B. Autres dispositions
ARTICLE 20 - Dispositions relatives aux affectations
Commentaire : le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2009, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.
L'article premier de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
La loi de finances initiale doit ainsi confirmer les dispositions relatives aux affectations de certaines recettes à certaines dépenses, sous forme notamment de budgets annexes ou de comptes spéciaux, en application des dispositions de l'article 16 de la LOLF 132 ( * ) .
En conséquence, le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2009, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 - Création du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
Commentaire : le présent article a pour objet de créer un nouveau compte d'affectation spéciale, baptisé « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR VALORISER UNE RESSOURCE PUBLIQUE RARE
La création proposée d'un nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) baptisé « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » provient d'un constat : grâce au basculement de la télévision analogique vers le numérique, une partie du spectre radioélectrique va être libérée et redistribuée . Ainsi, en France, l'arrêt complet de la télévision analogique est prévu, au plus tard, en novembre 2011.
Or, les
fréquences libérées sont susceptibles d'intéresser
de nombreux acteurs économiques
: professionnels de
l'audiovisuel, des télécommunications de la radio et de nouveaux
prestataires de services arrivent, comme la télévision mobile
personnelle (TMP). Le choix de l'attribution des fréquences entre les
diverses professions revient au Premier ministre qui doit donner son arbitrage
avant la fin de l'année.
Dans ce contexte, le nouveau CAS aurait vocation à retracer :
- en recettes, le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires , ainsi que d'éventuels versements du budget général ;
- en dépenses, l'utilisation de ces produits , se subdivisant en « dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens », « dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement » et « versements au profit du budget général » (désendettement).
Il est à noter que le mode d'attribution des fréquences cédées n'a pas été tranché par le gouvernement. Celles-ci pourraient être soit revendues, après négociations, soit mises aux enchères et ne concerner que les opérateurs actuels ou, au contraire, viser à favoriser l'arrivée de nouveaux acteurs du marché de l'audiovisuel ou de la téléphonie. Le niveau des recettes du CAS (« dividende numérique ») dépendra notamment de ce choix mais, en quelques années, il devrait largement excéder le milliard d'euros.
B. POUR L'EXERCICE 2009, UNE PRÉVISION 600 MILLIONS D'EUROS DE RECETTES ET DE DÉPENSES
En tant que rapporteur spécial de la mission « Economie », notre collègue André Ferrand a analysé les recettes et les dépenses prévues au sein de cet éventuel CAS pour l'année 2009. Ses remarques sont insérées ci-dessous.
1. Les recettes : des fréquences libérées par le ministère de la défense
En 2009, aucune fréquence civile ne devrait être libérée.
En revanche, le ministère de la défense devrait libérer la bande (830-862 MHz) utilisée par le système Félin de l'armée de terre. Les recettes correspondantes ont été estimées à 600 millions d'euros . Cette estimation comporte une part d'aléa, notamment pour les raisons exposées supra relatives au choix du mode d'attribution des fréquences cédées.
2. Des dépenses au bénéfice du ministère vendeur
Le ministère de la défense entend utiliser les recettes du CAS de la façon suivante :
- d'une part, pour financer le programme « Système de commandement et de conduite des opérations aériennes » (SCCOA), visant à permettre le renouvellement des radars de surveillance au-dessus du territoire métropolitain (488 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 465 millions d'euros de crédits de paiement) ;
- d'autre part, financer un effort en faveur de l'interception et du traitement des communications électromagnétiques ainsi que pour rénover des avions d'écoute C 160 Gabriel (112 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 135 millions d'euros de crédits de paiement).
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général n'a pas d'opposition à la création de ce nouveau CAS.
Toutefois, il rejoint les commentaires de notre collègue André Ferrand. Comme lui, il estime que les dépenses proposées pour 2009 sont, conformes à l'objet du CAS et qu'il peut paraître légitime d'intéresser financièrement les ministères qui cèderont les fréquences. Mais il le rejoint également pour juger qu'il serait souhaitable qu'une fraction significative des recettes de ce CAS soit affectée au désendettement de l'Etat , sur le modèle de ce qui est applicable aux cessions immobilières (le taux affecté au désendettement étant, dans ce cas, généralement de 15 %). A cet égard, le ministère de la défense devrait, lui aussi, être sollicité pour participer à l'effort en faveur du désendettement, qui doit concerner l'ensemble du gouvernement.
C'est pourquoi il propose un amendement tendant à inscrire dans la loi le principe selon lequel au moins 15 % du « dividende numérique » , c'est-à-dire du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, soit affecté au désendettement de l'Etat . Ceci rejoint la démarche exprimée par l'amendement que portera, au nom de votre commission des finances, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », pour ce qui concerne les produits de cession des biens immeubles de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 22 - Affectation et perception par le Centre national de la cinématographie des taxes, prélèvements et autres ressources destinés au financement des industries et activités du cinéma, de l'audiovisuel, de la vidéo et du multimédia
Commentaire : le présent article supprime le compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma audiovisuel et expression radiophonique locale » à partir du 31 décembre 2008 et prévoit l'affectation directe au centre national de la cinématographie (CNC) du produit des taxes, prélèvements fiscaux et autres ressources servant à financer le soutien aux industries cinématographiques, audiovisuelles, vidéographiques et multimédia à partir du 1 er janvier 2009.
I. LE DROIT EXISTANT
Dans l'architecture actuelle du compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles, créé en 1959, trois taxes (taxe sur les places de cinéma, taxe sur les distributeurs et éditeurs de services de télévision et taxe sur la vidéo) sont affectées à un CAS 133 ( * ) , dont le ministre de la culture et de la communication est ordonnateur et dont le comptable assignataire est le Receveur général des finances de Paris.
