Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES CITOYENS ET DES USAGERS DES ADMINISTRATIONS

Article premier (art. L. 30 du code électoral) - Extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision

Cet article, figurant dans la proposition de loi initiale, modifie l'article L. 30 du code électoral pour étendre la possibilité d'inscription sur les listes électorales en dehors des périodes de révision au profit des électeurs ayant changé de commune pour motif professionnel et des personnes domiciliées avec elles.

Les Français majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques qui veulent exercer leur droit de vote en France, doivent s'inscrire sur les listes électorales ^{3 ( * )} (les inscriptions sur plusieurs listes étant interdites).

Les listes sont dressées par bureau de vote, par une commission administrative constituée pour chacun de ces bureaux et comprenant le maire ou son représentant, un délégué de l'administration désigné par le préfet ou le sous-préfet et un délégué choisi par le président du tribunal de grande instance.

En outre, une liste générale des électeurs de la commune est établie, d'après les listes spéciales des bureaux de vote. Les listes électorales sont permanentes et font l'objet d'une révision annuelle ^{4 ( * )} par les commissions administratives, qui suit en principe le calendrier suivant :

Opérations d'inscription et de radiation	Réunions du 1er septembre au 9 janvier
Établissement du tableau rectificatif	Entre le 1 ^er et le 9 janvier inclus
Date limite pour statuer sur les observations formulées en application des articles L. 23 et R8 du code électoral	9 janvier
Dépôt et publication du tableau rectificatif Clôture des listes	10 janvier 28 ou 29 février en cas d'année bissextile
Entrée en vigueur des listes	1 ^er mars

Les commissions administratives, lors de cette révision, statuent sur les demandes d'inscription déposées en mairie depuis le 1 ^er janvier, examinent la liste nominative, transmise par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), des personnes susceptibles d'être inscrites d'office, et procèdent aux radiations.

Leurs décisions peuvent être contestées par les électeurs intéressés devant le tribunal d'instance et tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune, comme le préfet ou le sous-préfet, peut réclamer au tribunal l'inscription ou la radiation d'un électeur.

Le préfet peut aussi déférer leurs travaux au tribunal administratif s'il estime que les formalités légales n'ont pas été observées ^{5 ( * )} .

En pratique, sont inscrits sur la liste électorale à leur demande :

1. tous les électeurs qui ont leur domicile réel ^{6 ( * )} dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins ;

2. ceux qui figurent, pour la cinquième fois sans interruption, l'année de la demande d'inscription, au rôle d'une des contributions directes communales et, s'ils ne résident ^{7 ( * )} pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux. Tout électeur ou toute électrice peut être inscrit sur la même liste que son conjoint au titre de cette disposition ;

3. ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires publics .

Sont également inscrits, dans les mêmes conditions, les citoyens qui, ne remplissant pas les conditions d'âge et de résidence lors de la formation des listes, les rempliront avant la clôture définitive (article L. 11 du code électoral). Des dispositions spécifiques sont prévues pour l'inscription des Français établis hors de France ^{8 ( * )} , des mariniers, des personnes sans domicile fixe, en raison de la particularité de leur situation pour définir une commune de rattachement.

En outre, afin de favoriser la participation électorale des jeunes électeurs , les articles L. 11-1 et L. 11-2 du même code garantissent l'inscription d'office, sur la liste électorale de la commune de leur domicile, des personnes remplissant la condition d'âge pour être électeur avant la clôture définitive des listes, et, lors des révisions précédant un scrutin, jusqu'au jour de ce dernier.

Hors des périodes de révision, cinq catégories d'électeurs peuvent en principe ^{9 ( * )} être inscrites sur les listes électorales en application de l'article L. 30 du code électoral ^{10 ( * )} :

1°° les militaires « renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d'activité, libérés d'un rappel de classe ou démobilisés » après la clôture des délais d'inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;

2° les fonctionnaires et agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leur retraite après la clôture des délais d'inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise en retraite ;

3° les Français remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d'inscription ;

4° les Français ayant acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et qui ont été naturalisés après la clôture des délais d'inscription ;

5° les Français ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice .

En pratique, les demandes d'inscription doivent être déposées à la mairie et ne sont recevables que jusqu'au dixième jour précédant celui de l'élection visée. Elles sont transmises au juge du tribunal d'instance, qui statue dans les quinze jours et au plus tard, quatre jours avant le scrutin. Cette décision peut faire l'objet d'un recours en cassation dans les dix jours de leur notification ^{11 ( * )} .

Les décisions du juge d'instance sont notifiées dans les deux jours par lettre recommandée, avec accusé de réception, à l'intéressé et au maire. Dès qu'il reçoit une décision ordonnant l'inscription d'un électeur, le maire effectue cette inscription sur les listes électorales et le tableau rectificatif, et en avise le préfet.

En 2004, année électorale (régionales et cantonales, européennes), 10.780 personnes ont été inscrites sur les listes électorales au titre de l'article L. 30, puis 53.368 en 2005 (année du référendum sur le traité européen), ou encore 20.656 en 2007 (présidentielle et législatives).

La dérogation prévue par l'article L. 30 du code électoral pour l'inscription des militaires ou des agents publics est liée à leur statut même , et aux obligations qui y sont attachées .

Selon le ministère de l'intérieur ^{12 ( * )} , les dispositions de l'article L. 30 précité relatives aux fonctionnaires « remontent à 1946 dans leur formulation actuelle et tirent les conclusions de (leur) position statutaire et réglementaire. Ce dispositif d'inscription hors période de révision se justifie par la volonté du législateur de concilier les droits du citoyen reconnus au fonctionnaire, notamment l'exercice effectif de son droit de vote, et les préoccupations de continuité du service public, qui peuvent se traduire par des changements d'affectation géographique opérés dans des délais très courts. Il y a lieu de rappeler que la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire subordonne son affectation à une décision de l'autorité administrative qui peut être produite comme pièce justificative de domicile mais que la Cour de cassation a limité cette possibilité d'inscription hors des périodes de révision à la seule commune d'affectation administrative du fonctionnaire ».

Le présent article tend à compléter l'article L. 30 du code électoral avec un nouveau 2° bis pour permettre l'inscription sur les listes électorales hors période de révision, des personnes qui changent de domicile pour un motif professionnel autre que ceux visés aux 1° et 2° de cet article ou plus exactement de celles qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un tel motif dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. Serait également possible l'inscription des membres de leur famille qui vivent avec elles à la date du changement de domicile .

Ce faisant, il harmonise utilement la situation applicable aux agents publics et aux autres personnes mutées pour des motifs professionnels.

A l'heure actuelle, les personnes qui changent de domicile parce qu'elles ont trouvé un nouvel emploi dans une autre commune, ou parce qu'elles comptent y créer une entreprise, ne peuvent, comme les agents publics visés au 1° de l'article L. 30, s'inscrire immédiatement sur les listes électorales de cette commune : elles doivent par conséquent retourner voter dans leur ancien bureau de vote ou voter par procuration en attendant l'année suivant leur changement de domicile pour que leur inscription dans leur nouvelle commune soit effective et qu'elles puissent y voter.

En complément, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur , a souhaité préciser que les inscriptions en dehors des périodes de révision des listes en application de l'article L. 30 sont possibles « lorsque les électeurs sont convoqués pour un scrutin ».

Ce qui signifie a contrario, que lorsque les électeurs ne sont pas convoqués, la révision de la liste électorale aurait lieu selon le calendrier normal déjà évoqué et prendrait effet au 31 décembre.

Cette précision tend à harmoniser le droit et le fait, les demandes d'inscription de l'article L. 30 ayant lieu en pratique à l'approche d'échéances électorales.

En outre, elle permettrait de mettre en oeuvre sereinement l'extension des catégories de l'article L. 30 aux personnes changeant de domicile pour motif professionnel malgré l'augmentation de la charge de travail induite pour les communes par l'extension des catégories de l'article L. 30 du code électoral ^{13 ( * )} .

Comme l'a rappelé le rapporteur de l'Assemblée nationale, « cette modification est sans incidence sur la capacité des personnes concernées à participer au vote, si un scrutin est prévu. »

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a réécrit l'article 1 ^er afin de confirmer les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article L. 30.

Elle vous propose en outre de modifier les articles L. 32 à L. 33 du même code et d'insérer dans ce dernier un article L. 33-1, pour transférer aux commissions administratives responsables de l'inscription et de la radiation des électeurs pendant la période de révision annuelle des listes électorales, l'inscription des personnes visées à l'article L. 30 précité, aujourd'hui assurée par le juge du tribunal d'instance .

Le dispositif initié par votre rapporteur est le suivant :

- les demandes d'inscription seraient toujours déposées à la mairie jusqu'au dixième jour précédant celui du scrutin, qui les transmettrait à la commission administrative, cette dernière pouvant statuer jusqu'au cinquième jour avant celui de l'élection ;

- dans les deux jours de la décision de la commission, le maire la notifierait aux électeurs intéressés et, s'il y a lieu, au maire de la commune de radiation, et procéderait, le cas échéant, à l'inscription.

Sur ce point, la rédaction initiale de votre rapporteur prévoyait que cette notification a lieu « par lettre recommandée avec accusé de réception ».

Néanmoins, il a indiqué que, selon la commission des finances, si cette précision était maintenue, le dispositif proposé serait considéré comme irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution. Au regard de ces explications, la commission a donc supprimé cette précision ;

- les décisions de la commission pourraient être contestées par l'intéressé, par tout électeur de la commune et par le préfet ou le sous-préfet, devant le tribunal d'instance, compétent jusqu'au jour du scrutin.

Conforme à la proposition n° 46 du rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard sur la répartition des contentieux, remis à Mme le Garde des Sceaux en juin dernier, cette réforme « déjudiciarisant » l'inscription sur les listes électorales des personnes visées à l'article L. 30 du code électoral aurait l'avantage de clarifier la procédure au profit des électeurs concernés qui n'auraient plus l'obligation de se présenter devant le juge d'instance compétent, tout en soulageant les tribunaux d'instance de cette activité secondaire pour eux.

Simultanément, toutes les garanties de procédure seraient préservées pour les électeurs puisque ces derniers pourraient contester, jusqu'au jour du scrutin, les décisions de la commission administrative devant le juge d'instance.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié .

Article 2 (art. 530-1 du code de procédure pénale) - Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann et Dominique Raimbourg, a pour objet de permettre la restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende forfaitaire.

En l'état du droit, lorsqu'une personne fait l'objet d'une contravention susceptible de donner lieu à une amende forfaitaire, elle peut en contester la matérialité devant un juge sans avoir à verser, au préalable, une consignation. Toutefois, pour dissuader les contrevenants de mauvaise foi et assurer l'efficacité du dispositif de contrôle-sanction automatisé, la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière a introduit une exception à ce principe, en prévoyant que lorsque l'avis d'amende forfaitaire concerne une infraction mentionnée à l'article L. 121-3 du code de la route ^{14 ( * )} , la contestation n'est recevable que si le montant de l'amende due est versé préalablement, à titre de consignation (article 529-10 du code de procédure pénale).

En cas de classement sans suite ou de relaxe, le dernier alinéa de l'article 530-1 du code de procédure pénale prévoit que le montant de la consignation est reversé, à sa demande , à la personne à qui avait été adressé l'avis de paiement de l'amende forfaitaire ou qui a fait l'objet des poursuites : en l'état actuel de la rédaction de ce texte, une personne ayant acquitté une consignation afin de contester une amende forfaitaire ne peut donc être remboursée de cette dernière qu'à sa demande expresse, et ce alors même qu'une décision de justice a classé l'affaire sans suite ou l'a relaxée.

La réforme proposée supprime l'exigence de cette demande expresse , en prévoyant que, désormais, le Trésor public est tenu de reverser automatiquement le montant de la consignation versé par cette personne, sans qu'elle soit tenue d'en faire la demande.

La nécessité d'une telle réforme avait été soulignée par le Médiateur de la République avant d'être reprise devant notre assemblée par une proposition d'amendement à la précédente proposition de loi de simplification du droit. L'auteur de l'amendement, notre collègue Jean-René Lecerf, avait notamment relevé que les dispositions actuelles soulevaient l'incompréhension des usagers, qui doivent parfois attendre de longs mois avant d'apprendre qu'ils ne peuvent obtenir le remboursement de la consignation qu'à la suite d'une demande expresse.

Cette proposition d'amendement avait été retirée par son auteur après que le gouvernement, relevant qu'une telle réforme relevait du domaine du règlement et non de la loi, eut pris l'engagement de modifier l'article R. 49-18 du code de procédure pénale afin de simplifier la démarche des usagers souhaitant obtenir le remboursement des sommes consignées ^{15 ( * )} .

Conformément à cet engagement, l'article 5 du décret n° 2008-794 du 30 juillet 2008 a modifié les dispositions de l'article R. 49-18 du code de procédure pénale, en prévoyant qu'en cas de classement sans suite par l'officier du ministère public ou de décision de relaxe, un formulaire spécifique est adressé à la personne aux fins de remboursement. Cette solution avait fait l'objet d'une recommandation formulée par la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard ^{16 ( * )} .

Cette évolution réglementaire n'a pas satisfait les députés. Lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois, a estimé que cet envoi d'un formulaire spécifique constituait une procédure lourde dans son application et contestable dans son principe . Il a ainsi fait valoir qu'il était légitime qu'une personne ayant obtenu gain de cause puisse obtenir la restitution automatique de la somme qu'elle avait consignée, sans avoir à en faire la demande. Les députés, sensibles à ces arguments, ont donc adopté l'article 2 de la proposition de loi.

Votre commission ne peut que se rallier à ces arguments et considère également qu'il n'est pas légitime de prévoir qu'une personne qui a obtenu gain de cause ne puisse obtenir le remboursement de sa consignation que si elle en fait expressément la demande. En conséquence et à l'invitation de son rapporteur, elle a suivi la position des députés et supprimé du texte de l'article 530-1 du code de procédure pénale les termes « à sa demande ».

Néanmoins, votre commission s'est également montrée attentive aux arguments de la direction générale des finances publiques (DGFIP), qui fait valoir que, dans la plupart des cas, elle ne dispose pas, au moment de la décision de classement sans suite ou de relaxe, de données complètes et actualisées concernant l'intéressé. En particulier, la DGFIP fait observer que, faute de disposer des références bancaires de l'usager, il lui serait nécessaire de développer une chaîne de remboursement par lettre-chèque, mécanisme lourd, coûteux et générateur d'erreurs (notamment en termes d'adressage).

Il est donc nécessaire, dans un souci de pragmatisme , de prévoir qu'indépendamment de toute demande expresse de l'usager, l'administration adresse à ce dernier, avec la décision de relaxe ou de classement sans suite, une demande de renseignements complémentaires destinée à permettre un remboursement du montant de la consignation dans des délais rapides . Cette demande pourra être effectuée via le formulaire spécifique prévu par l'article 5 du décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 précité, qui n'est entré en vigueur que le 1 ^er novembre dernier.

Ce mécanisme relevant en tout état de cause du domaine réglementaire, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a donc modifié le texte de l'article 530-1 du code de procédure pénale afin de permettre au pouvoir réglementaire de prendre les mesures d'application nécessaire .

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. 80 du code civil) - Déclaration des décès survenus dans les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, modifie l'article 80 du code civil afin de simplifier, à un double titre, les modalités de déclaration des décès survenus dans les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées.

Aux termes de l'article 78 du code civil, l'acte de décès est dressé par l'officier de l'état civil de la commune où le décès a eu lieu, sur la déclaration d'un parent du défunt ou sur celle d'une personne possédant sur son état civil les renseignements les plus exacts et les plus complets qu'il sera possible.

L'article 80 du même code prévoit qu'en cas de décès dans les « hôpitaux ou les formations sanitaires, les hôpitaux maritimes, civils, ou autres établissements publics », les « directeurs, administrateurs ou maîtres » de ces hôpitaux ou établissements doivent en donner avis, dans les vingt-quatre heures, à l'officier de l'état civil ou à celui qui en remplit les fonctions, et tenir un registre de ces déclarations. Il n'en fait pas moins obligation à l'officier de l'état civil de se transporter sur les lieux pour s'assurer du décès et prendre les renseignements nécessaires à l'établissement de l'acte de décès.

La première des modifications proposées consiste à assujettir les directeurs de tous les établissements de santé et de tous les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées ^{17 ( * )} , que ces établissements soient publics ou privés, à l'obligation de déclarer à l'officier de l'état civil les décès survenus dans leur établissement et de tenir un registre de ces déclarations . Il s'agit, pour M. Etienne Blanc, rapporteur de la proposition de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, de « simplifier les démarches administratives pour les proches de la personne décédée dans une maison de retraite ou un hôpital privés, en mettant à la charge de l'établissement qui l'accueillait la déclaration de décès ^{18 ( * )} . »

La seconde des modifications proposées consiste à supprimer l'obligation faite à l'officier de l'état civil de se déplacer systématiquement sur les lieux , « qui générait une lourdeur inutile dans l'écrasante majorité des déclarations concernant des décès survenus à l'hôpital ^{19 ( * )} », pour ne prévoir un tel déplacement qu'« en cas de difficulté » .

