Rapport supplémentaire n° 201 (2008-2009) de M. Jean-René LECERF , fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 février 2009
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N° 201
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 2009 |
RAPPORT SUPPLÉMENTAIRE
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi pénitentiaire ,
Par M. Jean-René LECERF,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
495 (2007-2008), 143 (2008-2009) et 202 (2008-2009) |
Mesdames, Messieurs,
A compter du 1 er mars 2009, la discussion portera, en séance publique, en vertu de l'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, sur le texte adopté par la commission et non plus sur celui initialement déposé par le Gouvernement ou transmis par l'autre assemblée 1 ( * ) .
Le projet de loi pénitentiaire devrait être l'un des premiers textes discuté selon cette nouvelle procédure.
Considérant que ce projet de loi aurait pu être inscrit à l'ordre du jour dès le mois de janvier, avant la mise en oeuvre de la réforme, votre commission l'avait examiné lors de sa réunion du 17 décembre 2008, adoptant alors quatre-vingt-quinze amendements présentés par votre rapporteur 2 ( * ) . Le report en mars de l'examen, en séance publique, du projet de loi conduit à intégrer ces amendements dans le texte que la commission doit désormais établir afin de le soumettre à la séance plénière. Votre commission a décidé, lors de sa réunion du 21 janvier 2009, qu'il serait souhaitable que ce texte puisse inclure également, le cas échéant, les amendements présentés par d'autres membres de la commission.
Elle a donc retenu une solution de transition afin de permettre aux membres de la commission qui le souhaitaient de présenter des amendements en vue de leur intégration éventuelle dans le texte élaboré par la commission. Ces amendements ont porté sur un texte résultant du montage provisoire des amendements adoptés le 17 décembre 2008 par la commission. Un délai-limite pour leur dépôt a été fixé le lundi 2 février à 11 heures, l'avant-veille du jour où la commission, le mercredi 4 février, en a délibéré.
Outre trois amendements du rapporteur, trente-sept amendements ont été déposés par des membres de votre commission. A l'issue d'un débat approfondi, la commission a adopté deux amendements de votre rapporteur, deux amendements présentés par M. Hugues Portelli et, sous réserve de certaines rectifications, neuf amendements présentés par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi. Les amendements rejetés pourront être présentés de nouveau dans la perspective de leur discussion en séance publique -avec un dépôt au service de la séance selon la procédure actuelle.
Pour tous les autres textes discutés à compter du 1 er mars, les amendements du rapporteur seront présentés au même moment et dans les mêmes conditions que les amendements des autres membres de la commission.
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Le présent rapport supplémentaire reproduit le compte rendu de la réunion de la commission du 4 février 2009 au terme de laquelle elle a établi le texte qui servira de base à l'examen du projet de loi en séance publique 3 ( * ) . Celui-ci intègre les cent huit modifications résultant des amendements qu'elle a adoptés.
Le tableau comparatif présenté en annexe actualise celui figurant au rapport du 17 décembre 2008.
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La commission a procédé, lors de sa réunion du 4 février 2009, au nouvel examen du projet de loi pénitentiaire n° 495 (2007-2008).
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait décidé de procéder à un nouvel examen du projet de loi sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, en prévision de son inscription en séance publique après le 1 er mars 2009. Puisque le Sénat délibérera sur la base du texte établi par la commission, celle-ci a souhaité ouvrir à ses membres la possibilité de voir examiner leurs amendements afin qu'ils soient intégrés, le cas échéant, au texte de la commission résultant de l'adoption de son rapport le 17 décembre 2008.
A l'article premier A (finalité de la peine de privation de liberté), Mme Eliane Assassi a présenté un amendement tendant à réécrire la disposition proposée.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé préférable la formulation initiale qui combine les dispositions existantes de l'article 132-24 du code pénal relatives à l'individualisation de la peine avec la règle pénitentiaire européenne n° 102-1, qui prévoit que le régime des détenus condamnés doit être conçu « pour leur permettre de mener une vie responsable et exempte de crimes ».
La commission n'a pas adopté l'amendement.
A l'article premier (missions du service public pénitentiaire), Mme Eliane Assassi a présenté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que l'amendement ne mentionnait ni la prévention de la délinquance, ni le respect des droits des victimes -notion qu'il a jugée plus large que la seule référence à l'indemnisation- contrairement à la formulation retenue par la commission en décembre.
