Aussi la proposition de résolution présentée par M. Gérard Larcher, Président du Sénat, renforce-t-elle les droits des groupes, afin d'approfondir les éléments constitutifs du pluralisme sénatorial.
Elle développe par conséquent le recours à la représentation proportionnelle pour la répartition des responsabilités, organise la consultation des groupes dans certaines procédures et définit les droits spécifiques des groupes d'opposition et des groupes minoritaires.
En effet, pour la désignation des membres du Bureau du Sénat , la proposition de résolution étend aux vice-présidents et aux questeurs le dispositif de nomination sur proposition conjointe des présidents de groupes, selon la représentation proportionnelle, qui est déjà applicable aux secrétaires (article premier).
L'application de la représentation proportionnelle serait également renforcée au sein du bureau des commissions, dont les vice-présidents et secrétaires seraient nommés sur le fondement de listes établies par les groupes, selon ce principe (article 6). Chaque groupe devrait ainsi compter au moins un poste de président ou de vice-président au sein de chaque commission.
Les désignations relatives aux organismes extraparlementaires devraient, elles aussi, tenir compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes (article 5). Par ailleurs, la proposition de résolution conforte le rôle des groupes, en prévoyant la consultation des présidents des groupes politiques intéressés avant la désignation des membres des commissions mixtes paritaires (article 7).
Selon le même esprit, la proposition de résolution redéfinit les règles de vote applicables au sein de la Conférence des présidents , afin de prendre en compte l'équilibre entre les groupes politiques (article 15). Au régime « un membre/une voix » se substituerait donc un dispositif attribuant à chaque président de groupe un nombre de voix égal au nombre de membres de son groupe, déduction faite de ceux qui appartiennent à la Conférence des présidents.
La proposition de résolution détermine enfin les droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires , en application du nouvel article 51-1 de la Constitution. Afin d'identifier les groupes bénéficiaires de ces droits spécifiques, elle retient un dispositif déclaratif. Il appartiendrait donc aux groupes de se déclarer comme groupe d'opposition ou groupe minoritaire (article 2).
Ces groupes pourront participer à la journée mensuelle que leur réserve l'article 48, avant-dernier alinéa de la Constitution. Par ailleurs, conformément à l'esprit de la révision constitutionnelle, les groupes d'opposition et minoritaires disposeraient de droits spécifiques en matière de contrôle.
La proposition de résolution reconnaît ainsi à chaque groupe un droit de tirage annuel pour la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information. De plus, les fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information seraient partagées entre la majorité et l'opposition.
2 - La recherche d'une organisation plus efficace du travail sénatorial
La proposition de résolution suggère plusieurs voies d'amélioration du travail sénatorial.
Les principes directeurs de l'agenda hebdomadaire
Afin d'éviter, comme tel est trop souvent le cas, la concomitance de plusieurs réunions et de permettre aux sénateurs de prendre part aux travaux parlementaires sous leurs différentes formes, la proposition de résolution fixe les lignes directrices d'un partage de la semaine entre la séance publique et les réunions des instances sénatoriales :
- les réunions des groupes politiques se tiendraient le mardi matin, à partir de 10 heures 30 (article 3) ;
- les réunions des commissions permanentes se dérouleraient le mercredi matin, éventuellement le mardi matin, avant les réunions de groupe et, le cas échéant, une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour en séance publique (article 8) ;
- la commission des affaires européennes se réunirait le jeudi matin (article 18) ;
- les instances autres que les commissions permanentes et la commission des affaires européennes tiendraient leur réunion en dehors des jours et des heures où le Sénat tient séance (article 8).
La procédure accélérée
Le Gouvernement peut décider d'engager la procédure accélérée sur un projet ou une proposition de loi. Cette nouvelle procédure a pour effet, comme la déclaration d'urgence à laquelle elle se substitue, de permettre au Premier ministre de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture par chaque assemblée. Elle autorise également la levée des délais minimaux prévus par l'article 42 de la Constitution entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique.
Dans la mesure où la procédure accélérée détermine ainsi pour partie les conditions du travail parlementaire, il est essentiel que l'assemblée puisse être informée le plus en amont possible de la décision du Gouvernement. Tel est l'objet de l'article 13 de la proposition de résolution qui prévoit que le Gouvernement devrait faire part de son intention lors du dépôt du projet de loi (comme tel était d'ailleurs le cas en pratique pour la quasi-totalité des déclarations d'urgence). La décision d'engager la procédure accélérée pour une proposition de loi serait, quant à elle, indiquée au plus tard lors de l'inscription de ce texte à l'ordre du jour.