Selon la mission commune d'information du Sénat sur la dépendance ^{20 ( * )} :

« Au 31 décembre 2003, la Drees recensait 10 526 établissements hébergeant des personnes âgées (Ehpad) : 6 376 maisons de retraites, 2 975 logements-foyers, 1 044 unités de soins de longue durée (USLD) et 131 résidences spécifiquement dédiées à l'hébergement temporaire. L'ensemble de ces structures offraient ainsi 671 000 places installées pour 644 000 personnes accueillies. Le coefficient d'occupation moyen des établissements pour personnes âgées était donc de 95,6 % environ pour l'ensemble du secteur. (...)

« Les établissements médicosociaux regroupent, pour l'essentiel, les maisons de retraite et les logements-foyers. D'après les données de la Drees dans son étude précitée, on dénombrait, au 31 décembre 2003, 436 300 places installées en maisons de retraite, et 152 900 places installées en logements-foyers. D'après les données transmises par la direction générale de l'action sociale, 695 maisons de retraite proposaient, au mois de juin 2008, 12 099 places installées en petites unités de vie . (...)

« En 2003, selon l'étude de la Drees précitée, on dénombrait 1 044 USLD représentant une offre de près de 80 000 places. Quant au nombre de services de courts séjours gériatriques, il est évalué, par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (Dhos) à environ 290 au 31 décembre 2007. On dénombrait, à la même date, près de 450 services de soins de suite et de réadaptation, sans qu'il soit possible d'identifier spécifiquement ceux destinés à la gériatrie . »

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis (art. 804 du code civil) - Modalités de la renonciation à une succession

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des lois, simplifie les modalités de renonciation à une succession.

Depuis la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et libéralités, un héritier dispose de trois options (article 768 du code civil) : accepter la succession purement et simplement , y renoncer ou, s'il a une vocation universelle ou à titre universel, l' accepter à concurrence de l'actif net , cette dernière option ayant remplacé l'acceptation sous bénéfice d'inventaire.

La faculté d'opter se prescrit par dix ans à compter de l'ouverture de la succession (article 780 du code civil). Toutefois, passé un délai de quatre mois à compter de cette date, l'héritier taisant peut être sommé de prendre parti à l'initiative d'un créancier de la succession, d'un cohéritier, d'un héritier de rang subséquent ou de l'Etat ; à défaut d'avoir pris parti dans un délai de deux mois qui peut être prolongé par le juge, il est réputé acceptant pur et simple (articles 771 et 772 du code civil). Ses créanciers personnels peuvent être autorisés en justice à accepter la succession en son lieu et place, jusqu'à concurrence de leurs créances (article 779 du code civil).

L'héritier qui renonce est censé n'avoir jamais été héritier (article 805 du code civil). Il n'est pas tenu au paiement des dettes et charges de la succession si ce n'est, à proportion de ses moyens, au paiement des frais funéraires de l'ascendant ou du descendant à la succession duquel il renonce (article 806 du code civil). Tant que la prescription du droit d'accepter n'est pas acquise contre lui, il peut révoquer sa renonciation en acceptant la succession purement et simplement, si elle n'a pas été déjà acceptée par un autre héritier ou si l'Etat n'a pas déjà été envoyé en possession. Cette acceptation rétroagit au jour de l'ouverture de la succession, sans toutefois remettre en cause les droits qui peuvent être acquis à des tiers sur les biens de la succession par prescription ou par actes valablement faits avec le curateur à la succession vacante (article 807 du code civil).

Dans le rapport ^{21 ( * )} présenté au nom de votre commission sur la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006, notre ancien collègue Henri de Richemont relevait que : « Des trois options reconnues au successible, la renonciation est la plus rarement choisie, dans moins de 5 % des cas », étant précisé qu'on recense environ 400 000 successions par an -en 2007, 62 510 renonciations ont été effectuées devants les tribunaux de grande instance. Elle peut répondre à des motivations diverses : échapper à un passif excédentaire, conserver une libéralité rapportable excédant la part du successible, respecter les souhaits du défunt en avantageant les autres co-héritiers dans le cadre d'un pacte tacite de famille, favoriser certains héritiers par rapport à d'autres. Cette option devrait devenir encore plus rare à l'avenir, compte tenu de la réforme de l'acceptation à concurrence de l'actif net et de la possibilité de renoncer par anticipation à exercer des actions en réduction contre des libéralités portant atteinte à sa réserve.

A la différence de l'acceptation, qui peut être tacite, la renonciation à une succession ne se présume pas. Pour être opposable aux tiers ^{22 ( * )} , la renonciation opérée par l'héritier universel ou à titre universel ^{23 ( * )} doit être faite au tribunal dans le ressort duquel la succession s'est ouverte (article 804 du code civil), c'est-à-dire celui du dernier domicile du défunt (article 720 du code civil). A défaut de publicité, la renonciation reste valable mais est inopposable aux créanciers. Ce formalisme permet notamment à ces derniers d'appréhender plus précisément l'étendue de leur droit de gage.

L'héritier universel ou à titre universel qui souhaite renoncer à une succession doit donc actuellement se déplacer au tribunal de grande instance du dernier domicile du défunt, parfois éloigné de son propre domicile, pour y communiquer au greffe ses nom, prénom, profession et domicile, ainsi que la qualité en vertu de laquelle il est appelé à la succession (article 1339 du code de procédure civile). Il peut se faire représenter par un mandataire à condition de lui confier un mandat exprès de renonciation ^{24 ( * )} . Le greffe inscrit la déclaration de renonciation sur un registre tenu à cet effet et en donne récépissé au déclarant (article 1339 du code civil).

Les dispositions proposées consistent à modifier l'article 804 du code civil pour prévoir que la renonciation opérée par l'héritier universel ou à titre universel doit être « adressée ou déposée », et non plus « faite » au tribunal dans le ressort duquel la succession s'est ouverte . Elles donnent ainsi au pouvoir réglementaire la possibilité de prévoir l'envoi d'un courrier recommandé avec accusé de réception et l'élaboration d'un modèle de renonciation (formulaire cerfa) ainsi que d'une notice explicative.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement : « Cette mesure permettra d'éviter aux usagers des démarches inutiles et chronophages. Par ailleurs, l'usager n'aura plus à supporter le coût d'un voyage ou, le cas échéant, du recours à un mandataire professionnel . »

Si l'on peut comprendre que cette formalité est, comme le souligne ce même exposé des motifs, « irritante » pour les intéressés, il convient également d'observer, à l'instar notamment des représentants du Conseil du supérieur du notariat et de l'Union syndicale des magistrats entendus par votre rapporteur, qu'elle présente le double intérêt de permettre au greffe du tribunal de grande instance de s'assurer de l'identité du renonçant et du caractère éclairé de sa décision. La direction des affaires civiles et du sceau a toutefois indiqué à votre rapporteur que la vérification du caractère éclairé de la renonciation n'entrait nullement dans le champ des compétences du greffier chargé de l'enregistrer.

Les risques de fraude sont toutefois limités et l'article 777 du code civil dispose que l'action en nullité de l'option, pour cause d'erreur, de dol ou de violence, se prescrit par cinq ans à compter du jour où l'erreur ou le dol a été découvert ou du jour où la violence a cessé.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 3 bis sans modification .

Article 4 (art. 815-5-1 nouveau du code civil) - Aliénation d'un biens indivis

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, insère un article 815-5-1 dans le code civil afin d'instituer une nouvelle modalité d'aliénation d'un bien en indivision.

Il reprend le texte d'une proposition de loi présentée en janvier 2008 par MM. Jean-Luc Warsmann et Sébastien Huyghe ^{25 ( * )} , adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 30 janvier 2008, sur le rapport de M. Sébastien Huyghe ^{26 ( * )} , mais non examinée en séance publique.

Avant d'évoquer les dispositions proposées, qui soulèvent une question délicate, il convient de rappeler les innovations importantes introduites par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.

1. Les assouplissements apportés par la loi du 23 juin 2006 au régime de l'indivision

Il y a indivision en cas de concours de droits de même nature portant sur un même bien ou ensemble de biens -ainsi, le nu-propriétaire et l'usufruitier d'un bien ne se trouvent pas en indivision car ils sont titulaires de droits différents ^{27 ( * )} . Ces droits peuvent être de natures diverses, même s'il s'agit le plus souvent d'un droit de propriété : chaque indivisaire est propriétaire de l'ensemble du bien indivis mais il ne l'est que pour une quote-part abstraite.

Ce concours pouvant apparaître comme une anomalie au regard notamment du droit exclusif de la propriété, l'indivision a toujours été conçue comme un régime transitoire. L'article 815 du code civil énonce ainsi que : « Nul ne peut être contraint à demeurer dans l'indivision et le partage peut toujours être provoqué, à moins qu'il n'y ait été sursis par jugement ou convention . »

Force est cependant de constater, en pratique, que l'indivision, surtout successorale, est une situation durable. Aussi le législateur, tout en cherchant à faciliter et accélérer les partages, s'est-il efforcé de l'organiser pour améliorer la gestion des biens indivis.

La loi du 23 juin 2006 précitée a ainsi favorisé le partage amiable des successions, notamment en permettant aux co-héritiers de passer outre l'inertie d'un héritier en le mettant en demeure de se faire représenter au partage, et à défaut, en prévoyant la désignation par le juge d'un professionnel qualifié pour le représenter.

Elle a également amélioré l'efficacité du partage judiciaire. Un délai d'un an est accordé au notaire pour établir l'état liquidatif ce délai pouvant être suspendu en cas de recours à un expert pour évaluer les biens successoraux, ou prorogé si la complexité de la situation le nécessite. Le notaire commis a pour mission de composer les lots à attribuer aux héritiers. Il établit également les comptes entre copartageants, la masse partageable et les droits des parties. Il peut mettre l'indivisaire défaillant en demeure de se faire représenter et, à défaut, peut demander au juge la désignation d'un professionnel qualifié pour le représenter.

Elle a enfin sécurisé les opérations de partage. Le tribunal peut ainsi, à la demande d'une partie, ordonner un partage complémentaire ou rectificatif, s'il apparaît que les conséquences de la violence ou du dol peuvent être réparées autrement que par l'annulation du partage. En outre, une action en complément de part a été substituée à l'action en rescision pour lésion, le délai de cette action étant réduit de cinq à deux ans.

Pour autant, la loi du 23 juin 2006 a également étendu les possibilités de sursis à partage et de maintien dans l'indivision, essentiellement dans le but d'assurer la pérennité de toutes les entreprises, qu'elles soient agricoles, commerciales, industrielles, artisanales ou libérales, et plus seulement des entreprises agricoles, et qu'elles revêtent une forme sociale ou individuelle, et plus seulement individuelle.

Les dispositions relatives au régime légal de l'indivision sont énoncées aux articles 815 à 815-18 du code civil, tandis que celles relatives à l'indivision conventionnelle figurent aux articles 1873-1 à 1873-18. En dépit de leurs emplacements respectifs, au sein des parties consacrées aux successions et aux contrats, elles s'appliquent à l'ensemble des indivisions, qu'elles soient successorales, post-communautaires, post-sociétaires ou conventionnelle.

La principale innovation introduite par la loi du 23 juin 2006 concernant la gestion des biens indivis a consisté à distinguer trois types d'actes : ceux qui peuvent être pris seuls, ceux qui peuvent être pris à une majorité qualifiée et ceux qui supposent l'unanimité.

Depuis le 1 ^er janvier 2007, tout indivisaire peut prendre seul les mesures nécessaires à la conservation des biens indivis. Auparavant, ces mesures conservatoires devaient revêtir un caractère d'urgence (article 815-2 du code civil). Cette exigence a été supprimée car, comme le soulignait notre ancien collègue Henri de Richemont, rapporteur de ce texte au nom de votre commission des lois : « un entretien régulier des biens indivis est préférable à la réparation de dommages causés par l'inaction . »

Par ailleurs, les indivisaires peuvent désormais, à la majorité des deux tiers au moins et à condition d'en informer les autres indivisaires : effectuer les actes d'administration relatifs aux biens indivis, donner à l'un ou plusieurs des indivisaires ou à un tiers un mandat général d'administration ^{28 ( * )} , vendre les meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision, conclure et renouveler les baux autres que ceux portant sur un immeuble à usage agricole, commercial, industriel ou artisanal (article 815-3 du code civil).

L'unanimité reste requise pour tout acte qui ne ressortit pas à l'exploitation normale des biens indivis et tout acte de disposition autre que la vente des meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision (article 815-3 du code civil). Il n'a pas semblé possible, au regard du risque de violation du droit de propriété garanti par la Constitution, de permettre à une majorité des deux tiers des indivisaires d'accomplir de tels actes. En conséquence, par exemple, la vente d'un immeuble indivis nécessite toujours une décision prise à l'unanimité des indivisaires.

Toutefois, pour remédier aux difficultés susceptibles de résulter de l'exigence de l'unanimité, la loi a prévu divers hypothèses d'intervention judiciaire.

Si l'un des indivisaires se trouve hors d'état de manifester sa volonté, un autre peut ainsi se faire habiliter par justice à le représenter, d'une manière générale ou pour certains actes particuliers, les conditions et l'étendue de cette représentation étant fixées par le juge. A défaut de pouvoir légal, de mandat ou d'habilitation par justice, les actes faits par un indivisaire en représentation d'un autre ont effet à l'égard de celui-ci, suivant les règles de la gestion d'affaires ^{29 ( * )} (article 815-4 du code civil).

Bien plus, un indivisaire peut être autorisé par justice à passer seul un acte pour lequel le consentement d'un co-indivisaire serait nécessaire, si le refus de celui-ci met en péril l'intérêt commun, étant précisé que le juge ne peut, à la demande d'un nu-propriétaire, ordonner la vente de la pleine propriété d'un bien grevé d'usufruit contre la volonté de l'usufruitier (article 815-5 du code civil). L'autorisation judiciaire n'a pas ici pour objet de suppléer une volonté défaillante mais de trancher un différend. Elle doit être délivrée, par le tribunal de grande instance, avant la réalisation de l'acte projeté. La condition de la mise en péril de l'intérêt commun est appréciée souverainement par les juges du fond. Elle fait actuellement l'objet d'une interprétation stricte : ont notamment été autorisés la vente d'un bien indivis pour payer les droits de succession ^{30 ( * )} ; le renouvellement d'un bail commercial pour éviter le paiement d'une indemnité d'éviction très importante ^{31 ( * )} ; la cession d'un bail rural à l'enfant commun de deux époux divorcés afin d'éviter le refus de renouvellement du bailleur ^{32 ( * )} ; la vente d'un immeuble indivis entre deux ex-concubins qui faisait l'objet d'une occupation privative par l'un d'entre eux sans versement d'indemnité à l'autre ^{33 ( * )} .

Le président du tribunal de grande instance peut prescrire ou autoriser toutes les mesures urgentes que requiert l'intérêt commun (article 815-6 du code civil), y compris des actes de disposition ^{34 ( * )} . Toutefois, les dispositions du code civil font elles aussi l'objet d'une interprétation stricte.

Enfin, pour les seules indivisions successorales, lorsqu'il désigne un mandataire successoral, le juge peut l'autoriser à réaliser des actes de disposition nécessaires à la bonne administration de la succession (article 814 du code civil).

2. Les dispositions proposées

Le texte proposé pour insérer un article 815-1 dans le code civil a pour objet de créer une nouvelle modalité de vente des biens en indivision.

L' initiative de la vente appartiendrait à un ou plusieurs indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, « dans un souci de cohérence avec la majorité nécessaire pour accomplir les actes de gestion courante des biens indivis ^{35 ( * )} ».

« Certes , ajoute M. Etienne Blanc dans son rapport au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les deux dispositifs juridiques ne sont pas comparables puisque celui de l'actuel article 815-3 du code civil permet aux indivisaires majoritaires d'agir sans autorisation de justice, alors que, précisément, les opportunités offertes par le nouvel article 815-5-1 sont conditionnées par une telle autorisation. Bien que l'intervention de l'autorité judiciaire puisse être estimée suffisante pour garantir que l'atteinte portée aux droits des indivisaires minoritaires, il a été jugé préférable de retenir un seuil supérieur à la majorité simple afin de souligner le caractère subsidiaire du recours à ce nouveau dispositif, qui ne trouverait à s'appliquer que quand les dispositifs aujourd'hui en vigueur -notamment le partage amiable- n'auraient pas trouvé à s'appliquer utilement. Cette majorité qualifiée doit également être comprise comme une garantie supplémentaire des droits des indivisaires minoritaires . »

Plusieurs cas d'exclusion sont prévus.