M. Hugues Portelli a présenté un amendement afin de compléter l'article en précisant que le service public pénitentiaire garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne.
La commission a rejeté l'amendement de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et adopté l'amendement de M. Hugues Portelli.
A l'article 2 (organisation du service public pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement visant à interdire la possibilité de déléguer certaines fonctions liées au service public pénitentiaire à des personnes de droit privé.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé qu'une telle disposition ne permettrait plus la mise en oeuvre d'une gestion mixte des établissements publicitaires.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 2 quinquies (participation des collectivités territoriales et des associations aux instances d'évaluation et de suivi en matière pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer cet article. Elle a craint que cette disposition n'entraine une forme de compétition entre les établissements pénitentiaires et influe sur les transferts de prisonniers, considérés comme susceptibles de récidiver, dans le seul objectif de faire baisser ce taux.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a considéré que le risque évoqué était limité et qu'il importait au contraire de bénéficier de statistiques par établissement pour mieux apprécier l'impact des conditions de détention sur le risque de récidive, afin de mesurer l'intérêt de certains types de structures comme le centre pénitentiaire de Casabianda, qui demeure aujourd'hui méconnu. M. Pierre-Yves Collombat a estimé intéressant d'établir une évaluation des établissements pénitentiaires à la condition toutefois qu'elle soit conduite de manière objective, ce qui, en l'espèce, paraissait douteux. Le rapporteur a précisé que ce travail serait confié à l'Observatoire de la délinquance, qui ne dépendait pas de l'administration pénitentiaire. M. Alain Anziani a jugé que l'administration pénitentiaire ne se souciait pas suffisamment de la réinsertion et qu'une évaluation statistique par établissement pénitentiaire serait une incitation très positive pour s'engager dans cette voie.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 4 bis (personnels de surveillance), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet, d'une part, de supprimer la mention selon laquelle les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire participent à l'individualisation de la peine ainsi qu'à la réinsertion des détenus « dans le cadre de leur mission de sécurité », d'autre part, d'ajouter qu'ils veillent au respect de l'intégrité physique des détenus. Elle a estimé que l'individualisation de la peine et la réinsertion des détenus ne s'inscrivaient pas dans les missions de sécurité de ces agents.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé intéressant de prévoir que les personnels de surveillance veillent au respect de l'intégrité physique des détenus. Il s'est en revanche opposé à la suppression de la précision selon laquelle les personnels de surveillance participent à l'individualisation de la peine ainsi qu'à la réinsertion des personnes privées de liberté dans le cadre de leur mission de sécurité. Il convient en effet, a-t-il indiqué, de prévenir toute confusion entre les missions des personnels de surveillance et celles des conseillers d'insertion et de probation : la participation à l'individualisation de la peine et à la réinsertion des détenus constitue la mission première des conseillers d'insertion et de probation, tandis que la sécurité demeure la mission première des personnels de surveillance. Aussi a-t-il proposé de rectifier l'amendement pour prévoir que : « dans le cadre de leur mission de sécurité, ils [les personnels de surveillance] veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion . »
La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.
Aux articles 6, 7, 8 et 9 (création d'une réserve civile pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté des amendements de suppression. Elle a marqué, à l'instar de Mmes Eliane Assassi et Josiane Mathon-Poinat, son opposition à la création d'une réserve civile pénitentiaire.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que, le 17 décembre 2008, la commission avait non seulement approuvé la création d'une réserve civile pénitentiaire mais étendu le champ de ses missions -renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice et coopération internationale- au contrôle de l'exécution des mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice.
La commission n'a pas adopté ces amendements.
A l'article 10 (encadrement des restrictions dont les droits des détenus peuvent faire l'objet), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement visant à réécrire cet article afin, en particulier, d'obliger l'administration pénitentiaire à ne faire aucune discrimination entre les personnes détenues.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que le second alinéa proposé par l'amendement pour cet article, comme toute énumération, présentait des lacunes -ne mentionnant pas, par exemple, la nationalité des détenus. Il a jugé plus sage de s'en tenir à la rédaction initialement proposée par la commission. M. Alain Anziani a estimé au contraire qu'il était nécessaire d'encadrer de manière précise la faculté d'appréciation de l'administration pénitentiaire. M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que les précisions proposées par l'amendement n'étaient pas indispensables dès lors que la première phrase de l'article 10 fixait à l'administration pénitentiaire l'obligation de garantir, à toute personne détenue, le respect de ses droits.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 10 bis (information du détenu sur ses droits et devoirs), M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a présenté un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle l'information du détenu sur ses conditions de détention doit être effectuée « dans une langue qu'il comprend ». Il a indiqué que, selon la commission des finances, si cette précision était maintenue, l'ensemble du dispositif adopté en décembre dernier à cet article serait considéré comme irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution. Afin de maintenir le droit à l'information du détenu, le rapporteur a proposé de tenir compte de ces indications, étant entendu que le droit reconnu par la loi ne serait effectif que si la personne était en mesure de comprendre les informations qui lui étaient communiquées.