L'organisation du travail en commission
Le principe posé par l'article 42 de la Constitution selon lequel la discussion en séance publique s'engage sur la base du texte établi par la commission (sauf pour les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale) conduit à préciser les modalités de travail de la commission (article 14) :
- un débat d'orientation en séance publique pourrait être organisé à l'initiative de la Conférence des présidents avant l'examen du projet ou de la proposition de loi par la commission ;
- un délai de deux semaines serait prévu entre la réunion de commission chargée d'élaborer le texte et l'examen du projet ou de la proposition de loi en séance plénière ;
- la commission examinerait au stade de cette première réunion tous les amendements qui lui seraient présentés y compris ceux des sénateurs non membres de la commission ; ces amendements devraient être déposés au plus tard l'avant-veille de cette réunion ;
- le contrôle de la recevabilité de ces amendements au regard de l'article 40 de la Constitution ou de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale serait confié au président de la commission saisie au fond après avis, le cas échéant, respectivement de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales ;
- le rapport de la commission comporterait les opinions des groupes.
La consécration du rôle de la Conférence des présidents
La révision du 23 juillet 2008 a, pour la première fois, donné une reconnaissance constitutionnelle à la Conférence des présidents en lui attribuant, d'une part, la faculté de constater l'inobservation des règles de présentation des projets de loi (article 39 de la Constitution) et, d'autre part, le pouvoir, conjointement avec la Conférence des présidents de l'autre assemblée, de s'opposer à l'engagement de la procédure accélérée (article 45 de la Constitution).
Dans ce cadre et dans le prolongement de l'expérience acquise au Sénat au cours des dernières années, la proposition de résolution reconnaît à la Conférence des présidents une compétence générale pour régler l'ordre du jour et délibérer sur « les questions concernant la procédure législative ou les travaux d'information, de contrôle et d'évaluation des politiques publiques » (article 15).
La détermination de nouvelles modalités de vote reconnues au sein de cet organe -afin de tenir compte de l'équilibre entre les groupes politiques- est cohérente avec l'attribution de ces missions.
Un meilleur contrôle de la recevabilité des amendements
L'article 21 de la proposition de résolution pose les conditions d'un contrôle plus effectif de la recevabilité des amendements.
En effet, la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 impose le contrôle de la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution au moment de leur dépôt. Aussi le Sénat applique-t-il depuis juillet 2007 de nouvelles modalités de contrôle de la recevabilité financière des amendements qui tiennent compte de cette jurisprudence et que la proposition de résolution inscrit dans le Règlement.
Le respect des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ferait également l'objet d'un contrôle a priori , empêchant la distribution des amendements irrecevables.
La proposition de résolution prend également en compte les modifications apportées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, permettant au Président de l'assemblée d'opposer l'irrecevabilité fondée sur le respect du domaine de la loi (article 41 de la Constitution) et prévoyant qu'un amendement est recevable en première lecture s'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis (article 45, premier alinéa, de la Constitution).
La commission saisie au fond serait compétente pour contrôler, dès sa réunion consacrée aux amendements déposés en vue de la séance plénière, le respect des règles relatives au lien avec le texte en discussion et à l'entonnoir.
La clôture
Conformément aux positions adoptées par notre assemblée lors de la discussion de la loi organique du 15 avril 2009, la proposition de résolution ne retient pas la possibilité ouverte par l'article 19 de ce texte d'instituer une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte.
En revanche, la proposition de résolution suggère d'aménager le dispositif actuel de clôture des débats tel qu'il est prévu par l'article 38 du Règlement du Sénat. La procédure proposée privilégie le dialogue afin de surmonter les éventuelles situations de blocage. En effet, si une proposition de clôture était adoptée, la Conférence des présidents se réunirait immédiatement afin de s'accorder -à la majorité des trois cinquièmes- sur l'organisation de la suite du débat. La clôture ne prendrait effet que dans l'hypothèse où aucun accord ne serait trouvé -la parole étant alors donnée sur demande à un représentant de chaque groupe, pour une durée de cinq minutes.
Par ailleurs, l'article 24 de la proposition de résolution propose de ramener de cinq à trois minutes le temps de présentation des amendements -les explications de vote étant maintenues à cinq minutes.
La discussion commune
Aux termes de l'article 23 de la proposition de résolution, les amendements de suppression d'un article seraient disjoints de la discussion commune des amendements venant en concurrence, afin de contribuer à la clarté des débats.