Ainsi, la vente ne pourrait être demandée en cas de démembrement de la propriété du bien . La vente d'un tel bien resterait réalisée, dans le cadre d'un partage, selon les règles définies aux articles 817, 818 et 819 du code civil.

La vente ne pourrait également être demandée qu'à la double condition que tous les indivisaires soient « connus et localisés » -puisque l'information de l'ensemble des indivisaires serait la condition de l'opposabilité de la vente à leur égard- et qu'aucun ne soit présumé absent, hors d'état de manifester sa volonté par suite d'éloignement, ou placé sous un régime de protection juridique. Si tel était le cas, un partage amiable ou judiciaire de l'indivision devrait être réalisé en application de l'article 836 du code civil auquel il est fait référence.

Le notaire jouerait un rôle central dans cette procédure, cohérent avec celui qu'il joue dans le règlement des successions.

Il devrait tout d'abord recueillir l'intention d'aliéner de l'indivisaire ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis.

Il devrait ensuite, dans un délai d'un mois, faire signifier par un huissier de justice cette intention aux autres indivisaires, sans quoi les décisions prises par la suite ne leur seraient pas opposables.

Enfin, en cas de refus ou en l'absence de réponse des indivisaires dans un délai de deux mois à compter de la signification, le notaire devrait dresser un procès-verbal de difficulté, qui ouvrirait à l'indivisaire ou aux indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis la possibilité de saisir le tribunal de grande instance aux fins d'autorisation de la vente. Ce délai est destiné, selon M. Etienne Blanc, à permettre aux « indivisaires tentés de s'opposer aux décisions des autres indivisaires sans raison valable » de réaliser « qu'il est de leur intérêt désormais d'être plus conciliants. Ceux-ci observeront alors que la vente amiable du bien s'effectuera sans doute plus rapidement et dans de meilleures conditions que dans le cadre d'une vente aux enchères. »

La juridiction compétente pour autoriser la vente serait le tribunal de grande instance , sur saisine du ou des indivisaires demandeurs.

Un indivisaire aurait ainsi la possibilité de présenter une demande reconventionnelle, pour s'opposer à la vente, pour demander le partage et pour demander à bénéficier d'une attribution préférentielle du bien, prévue par les articles 831 à 834 du code civil.

L'information de la juridiction serait assurée par la communication du procès verbal établi par le notaire, dans lequel figureraient les droits des différents indivisaires et tous les éléments attestant du respect de la procédure, en particulier l'information de tous les indivisaires.

Enfin, il est prévu que la vente du bien indivis ne pourra être autorisée que si « elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires ». Parmi les éléments que la juridiction pourrait prendre en compte figurent évidemment les éléments fournis à l'appui de la demande ainsi que les observations des autres indivisaires. Il a été indiqué à votre rapporteur que le tribunal de grande instance pourrait refuser d'autoriser la vente, par exemple d'une maison de famille, si le préjudice moral causé aux indivisaires qui s'y opposent, alors qu'ils contribuent régulièrement à son entretien, était trop important.

L'aliénation serait réalisée par voie de licitation , c'est-à-dire par voie d'enchères à la barre du tribunal de grande instance ou en l'étude du notaire, suivant les modalités prévues aux articles 1272 et suivants du code de procédure civile. Il ne s'agit pas tant de garantir que le bien sera vendu à un meilleur prix -la réforme de la saisie immobilière réalisée en 2006 a précisément autorisé la vente amiable du bien saisi pour en tirer un meilleur prix qu'en cas de vente aux enchères- que de s'assurer de la transparence des opérations. Les indivisaires pourront bien évidemment y participer ; ils pourront même, sous la condition peu probable d'en être tous d'accord, exclure la participation de tiers.

Les sommes retirées de la vente ne pourraient faire l'objet d'un remploi. Comme l'indique M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « En effet, la procédure introduite par le présent article vise à permettre à des indivisaires de sortir de l'indivision. Il serait donc pour le moins incompréhensible que cette procédure soit utilisée par des indivisaires qui réemploieraient les sommes retirées de la vente pour racheter un bien en indivision. Il faut donc éviter que ce dispositif soit détourné de son objectif pour réaliser, par exemple, des opérations immobilières . »

Cette restriction est toutefois atténuée afin de permettre que les sommes retirées de la vente puissent servir à payer les dettes et charges de l'indivision, à l'instar de l'article 815-3 du code civil, qui permet la vente de meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision.

Enfin, le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 815-5-1 du code civil précise que l'aliénation effectuée dans les conditions fixées par l'autorisation de justice est opposable à l'indivisaire dont le consentement a fait défaut, dès lors que celui-ci a été valablement informé des intentions des autres indivisaires par le notaire.

3. La position de la commission des lois

Les dispositions proposées ont suscité des appréciations divergentes de la part des personnes entendues par votre rapporteur : le Conseil supérieur du notariat et l'Union syndicale des magistrats s'y sont déclarés favorables tandis que les instances représentatives de la profession d'avocat et le Syndicat de la magistrature s'y sont opposés.

Leur conformité à la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ^{36 ( * )} et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{37 ( * )} a également été mise en doute, notamment lors des débats à l'Assemblée nationale.

Plusieurs arguments en faveur de cette conformité ont été avancés par le rapporteur de l'Assemblée nationale, la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice et le Conseil supérieur du notariat :

- la vente sera autorisée par le tribunal qui vérifiera qu'elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires. La vente ne dépendra donc pas de la seule volonté majoritaire des deux tiers des indivisaires ;

- l'autorisation de la vente sera prononcée par la même juridiction que celle susceptible de constater qu'un indivisaire peut bénéficier d'une attribution préférentielle du bien, en vertu des articles 831 à 834 du code civil. Dès lors, un indivisaire souhaitant se voir attribuer le bien pourra faire une demande reconventionnelle en partage qui empêchera la vente du bien ;

- la vente du bien indivis ne vaudra pas partage. Ainsi les droits des indivisaires dans le cadre du partage seront préservés. Les sommes retirées de la vente devront revenir dans la masse indivise afin de faciliter le partage ;

- le dispositif prévu ne pourra s'appliquer que dans le cas où tous les indivisaires seront connus et localisés ;

- enfin, la vente devant prendre la forme d'une vente aux enchères, elle préservera au mieux les intérêts des indivisaires.

Votre commission a décidé d'en accepter l'augure, considérant en outre que les dispositions proposées présentent l'intérêt de faciliter la sortie de certaines indivisions, dans lesquelles les conflits se cristallisent sur quelques biens.

Sur proposition de votre rapporteur, elle a procédé à une réécriture complète du texte adopté par l'Assemblée nationale ayant pour objet, outre des clarifications rédactionnelles, de porter de deux à trois mois , à compter de la signification, le délai accordé à ces indivisaires pour s'opposer ou non à la vente , afin de faciliter la vente amiable du bien et par souci de cohérence avec divers articles du code civil, notamment l'article 837 qui accorde un délai de trois mois à un indivisaire défaillant pour constituer mandataire en vue du partage de l'indivision.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Clarification du régime de la copropriété

Cet article, issu de la proposition de loi initiale ^{38 ( * )} et adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à apporter certains aménagements ponctuels au régime actuel de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété.

1. Participation aux frais de procédure engagés par le syndicat de copropriété

Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1965, les copropriétaires sont tenus de participer aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes proportionnellement aux valeurs relatives des parties privatives comprises dans leurs lots. Cette obligation recouvre, en particulier, les frais de procédure et les dommages et intérêts résultant d'un procès auquel le syndicat de copropriété est partie.

Jusqu'à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la rédaction de l'article 10 impliquait que le copropriétaire en procès avec le syndicat des copropriétaires devait, même si sa prétention était accueillie en justice, participer à ces frais. Cette loi a opportunément mis fin à cette incohérence en prévoyant que, dans une telle situation, le copropriétaire qui, à l'issue d'une instance judiciaire l'opposant au syndicat, voit sa prétention déclarée fondée par le juge, est dispensé de toute participation à la dépense commune des frais de procédure, dont la charge est alors répartie entre les autres copropriétaires. Le juge peut toutefois en décider autrement en considération de l'équité ou de la situation économique des parties au litige.

Il semble toutefois qu'en pratique, les copropriétaires ayant vu leurs droits face au syndicat reconnus par décision de justice connaissent certaines difficultés à ne pas se voir imposer de participer aux frais de procédure exposés par le syndicat.

Le 2° de cet article tend à modifier l'article 10-1 de la loi du 10 juillet 1965 afin de prévoir que le copropriétaire concerné doit automatiquement être dispensé de toute participation aux frais de procédure exposés par le syndicat, et qu'aucune démarche de sa part en ce sens n'a à être effectuée .

En application de cette disposition, le syndic de copropriété devra donc d'office répartir entre les autres copropriétaires les frais de procédure liés au contentieux gagné par ce copropriétaire.

2. Remise au nouveau syndic des pièces et documents relatifs à la gestion de la copropriété

L'article 18-1 de la loi du 10 juillet 1965 définit les conséquences du changement de syndic de la copropriété et règle précisément les conditions dans lesquelles les documents ainsi que les fonds jusqu'alors détenus par le syndic au nom du syndicat des copropriétaires sont transmis au nouveau syndic désigné par l'assemblée générale.

Ainsi, dans le délai d'un mois à compter de la cessation de ses fonctions, l'ancien syndic doit remettre au nouveau syndic :

- la situation de trésorerie ;

- la totalité des fonds immédiatement disponibles ;

- l'ensemble des documents et archives du syndicat.

Dans un délai de deux mois à compter de l'expiration de ce même délai d'un mois, l'ancien syndic est tenu de verser au nouveau syndic le solde des fonds disponibles après apurement des comptes, et de lui fournir l'état des comptes des copropriétaires ainsi que celui des comptes du syndicat.

Afin de palier certaines difficultés pouvant naître de l'absence de diligence de l'ancien syndic pour remettre ces pièces, l'article 18-1 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit qu'après mise en demeure restée infructueuse, le syndic nouvellement désigné ou le président du conseil syndical peut demander au juge, statuant en référé, d'ordonner sous astreinte la remise des pièces et des fonds ainsi que le versement des intérêts dus à compter du jour de cette mise en demeure.

En pratique, cette procédure ne permet toutefois pas toujours d'imposer à l'ancien syndic qu'il satisfasse avec célérité à ses obligations.

La modification proposée par le 3° de cet article vise à transformer la procédure actuelle de référé en une procédure au fond . Ce changement aura pour effet de permettre au président du tribunal de grande instance de prendre une décision qui n'aura plus un caractère provisoire et de condamner dans le même temps l'ancien syndic au versement de dommages et intérêts , alors qu'aujourd'hui une telle réparation ne peut résulter que de l'introduction d'une nouvelle action en justice.

3. Personnes pouvant être désignées membres du conseil syndical

Dans chaque copropriété, un conseil syndical assiste le syndic et contrôle sa gestion.

A l'heure actuelle, aux termes de l'article 21 de la loi du 10 juillet 1965, ses membres sont désignés par l'assemblée générale des copropriétaires parmi les personnes suivantes :

- les copropriétaires ;

- les associés de sociétés propriétaires de lots de copropriété ;

- les accédants ou les acquéreurs à terme dans le cadre du régime de la location-accession à la propriété immobilière organisé par l'article 41 de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière ;

- les conjoints ou les représentants légaux de ces différentes catégories.

Cette énumération a posé, en pratique, deux types de difficultés.

D'une part, elle s'est heurtée à la multiplication des mesures de démembrement de propriété affectant les lots de copropriété, soulevant la question de la possibilité pour l'usufruitier d'un lot démembré de siéger au conseil syndical. A cet égard, la jurisprudence s'est montrée plus que fluctuante, le Gouvernement considérant quant à lui que seul le nu-propriétaire pouvait être membre du conseil. ^{39 ( * )}

Or, des démembrements de propriété étant de plus en plus souvent mis en oeuvre dans la pratique, notamment pour les avantages en termes de fiscalité qu'ils procurent, l'exclusion totale de l'usufruitier de la gestion de l'immeuble ne paraît pas justifiée.

D'autre part, en ne permettant qu'aux conjoints des copropriétaires d'être membres du conseil syndical, les dispositions actuelles ne tirent pas les conséquences de la création du pacte civil de solidarité (PACS) et de l'alignement progressif du statut patrimonial du partenaire d'un PACS sur celui du conjoint.

Le texte proposé par le 4° de cet article tend à résoudre ces difficultés en visant expressément, parmi les personnes susceptibles de siéger au sein du conseil syndical, les partenaires liés par un pacte civil de solidarité aux propriétaires ainsi que leurs usufruitiers . Il supprime en outre la référence aux personnes visées à l'article 41 de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984, précitée, abrogé par l'article 102 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Par coordination, le texte proposé prévoit également que le partenaire lié par un PACS au syndic de la copropriété ne peut être membre du conseil syndical, l'article 21 ne visant actuellement que le conjoint de celui-ci.

4. Délégations de vote au sein de l'assemblée générale

L'article 22 de la loi du 10 juillet 1965 détermine les modalités de vote au sein de l'assemblée générale de la copropriété.

Après avoir posé le principe que chaque copropriétaire dispose d'un nombre de voix correspondant à sa quote-part dans les parties communes ^{40 ( * )} , cet article dispose que tout copropriétaire peut déléguer son droit de vote à un mandataire, que ce dernier soit ou non membre du syndicat.

Toutefois, une limitation du nombre de délégations de vote susceptibles d'être détenues est posée. Ainsi, un mandataire ne peut recevoir plus de trois délégations de vote, sauf :

- si le total des voix dont dispose lui-même le mandataire et de celles de ses mandants n'excède pas 5 % des voix du syndicat ;

- si le mandataire participe à l'assemblée générale d'un syndicat principal et que tous ses mandants appartiennent à un même syndicat secondaire.

Certaines juridictions ont néanmoins considéré que les mandats donnés à des administrateurs de biens régis par la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, l'étaient en vertu de mandats de gestion, lesquels intégraient des délégations de vote aux assemblées générales, et en ont conclu que la limitation à trois délégations de vote ne leur était pas applicable. ^{41 ( * )}

La modification proposée par le 5° du présent article vise à ce que la limitation à trois délégations ait un caractère général , sous réserve des deux exceptions déjà expressément prévues par l'article 22 de la loi du 10 juillet 1965. En conséquence, un administrateur de biens ne pourra désormais exercer plus de trois délégations de vote, nonobstant la généralité du mandat de gestion qui lui aura été donné par un ou plusieurs copropriétaires.

En outre, le texte proposé étend au partenaire du syndic lié à celui-ci par un PACS l'interdiction actuellement faite à son conjoint ou à ses préposés de recevoir mandat pour représenter un propriétaire .

5. Mesures de coordination

Les 1°, 6° et 7° du présent article procèdent à diverses coordinations.

Le 1° modifie l'article 9 de la loi du 10 juillet 1965 afin de prendre en compte le déplacement, de l'article 26-1 à l'article 25 de la loi, des dispositions relatives aux travaux à effectuer dans les parties communes en vue de prévenir les atteintes aux personnes et aux biens.

Le 6° précise à droit constant, à l'article 26 de la loi, que la délégation du pouvoir de prendre des décisions relevant de l'assemblée générale statuant à la majorité des voix exprimées par les copropriétaires présents ou représentés doit être prise à la majorité des voix de tous les copropriétaires.

Le 7° substitue, à l'article 29-6 de la loi, la référence au livre VI du code de commerce à celle faite actuellement à la loi n° 84-148 du 1 ^er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et à la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, codifiées depuis 2000. Il ne modifie pas le droit en vigueur, les syndicats de copropriété n'étant toujours pas soumis aux procédures collectives applicables aux entreprises.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Assouplissement des conditions de surélévation des immeubles soumis au régime de la copropriété

Cet article, issu de la proposition de loi initiale et adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à assouplir, sous certaines conditions, la procédure permettant la surélévation d'un immeuble soumis au régime de la copropriété, en modifiant l'article 35 de la loi du 10 juillet 1965 qui définit actuellement les règles en la matière.

1. Le droit en vigueur

A défaut de précision du règlement de copropriété ou en cas de contradiction dans les titres de propriété, le droit de surélever un bâtiment affecté à l'usage commun ou comportant plusieurs locaux qui constituent des parties privatives différentes est un droit accessoire aux parties communes et, à ce titre, appartient de manière indivise à l'ensemble des copropriétaires ou à certains d'entre eux seulement. ^{42 ( * )}

Dans ce contexte, l'article 35 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit à l'heure actuelle deux procédures distinctes d'autorisation de surélévation d'un immeuble en copropriété.

La première concerne l'hypothèse dans laquelle la surélévation est réalisée par le syndicat des copropriétaires lui-même , c'est-à-dire lorsque celui-ci est maître de l'ouvrage. En ce cas, la décision doit être prise à l'unanimité des membres du syndicat.