MM. Alain Anziani, Richard Tuheiava, Christian Cointat et Jean-Pierre Sueur ont contesté que l'article 40 puisse être appliqué à une telle disposition. M. François Zocchetto a souhaité savoir quel était le nombre de détenus concernés par une information en langue étrangère.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que près de 15 % des détenus étaient d'origine étrangère et donc susceptibles de bénéficier de cette disposition. Il a ajouté qu'il serait envisageable de préparer des documents traduits dans plusieurs langues et diffusés au sein des établissements pénitentiaires. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'examen des amendements en commission, dans le cadre de la nouvelle procédure mise en place, ne devait pas être l'occasion de rouvrir de nouveau le débat sur l'article 40.
La commission a adopté l'amendement.
A l'article 13 (aide en nature pour les détenus les plus démunis), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à octroyer une aide financière de l'État aux détenus dont les ressources sont inférieures à un montant indexé sur les minima sociaux et fixé par voie réglementaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait part de l'avis d'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, communiqué par le président de la commission des finances.
A l'article 14 (acte d'engagement - insertion par l'activité économique), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a proposé un amendement tendant à instaurer un contrat de travail pour les personnes détenues.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que la commission avait déjà, en décembre, amélioré la rédaction du projet de loi en prévoyant la signature de l'acte d'engagement entre le chef d'établissement et la personne détenue. Selon le rapporteur, l'amendement proposé tendait à rapprocher très fortement du droit commun du travail le cadre juridique applicable aux personnes détenues (par exemple en prévoyant le versement d'une indemnité en cas de perte d'emploi) au risque de décourager l'offre de travail, déjà insuffisante, en prison. M. Hugues Portelli a évoqué la convention que la commune dont il est maire a signée avec l'administration pénitentiaire pour offrir du travail dans le cadre de contrats à durée déterminée pour des détenus bénéficiant du régime de semi-liberté.
La commission a rejeté l'amendement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15 afin d'affirmer le droit de la personne détenue au maintien des liens familiaux.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souhaité que la commission retienne de préférence l'amendement présenté par le même auteur à l'article 15 bis, lequel reprend ce droit de manière plus concrète.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 15 (droit des détenus au maintien des relations avec leur famille), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à proposer une nouvelle rédaction de cet article.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a relevé que cet amendement prévoyait que le refus de délivrer un permis de visite ne pouvait être justifié que par une mesure d'urgence, ce qui semblait excessif. En outre, il a noté que l'intervention du juge des libertés et de la détention ne s'articulait pas avec la compétence habituellement reconnue dans ce domaine au juge de l'application des peines.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 15 bis (unité de vie familiale et parloirs familiaux), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement posant le droit pour tout détenu de bénéficier d'un parloir hebdomadaire.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a suggéré de rectifier cet amendement en retenant la rédaction suivante « tout détenu doit bénéficier d'au moins un parloir hebdomadaire dont la durée doit être fixée en tenant compte de l'éloignement de la famille. Pour les prévenus, ce droit s'exerce sous réserve de l'accord de l'autorité judiciaire compétente ».
La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.