Ce CAS, qui constitue une mission au sens de la LOLF , comporte trois programmes , dont deux épousent le périmètre du compte de soutien : le soutien aux industries cinématographiques (programme 711), le soutien aux industries audiovisuelles (712). Le troisième (713) est consacré au soutien à l'expression radiophonique locale; et ne relève pas du champ de responsabilité du CNC.
Le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait relevé l'ensemble des arguments en faveur de la suppression du CAS dans un rapport d'avril 2007 et avait regretté, comme notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », la dichotomie artificielle des deux programmes 711 et 712 .
Cette architecture présentait, de fait, de réels inconvénients :
- les programmes 711 et 712 étaient budgétairement étanches alors qu'ils traitaient d'industries qui se sont considérablement rapprochées , de mécanismes de soutien similaire 134 ( * ) et d'actions parfois communes 135 ( * ) . La numérisation de la production et de la diffusion rend obsolète une séparation des politiques de soutien par support de destination 136 ( * ) . Il convient au contraire d'encourager les créateurs à opérer sur tous les supports ;
- les capacités de réaction du Centre national de la cinématographie étaient ralenties par cette structure de CAS. En effet, il paraissait souvent utile, au cours de l'année, de pouvoir procéder à une régulation entre les sections du CAS selon les évolutions de la fréquentation ou des recettes de la télévision et du cinéma, ce qui n'était pas possible ;
- enfin, sur le plan comptable , si le CNC retraçait dans son bilan depuis 2007 l'ensemble de ses dettes 137 ( * ) , il ne pouvait faire de même pour ses créances. En outre, la comptabilisation des recettes affectées au CAS se faisait sur la base de la seule constatation des encaissements , et non des droits constatés . Cela contribuait donc à déséquilibrer la structure financière du CNC .
La réforme a été amorcée, car depuis le 1 er janvier 2007, le CNC recouvre directement la taxe sur les entrées en salle (dite « TSA ») en vertu de la loi de finances rectificatives pour 2006 138 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le I du présent article prévoit de modifier le titre IV du code de l'industrie cinématographique en insérant un article 44-1 nouveau. Celui-ci prévoit l'affectation directe au CNC des recettes suivantes :
- le produit de la taxe assise sur le prix des entrées en salle (TSA) de cinéma ;
- le prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence, ainsi que la taxe spéciale sur les films pornographiques ou d'incitation à la violence, produits par des entreprises établies hors de France ;
- la taxe sur les services de télévision (TSF) ainsi que la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;
- le produit des contributions volontaires des services de télévision au régime de soutien financier aux industries cinématographiques et audiovisuelles 139 ( * ) ;
- le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;
- et le produit du remboursement des avances sur recettes accordées avant le 1 er janvier 1996 pour la réalisation d'oeuvres cinématographiques ainsi que, le cas échéant, le produit de la redevance due par les bénéficiaires de ces avances.
Le II du présent article prévoit la clôture du compte d'affectation spéciale intitulé « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » au 31 décembre 2008 140 ( * ) . A cette date, le solde des opérations réalisées sur les programmes 711 et 712 sont affectés au CNC . Le solde des opérations enregistrées sur le programme 713 est versé au budget général de l'Etat. Il est également précisé que les taxes, prélèvements et produits dus au titre des années antérieures à 2009 et restant à percevoir sont affectés au CNC .
Le III et le IV du présent article modifient l'article 302 bis KB du code général des impôts et l'article 302 bis KE du même code, afin de prévoir l'affectation directe au CNC de la taxe sur les services de télévision et de la taxe sur les vidéogrammes précédemment citées. Le VII du présent article prévoient qu'à compter du 1 er janvier 2010 la taxe TSF la recouvrait par le CNC.
Le V du présent article prévoit que les taxes relatives aux secteurs pornographiques soient affectées directement à l'établissement public et adapte en conséquence la rédaction de l'article 11 de la loi de finances pour 1976.
Le VI du présent article adapte l'article 238 bis HF du code général des impôts à la présente réforme. Ainsi le régime fiscal des SOFICA vise-t il l'éligibilité aux aides du CNC et non plus l'éligibilité au compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles.
Le VIII du présent article modifie le 4° de l'article 2 du code de l'industrie cinématographique qui définit les missions du CNC, afin de prévoir que celui-ci accorde désormais des avancées des subventions non plus seulement à la production cinématographique mais aux industries cinématographique, audiovisuelle, vidéographique et multimédia.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement au présent article, prévoyant que le CNC établit chaque année un rapport adressé au Parlement en même temps que le projet de loi de finances afin de rendre compte du rendement et de l'emploi prévisionnel des taxes , prélèvements et autres produits qui lui sont désormais directement affectés.
Cette mesure vise à préserver l'information du Parlement qui avait jusqu'à présent toute connaissance de l'utilisation des ressources affectées au coût d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'affectation directe des taxes au CNC, sans passer par un CAS, présentera de nombreux avantages :
- notamment la fusion des programmes 711 et 712 dans le budget opérationnel du CNC. Il sera dès lors possible de passer d'une logique verticale, par support de diffusion , à une logique horizontale , fondée sur les étapes de la création (écriture, production, distribution) ;
- la réduction des délais administratifs et comptables de circulation de la ressource et la comptabilisation complète des actifs et des passifs du CNC selon une comptabilité d'engagement et non de caisse ;
- et enfin, la réduction des financements budgétaires alloués au CNC pour contribuer à son fonctionnement à due concurrence des produits financiers supplémentaires liés à une trésorerie accrue.
La présente réforme est donc justifiée par les gains de productivité qui peuvent être réalisés à l'occasion de ce transfert de responsabilité. Deux difficultés semblaient toutefois se poser.