La seconde est relative à l' aliénation du droit de surélévation des bâtiments de la copropriété , c'est-à-dire à la cession à un tiers de la possibilité de surélever l'immeuble. Cette seconde modalité est soumise à une double condition :

- d'une part, une décision de l'assemblée générale des copropriétaires acquise à la majorité des membres du syndicat des copropriétaires représentant au moins les deux tiers des voix . Toutefois, le règlement de copropriété peut stipuler une majorité supérieure ; dans cette hypothèse, cette clause ne peut être modifiée qu'à cette même majorité ;

- d'autre part, l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever.

A ces deux exigences s'ajoute, lorsque l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, la nécessité d'une confirmation de la décision de l'assemblée générale par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, cette confirmation devant intervenir à la majorité de ses membres représentant au moins les deux tiers des voix.

La rigueur des règles de majorité ainsi instituées s'explique par l'importance des conséquences de la surélévation des bâtiments de la copropriété, tant en termes de nuisances qu'en considération de la modification de l'équilibre des lots au sein de la copropriété. Elle a néanmoins pour conséquence de rendre les opérations de surélévation plus difficiles à réaliser.

2. L'assouplissement proposé

L'objet du présent article est de faciliter l'édification d'étages supplémentaires dans les copropriétés situées dans des communes touchées par une pénurie d'offre de logements, en atténuant les règles de majorité exigées en cas d'aliénation du droit de surélévation.

Le dispositif proposé serait dérogatoire aux règles de majorité actuellement requises et ne s'appliquerait qu'aux immeubles compris dans le périmètre d'un droit de péremption urbain .

Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent en effet, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, ainsi que dans certains périmètres limitativement énumérés. ^{43 ( * )} Ce droit permet à la commune, en cas de cession d'un bien immobilier compris dans le périmètre ainsi institué, de se substituer au cessionnaire aux conditions et, en principe, au prix fixé dans la promesse de vente.

Pour ces immeubles, les conditions requises seraient désormais :

- d'une part, une décision d'aliénation prise « à la majorité prévue à l'article 25 », c'est-à-dire à la majorité de l'ensemble des voix des copropriétaires de l'immeuble, qu'ils soient ou non présents ou représentés à l'assemblée générale ;

- d'autre part, l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever.

En outre, dans l'hypothèse où l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, l'aliénation devra également être confirmée par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, à la majorité de l'article 25.

Compte tenu de la place du dispositif au sein de l'article 35 de la loi, une règle de majorité supérieure, éventuellement prévue par le règlement de copropriété, ne pourra tenir en échec celle prévue par la présente proposition de loi.

L'assouplissement de la règle de majorité requise devrait indéniablement faciliter les opérations de surélévation.

Néanmoins, estimant que les conséquences particulièrement lourdes d'une surélévation d'un immeuble soumis au régime de la copropriété justifient un équilibre entre les droits des copropriétaires et les impératifs de la densification de l'habitat en milieu urbain, votre commission estime qu'il convient que la règle de majorité choisie garantisse un assentiment suffisamment important des copropriétaires à l'opération de surélévation.

Or, le renvoi à la majorité prévue à l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965 n'apparaît à cet égard pas satisfaisant .

En effet, l'article 25-1 de cette même loi permet à l'assemblée générale, sous certaines conditions, d'adopter à la majorité de l'article 24 de la loi -à savoir à la seule majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés- les décisions qui, en principe, doivent être adoptée à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires. Il peut être procédé ainsi :

- immédiatement après un vote infructueux selon les règles de l'article 25, lorsque le projet a recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires composant le syndicat ;

- dans le cadre d'une nouvelle assemblée générale convoquée dans un délai maximal de trois mois, si le projet n'a pas recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires.

Votre commission estime qu'il n'est pas souhaitable qu'une décision aussi importante puisse être prise sur le fondement d'une simple majorité des copropriétaires présents ou représentés .

Elle a en conséquence, à l'initiative du rapporteur, apporté au présent article des modifications tendant :

- à paralyser, pour la seule décision d'aliénation du droit de surélever, le passage de la règle de majorité prévue à l'article 25 à celle prévue par l'article 24, afin que la décision ne puisse être prise , en tout état de cause, qu'à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires.

- à préciser que l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur de l'immeuble à surélever devra être unanime , afin qu'en pratique cet accord ne puisse être donné à une simple majorité de ces copropriétaires.

- à rétablir la disposition selon laquelle, si le règlement de copropriété prévoit une majorité plus élevée, cette dernière majorité s'applique , sauf à ce que la clause qui l'institue soit elle-même modifiée à cette majorité.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 111-3 du code de l'urbanisme) - Reconstruction de bâtiments détruits en surdensité

Votre commission a inséré, à l'initiative de M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues, un article additionnel après l'article 6 pour permettre la rénovation complète d'un bâtiment qui, bien que régulièrement construit, ne respecte pas les dispositions d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme postérieur . Tel est notamment le cas d'un immeuble situé dans une zone de surdensité, c'est-à-dire en dépassement du coefficient d'occupation des sols.

A l'heure actuelle, en application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, seule la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement. Sinon, ce bien ne peut être que réhabilité, toute démolition entraînant la suppression du droit à reconstruire.

Or, comme le font remarquer les auteurs de l'amendement, certains biens ne sont techniquement pas réhabilitables en raison de leur état de vétusté, d'autres le sont mais leurs propriétaires peuvent souhaiter une rénovation profonde, par exemple pour construire un bâtiment énergiquement très performant.

La rédaction retenue par la commission modifie le premier alinéa de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme afin de permettre la reconstruction à l'identique des bâtiments démolis, quelle que soit l'origine de la destruction, sous la réserve que celle-ci soit intervenue moins de 5 ans auparavant. Il s'agit d'éviter les demandes de reconstruction abusives, concernant notamment des bâtiments détruits depuis plusieurs années, pour ne pas perturber l'urbanisme communal.

En tout état de cause, conformément aux dispositions de l'article L. 111-3, la reconstruction à l'identique est soumise à deux conditions :

- le bâtiment reconstruit doit avoir été régulièrement édifié ;

- la reconstruction à l'identique ne doit pas être interdite par la carte communale ou le plan local d'urbanisme.

En outre, la reconstruction peut être refusée pour des motifs graves d'atteinte à la sécurité publique conformément à l'article R111-2 du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .

Article 7 (art. 386, 515-3, 524, 585, 589-2, 743, 758, 767, 778, 832-2, 861, 898, 1108-2, 1235, 1320, 1322, 1323, 1325, 1326, 1328, 1377, 1398, 1477, 1570, 1572, 1582, 1589-2, 1606, 1653, 1655, 1659, 1662, 1664, 1668, 1671, 1672, 1714, 1743, 1779, 1801, 1819, 1827, 1828, 1829, 1839, 1861, 1874, 1875, 1879, 1886, 1894, 1895, 1906, 1919, 1939, 1953, 1964, 1982, 1985, 2003, 2004, 2373, 2387, 2388, 2392, 2521, paragraphe 3 de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III, section première du chapitre III du titre VIII du livre III, chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV, section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III du code civil, art. 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) - Actualisation de la terminologie du code civil

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, reprend plusieurs préconisations de la commission spécialisée de terminologie et de néologie en matière juridique, présidée par M. François Terré, président de l'Académie des sciences morales et politiques.

Installée le 1 ^er août 2003, en application du décret n° 96-602 du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française, cette commission a remis son rapport au mois de février 2008.

Elle y indique s'être employée :

- d'une part, « à l'admission de néologismes, liée au souci de l'enrichissement de la langue française, spécialement en vue d'adapter des termes d'origine anglo-américaine » ;

- d'autre part, au remplacement « des vocables juridiques dont la vétusté nuit à la compréhension du droit dans la vie courante » tout en préservant « la précision nécessaire à l'expression du juridique ».

Nombre de ses préconisations ont été prises en compte dans les réformes des successions et des libéralités (loi n° 2006-728 du 23 juin 2006), de la filiation (ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005) et de la saisie immobilière (ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006).

Les dispositions de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en reprennent bien d'autres :

- substitution des mots : « signature privée » aux mots : « seing privé » dans le code civil (1° et 2° du I), ainsi que dans toutes les dispositions législatives en vigueur (II) ;

- substitution des mots : « la succession » aux mots : « l' hérédité » dans le code civil (4° du I) ;

- substitution du mot : « détourné » au mot : « diverti » dans le code civil (5° et 6° du I) ;

- précision, à l'article 832-2 du code civil selon laquelle, le conjoint survivant ou tout héritier copropriétaire d'une exploitation agricole - qui n'est pas maintenue dans l'indivision et n'a pas fait l'objet d'une attribution préférentielle - peut demander à ce que le partage soit conclu sous la condition que ses copartageants lui consentent un bail à long terme sur les terres de l'exploitation qui lui « sont attribuées » et non plus qui lui « échoient » (7° du I) ;

- substitution du mot : « dépenses » au mot : « impenses » à l'article 861 du code civil (8° du I) ;

- substitution du nom : « restitution » au nom : « répétition » et modification en conséquence des verbes qui y font référence dans le code civil (9°, 10°, 11° et 12° du I) ;

- substitution des mots : « mineur capable de » aux mots : « mineur habile à » (13° du I) ;

- substitution des mots : « remise de la chose » aux mots : « tradition réelle » (14° du I) et des mots : « remise réelle ou fictive » aux mots : « tradition réelle ou feinte » (15° du I) ;

- substitution de l'expression « rachat » à celle de « réméré » (17°, 18°, 19° et 20° du I) ;

- substitution l'expression « métayer » à celle de « colon partiaire », qui désigne outre-mer un cultivateur qui rend au propriétaire une partie des produits de sa ferme, et celle de « métayage » à celle de « colonat partiaire » (23, 24°, 25° et 26° du I) ;

- substitution de la notion de « métayage » à celle de « métairie » (27° du I) ;

- précision, à l'article 1839 du code civil, selon laquelle le ministère public « peut », plutôt qu'« est habile à », agir en justice pour que soit ordonnée, sous astreinte, la régularisation de la constitution d'une société si les statuts ne contiennent pas toutes les énonciations exigées par la législation ou si une formalité prescrite par celle-ci a été omise ou irrégulièrement accomplie (28° du I) ;

- abandon de l'expression « commodat » au profit de celle de « prêt à usage » (29°, 30° et 31° du I) et précision, à l'article 1894 du code civil, selon laquelle constitue un prêt à usage un prêt de choses qui, quoique de même espèce, « sont différentes », et non plus « diffèrent dans l'individu » ^{44 ( * )} (32° du I).

D'autres modifications prévues par la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne sont pas suggérées dans le rapport précité de la commission de terminologie et de néologie en matière juridique :

- consécration de l' égalité de la femme et de l'homme dans les termes employés par l'article 743 du code civil, qui précise la notion de degré de parenté (3° du I) ^{45 ( * )} ;

- substitution des mots : « sauf s'il préfère » aux mots : « si mieux n'aime celui-ci » à l'article 1653 du code civil (16° du I) ;

- substitution du mot : « aussitôt » aux mots : « de suite » à l'article 1655 du code civil (17° du I) ;

- substitution de la notion de « louage de service » à celle de « louage des gens de travail qui s'engagent au service de quelqu'un » (21° et 22° du I) ;

- suppression du qualificatif : « numérique » accolé au mot : « somme », dans l'article 1895 du code civil selon lequel l'obligation qui résulte d'un prêt en argent n'est toujours que de la somme « numérique » énoncée au contrat (33° du I) ;

- suppression de la référence à la mort « civile » dans divers articles du code civil, la « mort civile » ayant été abolie par la loi du 31 mai 1854 ^{46 ( * )} (34° et 37 °du I) ;

- modification de la rédaction de l'article 1953 du code civil, aux termes de laquelle les hôteliers sont responsables du vol ou du dommage des effets des clients, soit que le vol ait été commis ou que le dommage ait été causé par leurs « domestiques et préposés, ou par des étrangers » allant et venant dans l'hôtel, pour ne mentionner que les « préposés » ou les « tiers » (35° du I) ;

- suppression à l'article 1964 du code civil de l'expression « prêt à la grosse aventure » et de la mention selon laquelle ce prêt et le contrat d'assurance « sont régis par les lois maritimes », ces dispositions étant tombées en désuétude (36° du I) ;

- substitution de l'expression : « gage immobilier » à celle d'« antichrèse », qui n'est plus employé, dans le code civil (38°, 39°, 40°, 41°, 42° et 43° du I), ainsi que et dans la loi du 1 ^er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle (III).

Toutes ces modifications seraient applicables dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (IV).

Souscrivant à la plupart d'entre elles, votre commission a procédé, sur proposition de votre rapporteur, à de nombreuses coordinations manquantes.

Elle n'a en revanche pas retenu la proposition de ne plus faire référence à la « répétition » mais à la « restitution » d'un bien. Cette expression est en effet employée dans maints textes de lois, et pas seulement dans le code civil, et l'Assemblée nationale a omis de nombreuses coordinations. En tentant d'y procéder, votre rapporteur a constaté que le verbe « répéter » pouvait tantôt être remplacé par le verbe « réclamer » tantôt par le verbe « obtenir ». Or, dans bien des cas, le choix du verbe idoine n'est pas évident. Aussi, à l'invitation de votre rapporteur, votre commission a-t-elle considéré qu'il n'était opportun ni de procéder à une actualisation partielle de la terminologie ni de prendre le risque de modifier le fond du droit sans en mesurer pleinement les conséquences.

Elle a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation, art. 1er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers) - Coordination avec la réforme des règles de prescription en matière civile

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 7 afin de procéder à deux coordinations omises par la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, respectivement à l'article L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation et à l'article 1 ^er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers.

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé .

Article 8 (art. 26, 26-1, 26-3 et 33-1 du code civil) - Réception et enregistrement des déclarations de nationalité française

Suivant la proposition n° 43 de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard ^{47 ( * )} , cet article transfère du juge d'instance au greffier en chef du tribunal d'instance la réception et l'enregistrement des déclarations d'acquisition de la nationalité française hors mariage ainsi que la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage . Il a été introduit dans le texte de la proposition de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc.

Rappelons que l'on parle d'attribution de la nationalité française lorsque cette nationalité est conférée de plein droit à une personne dès sa naissance et d'acquisition de la nationalité française lorsqu'une personne, initialement de nationalité étrangère, devient française à un moment de son existence.

La nationalité française peut être acquise de plein droit, par déclaration ou par décret, dans les cas visés au tableau ci-après.

1. Les cas d'acquisition de la nationalité française

1.1 Acquisition par la naissance et la résidence en France

Personnes devenues majeures depuis le 1 ^er septembre 1998 : la loi du 16 mars 1998 est applicable aux étrangers ayant atteint leurs dix-huit ans depuis le 1 ^er septembre 1998. L'enfant né en France de parents étrangers devient français au jour de son dix-huitième anniversaire à condition d'avoir à cette date sa résidence en France et d'avoir eu en France sa résidence habituelle pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans depuis l'âge de onze ans.

Cette acquisition intervient de plein droit. Aucune déclaration ni aucun enregistrement n'est nécessaire. Pour obtenir un certificat de nationalité française, l'intéressé devra toutefois prouver que les conditions de résidence étaient remplies au moment de ses dix-huit ans, par exemple en produisant des certificats de scolarité.

L'intéressé peut, dans les six mois qui précèdent son dix-huitième anniversaire et dans les douze mois qui le suivent, refuser de devenir Français, en déclarant devant le juge d'instance de son domicile ou, s'il demeure à l'étranger, le consul français compétent qu'il décline la qualité de Français.

L'étranger mineur peut acquérir la nationalité française dès l'âge de treize ans par déclaration faite devant le juge d'instance. La déclaration doit être faite par lui-même, même sans le consentement de ses parents, à partir de l'âge de seize ans ou, avec son accord, par ses représentants légaux entre treize et seize ans. La condition de résidence habituelle est alors appréciée à partir de l'âge de huit ans ( article 21-11 du code civil ).

Personnes devenues majeures avant le 1 ^er septembre 1998 : pour les personnes devenues majeures avant le 1 ^er janvier 1994, la nationalité française était acquise de plein droit, sous réserve d'une condition de résidence et d'absence de condamnation pénale, d'arrêté d'expulsion ou d'assignation à résidence ; pour celles devenues majeures entre le 1 ^er janvier 1994 et le 1 ^er septembre 1998, l'acquisition de la nationalité française supposait une manifestation de volonté.

La loi de 1998 a toutefois permis l'acquisition de plein droit de la nationalité française, sous certaines conditions, pour les personnes devenues majeures entre le 1 ^er septembre 1995 et le 1 ^er septembre 1998 et n'ayant pas manifesté cette volonté ou n'ayant pas pu obtenir son enregistrement.