A l'article 19 bis (obligation de garantir la sécurité de la personne détenue), M. Jacques Mézard a présenté un amendement tendant à réparer le dommage résultant du décès ou des séquelles corporelles ayant entraîné une incapacité permanente partielle provoqué, au sein d'un établissement pénitentiaire, par l'agression d'une personne détenue.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait part de l'avis d'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, communiqué par le président de la commission des finances.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 20 afin de confier à l'administration pénitentiaire la responsabilité de protéger la santé de tous les détenus dont elle a la garde.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que cette responsabilité incombait au premier chef au service public hospitalier.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 20 (prise en charge des soins par le service public hospitalier - restriction des informations susceptibles d'être communiquées aux proches), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à fixer à l'administration pénitentiaire plusieurs obligations relatives à la prise en charge sanitaire des personnes détenues.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que cet amendement pourrait être retenu sous réserve de ne pas donner le sentiment que la responsabilité de la prise en charge sanitaire des détenus relève en priorité de l'administration pénitentiaire. Il a suggéré plusieurs rectifications afin de présenter certaines des dispositions proposées non comme des obligations pesant sur la seule administration pénitentiaire mais comme des droits reconnus aux détenus et qui, de manière implicite, doivent être garantis par l'administration pénitentiaire et les personnels dépendant du ministère de la santé.
La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.
A l'article 24 (fouilles), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à encadrer très strictement les fouilles.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé les avancées apportées par la commission en décembre sur cet article en relevant cependant qu'il était excessif de proscrire complètement les fouilles intégrales comme le proposait l'amendement.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 32 (affirmation du caractère subsidiaire de l'emprisonnement ferme et de la nécessité de prévoir son aménagement), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement rédactionnel que la commission a adopté.
A l'article 34 A (extension de l'amplitude horaire du travail d'intérêt général), Mme Josiane Mathon-Poinat a présenté un amendement de suppression. Elle a jugé irréalisable l'extension de la durée du travail d'intérêt général à 400 heures et a fait valoir que les juges de l'application des peines et les conseillers d'insertion et de probation y étaient opposés, en raison des difficultés rencontrées pour faire exécuter des travaux d'intérêt général au-delà de 120 ou 140 heures.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que l'article 34 A, inséré par la commission le 17 décembre 2008, donnait une traduction législative à une préconisation du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire destinée à développer le travail d'intérêt général, en prévoyant que sa durée peut être comprise entre 20 et 400 heures, contre une amplitude actuelle de 40 à 210 heures.
Citant le rapport du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire, il a indiqué que la fixation à 40 heures de la durée minimum du travail d'intérêt général paraissait parfois inadaptée, notamment au regard de la durée légale hebdomadaire du travail et que la possibilité de prononcer des peines de travail d'intérêt général à partir d'un seuil de 20 heures permettrait de sanctionner de petits délits (infractions les moins graves au code de la route par exemple) commis par des prévenus désargentés et éviterait le recours à l'emprisonnement avec sursis souvent dépourvu de signification. Il a ajouté qu'à l'inverse, le maximum de 210 heures apparaissait restrictif dans quelques cas, certes limités, pour des prévenus qui pourraient, à l'occasion d'un travail d'intérêt général, être insérés dans une formation qualifiante.
En conséquence, il a jugé qu'il serait intéressant d'abaisser à 20 heures le plancher de la durée du travail d'intérêt général et qu'il serait dommage de se priver de la possibilité de dépasser le plafond actuel de 210 heures dans les rares cas où cela s'avérerait utile.
La commission n'a pas adopté l'amendement.
A l'article 35 (sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement de précision, que la commission a adopté.
A l'article 44 (suspension et fractionnement des peines en cours d'exécution), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de supprimer la possibilité, introduite par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, de soumettre à diverses obligations et interdictions le condamné qui bénéficie d'une suspension de peine pour motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé au contraire pleinement justifié le maintien de cette possibilité. Il a rappelé que les obligations susceptibles d'être imposées au condamné pouvaient par exemple consister à prévenir le travailleur social d'un changement de résidence ou d'un déplacement dont la durée excéderait quinze jours, à suivre un traitement médical, ou encore à réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l'infraction. Quant aux interdictions, il a observé qu'elles pouvaient consister à s'abstenir de paraître en certains lieux ou d'entrer en relation avec certaines personnes, notamment la victime de l'infraction.
La commission n'a pas adopté l'amendement.
De même, elle n'a pas adopté l'amendement, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, tendant à supprimer les possibilités données au juge par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, d'une part, de refuser l'octroi d'une suspension de peine pour motif médical grave en cas de risque grave de renouvellement de l'infraction, d'autre part, de soumettre le condamné auquel il accorde une telle mesure à diverses obligations et interdictions.
A l'article 47 (octroi de la libération conditionnelle), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 65 ans.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que la commission avait déjà décidé de permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 70 ans, et pas seulement de celles de plus de 75 ans, tout en subordonnant l'octroi de cette mesure à l'absence de risque grave de renouvellement de l'infraction.