La première difficulté soulevée par la réforme résidait dans la « sortie » du CAS actuel des deux programmes 711 et 712. En effet, seul subsisterait le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER), programme 713 du CAS. Or, la LOLF ne permet pas l'existence de missions mono-programme . Il est donc prévu de rattacher désormais le FSER à la mission « Médias » 141 ( * ) .
La seconde difficulté résidait dans la nécessité, avant d'affecter directement des taxes au CNC, de le réformer, afin de le doter d'un conseil d'administration 142 ( * ) . Ceci permettrait également d'améliorer les capacités de réaction du CNC : les dispositifs de soutien , aujourd'hui définis par un ensemble de décrets et arrêtés, pourraient être modulés par simple délibération du conseil d'administration. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, cette réforme, de nature législative, pourrait être présentée au Parlement en 2009 143 ( * ) .
Dans cette perspective, la réforme proposée paraît tout à fait justifiée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 22 - Modification du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique prévu à l'article 220 octies du CGI
Commentaire : le présent article additionnel modifie le crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique afin de mieux soutenir l'industrie phonographique
I. LE DROIT EXISTANT
Le crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique a été introduit par voie d'amendement lors de l'examen de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative aux droits d'auteurs et aux droits voisins dans la société de l'information.
Codifié à l'article 220 octies du code général des impôts (CGI), son objectif est de favoriser le développement et le renouvellement de la production musicale français et européenne .
Ce dispositif a ensuite été modifié à l'initiative de votre rapporteur général lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2007 144 ( * ) .
Rappelons que les modifications prévues par la loi de finances rectificative pour 2007 doivent entrer en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1 er janvier 2009. Ceci rend la présentation du dispositif complexe. Les modifications prévues en 2007 seront donc présentées, ci-après, distinctement.
Votre rapporteur général ne souhaite pas revenir sur les modifications adoptées l'année dernière, et vous proposera en conséquence d'amender le texte dans la rédaction prévue par la loi de finances rectificative pour 2007 de l'article 220 octies du code général des impôts (différente de la version actuellement en vigueur du code général des impôts).
Ce dispositif s'applique aux entreprises de production d'oeuvres phonographiques soumises à l'impôt sur les sociétés et existant depuis au moins 3 ans, à condition qu'elles ne soient pas détenues, directement ou indirectement, par un éditeur de service de télévision ou de radiodiffusion.
A. UN DISPOSITIF CENTRÉ SUR LA PRODUCTION « D'ALBUMS DE NOUVEAUX TALENTS »
Ce dispositif vise à encourager la production phonographique « d'albums de nouveaux talents ».
Il s'agit des artistes ou groupes d'artistes interprétant des oeuvres musicales d'expression française ou dans une langue régionale en usage en France, ou des compositeurs ou des artistes interprètes européens de musiques instrumentales. Ces personnes ne doivent pas avoir dépassé le seuil de 100.000 ventes pour deux albums distincts précédant l'enregistrement donnant lieu au crédit d'impôt.
Pour pouvoir bénéficier de ce crédit d'impôt, les oeuvres doivent cumulativement :
- être réalisées avec le concours de personnel non permanent de l'entreprise : artistes interprètes, solistes et musiciens, et techniciens collaborateurs à la réalisation de la production qui sont soit de nationalité française, soit ressortissants d'un Etat membre de l'Espace économique européen ; les étrangers autres que les ressortissants européens précités, ayant la qualité de résidents français, sont assimilés aux citoyens français ;
- être réalisées par des entreprises et industries techniques liées à la production phonographique qui sont établies en France, dans un Etat membre de l'Espace économique européen , ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France une convention fiscale particulière 145 ( * ) , et qui y effectuent les prestations liées à la réalisation d'un enregistrement phonographique ainsi qu'aux opérations de post-production.
B. LE CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT
1. Les dépenses éligibles
Les dépenses éligibles sont les suivantes :
- les frais de production d'un enregistrement phonographique : les frais de personnel non permanent de l'entreprise, les dépenses liées à l'utilisation de studios d'enregistrement , à la location et le transport de matériels et d'instruments , à la conception graphique d'un enregistrement phonographique, ainsi qu'aux dépenses de post-production et celles liées aux coûts de numérisation et d'encodage des productions ;
- les dépenses liées au développement de productions phonographiques ou vidéographiques musicales dans la limite d'un plafond de 350.000 euros par enregistrement phonographique . Ces dépenses peuvent porter :
- sur les frais de répétition des titres ayant fait l'objet d'un enregistrement (location de studio, location et transport de matériels et d'instruments, salaires et charges sociales afférents aux personnels employés non permanent) ;
- sur les dépenses engagées afin de soutenir la production de concerts de l'artiste en France ou à l'étranger ;
- sur les dépenses engagées au titre de la participation de l'artiste à des émissions de télévision ou de radio dans le cadre de la promotion de l'oeuvre agréée ;
- sur les dépenses liées à la réalisation et la production d'images permettant le développement de la carrière de l'artiste ;
- sur les dépenses liées à la création d'un site Internet dédié à l'artiste dans le cadre du développement de sa carrière dans l'environnement numérique.
Ces dépenses sont éligibles pour autant qu'elles correspondent à des opérations effectuées en France, ou lorsqu'elles sont sous-traitées, en France ou dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE). Les dépenses sous-traitées sont éligibles dans la limite de 2,3 millions d'euros par exercice.
2. L'agrément du ministère de la culture
Le crédit d'impôt n'est ouvert qu'à compter de la délivrance, par le ministère de la culture et de la communication, d'un agrément à titre provisoire attestant que les productions phonographiques remplissent les conditions indiquées ci-dessus. Cet agrément est délivré après avis d'un comité d'experts dont les modalités de fonctionnement sont précisées par décret , sur la base de pièces justificatives.