1.2 Acquisition par mariage avec un Français

Régime applicable jusqu'en 1973 : avant la loi n° 73-42 du 9 janvier 1973, applicable aux mariages célébrés avant le 12 janvier 1973, la femme étrangère devenait en principe de plein droit française par son mariage avec un Français, sauf si elle était frappée d'un arrêté d'expulsion ou d'une assignation à résidence, si elle n'avait pas de titre de séjour régulier ou si elle déclarait avant le mariage décliner la nationalité française. Le mariage d'un homme étranger avec une Française n'avait aucun effet sur sa nationalité.

Nécessité actuelle d'une déclaration : depuis la loi du 9 janvier 1973, l'acquisition de la nationalité française en raison du mariage n'est plus automatique. Le conjoint étranger d'un ressortissant français, qu'il s'agisse d'un homme ou d'une femme, doit souscrire une déclaration spéciale devant le juge d'instance ( article 21-2 du code civil ).

D'importantes précautions sont prises pour éviter les fraudes liées à des mariages de complaisance. Un délai d'épreuve, destiné à démontrer le sérieux de l'union, est d'abord exigé. La durée de ce délai a varié : fixée à un an par la loi du 16 mars 1998, elle a été portée à deux ans par la loi du 26 novembre 2003 puis à quatre ans par la loi du 24 juillet 2006 ; ces deux dernières lois l'ont portée à trois puis à cinq ans lorsque l'étranger n'a pas résidé de manière ininterrompue en France pendant un puis trois ans ou si le conjoint français n'a pas été inscrit à l'étranger au registre des Français établis hors de France lorsqu'il réside à l'étranger. En outre, la communauté de vie ne doit pas avoir cessé entre les époux au moment de la déclaration. Enfin, depuis la loi de 2003, le conjoint étranger doit justifier d'une connaissance suffisante de la langue française.

1.3 Autres causes d'acquisition par déclaration

Adoption simple : l'enfant adopté en la forme simple peut devenir français par simple déclaration, faite avant sa majorité ( article 21-12 du code civil ). Si l'adoption a été prononcée par une autorité étrangère, le président du tribunal de grande instance doit préalablement vérifier la régularité internationale de cette décision et lui accorder l' exequatur .

Enfants recueillis en France : la loi permet l'accès à la nationalité française d'enfants recueillis et élevés en France depuis un temps suffisant pour permettre leur intégration au sein de la communauté française : les enfants recueillis et élevés par un Français depuis au moins cinq ans, les enfants confiés au service de l'aide sociale à l'enfance depuis au moins trois ans ainsi que les enfants recueillis en France et élevés dans des conditions leur ayant permis de recevoir, pendant cinq années au moins, une formation française ( article 21-12 du code civil ).

Possession d'état : la possession d'état de Français est constituée par un ensemble de faits qui traduisent l'apparence du lien de nationalité entre une personne et l'Etat français (délivrance de passeports ou de cartes d'identité, immatriculation consulaire ; appel sous les drapeaux et services militaires ; inscription sur les listes électorales, nomination en tant que fonctionnaire...). Cette possession d'état doit avoir existé dans les dix ans qui précèdent la déclaration.

Elle permet de régler la situation de personnes qui, de bonne foi, se sont toujours considérées françaises, ont été traitées comme telles par l'Etat et dont on découvre qu'elles ont été victimes d'une erreur d'appréciation. Etant juridiquement étrangères, elles peuvent ainsi acquérir la nationalité française et mettre leur statut en conformité avec leur situation. Leurs droits ne sont pas remis en cause ( article 21-13 du code civil ). Certaines condamnations pénales font obstacle à la déclaration, de même qu'un arrêté d'expulsion ou une mesure d'interdiction du territoire.

Réintégration : les personnes qui ont perdu la nationalité française, en raison de leur mariage avec un étranger ou de l'acquisition par mesure individuelle d'une nationalité étrangère peuvent être réintégrées par déclaration dans la nationalité française, même si elles sont domiciliées à l'étranger, à condition d'avoir conservé ou acquis des liens avec la France ( article 21-14 du code civil ) et de ne pas avoir subi certaines condamnations pénales, un arrêté d'expulsion ou une interdiction du territoire.

1.4 Acquisition par décret

Naturalisation : la naturalisation par décret est le dernier mode d'acquisition envisageable lorsqu'un ressortissant étranger n'a pas, avec la France, des liens particuliers qui lui permettraient une acquisition simplifiée par déclaration.

La déclaration de nationalité doit être enregistrée, dès lors que les conditions légales sont remplies, et le gouvernement ne peut y faire obstacle, en dehors de l'hypothèse de l'indignité ou du défaut d'assimilation du conjoint étranger d'un époux français.

En matière de naturalisation, il dispose au contraire d'un très large pouvoir d'appréciation exercé de manière discrétionnaire. Depuis 1993, la décision de refus doit toutefois être motivée. Elle peut être contestée devant le Conseil d'Etat.

La demande est déposée à la préfecture du département où le postulant a établi sa résidence effective ou, s'il demeure à l'étranger, au consulat compétent. Une enquête portant sur sa conduite et son loyalisme est effectuée ; il peut être soumis à des examens médicaux. La décision appartient au ministre chargé des naturalisations qui, depuis la loi de 1998, doit statuer dans un délai de dix-huit mois pouvant être prolongé une fois de trois mois par décision motivée ( article 21-25-1 du code civil ).

Le demandeur doit avoir atteint l'âge de dix-huit ans ; résider en France au plus tard au moment de la signature du décret, justifier d'une résidence habituelle en France dans les cinq années qui ont précédé le dépôt de la demande, ce délai étant réduit ou même supprimé sous certaines conditions ; justifier de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante de la langue française ; depuis la loi du 26 novembre 2003, justifier, selon sa condition, d'une connaissance suffisante des droits et devoirs conférés par la nationalité française ; être de bonnes vie et moeurs et ne pas avoir subi certaines condamnations.

Réintégration : lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions requises pour obtenir sa réintégration par déclaration, il peut la demander au gouvernement suivant les formes et conditions prévues pour la naturalisation. Cependant, la demande n'est alors soumise à aucune condition d'âge ni de résidence en France.

Militaires étrangers blessés au service de la France : la loi n° 99-1141 du 29 décembre 1999 a prévu un régime particulier pour les étrangers engagés dans les armées françaises qui ont été blessés en mission au cours ou à l'occasion d'un engagement opérationnel. La nationalité française leur est conférée par décret, sur leur demande et sur proposition du ministre de la défense.

1.5 Effet collectif

L'enfant mineur dont l'un des deux parents acquiert la nationalité française, devient français de plein droit en même temps que lui ( article 22-1 du code civil ) sous les conditions suivantes :

- ne pas être marié ;

- avoir la même résidence habituelle que ce parent ou résider alternativement avec ce parent dans le cas de séparation ou divorce ;

- et, depuis la loi du 22 juillet 1993, avoir son nom inscrit dans le document qui confère la nationalité française (décret de naturalisation ou de réintégration ou déclaration de nationalité).

La perte de la nationalité française par le parent n'entraîne aucun effet collectif.

2. Les modalités d'acquisition de la nationalité française par déclaration

2.1 Réception

Les déclarations de nationalité sont reçues par le juge d'instance ou par les consuls suivant les formes déterminées par décret en Conseil d'Etat. Il en est délivré récépissé après remise des pièces nécessaires à la preuve de leur recevabilité ( article 26 du code civil ).

2.2 Enregistrement

Toute déclaration de nationalité doit, à peine de nullité, être enregistrée soit par le juge d'instance, pour les déclarations souscrites en France, soit par le ministre de la justice, pour les déclarations souscrites à l'étranger ( article 26-1 du code civil ). Par dérogation à ces dispositions, la déclaration de nationalité à raison du mariage est enregistrée par le ministre chargé des naturalisations ( article 21-2 du code civil ).

Le siège et le ressort des tribunaux d'instance compétents pour recevoir et enregistrer les déclarations de nationalité française sont fixés par décret ( article 26-2 du code civil ).

Le ministre ou le juge refuse d'enregistrer les déclarations qui ne satisfont pas aux conditions légales. Sa décision motivée est notifiée au déclarant qui peut la contester devant le tribunal de grande instance durant un délai de six mois. L'action peut être exercée personnellement par le mineur dès l'âge de seize ans. La décision de refus d'enregistrement doit intervenir six mois au plus après la date à laquelle a été délivré au déclarant le récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires à la preuve de recevabilité de la déclaration. Le délai est porté à un an pour les déclarations souscrites à raison du mariage ( article 26-3 du code civil ).

2.3 Contestation

A défaut de refus d'enregistrement dans les délais légaux, copie de la déclaration est remise au déclarant revêtue de la mention de l'enregistrement. Dans le délai de deux ans suivant la date à laquelle il a été effectué, l'enregistrement peut être contesté par le ministère public si les conditions légales ne sont pas satisfaites. L'enregistrement peut encore être contesté par le ministère public en cas de mensonge ou de fraude dans le délai de deux ans à compter de leur découverte. La cessation de la communauté de vie entre les époux dans les douze mois suivant l'enregistrement de la déclaration de nationalité à raison du mariage constitue une présomption de fraude ( article 26-4 du code civil ).

Par ailleurs, le gouvernement peut, dans un délai porté de un à deux ans par la loi de 2006, s'opposer à la déclaration de nationalité à raison du mariage pour indignité ou défaut d'assimilation de l'époux étranger ( article 21-4 du code civil ).

2.4 Effets

Les déclarations de nationalité, dès lors qu'elles ont été enregistrées, prennent en principe effet à la date à laquelle elles ont été souscrites ( article 26-5 du code civil ).

En 2006, 57 763 déclarations de nationalité ont été souscrites dans les tribunaux d'instance dont 33 018 déclarations hors mariage . Actuellement, les greffiers en chef ont la charge de la constitution des dossiers. En outre, depuis 1996 et en vertu de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile, pénale et administrative, ils sont compétents pour la délivrance des certificats de nationalité française.

La réforme proposée, qui implique de modifier les articles 26, 26-1 ^{48 ( * )} , 26-3 et 33-1 ^{49 ( * )} du code civil, paraît donc cohérente . Comme le souligne M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « La centralisation entre les mains du greffier en chef de la souscription et de l'enregistrement de la déclaration permettra aux usagers d'avoir un interlocuteur unique et une prise de décision plus rapide. Enfin, le juge d'instance se recentrera sur son activité juridictionnelle et le greffier en chef dans les tribunaux d'instance verra sa compétence, en droit de la nationalité, renforcée ^{50 ( * )} . »

Cette réforme prolonge une évolution amorcée depuis 1985 de transfert aux greffiers en chef de certaines attributions non juridictionnelles dévolues aux magistrats, qu'il s'agisse de la délivrance des procurations de vote ^{51 ( * )} , de la certification de certains frais de justice ^{52 ( * )} , de la procédure de changement de nom et de déclaration conjointe de l'autorité parentale, de la vice-présidence des bureaux de l'aide juridictionnelle, de la vérification annuelle des comptes de gestion des mineurs et majeurs protégés ou, comme cela a été indiqué, de la délivrance des certificats de nationalité française.

Au-delà de ce nouveau transfert de compétences, susceptible d'être réalisé à statut constant, la commission sur la répartition des contentieux a proposé la création d'un greffier juridictionnel aux attributions élargies, notamment à la mise en oeuvre de la procédure d'injonction de payer.

Dans le même temps, elle a préconisé de décharger les tribunaux de certaines tâches purement administratives, singulièrement de transférer aux préfectures ou aux communes la constitution des dossiers de déclaration d'acquisition de la nationalité française par mariage .

Actuellement en effet, les greffes des tribunaux d'instance sont chargés de recevoir la déclaration, de constituer le dossier, de commander les enquêtes, d'adresser le dossier complet à la sous-direction de l'accès à la nationalité française du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, qui prend seule la décision d'enregistrement des déclarations et assume la responsabilité des enquêtes qui s'y rapporte, puis, au retour de la déclaration, de la notifier à l'intéressé. Les enquêtes sont réalisées par les préfectures : elles consistent en un entretien avec les époux, un test de langue, parfois des visites domiciliaires.

Il paraît donc cohérent de leur donner compétence pour constituer les dossiers. Ainsi les conjoints de français n'auront plus à se déplacer en plusieurs lieux différents . Ajoutons que la décision de refus d'enregistrement doit intervenir dans l'année qui suit la délivrance du récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires (article 26-3 du code civil). A défaut, copie de la déclaration doit être remise au déclarant revêtue de la mention de l'enregistrement (article 26-4 du code civil).

Suivant les préconisations de la commission sur la répartition des contentieux et sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc décidé de confier aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage avec un conjoint français .

Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. 412 et 511 du code civil, art. L. 211-5, L. 213-3-1 nouveau, L. 221-3 et L. 221-9, L. 312-6-1 nouveau du code de l'organisation judiciaire, art. L. 473 et L. 476 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Transfert au juge aux affaires familiales de la tutelle des mineurs et transfert à la cour d'appel des appels contre les décisions des juges d'instance en matière de protection juridique des majeurs

Suivant la proposition n° 5 de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard ^{53 ( * )} , cet article, introduit dans le texte de la proposition de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc, transfère au juge aux affaires familiales la tutelle des mineurs , qui relève actuellement de la compétence du juge d'instance.

Le juge d'instance demeurerait compétent pour connaître des mesures de protection juridique des majeurs, dont le régime a été profondément rénové par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2009.

En outre, les appels formés contre les décisions des juges d'instance, en matière de protection juridique des majeurs, seraient désormais portés devant la cour d'appel et non plus devant le tribunal de grande instance.

En 2005, 46 711 demandes relatives à un régime de protection de mineur ont été recensées .

Rapport de la commission sur la répartition des contentieux (extrait)

Il a pu être proposé par certains de transférer ce bloc dans son ensemble vers le juge aux affaires familiales, qui serait le garant de la protection de la famille et des personnes. Il apparaît pourtant préférable de dissocier la protection des majeurs vulnérables de la tutelle des mineurs.

? L'administration légale et la « tutelle des mineurs »

L'administration légale des biens d'un enfant mineur est en effet attachée à l'exercice de l'autorité parentale, et se trouve d'ailleurs prévue par les dispositions d'un chapitre intitulé « De l'autorité parentale relativement aux biens de l'enfant » figurant dans le Code civil au sein du titre consacré à l'autorité parentale. C'est dire le lien étroit entre l'administration légale, relevant du juge des tutelles, et l'autorité parentale quant à la personne de l'enfant, relevant en principe du juge aux affaires familiales. La distinction entre un juge des intérêts patrimoniaux et un juge de la personne ne semble pas résister à la globalité des situations en cause et à l'évolution des missions du JAF, que la commission propose d'ailleurs d'accroître en matière patrimoniale (cf. supra).

Cela est d'autant plus vrai que la dualité de juridictions est une source de complication et de lourdeur procédurale qu'il n'est plus possible de justifier, a fortiori dans un contexte de rationalisation de l'activité judiciaire : tel est le cas notamment lorsque le juge des tutelles et le juge aux affaires familles sont conduits à intervenir dans les mêmes affaires, par exemple lorsque des parents ne parviennent pas à s'entendre sur le sort des biens de leur enfant du fait d'une séparation conflictuelle.

Lorsque la tutelle des mineurs est ouverte au profit d'un enfant, en l'absence de ses parents, le rôle du juge des tutelles est d'organiser et de présider un conseil de famille qui se substitue aux parents pour régler les conditions générales de l'entretien et de l'éducation de l'enfant (article 449 du Code civil), le tuteur étant pour sa part tenu de prendre soin de la personne du mineur et de le représenter dans les actes civils (article 450). C'est dire que la tutelle des mineurs implique de la part du juge des tutelles de prendre des décisions intéressant la personne de l'enfant -son lieu de résidence, les modalités de son entretien, notamment- à l'identique des décisions que le juge aux affaires familiales est amené à prendre dans les situations qui lui sont soumises.

Dans tous ces cas, c'est l'intérêt supérieur de l'enfant qui guide le juge dans sa décision, qui sera d'autant plus aisée à prendre qu'il disposera d'une vision globale de la situation de l'enfant et de sa famille. Il apparaît ainsi pertinent d'attribuer au JAF la qualité de juge des tutelles des mineurs, tant dans le souci du développement des synergies entre des fonctions proches que dans le but d'amplifier la communication entre les différents acteurs de l'intérêt de l'enfant.

Le transfert de compétences gagnerait du reste à s'accompagner d'une modernisation des dispositions applicables à l'administration légale, notamment sous contrôle judiciaire, qui ne semblent plus en phase avec l'évolution des moeurs.

? L'exclusion des mesures de protection des majeurs vulnérables

En revanche, il n'apparaît pas souhaitable de fusionner les fonctions de juge aux affaires familiales avec celle de juge des tutelles des majeurs. Certes, le TGI connaît d'une partie des règles applicables aux majeurs protégés (les responsabilités de l'État ou des tuteurs, les actions en nullité, les actions en contestation de comptes...). Certes encore, le juge des tutelles chargé des majeurs a pour mission première d'assurer la priorité familiale dans l'exercice des mesures de protection des adultes malades.