Abaisser encore ce seuil, en le fixant à 65 ans, serait peut-être excessif, a-t-il estimé. Il a en effet expliqué, à la demande de Mme Alima Boumediene-Thiery, que l'inégalité de traitement entre les condamnés qui resteraient contraints d'exécuter un temps d'épreuve pour pouvoir bénéficier d'une libération conditionnelle et ceux qui en seraient dispensés ne pouvait se justifier, au regard des exigences constitutionnelles, que par une différence objective de situation : plus on baisse le seuil, moins cette différence paraît justifiée.
La commission n'a pas adopté l'amendement.
A l'article 48 (procédures simplifiées d'aménagement des peines), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de maintenir la procédure actuelle d'aménagement des peines des condamnés à de courtes peines non encore incarcérés, tout en étendant son champ aux condamnations inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement ainsi qu'à la révocation d'un sursis, simple, avec mise à l'épreuve ou assorti d'un travail d'intérêt général. Elle a estimé que la procédure actuelle avait permis de développer les aménagements de peine et qu'il importait de maintenir un équilibre entre le rôle du juge de l'application des peines et celui du service d'insertion et de probation en prévoyant que le condamné doit d'abord être reçu par le magistrat.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 assouplissaient, précisaient et facilitaient la mise en oeuvre des règles du code de procédure pénale permettant aux personnes condamnées à une courte peine privative de liberté mais n'ayant pas été immédiatement incarcérées à la suite de l'audience -ce qui est en principe la règle- de bénéficier d'un aménagement de leur peine avant même sa mise à exécution et d'éviter ainsi d'être écrouées. Il a estimé que l'amendement remettait en cause ces avancées, notamment la possibilité -et non l'obligation- pour le service pénitentiaire d'insertion et de probation de recevoir la personne condamnée avant le juge de l'application des peines si celui-ci est débordé, afin d'examiner sa situation et le cas échéant d'étudier avec lui les mesures d'aménagement susceptibles d'être proposées au magistrat.
La commission n'a pas adopté l'amendement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de supprimer le placement sous surveillance électronique automatique en fin de peine.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 garantissaient que la nouvelle procédure de placement sous surveillance électronique des condamnés dont la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à quatre mois ne constituerait pas une « grâce électronique » mais au contraire un moyen de développer les aménagements de peines adaptés à la situation et à la personnalité des intéressés.
La commission n'a pas adopté l'amendement.
A l'article 49 A (règlement cadre commun à chaque catégorie d'établissement pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à compléter les dispositions de cet article en prévoyant l'abrogation de l'article 728 du code de procédure pénale.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé que cet amendement visait le même objectif que son propre amendement destiné à insérer un article additionnel après l'article 56. Il a rappelé que l'article 728 du code de procédure pénale prévoyait qu'« un décret détermine l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires ». Il a noté que, selon l'étude d'impact fournie par le gouvernement, cette « disposition législative, antérieure à 1958, reconnait au pouvoir réglementaire la faculté de restreindre les libertés des détenus, ce qui relève du pouvoir législatif en droit commun ». Il a ajouté que le projet de loi pénitentiaire permettait au législateur d'assumer pleinement sa compétence dans les domaines qui touchaient à l'exercice des libertés. Il a proposé de retenir l'amendement présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat en suggérant cependant que la référence aux règlements intérieurs type constitue la nouvelle rédaction de l'article 728 du code de procédure pénale qui serait ainsi libellé : « Des règlements intérieurs type prévus par décrets en Conseil d'État déterminent les dispositions prises pour le fonctionnement de chacune des catégories d'établissements pénitentiaires ». Il a retiré en conséquence son propre amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 56.
La commission a adopté l'amendement de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ainsi modifié.