3. Un crédit d'impôt plus favorable aux petites et moyennes entreprises
Le crédit d'impôt, calculé au titre de chaque exercice, est égal à 20 % du montant total des dépenses éligibles , engagées entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2009. Les subventions publiques sont déduites des bases de calcul.
Toutefois, le dispositif prévoit un calcul différent pour les entreprises qui ne répondent pas à la définition communautaire de la petite et moyenne entreprise. Pour ces entreprises, le crédit d'impôt est égal à 20 % des dépenses éligibles relatives aux productions qui excèdent la moyenne de leurs productions d'albums de nouveaux talents au cours de ces deux années précédentes et après application d'une décote de 20 %. L'assiette est donc plus restreinte du fait de la non prise en compte de l'ensemble des productions d'albums de nouveaux talents.
Le crédit d'impôt est plafonné à 500.000 euros par an et par entreprise .
C. LES MODIFICATIONS PRÉVUES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 ENTRANT EN VIGUEUR À COMPTER DU 1 ER JANVIER 2009
1. La clarification du champ géographique des dépenses sous-traitées
Le crédit d'impôt est ouvert aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés en France, soit les entreprises qui ont un établissement stable en France. Néanmoins, ces entreprises peuvent sous-traiter leurs opérations à des entreprises, qui du fait de la législation communautaire en matière de concurrence et d'ouverture des marchés, peuvent ne pas être françaises. A compter du 1 er janvier 2009, les entreprises sous-traitantes ou les opérations sous-traitées peuvent être localisées :
- en France ;
- ou dans un Etat membre de la Communauté européenne ;
- ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France une convention fiscale particulière. Celle-ci doit contenir une clause administrative particulière en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.
2. L'élargissement sensible du périmètre des dépenses éligibles avec la prise en compte des dépenses de personnel permanent
Le périmètre des dépenses éligibles sera sensiblement élargi à compter du 1 er janvier 2009, puisqu'il comprendra désormais les dépenses des personnels permanents de l'entreprise que ce soit :
- au niveau des frais de production, il s'agit alors des personnes directement concernées par les oeuvres (assistants label, chefs de produit, coordinateurs label, techniciens son, chargés de production, responsables artistiques, directeurs artistiques, directeurs de label, juristes label) ;
- au niveau des frais de développement, avec la prise en compte des dépenses afférentes aux administrateurs de site, attachés de presse, coordinateurs promotion, graphistes, maquettistes, chefs de produit nouveaux médias, responsables synchronisation, responsables nouveaux médias, assistants nouveaux médias, directeurs de promotion, directeurs marketing, responsables export, assistants export.
3. La modification de l'assiette applicable aux entreprises autres que les PME
Les entreprises qui ne sont pas des PME devraient profiter davantage du crédit d'impôt. La décote de 20 % sera portée à 70 % dans le cadre du calcul de l'assiette de leur crédit d'impôt, à compter du 1 er janvier 2009. Comme indiqué ci-dessus, l'assiette du crédit d'impôt pour ces entreprises est restreinte aux productions d'albums de nouveaux talents qui excèdent en moyenne les productions de ces albums les deux dernières années après application d'une décote.
4. Le relèvement du plafond
Enfin, le plafond du crédit d'impôt sera porté, à compter du 1 er janvier 2009, de 500.000 à 700.000 euros. Ce plafond pourra alors en outre être de 1,1 million d'euros si l'entreprise répond à deux conditions cumulatives :
- l'effectif du personnel permanent constaté au dernier jour de l'exercice au titre duquel le crédit d'impôt est calculé est au moins égal à celui constaté à la clôture de l'exercice précédent ;
- la part des ventes légales de musique numérique dans le chiffre d'affaires hors taxes total des ventes de musique enregistrée constatée à la clôture de l'exercice au titre duquel le crédit d'impôt est calculé a augmenté de trois points de pourcentage au moins par rapport à la même part constatée au titre de l'exercice précédent.
5. La notification à la Commission européenne
Votre rapporteur général rappelle que, lorsque la première version de ce crédit d'impôt a été intégrée à notre corpus législatif, soit le 1 er août 2006, la Commission européenne avait déjà approuvée le régime le 16 mai 2006 . Il attirait l'attention, l'année dernière sur la nécessité d'être attentif au sujet, une application du dispositif modifié sans autorisation de la Commission européenne pouvant par la suite conduire à ce que les entreprises bénéficiaires remboursent l'aide indûment perçue.
Selon les informations qui lui ont été transmises, la Commission européenne a été consultée et à rendu ses conclusions le 16 juillet 2008 . Votre rapporteur général a demandé communication de ce document aux services du ministère de la culture et de la communication et aux services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
En outre, votre rapporteur général souhaite souligner la relative complexité de l'entrée en vigueur de cet article. Selon la loi de finances rectificative pour 2007 , les modifications proposées sont applicables aux dépenses engagées au titre de 2007. Toutefois, cette disposition n'est applicable que si l'article entre en vigueur, c'est-à-dire une fois l'approbation de la Commission européenne obtenue. L'approbation étant intervenue après mai 2008, les modifications proposées devront être prises en compte à l'occasion du règlement du solde d'IS 2008 opérée en 2009, via la « reliquidation » de l'IS 2007, sous réserve des éventuelles demandes de modifications de la Commission européenne . La rédaction proposée par la loi de finances rectificative pour 2007 est à cet égard ambiguë, car elle prévoit une entrée en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2009, ce qui ne semble pas possible si la Commission européenne a émis des réserves.