Toutefois, le juge aux affaires familiales a pour tâche principale la préservation de l'intérêt supérieur de l'enfant mineur et l'équilibre des intérêts au sein du couple ; c'est dire que son intervention est liée à la « cellule familiale » plus qu'à la « famille lignage ». D'ailleurs, à l'exception du contentieux de la pension alimentaire au profit des personnes âgées ou isolées -dont le caractère artificiel a été rappelé et pour lequel il a dès lors été préconisé une large déjudiciarisation (cf. supra)-, les juges aux affaires familiales et les juges des tutelles des majeurs n'interviennent pas sur les mêmes affaires.

Au fond, la protection des majeurs vulnérables se rattache au droit des personnes et l'intervention du juge est motivée par des constatations médicales et sociales, conduisant à une situation de particulière vulnérabilité (précarité sociale, sénilité, handicap mental), pour laquelle la justice doit intervenir afin de garantir durablement une protection adéquate à la personne concernée. Au contraire, le droit de la famille n'est, en principe, appréhendé ni sous l'angle médical, ni sous celui de la précarité sociale, ni sous celui de la contrainte ; bien au contraire, c'est une mission de conciliation qui domine l'office du juge aux affaires familiales. Ces considérations expliquent d'ailleurs qu'à l'exception des services départementaux, les partenaires du JAF -à commencer par les médiateurs familiaux- ne sont pas les mêmes que ceux du juge des tutelles, qui travaillent par exemple avec des experts psychiatres et des associations employant de nombreux travailleurs sociaux.

Au surplus, si les dispositions régissant les mesures de protection des personnes vulnérables ont pu être calquées sur celles régissant la tutelle des mineurs, elles ont pris leur autonomie, notamment avec l'importante réforme du 5 mars 2007, qui crée un dispositif très complet et quasi autonome pour le droit des adultes vulnérables.

Dès lors, la commission considère que les mesures de protection des majeurs vulnérables gagnent à être maintenues dans les tribunaux d'instance, dont elles représenteront une part substantielle de l'activité - environ 20 % - parfaitement en phase avec l'« immersion sociale » caractérisant cette juridiction (cf. infra, section 3).

Ces réformes ont reçu, dans leur principe, l'approbation de l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur.

Le quatrième paragraphe (IV) fixe la date de leur entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2010 , tandis que le cinquième paragraphe (V) les rend applicables à Wallis-et-Futuna et dans les terres australes et antarctiques françaises.

Les modifications du code de l'organisation judiciaire qu'elles impliquent sont prévues par le deuxième paragraphe (II) .

Le 1° prévoit ainsi l'abrogation du 1° l'article L. 211-5, aux termes duquel le tribunal de grande instance est compétent pour connaître des recours contre les décisions du juge des tutelles et celles du conseil de famille . Dès lors, et suivant le droit commun, ces recours devraient être portés devant la cour d'appel .

Le 2° insère, au sein de la sous-section consacrée au juge aux affaires familiales du tribunal de grande instance, un article L. 213-3-1 qui donne compétence au juge aux affaires familiales pour exercer les fonctions de juge des tutelles des mineurs .

Les dispositions proposées précisent qu'il est appelé à connaître :

- de l' émancipation -dans les conditions fixées aux articles 413-1 à 413-8 du code civil ;

- de l' administration légale , qu'elle soit pure et simple ou sous contrôle judiciaire, et de la tutelle des mineurs -dans les conditions fixées aux articles 388 à 413 du code civil ;

- de la tutelle des pupilles de la nation -dans les conditions fixées aux articles 461 à 481 du code des pensions d'invalidité et des victimes de la guerre.

Rappelons qu'en dehors de la procédure de divorce, la représentation n'est pas obligatoire devant le juge aux affaires familiales (articles 1137 à 1142 du code de procédure civile).

Le 3° complète l'article L. 221-3, aux termes duquel un ou plusieurs juges exercent les fonctions de juge des tutelles au sein du tribunal d'instance , afin de limiter cette compétence aux mesures de protection juridique concernant les majeurs .

Le 4° réécrit l'article L. 221-9, relatif aux compétences des juge des tutelles des tribunaux d'instance, afin de prévoir qu'ils sont appelés à connaître exclusivement :

- des mesures de protection judiciaire que sont la sauvegarde de justice, la curatelle, la tutelle des majeurs et la mesure d'accompagnement judiciaire -dans les conditions fixées aux articles 425 à 476 et 495 à 495-9 du code civil ;

- des actions relatives à l'exercice du mandat de protection future , qui constitue une mesure conventionnelle de protection juridique créée par la loi du 5 mars 2007 précitée et dont le régime est fixé aux articles 477 à 494 du code civil ;

- des demandes formées par un époux, lorsque son conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, aux fins d'être autorisé à passer seul un acte pour lequel le concours ou le consentement de ce dernier serait nécessaire, ou aux fins d'être habilité à le représenter -dans les conditions fixées aux articles 217 et 219 du code civil ;

- de la constatation de la présomption d'absence -dans les conditions fixées aux articles 112 à 120 du code civil.

Les dispositions proposées innovent à un double titre par rapport à la rédaction actuelle de l'article L. 221-9 :

- d'une part, elles mettent fin à la compétence du juge des tutelles du tribunal d'instance pour connaître de l'émancipation, de l'administration légale et de la tutelle des mineurs ainsi que de la tutelle des pupilles de la nation, en conséquence du transfert de cette compétence au juge aux affaires familiales ;

- d'autre part, elles donnent une base légale aux dispositions de l'article 1286 du code de procédure civile, selon lesquelles les demandes d'autorisation et d'habilitation prévues par les articles 217 et 219 du code civil, lorsque le conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, sont présentées au juge des tutelles.

Le 5° insère, dans la sous-section consacrée aux dispositions particulières à certaines formations, un article L. 312-6-1 prévoyant la désignation par le premier président, au sein de chaque cour d'appel , d'un magistrat délégué à la protection des majeurs .

Ce magistrat serait chargé de présider la formation de jugement appelée à statuer en matière de protection juridique des majeurs sur les appels des décisions rendues par le juge des tutelles et le conseil de famille ou d'y exercer les fonctions de rapporteur.

Les dispositions proposées s'inspirent de celles prévues par l'article L. 312-6 qui prévoient la désignation au sein de chaque cour d'appel d'un magistrat délégué à la protection de l'enfance, chargé de présider la chambre spéciale des mineurs ou d'y exercer les fonctions de rapporteur.

La désignation d'un magistrat spécialisé en matière de protection juridique des majeurs paraît opportune compte tenu à la fois de la technicité de cette matière et, comme l'a souligné l'Association nationale des juges d'instance, des contacts avec les nombreux mandataires judiciaires à la protection des majeurs qu'elle implique. Les risques de blocage évoqués par l'union syndicale les magistrats ne paraissent guère avérés dans la mesure où le pouvoir réglementaire pourra prévoir, comme il l'a fait pour le délégué à la protection de l'enfance ^{54 ( * )} , que le conseiller délégué à la protection des majeurs sera suppléé, en cas d'absence ou d'empêchement, par un magistrat du siège désigné par le premier président de la cour d'appel.

Le premier paragraphe (I) procède aux coordinations nécessaires dans le code civil .

Le 1° substitue ainsi la mention du « tribunal de grande instance » à celle du « tribunal d'instance » au second alinéa de l'article 412, qui permet à la victime d'une faute commise dans l'organisation et le fonctionnement de la tutelle de mineurs par le juge des tutelles, le greffier en chef du tribunal d'instance ou le greffier d'engager une action en responsabilité contre l'Etat -dont la solvabilité est assurée et qui dispose d'une action récursoire contre l'auteur de la faute.

Le 2° remplace quant à lui le premier alinéa de l'article 511, aux termes duquel le tuteur doit soumettre chaque année le compte de gestion , accompagné des pièces justificatives, au greffier en chef du tribunal d'instance en vue de sa vérification , par trois alinéas afin de distinguer les mesures de protection juridique concernant un mineur de celles concernant un majeur.

Le troisième paragraphe (III) procède aux coordinations nécessaires dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre .

Il substitue la mention de « juge des tutelles des mineurs » à celle de « juge du tribunal d'instance » :

- à l'article L. 473, relatif à la convocation et à la fixation de la composition du conseil de famille par le juge du tribunal d'instance du lieu d'ouverture de la tutelle ;

- à l'article L. 476, dont le premier alinéa prévoit qu'à la première réunion du conseil de famille, le juge du tribunal d'instance fait connaître à l'assemblée les règles en vigueur et invite le conseil à délibérer sur l'utilité de la désignation par l'office départemental d'un conseiller de tutelle pour seconder l'action morale du tuteur sur l'orphelin et protéger celui-ci dans la vie.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 9 bis (nouveau) (art. L. 213-3, L. 213-4, L. 532-15-2 nouveau, L. 552-8-1 nouveau et L. 562-24-1 du code de l'organisation judiciaire, art. 228 et 267-1 du code civil) - Extension des compétences du juge aux affaires familiales - Simplification des règles de partage des intérêts patrimoniaux des époux après le prononcé du divorce

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 9 pour assurer une meilleure cohérence dans la répartition des contentieux entre les juridictions et mettre intégralement en oeuvre la proposition n° 5 de la commission sur la répartition des contentieux :

- d'une part, en confiant au juge aux affaires familiales la suite de la procédure de divorce qu'est la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux, les autres procédures attachées au régime matrimonial et le contentieux relatif au fonctionnement et au partage des indivisions entre concubins ou entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité ;

- d'autre part, en permettant la soumission des partages d'indivisions successorales et post-communautaires aux mêmes règles procédurales .

Rapport de la commission sur la répartition des contentieux (extrait) ^{55 ( * )}

? L'état du droit

Par la loi du 26 mai 2004, le législateur a cherché à faire correspondre, dans la mesure du possible, le prononcé du divorce avec la liquidation du régime matrimonial afin d'éviter des procédures ultérieures souvent très longues et onéreuses.

Dans cet objectif, le juge aux affaires familiales peut intervenir pour permettre la liquidation du régime matrimonial et le partage des intérêts patrimoniaux des époux tout au long de la procédure de divorce.

Dès l'audience de conciliation, le JAF peut ordonner des mesures pour préparer la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux. Il peut, d'une part, désigner tout professionnel qualifié en vue de dresser un inventaire estimatif ou de faire des propositions quant au règlement des intérêts pécuniaires des époux (article 255, 9° du code civil) et, d'autre part, désigner un notaire en vue d'élaborer un projet de liquidation du régime matrimonial et de formation de lots à partager (article 255, 10° du code civil).

Lors de l'introduction de l'instance, le demandeur, sous peine d'irrecevabilité, doit fournir une proposition de règlement des intérêts pécuniaires et patrimoniaux des époux (article 257-2 du code civil).

Lors du prononcé du divorce, le règlement consensuel de ses effets est privilégié par la voie des accords sur la liquidation que les époux peuvent soumettre à l'homologation du juge (articles 265-2 et 268 du code civil). À défaut d'accord, le juge peut, à la demande d'un des époux, statuer sur les désaccords persistants entre eux, si le projet de liquidation du régime matrimonial établi par le notaire désigné sur le fondement de l'article 255, 10°, du code civil, contient des informations suffisantes (article 267 du code civil).

Enfin, à ce stade, le juge statue sur les demandes de maintien dans l'indivision ou d'attribution préférentielle, peut accorder à un époux une avance sur sa part de communauté ou de biens indivis et ordonne la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux.

Par la suite, si la liquidation n'a pu intervenir au moment du divorce, le législateur a souhaité accélérer le règlement définitif des intérêts patrimoniaux des époux en encadrant les opérations de liquidation et de partage dans des délais stricts (article 267-1 du code civil).

? L'extension de compétence en matière de liquidation et de partage des intérêts patrimoniaux des époux

Une fois le divorce prononcé, c'est le tribunal de grande instance qui est compétent pour connaître du contentieux relatif à la liquidation du régime matrimonial des époux. Dans un souci de spécialisation du juge et de traitement vertical des dossiers, il paraît pourtant opportun de permettre au juge de connaître de la suite naturelle de la procédure en divorce qu'est la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux. C'est pourquoi d'ailleurs, dans certains tribunaux, tel le TGI de Paris, le tribunal de grande instance est composé, pour ces dossiers, de juges aux affaires familiales.

Cette pratique apparaît pertinente : le juge sera d'autant plus incité à recourir aux moyens dont il dispose dans le cours de la procédure de divorce pour aboutir à la liquidation du régime matrimonial et au partage des intérêts patrimoniaux des époux dès le prononcé du divorce, qu'il sera compétent pour trancher les conflits qui pourront ensuite survenir dans ces matières. La compétence qu'il acquerra en connaissant de l'ensemble de ce contentieux lui permettra également de prendre les mesures les plus appropriées pendant la procédure de divorce pour éviter les contentieux ultérieurs, qui ont été, en 2006, au nombre de 3 763.

Dès lors, la commission propose d'ajouter à la compétence du JAF la liquidation des régimes matrimoniaux, ainsi que, dans un souci de cohérence, les autres procédures attachées au régime matrimonial, notamment le changement de régime matrimonial dans les cas d'intervention du juge.

Ce transfert de compétences devrait s'accompagner d'une clarification de la procédure de partage des intérêts patrimoniaux des époux. En effet, depuis le décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 pris en application de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, l'article 1136-3 du CPC aligne les règles relatives au partage des intérêts patrimoniaux des époux sur celles régissant le partage successoral.

Or, l'articulation entre ces dispositions procédurales et celles figurant dans le code civil pour le partage des intérêts patrimoniaux des époux pose difficulté.

? L'extension de la compétence à tous les couples

En outre, par analogie, le juge aux affaires familiales pourrait également voir sa compétence étendue au contentieux relatif au partage des indivisions des concubins ou des partenaires pacsés. Il conviendrait alors, afin de prévenir l'augmentation de ce contentieux et en raison de la complexité de la matière, de prévoir une procédure avec représentation obligatoire, comme c'est actuellement le cas, puisque ces procédures relèvent du TGI. L'assignation devrait également, sur le modèle de l'article 1360 du code de procédure civile, contenir un descriptif sommaire du patrimoine à partager et les intentions du demandeur quant à la répartition des biens.

Le premier paragraphe (I) du texte adopté par la commission prévoit diverses modifications du code de l'organisation judiciaire .

Le 1° modifie l'article L. 213-3, relatif aux compétences du juge aux affaires familiales , afin de prévoir qu'il connaît :

- de l'homologation judiciaire du changement de régime matrimonial, des demandes relatives au fonctionnement des régimes matrimoniaux et des indivisions entre personnes liées par un pacte civil de solidarité ou entre concubins, de la séparation de biens judiciaire, sous réserve de la compétence du président du tribunal de grande instance ^{56 ( * )} et du juge des tutelles des majeurs ^{57 ( * )} ;

- du divorce, de la séparation de corps et de leurs conséquences, de la liquidation et du partage des intérêts patrimoniaux des époux, des personnes liées par un pacte civil de solidarité et des concubins, sauf en cas de décès ou de déclaration d'absence ^{58 ( * )} ;

- des actions liées à la fixation de l'obligation alimentaire, de la contribution aux charges du mariage ou du pacte civil de solidarité et de la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants, à l'exercice de l'autorité parentale, à la révision de la prestation compensatoire ou de ses modalités de paiement, au changement de prénom.

Le juge aux affaires familiales pourrait ainsi connaître l'ensemble des conséquences patrimoniales du divorce qu'il prononce. Dans ce cadre, il serait enclin à porter une attention particulière à la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 26 mai 2004 qui visent à permettre le règlement des questions patrimoniales dès le prononcé du divorce. Plus généralement, il s'attacherait à prendre, pendant le cours de la procédure de divorce, toutes les mesures de nature à prévenir les contentieux ultérieurs. On peut également attendre de ce transfert une gestion plus rationnelle et efficace des dossiers, qui pourraient être suivis par le même magistrat d'un bout à l'autre de la procédure.

Le 2° modifie l'article L. 213-4 du code de l'organisation judiciaire afin de prévoir que le renvoi d'une affaire à la formation collégiale du tribunal de grande instance est de droit, à la demande des parties, en matière de divorce et de séparation de corps . Ce droit à la collégialité renforce les garanties offertes aux justiciables dans ces affaires. Rappelons que la formation collégiale comprend le juge qui a ordonné le renvoi.

Les 3° , 4° et 5° insèrent des articles L. 532-15-2, L. 552-8-1 et L. 562-24-1 afin d'étendre la réforme proposée, ainsi que celle prévue à l'article 9 de la proposition de loi, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le deuxième paragraphe (II) modifie le code civil .

Le 1° abroge l'article 228, relatif à la compétence du juge aux affaires familiales en matière de divorce, dont les dispositions seraient redondantes avec celles de l'article L. 213-3 du code de l'organisation judiciaire.