A l'article 49 (possibilité d'un encellulement individuel ou collectif pour les prévenus), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement supprimant la possibilité de déroger à l'encellulement individuel pour les prévenus dans le cas où leur personnalité justifie dans leur intérêt qu'ils ne soient pas laissés seuls.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que la commission avait déjà permis en décembre dernier une avancée significative en supprimant la disposition du projet de loi initial qui autorisait un placement en cellule collective au même titre qu'en cellule individuelle. Il a jugé que la rédaction alors adoptée était équilibrée en permettant, conformément au droit en vigueur, un certain nombre de dérogations au principe de l'encellulement individuel.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 50 (assouplissement des conditions de maintien d'un condamné en maison d'arrêt), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer cet article.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que le maintien des personnes condamnées en maison d'arrêt se justifiait au regard du maintien des liens familiaux ou de la préparation d'un aménagement de peine. Il a rappelé en outre que la commission avait déjà modifié en décembre dernier le dispositif proposé par le gouvernement afin de reconnaitre le droit à toute personne condamnée à une peine supérieure à deux ans de bénéficier, à sa demande, d'un transfèrement en établissement pour peine dans un délai maximum de neuf mois à compter du jour où sa condamnation est devenue définitive.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 52 (assouplissement du principe de l'encellulement individuel pour les condamnés), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer la possibilité de déroger au principe de l'encellulement individuel pour les personnes condamnées lorsque leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, elles ne soient pas laissées seules.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que la commission avait déjà supprimé la possibilité de déroger au principe de l'encellulement individuel au titre de « l'encombrement temporaire des locaux » et qu'il convenait d'en rester à l'équilibre ainsi établi.
La commission a rejeté l'amendement.
A l'article 53 (régime disciplinaire), Mme Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à ramener la durée du placement en cellule disciplinaire à quatorze jours et, en cas de violence physique contre les personnes, à vingt jours.
M. Jean-René Lecerf a souligné que la commission, à l'issue d'un débat approfondi, avait déjà ramené la durée maximale de placement en cellule disciplinaire de quarante à trente jours en cas de violence contre les personnes et qu'il n'était sans doute pas souhaitable de remettre en cause la formule de compromis alors élaborée.
La commission a rejeté l'amendement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a également présenté un amendement afin de garantir au détenu placé en cellule disciplinaire le droit à un parloir hebdomadaire.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé opportun, en effet, de relever au niveau de la loi une disposition actuellement prévue par l'article D.251-3 du code de procédure pénale.
La commission a adopté l'amendement, sous réserve d'une rectification.
A l'article 53 bis (isolement administratif), M. Hugues Portelli a présenté un amendement afin de donner à un détenu placé à l'isolement la faculté de saisir le juge des référés sur la base de l'article 521-2 du code de justice administrative, le placement à l'isolement constituant une situation d'urgence susceptible de porter une atteinte grave à ses droits fondamentaux.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est interrogé sur la portée effective de cette disposition.
La commission a adopté l'amendement.
A l'article 55 (exécution par provision de la peine de jours-amende et des mesures d'aménagement de peine - coordinations - décisions à juge unique - substitution d'une peine de jours-amende au travail d'intérêt général), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement de coordination, que la commission n'a pas adopté.
Avant l'article 58, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel.
Il a rappelé que, le 17 décembre 2008, la commission avait adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 48 afin de faire obligation à l'État, aux communes de 10 000 habitants et plus, aux établissements publics de coopération intercommunale de 10 000 habitants et plus, aux départements, aux régions ainsi qu'aux personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public de proposer des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées.
Il a indiqué que la commission des finances avait jugé ces dispositions irrecevables au regard des règles de recevabilité financière de l'article 40 de la Constitution, au motif qu'elles induisaient des contraintes d'organisation pour les personnes publiques concernées.
Il a exposé que l'amendement tirait les conséquences de cette décision en prévoyant que les actions de prévention de la délinquance conduites par les personnes publiques et privées précitées ne seront éligibles au fonds interministériel de prévention de la délinquance créé par la loi du 5 mars 2007 que si elles proposent par ailleurs des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a salué la cohérence des dispositions proposées.
La commission a adopté l'amendement.
A l'article 59 (moratoire de cinq ans pour l'application des dispositions relatives à l'encellulement individuel des détenus), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement supprimant cet article.
La commission a rejeté l'amendement.
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La commission a adopté le texte du projet de loi pénitentiaire ainsi rédigé .
ANNEXE : AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Article 1er A
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
La peine de privation de liberté concilie l'objectif de protection de la société, de punition du condamné et de réinsertion sociale de celui-ci. Son régime d'exécution doit être individualisé.
Article 1er
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
Le service public pénitentiaire a pour mission de participer à l'exécution des décisions pénales dans l'intérêt de la sécurité publique et de garantir aux personnes qui lui sont confiées leur insertion et leur réinsertion. Il favorise l'individualisation et l'aménagement des peines et l'indemnisation des victimes.