De plus, la modification que votre rapporteur général propose, ci-après, devra également être notifiée à la Commission européenne. Il sera sans doute nécessaire que le gouvernement propose de revenir sur la date d'entrée en vigueur du présent dispositif.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général partage le souci d'accompagner l'adaptation de l'industrie musicale à son nouvel environnement , marqué par le développement de la musique numérique et les problèmes posés par les sites de pair à pair.
Il considère que la politique culturelle doit, notamment, contribuer à préserver et à valoriser l'expression française . Dans cette perspective, la suppression de la clause de francophonie dans la définition des albums de nouveaux talents n'est pas acceptable . Sous cette réserve, deux modifications pourraient être apportées afin de mieux soutenir l'industrie phonographique.
En premier lieu, il convient que les dépenses d'enregistrement phonographique réalisées par les entreprises visées par l'article 220 octies du code général des impôts soient considérées annuellement et non album par album .
Il est souhaitable que le bénéfice du crédit d'impôt soit réservé aux sociétés produisant des albums de nouveaux talents dont la majorité au moins est d'expression française . Cette modification correspond à l'intention de votre rapporteur général, auteur de la dernière réforme du dispositif et à l'interprétation qu'a toujours eue votre commission des finances. De plus, elle devrait satisfaire les entreprises de la profession qui font valoir que de nombreux artistes font parfois le choix de s'exprimer dans une langue autre que le français et qu'il est de l'intérêt général que certaines entreprises produisent des titres en langue étrangère, ce qui participe au rayonnement de la scène française à l'exportation . Cette interprétation paraît également conforme au droit communautaire .
En second lieu, votre rapporteur général estime que le principe de quota en langue française ou assimilée ne devrait pas s'appliquer aux albums d'expression concernant la musique classique ou lyrique , afin que les lieder de Schubert, chantés en allemand, ou des opéras de Verdi, chantés en italien, ne soient pas pénalisé, tant il est vrai qu'ils sont partie intégrante du patrimoine culturel commun. C'est pourquoi, il vous sera proposé d'exclure les albums portant sur des musiques libres de droit au sens des articles L. 123-1 à L. 123-12 du code de la propriété intellectuelle du champ d'application de la « clause francophonie » prévue par le présent crédit d'impôt.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 23 - Ressources des organismes de l'audiovisuel public
Commentaire : le présent article a un double objet :
- la modification du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel » qui retrace le financement des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle et, reconduction du mécanisme de garantie de ressources de ces bénéficiaires lorsque les recouvrements sont inférieurs aux prévisions budgétaires ;
- l'extension du champ des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle au groupement d'intérêt public « France Télé Numérique ».
I. LE DROIT EXISTANT : FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PAR UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
Hors ressources propres et des subventions de l'Etat, les organismes de l'audiovisuel public 146 ( * ) sont financés par les avances accordés par un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
Ces organismes sont définis à l'article 1605 du code général des impôts. Ce sont France Télévisions, Radio France, ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA), et la nouvelle holding « Audiovisuel Extérieur de la France ».
Le compte de concours financiers dédié à l'audiovisuel public est quant à lui défini à l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
Les ressources de ce compte de concours financiers proviennent, d'une part des encaissements de redevance audiovisuelle nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général.
Depuis 2005, un mécanisme de garantie des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public a été mis en place par le Parlement à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias ». Ce mécanisme dit de la double garantie conduit l'Etat à majorer le remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle à due concurrence, si les encaissements de redevance audiovisuelle sont inférieurs aux prévisions des lois de finances. Un plafond de remboursement est néanmoins fixé en loi de finances.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. MODIFICATION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL » ET RECONDUCTION DU MÉCANISME DE GARANTIE DE RESSOURCES DES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL
Le présent propose de porter le total des encaissements de redevance audiovisuelle garanti aux organismes de l'audiovisuel public à 2.509,7 millions d'euros, soit 164,7 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2008.
Cette hausse résulte notamment d'une indexation du montant de la redevance audiovisuelle sur l'inflation 147 ( * ) prévue dans les dispositions du projet de loi relatif à l'audiovisuel déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.
En conséquence, le montant des ressources garanties aux bénéficiaires des avances du compte de concours financiers s'élève à 2.997,7 millions d'euros (cf. tableau ci-dessous), dont près de 2,5 milliards d'euros d'encaissements nets garantis de redevance audiovisuelle et 488 millions d'euros (en baisse de 57,7 millions d'euros par rapport à 2008) au titre des exonérations de redevance prises en charge par l'Etat. Cela correspond à une progression de 3,7 %.
Evolution des crédits de la mission « Avances à l'audiovisuel »
(en euros)
|
Programme |
LFI 2008 |
PLF 2009 |
|
Programme 841 : France télévisions |
1.985.945.000 |
2.039.141.200 |
|
Programme 842 : Arte France |
223.333.540 |
232.348.970 |
|
Programme 843 : Radio France |
539.455.560 |
559.694.843 |
|
Programme 844 : Radio France internationale (PLF 2008) devenu Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France (PLF 2009) |
58.717.000 |
65.288.200 |
|
Programme 845 : Institut national de l'audiovisuel |
83.313.600 |
86.172.400 |
|
Programme 846 : « Passage à la télévision tout numérique » (GIP France télé numérique) |
- |
15.000.000 |
|
Total |
2.890.764.700 |
2.997.645.613 |
Source : direction du budget
B. EXTENSION DU BÉNÉFICE DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE AU GROUPEMENT D'INTÉRÊT PUBLIC « FRANCE TÉLÉ NUMÉRIQUE »
Le présent article vise à étendre le champ des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle au groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » (GIP).