Le vote sans débat des conventions internationales ou fiscales
La proposition de résolution a entendu réserver l'utilisation de la procédure d'examen simplifiée d'un texte, prévue par l'article 16 de la loi organique du 15 avril 2009, selon laquelle le texte adopté par la commission peut être seul mis en discussion en séance, aux conventions internationales ou fiscales
3. La rénovation et la diversification des procédures de contrôle en séance publique
La proposition de résolution organise trois nouvelles procédures de débat et de contrôle de l'action du Gouvernement en séance.
Tout d'abord, conformément à l'article 50-1 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008, elle prévoit que le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe, faire une déclaration sur un sujet déterminé. Cette déclaration est alors suivie d'un débat et, si le Gouvernement le souhaite, d'un vote (article 20).
La proposition de résolution crée ensuite une nouvelle catégorie de débats en séance plénière : les débats d'initiative sénatoriale (article 29). Ces débats pourraient être inscrits à l'ordre du jour à la demande d'un groupe, d'une commission, de la commission des affaires européennes ou d'une délégation. Ils permettraient au Sénat d'organiser des débats à partir des travaux de contrôle conduits par ces organes.
Enfin, une nouvelle catégorie de questions donnerait aux sénateurs la possibilité d'interroger le Gouvernement sur un mode plus dynamique. Ces séances de questions cribles seraient organisées une semaine sur deux le mardi, à 16 heures 30 (article 30). Elles porteraient sur un thème défini et se dérouleraient selon une procédure permettant à l'auteur de la question de reprendre la parole après la réponse du Gouvernement.
4. Le renforcement de l'action du Sénat en matière européenne
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a apporté trois modifications au titre XV de la Constitution, relatif aux affaires européennes. Elle a consacré les organes parlementaires chargés des affaires européennes désormais dénommés « commissions chargées des affaires européennes ». Elle a étendu la possibilité pour chaque assemblée d'adopter une résolution européenne à tous les documents émanant d'une institution européenne et elle a défini une procédure permettant au Parlement de renvoyer au Congrès un projet de loi autorisant l'adhésion d'un nouvel Etat membre à l'Union européenne.
La proposition de résolution soumise au Sénat tire les conséquences de ces trois innovations. Elle organise en outre une nouvelle procédure d'examen des projets et propositions d'actes de l'Union européenne (article 28).
Ainsi, la composition de la commission des affaires européennes serait désormais définie par le Règlement. La proposition de loi tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative réécrit d'ailleurs l'article 6 bis de cette ordonnance, relatif à la Délégation pour l'Union européenne 5 ( * ) .
La procédure d'examen des projets et propositions d'actes de l'Union européenne reposerait sur une étroite coopération entre les commissions permanentes et la commission des affaires européennes. Elle obéirait à des délais visant à assurer la prise en compte effective, par le Gouvernement et par les institutions européennes, de la position exprimée par le Sénat.
Enfin, la proposition de résolution définit les règles de dépôt et de discussion des motions tendant à autoriser l'adoption d'un projet de loi autorisant une nouvelle adhésion à l'Union européenne par le Congrès, selon la procédure prévue à l'article 89 de la Constitution pour les révisions constitutionnelles, et non par référendum.
Par ailleurs, lors de sa réunion du 16 décembre 2008, le Bureau du Sénat a décidé d'étendre les compétences de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes. Aussi la proposition de résolution crée-t-elle dans notre Règlement un chapitre consacré au budget et aux comptes du Sénat, au sein duquel serait rappelé le principe d'autonomie financière des assemblées.
Les procédures budgétaires et comptables applicables au Sénat sont renvoyées à un règlement budgétaire et comptable.
* 1 Loi organique n° 2003-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 2 Outre le Président du Sénat et les présidents des groupes politiques, ce groupe comprenait 26 membres désignés à la proportionnelle par les groupes politiques ; les présidents des 6 commissions permanentes et le président de la commission des affaires européennes étaient associés aux travaux du groupe, ainsi que le questeur délégué.
* 3 Il faut rappeler à cet égard la réflexion engagée par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, présenté par M. Daniel Hoeffel au Bureau du Sénat, et poursuivie par la mission d'information confiée à MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur les Parlements des pays européens.
* 4 Voir en annexe liste des personnalités rencontrées par le rapporteur.
* 5 Voir le rapport fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois sur cette proposition de loi n° 373 (2008-2009).