Article 2
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :
Les fonctions de direction, de surveillance, de greffe des établissements pénitentiaires, d'insertion et de réinsertion sont assurées par l'administration pénitentiaire. Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public.
Article 2 quinquies
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 6
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 7
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 8
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 9
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 10
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
L'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant d'une décision judiciaire ou d'une mesure nécessaire au maintien de l'ordre et de la sécurité dans l'établissement pénitentiaire dans les conditions prévues par la loi.
Elle est tenue à l'impartialité, sans distinction aucune tenant à l'origine, à l'orientation sexuelle, aux moeurs, à la situation familiale ou sociale, à l'état de santé, au handicap, aux opinions politiques, aux activités syndicales, à l'appartenance ou à la non-appartenance vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion.
Article 13
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
Les détenus dont les ressources sont inférieures à un montant indexé sur les minima sociaux et fixé par voie réglementaire, reçoivent de l'Etat une aide financière. Cette aide leur garantit un niveau minimum de ressources.
Ce montant est majoré si les détenus suivent une formation ou engagent un projet accompagné en vue de préparer leur réinsertion après la libération ou engagent un projet sérieux d'insertion ou de réinsertion, lorsque ces démarches ne leur permettent pas d'exercer une activité rémunérée. Tous les autres revenus perçus par les détenus sont déduits de l'aide financière accordée par l'Etat.
Article 14
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
La participation des détenus aux activités professionnelles organisées dans ou en dehors des établissements pénitentiaires donne lieu à l'établissement d'un contrat de travail entre l'administration pénitentiaire, l'employeur et le détenu. Ce contrat prend en compte les conditions spécifiques inhérentes à la détention.
Il énonce les conditions de travail et de rémunération du détenu et précise ses droits et obligations professionnelles qu'il doit respecter ainsi que la protection sociale dont il bénéficie.
Il stipule en particulier les indemnités perçues en cas d'accident de travail et de perte d'emploi.
Il précise notamment les modalités selon lesquelles le détenu, dans les conditions adaptées à sa situation et nonobstant les dérogations du contrat de travail au droit commun, bénéficie des dispositions relatives à l'insertion par l'activité économique prévues aux articles L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail.
Article additionnel avant l'article 15
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Avant l'article 15, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les détenus ont le droit de maintenir des liens avec leur famille, leurs proches et des représentants d'associations ou de tout autre organisme extérieur.
Les autorités judicaires et administratives doivent tenir compte, dans toutes les décisions relatives à l'exercice de ce droit, de l'éloignement de la famille, de la fragilité psychologique du détenu et de son état de santé.
Article 15
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
Le droit des détenus au maintien des relations avec les membres de leur famille s'exerce soit par les visites que ceux-ci leur rendent, soit, pour les condamnés et si leur situation pénale l'autorise, par les permissions de sortie des établissements pénitentiaires. Pour les prévenus, les permis de visite, leur retrait ou leur suspension sont délivrés par l'autorité judiciaire .
Ces visites peuvent s'effectuer dans des unités de vie familiale ou des parloirs familiaux implantés au sein des établissements pénitentiaires.
L'autorité administrative ne peut refuser de délivrer un permis de visite aux membres de la famille d'un condamné, suspendre ou retirer ce permis qu'en application de mesures d'urgence pour des motifs liés au maintien de l'ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions. Les détenus sont informés sans délai de la décision les concernant. Le juge des libertés et de la détention en est avisé par écrit.
L'autorité administrative peut également, dans les mêmes conditions, pour les mêmes motifs ou s'il apparaît que les visites font obstacle à la réinsertion du condamné, refuser de délivrer un permis de visite à d'autres personnes que les membres de la famille, suspendre ce permis ou le retirer.
Article 19 bis
Amendement présenté par M. Jacques Mézard
Rédiger ainsi le deuxième alinéa de l'article 19 bis :
Même en l'absence de faute, l'Etat est tenu de réparer le dommage résultant du décès ou des séquelles corporelles ayant entraîné une incapacité permanente partielle provoqués, au sein d'un établissement pénitentiaire, par l'agression d'une personne détenue.
Article additionnel avant l'article 20
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Avant l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'administration pénitentiaire doit protéger la santé de tous les détenus dont elle a la garde.
Article 24
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
Les fouilles doivent être justifiées par la présomption d'une infraction ou par les risques que le comportement des détenus fait courir à la sécurité des personnes et au maintien de l'ordre dans l'établissement. Leur nature et leur fréquence sont strictement adaptées à ces nécessités. Elles s'effectuent si besoin par des moyens de détection électronique.