Le 2° modifie l'article 267-1 afin de laisser au code de procédure civile le soin de fixer les règles suivant lesquelles les opérations de liquidation et de partage des intérêts patrimoniaux des époux se déroulent.

En effet, et comme l'a observé le rapport sur la répartition des contentieux, cet article ne contient que des dispositions de procédure, difficiles à articuler avec les articles 1359 et suivants du code de procédure civile relatifs au partage judicaire et auxquels renvoie l'article 1136-3 du même code pour le partage des intérêts patrimoniaux des époux.

A titre d'illustration, les juges, les avocats et les notaires ne parviennent pas à déterminer selon quel mode le tribunal est saisi : assignation ou procès-verbal de difficulté du notaire. La rédaction de l'article 267-1 du code civil pourrait laisser entendre que le procès-verbal de difficulté du notaire saisit le tribunal. Or ce n'est pas souhaitable.

L'expérience montre également que certains juges aux affaires familiales, après avoir prononcé le divorce effectuent des actes relatifs à la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux en dehors de toute saisine et alors qu'à ce jour seul le tribunal de grande instance est compétent pour connaître de la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux.

Bref, une clarification s'impose et il paraît souhaitable d'unifier les règles de procédure applicables à la liquidation et aux partages des indivisions qui peuvent être renvoyées au code de procédure civile qui relève du pouvoir réglementaire.

Le troisième paragraphe (III) fixe la date d'entrée en vigueur de ces réformes au 1 ^er janvier 2010 tandis que le quatrième paragraphe (IV) les rend applicables à Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé .

Article 10 Simplification des procédures de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques ^{59 ( * )} .

Article 11 (art. L. 211-13 nouveau du code de l'organisation judiciaire) - Désignation dans chaque cour d'appel d'un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale

Issu d'un amendement présenté par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale et adopté par la commission, cet article désigne, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale.

Ce dispositif reprend une recommandation de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, afin de donner à certains contentieux techniques un traitement apportant des garanties renforcées de compétence et d'harmonisation ^{60 ( * )} .

Cette commission relève en effet une évolution dans les procédures d'adoption internationale, dont l'organisation manque de simplicité.

L'adoption internationale fait aujourd'hui intervenir concurremment le procureur de la République de Nantes et le tribunal de grande instance du domicile des candidats à l'adoption.

Le rapport de nos collègues Christian Cointat, Richard Yung et Yves Détraigne sur l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger ^{61 ( * )} rappelle que près de 80 % des enfants adoptés chaque année par des Français sont nés à l'étranger. Cette procédure concerne chaque année plus de 4.000 enfants ^{62 ( * )} .

Si les décisions d'adoption prises à l'étranger sont reconnues de plein droit en France, les parents adoptifs souhaitent souvent que la décision étrangère soit transcrite sur les registres de l'état civil français, afin de faciliter leurs démarches ultérieures. Cette transcription constitue une condition indispensable à l'acquisition par l'enfant de la nationalité française.

Il appartient alors au parquet du tribunal de grande instance de Nantes de vérifier la régularité de l'adoption au regard de la loi locale, des exigences fondamentales de la loi française. Lorsque l'adoption s'apparente à une adoption plénière, le procureur de la République fait transcrire la décision sur les registres du service central d'état civil (article 354 du code civil).

Si la décision d'adoption étrangère s'apparente à une adoption simple, les adoptants peuvent en demander l'exequatur au tribunal de grande instance de Nantes ou à celui de leur domicile ^{63 ( * )} . Le juge doit alors procéder à des vérifications (article 370-5 du code civil). S'il accepte la requête en adoption plénière, il ordonne la transcription de la décision sur les registres du service central d'état civil, à Nantes.

Le parquet du tribunal de grande instance de Nantes effectue un contrôle allégé lorsque la décision a été prise dans un Etat partie à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale.

Selon nos collègues Christian Cointat, Richard Yung et Yves Détraigne, le parquet du tribunal de grande instance de Nantes rejette ainsi 15 % des 2.000 demandes de transcription de jugements étrangers d'adoption qu'il examine chaque année. Nos collègues relevaient en outre que l'activité du parquet de Nantes tendait à décroître, les adoptants saisissant de plus en plus souvent le tribunal de grande instance de leur domicile pour qu'il prononce une nouvelle adoption, faisant abstraction de la décision étrangère.

Le constat ainsi établi par votre commission précède celui de la commission sur la répartition des contentieux, dont le rapport souligne que si l'on peut corréler la diminution du nombre de dossiers soumis au parquet de Nantes à la baisse des adoptions internationales, « cette évolution s'explique également par une méconnaissance du cadre juridique de l'adoption, voire surtout, par une volonté d'éviter le contrôle vigilant de la régularité de l'adoption étrangère par le parquet de Nantes ».

Le rapport d'information de la commission des lois indiquait que le contrôle des décisions étrangères d'adoption constituait une véritable source de préoccupation pour le tribunal de grande instance de Nantes. Le manque d'effectifs conduit en effet à une augmentation du retard dans le traitement des dossiers d'adoption avec, au mois de juillet 2007, 5.253 dossiers en attente d'un début de traitement.

La commission présidée par M. Serge Guinchard juge, par ailleurs, que la compétence concurrente du parquet de Nantes et des tribunaux de grande instance entraîne un déficit de lisibilité et « n'est pas normale par le choix qu'elle offre au justiciable, d'autant moins dans le contexte de cette matière dans laquelle les fraudes parfois constatées imposent un contrôle accru des parquets sur le contenu et la validité des pièces produites par les adoptants ».

En outre, le traitement des dossiers d'adoption suppose la connaissance de la législation correspondante de nombreux pays, ce qui requiert une documentation fournie et une pratique régulière. Tous les tribunaux de grande instance ne paraissent pas en mesure d'acquérir une spécialisation suffisante.

Aussi la commission sur la répartition des contentieux s'est-elle prononcée pour la constitution de pôles spécialisés en matière d'adoption internationale au sein de certains tribunaux de grande instance.

La spécialisation du seul tribunal de grande instance de Nantes constituerait une restriction de l'accès à la justice. Il apparaît cependant suffisant et souhaitable pour favoriser l'acquisition des compétences techniques, de créer des pôles régionaux.

Le rapport de la commission présidée par M. Serge Guinchard suggère que les juridictions choisies soient celles que le décret n° 2004-211 du 9 mars 2004 désigne comme compétentes en matière de déplacement illicite international d'enfants, en application de l'article L. 211-12 du code de l'organisation judiciaire.

Considérant que la compétence concurrente du parquet de Nantes et d'un tribunal de grande instance par cour d'appel pourrait être maintenue, le rapport estime toutefois qu'un dispositif devrait prévoir la vérification par le parquet du tribunal de grande instance saisi de l'existence d'une décision rendue par le parquet de Nantes. Les motifs ayant, le cas échéant, conduit ce dernier à refuser la transcription du jugement d'adoption étranger, seraient alors transmis à la juridiction saisie.

Suivant ces recommandations, l'article 11 de la proposition de loi tend à insérer après l'article L. 211-12 du code de l'organisation judiciaire un article L. 211-13 prévoyant la désignation de tribunaux de grande instance connaissant des actions aux fins d'adoption et des actions aux fins de reconnaissance des jugements d'adoption rendus à l'étranger, lorsque l'enfant résidant habituellement à l'étranger a été, est ou doit être déplacé vers la France.

Ce dispositif ne sera pas applicable de plein droit dans les collectivités d'outre-mer de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie, l'organisation judiciaire relevant dans ces territoires du régime de la spécialité législative. L'article 11 de la proposition de loi comporte donc une mention expresse visant à appliquer la nouvelle organisation des compétences juridictionnelles en matière d'adoption internationale à la Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie (II).

Cette application serait en outre inscrite dans les articles du code de l'organisation judiciaire concernant ces territoires.

Il appartiendra au Gouvernement de désigner par décret le tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale dans chaque cour d'appel.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification .

Article 12 (Art. L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Regroupement des tribunaux des pensions

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc, supprime le caractère départemental des tribunaux des pensions militaires.

Ces tribunaux sont compétents pour juger les litiges relatifs aux pensions allouées aux militaires et à leur famille en temps de paix, ou en réparation des préjudices subis au cours de la guerre.

Il existe aujourd'hui 96 tribunaux départementaux des pensions militaires en métropole et quatre outre-mer.

Or, selon le ministère de la défense, ces tribunaux ont rendu 1 780 décisions en 2006 et près de 1 800 en 2007.

La commission Guinchard, soulignant l'existence de fortes disparités d'activité entre les régions, relève par ailleurs que 63 tribunaux organisent moins de cinq audiences par an ^{64 ( * )} .

Aussi considère-t-elle que la réduction du nombre de tribunaux faciliterait la nomination de pensionnés assesseurs et permettrait une meilleure gestion des emplois de Commissaire du Gouvernement.

La Commission Guinchard propose par conséquent que le nombre de tribunaux des pensions militaires soit réduit à un seul par ressort de cour d'appel.

Suivant cette recommandation, le présent article supprime au sein des articles L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre le caractère départemental des tribunaux des pensions.

Cette disposition entrerait en vigueur le 1 ^er janvier 2010.

L'organisation des tribunaux des pensions, qui devrait prévoir, selon les indications fournies à votre rapporteur, un tribunal par ressort de cour d'appel, devrait être précisée par un décret.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 13 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Suppression de la consultation de la commission de réforme des fonctions publiques territoriale et hospitalière en cas d'admission par l'administration de l'imputabilité au service

Cet article qui figurait dans la proposition de loi déposée par le président Jean-Luc Warsmann, propose de supprimer l'obligation de consulter la commission de réforme lorsque l'administration reconnaît l'imputabilité au service d'une maladie ou d'un accident survenu à un fonctionnaire territorial ou hospitalier : cette mesure est déjà applicable aux fonctionnaires d'Etat.

L'appréciation de leur lien avec l'exercice des fonctions relève de la compétence de cette commission : dans le cas où il est établi, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il reprenne ses fonctions ou soit admis à la retraite, bénéficie du remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident ^{65 ( * )} .

Instituées par le régime des pensions des agents des collectivités locales, les commissions de réforme, créées par un arrêté du 4 août 2004 pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, sont consultées sur la mise à la retraite pour invalidité, apprécient l'imputation au service d'un accident ou d'une maladie, statuent sur l'invalidité temporaire et interviennent dans l'attribution de l'allocation temporaire d'invalidité.

Créées dans chaque département, elles comprennent deux médecins généralistes auxquels se joint, le cas échéant, un spécialiste pour l'examen des cas relevant de sa compétence, ainsi que deux représentants de l'administration et deux représentants du personnel. Leur président, nommé par le préfet, peut être un fonctionnaire placé sous l'autorité de celui-ci, une personne qualifiée ou un membre élu d'une assemblée délibérante.

La mesure proposée par l'article 13 était déjà prévue pour les fonctionnaires d'Etat par l'article 26 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 qui limitait toutefois la non-saisine de la commission de réforme aux arrêts de travail d'une durée maximum de 15 jours.

Cependant, quelques semaines après l'adoption par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi, un décret du 17 novembre 2008 (n° 2008-1191) a modifié le décret précité en supprimant la condition maximale de l'arrêt de travail et a étendu ce cas de non-saisine de la commission de réforme aux fonctions publiques territoriale et hospitalière.

En conséquence, les dispositions de l'article 13 sont devenues inutiles. Pour ces motifs, sur proposition du rapporteur, votre commission a supprimé l'article 13 .

Article 14 - Simplification des mesures de recouvrement des impositions

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des finances .

Article 14 bis (nouveau) (art. 47-1 nouveau et 86 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable

Votre commission a inséré, à l'initiative du rapporteur, un article additionnel après l'article 14 reprenant, avec certaines modifications, les dispositions figurant initialement à l'article 17 de la proposition de loi .

Cet article, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, tend à rendre automatique l'institution du solde insaisissable pour les comptes bancaires faisant l'objet d'une saisie en application de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution . Dès lors, il relève bien des mesures de simplifications concernant les particuliers et doit figurer au chapitre Ier de la présente loi.

1. Le droit en vigueur

Une saisie pouvant porter, aux termes de l'article 13 de la loi du 9 juillet 1991, sur tous les biens appartenant au débiteur alors même qu'ils seraient détenus par des tiers, il est possible de saisir, dans certaines proportions ^{66 ( * )} , les sommes appartenant au débiteur et déposées sur un compte bancaire.

Toutefois, les articles 46 et 46-1 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution pour l'application de la loi du 9 juillet 1991 prévoient une procédure permettant d'instituer une insaisissabilité, dans la limite du solde créditeur du compte bancaire faisant l'objet de la mesure de saisie ^{67 ( * )} , à hauteur d'un montant au plus égal à celui du revenu mensuel minimum d'insertion (RMI) pour un allocataire seul .

Cette mesure est soumise à une demande du titulaire du compte auprès du tiers saisi, c'est-à-dire à l'établissement bancaire teneur du compte, dans les quinze jours suivant la saisie.

Ces dispositions n'instaurent donc pas un « droit à découvert bancaire », puisque le solde insaisissable ne s'appliquera qu'aux seules sommes figurant au crédit du compte, dans la limite du RMI, soit 454,63 euros au 1 ^er janvier 2009. La somme ainsi rendue disponible a un caractère alimentaire et est, de ce fait, à l'abri de toute mesure de saisie, quelle qu'elle soit. ^{68 ( * )}

En cas de pluralité de comptes, cette demande ne peut être présentée que sur un seul compte, tandis qu'en cas de pluralité de titulaires d'un compte, le ou les co-titulaires ne peuvent présenter qu'une seule demande.

Il ne peut être présenté qu'une seule demande pour une même saisie. Néanmoins, une autre demande peut être formée en cas de nouvelle saisie à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la précédente demande.

La demande est présentée au moyen d'un formulaire-type, annexé à l'acte de dénonciation de la saisie au débiteur. Il peut également être mis à disposition du titulaire du compte, sur sa demande, par le tiers saisi.

Une copie de la demande est adressée par le tiers saisi au créancier saisissant.

En pratique, le titulaire du compte peut soit laisser cette somme sur le compte, soit procéder à son retrait en espèces.

En collaboration avec le CREDOC, le Comité consultatif du secteur financier (CCSF) a réalisé une étude, en janvier 2008, montrant que, dans le cadre du dispositif actuel, les demandes de mise en oeuvre du solde bancaire insaisissable intervenaient dans les huit jours suivant la saisie, 85 % des demandes étant acceptées par les établissements de crédit.

Toutefois, le Médiateur de la République a estimé que la procédure actuelle n'apparaissait pas satisfaisante en raison de « freins culturels chez les populations précaires, rétives à ces démarches souvent mal comprises » et qui, de ce fait, n'y recourraient pas. De fait, comme le souligne M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les établissements bancaires reçoivent des demandes de mise en oeuvre du solde bancaire insaisissable dans seulement 2 % à 15 % des saisies sur comptes.

Aussi le Médiateur de la République a-t-il proposé, en 2007, de « rendre automatique la mise à disposition du [solde bancaire insaisissable] dès la saisie, sans qu'une demande préalable du titulaire du compte ne soit nécessaire. La régularisation de la demande pourrait être effectuée au cours du mois suivant. »

2. Le dispositif proposé

Inspirée par la préconisation du Médiateur de la République, le dispositif proposé par le présent article vise à rendre automatique l'institution du solde bancaire insaisissable afin de simplifier sa mise en oeuvre .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale consacrait dans la loi, dans un article 15-1 nouveau, le droit au solde insaisissable jusqu'alors prévu par le décret du 31 juillet 1992, ce qui paraît juridiquement fondé dès lors que le SBI s'analyse comme une exception au principe de l'indisponibilité des comptes prévue à l'article 43 de la loi du 9 juillet 1991.

Aux termes du dispositif adopté par les députés, dès la saisie notifiée à l'établissement teneur du compte, un solde bancaire insaisissable -dans la limite du solde créditeur du compte au jour de la saisie et au plus égal au RMI pour un allocataire seul- devait immédiatement et automatiquement être institué, pour une période de quinze jours .

Au-delà de ce délai, la prolongation de cette mise à disposition était soumise à une demande expresse du titulaire du compte auprès du tiers-saisi, c'est-à-dire de la banque, selon des modalités fixées par décret.

Reprenant les dispositions de l'article 46 du décret du 31 juillet 1992, le texte précisait qu'en cas de pluralité de comptes, la demande ne pouvait être présentée que sur un seul compte et qu'en cas de pluralité de titulaires d'un compte, le ou les co-titulaires ne pouvaient présenter qu'une seule demande.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le dispositif réglementaire envisagés devait être proche de celui actuellement prévu dans le décret du 31 juillet 1992, tout en réglant les difficultés liées à l'existence éventuelle de plusieurs comptes ouverts dans plusieurs établissements bancaires afin que le SBI ne dépasse pas, pour l'ensemble des comptes, le montant du RMI.