Créé par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, ce groupement d'intérêt public doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière a pour objet la réalisation des mesures permettant l'extinction de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique tout en assurant la continuité de la réception de ces services par les téléspectateurs. Cette extinction doit intervenir au plus tard le 30 novembre 2011.
Le présent article propose d'affecter une part du produit de la redevance audiovisuelle au GIP. Il pourra bénéficier des avances provenant du compte de concours financiers alimenté par le produit de cette taxe.
Un versement de 15 millions d'euros est ainsi prévu au titre de 2009. Votre rapporteur général observe que cette somme devrait s'élever à 72 millions d'euros en 2010 et 131 millions d'euros en 2011, ce qui devrait représenter à cette date plus de 5 % du montant des encaissements totaux de redevance audiovisuelle.
Cet article modifie en conséquence l'article 1605 du code général des impôts relatif à la redevance audiovisuelle, ainsi que l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, en supprimant également le mot « public » dans l'expression « Avances à l'audiovisuel public ». En effet, le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » est composé d'entités publiques et privées : l'Etat, les sociétés de France Télévisions, Arte-France, TF 1, M6 et Canal Plus.
III. LES DÉLIBÉRATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du gouvernement sur avis favorable de la commission des finances, afin de limiter la durée du financement du groupement d'intérêt public « France Télé numérique » par la redevance audiovisuelle jusqu'au 31 décembre 2011 .
En effet, la date du 30 novembre 2011 représente le délai limite prévu pour l'extinction de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique au profit de leur diffusion en mode numérique.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général se déclare favorable à la reconduction du mécanisme de garantie de financement de l'audiovisuel public .
S'agissant de la création d'un nouvel organisme bénéficiaire de la redevance audiovisuelle, le GIP « France Télé numérique », votre rapporteur général observe que cette extension peut donner lieu à débat, car le GIP n'est pas une société de l'audiovisuel public.
Cependant, la mission du GIP d'assurer la conduite du projet d'extinction de la diffusion analogique au profit de la TNT se décline en de nombreuses missions 148 ( * ) onéreuses , notamment :
- l'organisation des opérations techniques nécessaires à l'extinction des services de télévision diffusés par voie hertzienne en mode analogique ;
- le financement des actions destinées à informer les téléspectateurs sur les conditions de cette extinction ;
- la gestion du Fonds d'aide à l'équipement institué par la loi du 30 septembre 1986 149 ( * ) , modifiée par la loi du 5 mars 2007 150 ( * ) . Ce fonds qui est en cours de création attribuera des aides et contribuera à la continuité de la réception gratuite des services de télévision hertzienne en clair après l'extinction de leur diffusion en mode analogique pour les ménages modestes.
La généralisation de la TNT constitue une opportunité pour le secteur audiovisuel, une « révolution numérique » comme l'a souligné notre collègue député Patrice Martin-Lalande.
En outre, ce financement est limité dans le temps.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 23 - Aménagements de la provision pour investissements des entreprises de presse
Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de réintégrer dans le champ d'application du régime de provision pour investissements des entreprises de presse la presse spécialisée, exclue par un décret d'application.
I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME DE PROVISIONS RÉGLEMENTÉES PROPRE AUX ENTREPRISES DE PRESSE
Un régime de provisions réglementées pour l'investissement (PPI) en faveur des entreprises de presse a été institué en 1953, en plus du régime des provisions ordinaires.
Ce régime, défini à l'article 39 bis A du code général des impôts, permet aux entreprises de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leurs résultats, les provisions destinées à financer certaines dépenses, telles que les acquisitions de matériel strictement nécessaires à l'exploitation de la publication.
Cette disposition a été prorogée à plusieurs reprises depuis cette date, pour la dernière fois par l'article 14 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, au titre des exercices 2007 à 2010.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, le Sénat a adopté deux amendements sur l'initiative de votre rapporteur général pour n'exclure aucun des titres qui bénéficiaient, jusqu'en 2006, de la PPI pour les années 2007 à 2010, en particulier les hebdomadaires ne relevant pas stricto sensu de la catégorie des titres d'information politique et générale, telle que la presse spécialisée (agricole).
Cependant, le décret d'application n° 2008-260 du 14 mars 2008 relatif à la mise en oeuvre de la provision pour investissement en faveur des entreprises de presse a exclu cette presse spécialisée, contrairement à la volonté du législateur.
Ce décret définit, en effet, les caractéristiques des publications bénéficiaires de la provision comme se consacrant « pour une large part à l'information politique et générale ».
Par ailleurs, le décret requiert que la publication présente « un intérêt dépassant d'une façon manifeste les préoccupations d'une catégorie de lecteurs », excluant ainsi explicitement la presse spécialisée.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Il s'agit de permettre à la presse spécialisée de bénéficier de la provision pour investissement au titre de l'article 39 bis A du code général des impôts, en mettant fin à l'interprétation restrictive et contraire à la volonté du législateur du décret d'application.
Votre rapporteur général souhaite revenir à la situation antérieure au décret qui permettait d'inclure dans le champ d'application de l'article 39 bis A la presse spécialisée, dont l'exclusion actuelle n'apparaît pas justifiée, au regard du rôle d'information générale de ces titres de presse.
Le coût de la mesure proposée est très limité (de l'ordre de quelques dizaines de milliers d'euros), le coût actuel de la PPI étant évalué à moins de 300.000 euros pour l'ensemble des titres de presse.
Il est proposé de définir la presse spécialisée « comme se consacrant pour une large part à l'information politique et d'intérêt général, les publications réunissant les caractéristiques suivantes :
« - apporter de façon périodique sur l'actualité locale, nationale ou internationale des informations ou des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens ou d'une catégorie de lecteurs ;
« - consacrer la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet. ».