La fouille des détenus est effectuée dans le respect de la dignité de la personne et de son intégrité physique et psychique. La fouille intégrale des détenus et les investigations corporelles internes sont interdites.
Article 34 A
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 44
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Après le I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
I bis. La dernière phrase du premier alinéa de l'article 720-1 du code de procédure pénale est supprimée.
Article 44
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Après le II de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
II bis. 1° Dans le premier alinéa de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, les mots « Sauf s'il existe un risque grave de renouvellement de l'infraction, » sont supprimés.
2° Les cinquième et septième alinéas de ce même article sont supprimés.
Article 47
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Dans le deuxième alinéa du 2° du texte proposé par cet article pour l'article 729 du code de procédure pénale, remplacer les mots :
soixante-dix
par les mots :
soixante-cinq
Article 48
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit le texte proposé par le I de cet article pour les articles 723-15, 723-15-1 et 723-15-2 du code de procédure pénale :
Art. 723-15 - Préalablement à la mise à exécution, à l'encontre d'une personne non incarcérée, d'un condamnation à une peine égale ou inférieure à deux ans d'emprisonnement, ou pour laquelle la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, ou en cas de cumul de condamnations concernant la même personne si le total des peines prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans, le ministère public communique au juge de l'application des peines, afin de déterminer les modalités d'exécution de la peine, un extrait de la décision accompagné, le cas échéant, de toutes informations utiles.
Le juge de l'application des peines convoque alors le condamné, sauf si celui-ci a déjà été avisé à l'issue de l'audience de jugement qu'il était convoqué devant ce magistrat, afin de déterminer les modalités d'exécution de sa peine en considération de sa situation personnelle. A cette fin, le juge de l'application des peines peut charger le service pénitentiaire d'insertion et de probation de vérifier sa situation matérielle, familiale et sociale. Le juge de l'application des peines peut alors, d'office, à la demande de l'intéressé ou sur réquisitions du procureur de la République, et selon la procédure prévue par l'article 712-6, ordonner l'une des mesures mentionnées à cet article.
Cette procédure s'applique également en cas de révocation d'un suris simple, d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'un sursis assorti d'un travail d'intérêt général.
Si le condamné ne souhaite pas faire l'objet d'une de ces mesures, le juge de l'application des peines peut fixer la date d'incarcération. Si le juge de l'application des peines constate, lors de la première convocation du condamné, que celui-ci ne remplit pas les conditions légales lui permettant de bénéficier d'une mesure particulière d'aménagement de l'exécution de sa peine, il l'informe des modifications à apporter à sa situation pour être en mesure d'en bénéficier et le convoque à nouveau.
A défaut de décision du juge de l'application des peines dans les quatre mois suivant la communication de l'extrait de la décision ou dans le cas prévu par l'article 723-16, le ministère public ramène la peine à exécution par l'incarcération en établissement pénitentiaire.
Si, sauf motif légitime ou exercice des voies de recours, la personne ne se présente pas à la convocation, le juge de l'application des peines en informe le ministère public qui ramène la peine à exécution par l'incarcération en établissement pénitentiaire.
Article 48
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 723-21 du code de procédure pénale.
Article additionnel après l'article 56
Amendement présenté par M. Jean-René Lecerf, rapporteur
Après l'article 56, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 728 est abrogé.
Article 49
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Rédiger comme suit cet article :
Les premier, deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 716 du code de procédure pénale sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
Les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placés au régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit. Il ne peut être dérogé à ce principe qu'à leur demande ou si les intéressés sont autorisés à travailler, en raison des nécessités d'organisation du travail.
Article 50
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
Article 52
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Dans cet article, supprimer les mots :
ou si leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls.
Article 53
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Dans le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 726 du code de procédure pénale, remplacer les mots :
vingt
par le mot
quatorze
et le mot
trente
par le mot
vingt
Article 55
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Dans le deuxième alinéa du b) du 1° du II de cet article, après le mot :
probation
insérer les mots :
à une date ultérieure
Article 59
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
Supprimer cet article.
* 1 A l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
* 2 Jean-René Lecerf, rapport sur le projet de loi pénitentiaire, Sénat, n° 143 (2008-2009 ).
* 3 Ce texte a été déposé et porte le n° 202 (2008-2009) .