Votre commission souligne l'intérêt , pour les personnes confrontées à une mesure de saisie, d'une automaticité de la mise à disposition d'une somme à caractère alimentaire, qui leur évite une démarche , quand bien même l'existence du SBI semble faire l'objet d'une information relativement efficace auprès des personnes saisies puisqu'un formulaire de demande de SBI est obligatoirement annexé à l'acte de saisi. ^{69 ( * )}

Elle a néanmoins adopté une rédaction différente de celle proposée par l'Assemblée nationale, afin d'en rendre le dispositif plus efficace et mieux adapté .

L'objet même d'un tel dispositif est en effet de permettre à des personnes physiques de bénéficier de sommes limitées leur permettant d'assurer leur subsistance nonobstant les mesures de saisie pratiquées : votre commission vous propose donc de la limiter aux seules personnes physiques .

Par ailleurs, il convient que ce nouveau dispositif soit applicable à l'ensemble des mesures de saisie , quelles que soient les procédures d'exécution employées, tant celles relevant de la procédure civile que des procédures fiscales, à commencer par l'avis à tiers détenteur (ATD). A cet effet, votre commission a déplacé ce dispositif à l'article 47-1 de la loi du 9 juillet 1991.

En outre, afin de simplifier le dispositif, elle vous propose de supprimer purement et simplement la démarche, imposée au débiteur pour le maintien du solde bancaire insaisissable au-delà de quinze jours à compter de la saisie et, dans le même temps, de prévoir que ce solde est à disposition du débiteur pendant toute la durée de la mesure d'exécution . En effet, en tout état de cause, le débiteur peut, à tout moment, obtenir le retrait en espèces de la somme à caractère alimentaire mise à sa disposition, si bien qu'il semble inutile de prévoir une démarche particulière pour maintenir, au-delà de quinze jours, cette somme à sa disposition sur son compte.

Par ailleurs, la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ayant substitué, à compter du 1 ^er juin 2009, le revenu minimum d'insertion (RSA) au RMI, cet amendement tend à fixer le montant insaisissable laissé sur le compte du débiteur, au maximum, au montant forfaitaire défini à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, prévu pour un allocataire seul.

En dernier lieu, compte tenu des nécessaires mesures d'application devant être prises pour rendre le dispositif législatif effectif et afin de coordonner le dispositif avec l'entrée en vigueur du RSA, cet amendement prévoit également l' entrée en vigueur du présent article dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi .

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé .

Article 14 ter (nouveau) (art. L. 111-1 du code de la consommation) - Charge de la preuve de l'obligation d'information du professionnel

A l'initiative de M. Laurent Béteille, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 14 afin de préciser à qui revient la charge de rapporter la preuve de l'exécution de l'obligation d'information mise à la charge du professionnel en application de l'article L. 111-1 du code de la consommation .

Aux termes de cette disposition, tout professionnel vendeur de biens ou prestataire de services doit en effet, avant la conclusion du contrat, mettre le consommateur en mesure de connaître les caractéristiques essentielles du bien ou du service.

La question de savoir, en cas de contentieux, à qui incombe la charge de rapporter la preuve de la bonne exécution de cette obligation a été tranchée depuis plusieurs années par la Cour de cassation. ^{70 ( * )} La jurisprudence est constante depuis lors pour affirmer qu'il appartient au seul professionnel de rapporter la preuve qu'il a bien satisfait à son obligation.

Cette jurisprudence est consacrée par la rédaction proposée, aux termes de laquelle, en cas de litige, il appartiendra au professionnel de rapporter la preuve qu'il a bien exécuté son obligation d'information .

Votre commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé .

* ³ Par ailleurs, pour voter en France aux élections municipales ou aux élections européennes, les citoyens des Etats membres de l'Union européenne autres que la France qui y résident, doivent s'inscrire sur des listes électorales complémentaires.

* ⁴ Article L. 16 du code électoral.

* ⁵ Article L. 20 du code électoral. Nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile ou résidence avec indication de la rue.

* ⁶ La jurisprudence de la Cour de cassation estime que le domicile réel est, au sens de l'article 102 du code civil, le lieu où une personne a « son principal établissement », c'est-à-dire son lieu d'habitation réel (Civ. 2 ^ème chambre, 2 mars 2001, Mme Demetz).

* ⁷ La notion de résidence correspond à une situation de fait. Elle résulte du fait d'habiter, au moment de la demande, de manière effective et continue dans la commune. La durée de la résidence doit être de six mois au moins.

* ⁸ Articles L. 12 et L. 14. Les Français établis hors de France peuvent également s'inscrire sur les listes électorales consulaires, tenues par les postes consulaires et certaines ambassades, afin de voter à l'étranger lors de l'élection présidentielle et de celle de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), ainsi que lors des référendums.

* ⁹ Deux autres cas peuvent se présenter : d'une part, le juge d'instance peut statuer jusqu'au jour du scrutin, sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales par suite d'une erreur purement matérielle ou avoir été radiées de ces listes sans observation des formalités légales (article L. 34) ; d'autre part, un électeur radié à la requête d'un tiers peut demander au tribunal d'instance compétent de prononcer son inscription sur la liste électorale de la commune « dans laquelle il remplit les conditions pour être inscrit et ce, même si la révision des listes électorales est close. » (Cour de Cassation, Civ. 2 ^ème chambre, 2 mars 2001, Flosse et Civ., 2 ^ème chambre, 29 mars 2007, n° 07-60088).

* ¹⁰ Conformément aux dispositions de l'article L. 57 du code électoral, qui précise que « seuls peuvent prendre part au second tour de scrutin les électeurs inscrits sur la liste électorale qui a servi au premier tour de scrutin », des électeurs remplissant les conditions définies à l'article L. 30 entre les deux tours d'un scrutin ne peuvent pas obtenir leur inscription pour les opérations électorales en cours.

* ¹¹ Articles L. 31 à L. 33 et L. 35 du code électoral.

* ¹² Réponse à la question n° 8738 de M. Jean-Luc Warsmann publiée au Journal Officiel du 18 mars 2008.

* ¹³ Le rapport entre le nombre de fonctionnaires (5,2 millions) et celui de salariés (23,3 millions) étant environ de 1 à 5 selon l'INSEE, le nombre d'inscriptions au titre de l'article L. 30 devrait, en toute logique, augmenter.

* ¹⁴ Contraventions à la réglementation sur les vitesses maximales autorisées, sur le respect des distances de sécurité entre les véhicules, sur l'usage de voies et chaussées réservées à certaines catégories de véhicules et sur les signalisations imposant l'arrêt des véhicules.

* ¹⁵ Voir compte-rendu intégral des débats de la séance du 25 octobre 2007.

* ¹⁶ « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée », rapport remis à madame le Garde des sceaux le 30 juin 2008, page 115 : « La commission recommande de faciliter le remboursement des consignations lorsque le réclamant bénéficie d'un classement sans suite ou d'une relaxe en améliorant son information et notamment en lui adressant un formulaire de demande de remboursement ».

* ¹⁷ Les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées constituent l'une des catégories d'établissements sociaux et médico-sociaux énumérées à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Selon l'Organisation mondiale de la santé, une personne est âgée à partir de soixante ans. En droit interne, cet âge a également été retenu pour certaines prestations ou dispositions concernant les personnes âgées. L'article L. 113-1 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que toute personne âgée de soixante-cinq ans privée de ressources suffisantes peut bénéficier, soit d'une aide à domicile, soit d'un placement chez des particuliers ou dans un établissement, ajoutant que les personnes âgées de plus de soixante ans peuvent obtenir les mêmes avantages lorsqu'elles sont reconnues inaptes au travail. Soixante ans est également l'âge minimum fixé par l'article R. 232-1 du code de l'action sociale et des familles pour pouvoir bénéficier de l'allocation personnalisée d'autonomie.

* ¹⁸ Rapport n° 1145 (Assemblée nationale, XIII ^e législature), page 23.

* ¹⁹ Rapport n° 1145 (Assemblée nationale, XIII ^e législature), page 23.

* ²⁰ Rapport d'information n° 447 (2007-2008) de M. Alain Vasselle et plusieurs de ses collègues, fait au nom de la Mission commune d'information dépendance, juillet 2008, pages 38 à 41, ( www.senat.fr/noticerap/2007/r07-447-1-notice.html ).

* ²¹ Rapport n° 343 (2005-2006) de M. Henri de Richemont, déposé le 10 mai 2006. ( www.senat.fr/rap/l05-343-1/l05-343-1.html )

* ²² Avant la loi du 23 juin 2006, cette formalité était une condition de la validité de la renonciation et non de son opposabilité.

* ²³ La loi du 23 juin 2006 a consacré la jurisprudence dispensant de cette formalité le légataire à titre particulier qui renonce à son leg.

* ²⁴ Cour d'appel de Rouen, 31 mai 1950.

* ²⁵ Proposition de loi de MM. Jean-Luc Warsmann et Sébastien Huyghe n° 618 (Assemblée nationale, XIII ^e législature) visant à simplifier la vente des biens en indivision.

* ²⁶ Rapport de M. Sébastien Huyghe n° 665 (Assemblée nationale, XIII ^e législature).

* ²⁷ Deuxième chambre civile de la Cour de cassation, 18 octobre 1989.

* ²⁸ Le mandataire doit toutefois disposer d'un mandat spécial, donné à l'unanimité, pour tout acte ne pouvant être accompli qu'à l'unanimité des indivisaires.

* ²⁹ Les conditions de la gestion d'affaires sont en pratique rarement réunies : intention d'agir de sa propre initiative pour le compte des autres indivisaires, utilité de la gestion pour les autres indivisaires, absence d'opposition de ces derniers.

* ³⁰ Première chambre civile de la Cour de cassation, 14 février 1984.

* ³¹ Troisième chambre civile de la Cour de cassation, 18 avril 1985.

* ³² Cour d'appel de Grenoble, 19 novembre 1996.

* ³³ Cour d'appel de Paris, 6 décembre 2006.

* ³⁴ Première chambre civile de la Cour de cassation, 16 février 1988.

* ³⁵ Rapport n° 1145 (Assemblée nationale, XIIIe législature), pages 24 à 29.

* ³⁶ Article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. » L'article 545 du code civil

* ³⁷ Article 1 ^er du protocole additionnel de 1952 : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. »

* ³⁸ Cette disposition est elle-même la reprise d'une proposition de loi n° 941 (XIIIème législature) de M. Jean-Luc Warsmann, déposée le 4 juin 2008.

* ³⁹ Réponse à la question n° 83981 de M. Guy Teissier, JO Assemblée nationale, 25 juillet 2006, p. 7853.

* ⁴⁰ Excepté le cas où un copropriétaire possède une quote-part des parties communes supérieure à la moitié, le nombre de voix dont il dispose étant alors réduit à la somme des voix des autres copropriétaires.

* ⁴¹ Cour d'appel d'Aix-en-Provence, 4 ^ème chambre A, 7 décembre 2000.

* ⁴² Articles 3 et 4 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965.

* ⁴³ Article L. 211-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴ « On ne peut pas donner à titre de prêt de consommation des choses qui, quoique de même espèce, diffèrent dans l'individu, comme les animaux : alors c'est un prêt à usage. »

* ⁴⁵ Il s'agit de prévoir qu'en ligne directe, on compte autant de degrés qu'il y a de générations entre les personnes : ainsi, « l'enfant » -et non « le fils »- est, à l'égard du père « et de la mère » -et non plus seulement « du père »-, au premier degré, le petit-fils « ou la petite-fille » -et non plus le « petit-fils »- au second ; et réciproquement du père « et de la mère » à l'égard de « l'enfant » et des aïeuls à l'égard du petit-fils « ou de la petite-fille ».

* ⁴⁶ La mort civile était la « cessation de toute participation aux droits civils ». Elle consistait en l'extinction légalement prononcée, pour une personne de sa personnalité juridique, ce qui emportait une privation générale des droits. La mort civile pouvait être une peine supplémentaire pour les personnes condamnées à des peines de prison à perpétuité ou en instance d'une exécution capitale.

* ⁴⁷ « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée » - Rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard - La Documentation française - 2008 - page 179.

* ⁴⁸ A cet article, l'Assemblée nationale a souhaité rappeler la compétence du ministre chargé des naturalisations pour l'enregistrement des déclarations souscrites en raison du mariage avec un conjoint français, déjà mentionnée à l'article 21-2 du code civil.

* ⁴⁹ Par dérogation à ce transfert de compétence du juge au greffier en chef, le président du tribunal de première instance ou le juge chargé de la section détachée, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, resterait compétent pour recevoir la déclaration.

* ⁵⁰ Rapport n° 1145 (Assemblée nationale, XIII ^e législature), page 39.

* ⁵¹ Décret n° 85-1235 du 22 novembre 1985.

* ⁵² Décret n° 88-600 du 6 mai 1988.

* ⁵³ « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée » - Rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard - La Documentation française - 2008 - page 179.

* ⁵⁴ Article R. 312-13 du code de l'organisation judiciaire.

* ⁵⁵ « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée » - Rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard - La Documentation française - 2008 - pages 224 et 225.

* ⁵⁶ Le président du tribunal de grande instance est compétent pour statuer sur les demandes urgentes. Comme il peut déléguer sa compétence, les demandes peuvent être examinées à tout moment, y compris le week-end, par un magistrat du siège. A titre d'exemple, l'article 1444 du code civil dispose que : « La séparation de biens, quoique prononcée en justice, est nulle si les poursuites tendant à liquider les droits des parties n'ont pas été commencées dans les trois mois du jugement passé en force de chose jugée et si le règlement définitif n'est pas intervenu dans l'année de l'ouverture des opérations de liquidation. Le délai d'un an peut être prorogé par le président de tribunal statuant dans la forme des référés. » L'article 1572 prévoit quant à lui que le président du tribunal de grande instance, statuant en la forme des référés peut proroger le délai de neuf mois accordé pour réaliser un état descriptif de la consistance du patrimoine des époux mariés sous le régime de participation aux acquêts lors de la dissolution de ce régime.

* ⁵⁷ Le texte proposé par l'article 9 de la proposition de loi pour l'article L. 221-9 du code de l'organisation judiciaire donne une base aux dispositions de l'article 1286 du code de procédure civile, selon lesquelles les demandes d'autorisation et d'habilitation prévues par les articles 217 et 219 du code civil, lorsque le conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, sont présentées au juge des tutelles.

* ⁵⁸ Dans ces hypothèses, il paraît plus cohérent de confier au tribunal de grande instance, appelé à connaître du règlement de la succession, le soin de procéder au préalable à la liquidation et au partage des intérêts patrimoniaux du couple.

* ⁵⁹ Cf. rapport pour avis de Mme Jacqueline Panis au nom de la commission des Affaires économiques.

* ⁶⁰ Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, L'ambition raisonnée d'une justice apaisée, proposition n° 13, p. 218-219.

* ⁶¹ Rapport fait au nom de la commission des lois, n° 469, 2006-2007.

* ⁶² L'adoption, qui permet la création d'un lien de filiation entre l'adopté et une ou plusieurs personnes, peut prendre deux formes :

- l'adoption plénière, qui ne peut concerner qu'un mineur de quinze ans et rompt les liens de filiation avec la famille d'origine. Elle donne lieu à l'établissement d'un nouvel acte de naissance après annulation de l'acte initial. La personne adoptée prend le nom que lui donnent ses parents adoptifs et peut changer de prénom. Il acquiert en outre, s'il est étranger, la nationalité française de plein droit ;

- l'adoption simple qui, quel que soit l'âge de l'adopté, crée un lien avec les adoptants, tout en préservant les liens existants entre l'adopté et sa famille d'origine. Elle ne donne pas de plein droit la nationalité française à l'adopté, mais lui permet de l'acquérir par simple déclaration devant le juge d'instance, au cours de sa minorité.

* ⁶³ L'exequatur est une décision judiciaire autorisant l'exécution en France d'une décision rendue par une juridiction étrangère. Le juge français doit s'assurer que la décision étrangère a été rendue par une juridiction habilitée, dans le respect des règles de procédures locales et conformément à l'ordre public international.

* ⁶⁴ Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, L'ambition raisonnée d'une justice apaisée, proposition n° 13, p. 224.

* ⁶⁵ Cf art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 41 de la loi n° 86-33 de la loi du 9 janvier 1986.

* ⁶⁶ Compte tenu du fait que certains biens sont insaisissables, en raison notamment de leur caractère alimentaire (2° de l'article 14 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991).

* ⁶⁷ Qu'il s'agisse d'une saisie-attribution ou d'un avis à tiers détenteur.

* ⁶⁸ Article 14 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991.

* ⁶⁹ Article 46-1 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992.

* ⁷⁰ Cour de cassation, 1 ^ère chambre civile, 15 mai 2002.