Cette rédaction ne nécessite plus la publication d'un décret d'application. En conséquence, il est proposé d'abroger le 2° bis de l'article 39 bis A du code général des impôts et l'article 17 de l'annexe II du même code prévoyant un décret d'application.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 24 - Répartition du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
Commentaire : le présent article fixe la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le budget général de l'Etat et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
I. LE DROIT EXISTANT
La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999 151 ( * ) et figure aujourd'hui à l'article 302 bis K du Code général des impôts .
Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarquées par elles en France. Le tarif actuel de la TAC est le suivant :
- 3,92 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse,
- 7,04 euros par passager embarqué vers d'autres destinations,
- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.
L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » . Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général que finance ce budget. En effet, le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » subventionne notamment certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.
L'article 45 de la loi de finances pour 2008 152 ( * ) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Il dispose ainsi que :
- pour les années 2008 et 2009 , son produit est affecté pour 46,63 % au budget général et pour 53,37 % au budget annexe ;
- pour l'année 2010 , son produit sera affecté pour 48,53 % au budget général et pour 51,47 % au budget annexe ;
- enfin, à compter du 1 er janvier 2011 , son produit sera affecté pour 50,44 % au budget général et pour 49,56 % au budget annexe .
Cette évolution représente une augmentation de la part du produit de la TAC affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » de 3,81 % pour les années 2008 et 2009 par rapport à 2007, puis une diminution progressive pour retrouver en 2011 le pourcentage de 2007, soit 49,56 % du produit de la taxe affecté au budget annexe.
Prévisions du produit de la TAC et de sa
répartition entre le budget général
et le budget
annexe « Contrôle et exploitation
aérien »
(en millions d'euros)
|
Produit de la TAC 153 ( * ) |
Pourcentage affecté au budget général |
Montant affecté au budget général |
Pourcentage affecté au budget annexe |
Montant affecté au budget annexe |
|
|
2006 |
330,9 |
56,63 % |
187,4 |
43,37 % |
143,5 |
|
2007 |
337 |
50,44 % |
170 |
49,56 % |
167 |
|
2008 |
364,4 |
46,63 % |
169,9 |
53,37 % |
194,50 |
|
2009 |
375,8 |
46,63 % |
175,2 |
53,37 % |
200,5 |
|
2010 |
393,7 |
48,53 % |
191,1 |
51,47 % |
202,6 |
|
2011 |
412,6 |
50,44 % |
208,1 |
49,56 % |
204,5 |
Source : Direction du budget
Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne . Les investissements à réaliser au cours des années 2008 à 2011 concernent essentiellement le programme COFLIGHT, qui a pour objectif de remplacer les systèmes de traitement des plans de vols actuels. Alors qu'en 2007, le programme COFLIGHT n'avait nécessité que 4,5 millions d'euros de dépenses d'investissements, le lancement de la deuxième tranche conditionnelle, prévu pour début 2008, impliquait une hausse de 36 millions d'euros de ces dépenses.
Par ailleurs, le financement de ces investissements par la hausse des redevances était impossible du fait des règles Eurocontrol 154 ( * ) applicables en France.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article prévoit de majorer fortement les taux du produit de la taxe de l'aviation civile affectés au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », pour les années 2009 à 2001. En effet, il prévoit :
- pour 2009 , de faire passer de 53,37 % à 82,14 % le pourcentage du produit des recettes affecté au budget annexe ;
- pour 2010 , de le faire passer de 51,47 % à 79,77 % ;
- à partir de 2011 , de le faire passer de 49,56 % à 77,35 % .
Prévisions du produit de la TAC et de sa
répartition entre le budget général
et le budget
annexe « Contrôle et exploitation
aérien »
(en millions d'euros)
|
Produit de la TAC 155 ( * ) |
Pourcentage affecté au budget général |
Montant affecté au budget général |
Pourcentage affecté au budget annexe |
Montant affecté au budget annexe |
|
|
2009 |
375,8 |
17,86 % |
67,1 |
82,14 % |
308,6 |
|
2010 |
393,7 |
20,23 % |
79,6 |
79,77 % |
314 |
|
2011 |
412,6 |
22,65 % |
93,5 |
77,35 % |
319,2 |
Source : Direction du budget
Il résultera de ces augmentations de taux une hausse importante du produit de la taxe de l'aviation civile affecté au budget annexe, en comparaison de la situation actuelle, comme l'indique le tableau ci-avant.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme l'a souligné notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », lors de l'examen du budget annexe dans le cadre du présent projet de loi de finances, cette modification correspond à un changement significatif du périmètre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » .
En effet, le programme « Transports aériens » regroupait, jusqu'à cette année, au sein de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », l'ensemble des crédits correspondant aux activités régaliennes de la direction générale de l'aviation civile (DGAC). Or, la séparation entre les activités régaliennes et les activités de prestations de services de la DGAC s'est révélée difficile à mettre en oeuvre. En effet, les services fournis aux compagnies aériennes concourent largement à l'objectif d'assurer la sécurité et la sûreté nationale, qui est par essence une mission régalienne. La DGAC s'est donc réorganisée , avec la création au 1 er janvier 2009, d'un service à compétence nationale dénommé « Direction de la sécurité de l'aviation civile », en charge du contrôle de la conformité de l'ensemble des acteurs de l'aviation civile aux exigences réglementaires relatives à la sécurité, à la sûreté et à l'environnement. Cette réorganisation s'est opérée par l'intégration au budget annexe d'une partie importante des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » .
Les réponses aux questionnaires transmis par votre commission des finances dans le cadre du présent projet de loi de finances indiquent que « dans un souci de rationalisation de la gestion financière et afin de faciliter la lisibilité de l'action de l'Etat dans le domaine de la sécurité et de la sûreté du transport aérien auprès des parlementaires et des usagers, la maquette budgétaire a été simplifiée en intégrant au sein d'une seule mission « Contrôle et exploitations aériens » correspondant au budget annexe de l'aviation civile, les activités concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien. Cette modification est le pendant de la mise en place au 1 er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité, service à compétence nationale qui s'appuie sur des échelons territoriaux ».
L'extension du périmètre du budget annexe est financée par une part de TAC supplémentaire , qui n'est plus affectée au budget général de l'Etat mais au budget annexe. Cette part représente, en 2009, 108 millions d'euros , dont 68,4 millions d'euros de dépenses de personnel en provenance du programme « Conduite des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ».
Le changement de taux de répartition de la TAC correspond, en effet, pour l'année 2009, et d'après les prévisions de la DGAC, à un transfert de 108,1 millions d'euros du budget général de l'Etat en faveur du budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » . Après retraitement des crédits du budget annexe en 2008, afin de faire apparaître les données telles qu'elles auraient résulté de l'application de ce changement de périmètre s'il avait été réalisé en 2008, il apparaît que les crédits du budget annexe augmentent, à périmètre constant, de 2 % en autorisations d'engagement et de 4,8 % en crédits de paiements.
Votre rapporteur général rappelle qu'il avait signalé, dans son rapport sur l'article du projet de loi de finances pour 2008 prévoyant la répartition pluriannuelle de la TAC, que « si l'on doit saluer le fait que la répartition prévue par le présent article soit pluriannuelle, ce qui lui donne une meilleure visibilité à moyen terme, [...] une autre loi de finances pourra modifier les prévisions de répartition pour les années 2009 à 2011 ». Il ne peut que constater que ses craintes se sont réalisées et que la fixation pluriannuelle opérée par la présente loi de finances pourra également être sujette à des modifications ultérieures.
Votre rapporteur général estime par ailleurs que les justifications apportées pour la modification du périmètre du budget annexe ne sont pas probantes. En effet, l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances indique clairement qu'un budget annexe ne doit retracer que les « seules opérations des services de l'Etat [...] résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services ». Or, en modifiant le périmètre du budget annexe, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire reconnaît, dans les réponses qu'il a fournies aux questionnaires transmis par votre commission des finances, que des « activités qui ne sont pas strictement des prestations de services seront inscrites dans le budget annexe tant qu'elles participent directement à ses activités opérationnelles ».
Si cette réorganisation est probablement « commode » au regard des services gestionnaires, elle correspond de fait à une débudgétisation clairement contraire aux principes de la LOLF, que votre rapporteur général condamne .
Enfin, votre rapporteur général profite de cette occasion qui lui est donnée pour exprimer à nouveau ses interrogations sur le cloisonnement entre certaines activités de prestation de service de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et le marché concurrentiel qui se développe parallèlement, pour les mêmes prestations , dans l'ensemble du territoire européen. Il serait souhaitable de réexaminer cette situation, notamment dans le cadre de l'effort de coordination mené par le consortium SESAR, qui regroupe, au niveau européen, industriels, constructeurs, compagnies aériennes et agences nationales de régulation aérienne.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 25 - Répartition du produit des amendes des radars automatiques
Commentaire : le présent article majore de 18,05 millions d'euros le plafond du produit des amendes des radars automatiques affectés au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route »
I. LE DROIT EXISTANT
La répartition du produit des amendes des radars automatiques ne concerne que le produit des amendes forfaitaires, à l'exclusion des amendes majorées. Le produit total des amendes s'est élevé à 349 millions d'euros en 2006 et 362 millions d'euros en 2007. Le produit des amendes majorées, affecté au budget général atteignait 57 millions d'euros en 2006 et 92 millions d'euros en 2007.
Le produit des amendes forfaitaires, soumis à répartition, semble être en très nette augmentation : soit une prévision de 475 millions d'euros en 2008 et 550 millions d'euros en 2009 .
Ce produit est réparti selon des modalités particulières prévues par l'article 49 de la loi de finances pour 2006 156 ( * ) , modifié en 2007 157 ( * ) , comme suit :
- 194 millions d'euros bénéficient au compte d'affection spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ;
- 100 millions d'euros sont répartis aux communes et à leurs groupements ;
- 30 millions d'euros reviennent aux départements , à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer ;
- le solde est affecté à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit d'augmenter de 18,05 millions d'euros la fraction de recettes issue du produit des amendes des radars automatiques et bénéficiant au compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».
Les sommes affectées au CAS passeraient ainsi de 194 millions d'euros en 2008, à 212,05 millions d'euros à partir de 2009 .
Ceci ne modifie pas la part du produit des amendes allouée aux collectivités territoriales , mais uniquement celle qui revient à l'AFITF , qui reçoit le solde de cette recette fiscale.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'augmentation des recettes du CAS 158 ( * ) correspond à l'objectif fixé par le Président de la République, à la fin de 2007, de renforcement de la sécurité routière. Il est prévu d'installer 2.250 nouveaux dispositifs de contrôle automatisé sur la période 2009-2012, afin de porter leur nombre à 4.500 à la fin de l'année 2012. Cet objectif correspond globalement à la poursuite du rythme d'équipement actuel du territoire. Néanmoins, un léger retard étant constaté, il est prévu de déployer environ 560 dispositifs par an sur les 4 prochaines années .
De même, la décision de diversifier les types d'infractions relevées par des dispositifs automatisés a été confirmée à l'automne 2008. Ainsi, sur la période 2009-2012, la majorité des nouveaux dispositifs ne devrait pas concerner les infractions relatives à la vitesse mais d'autres infractions (respect des feux rouges, des passages à niveaux ou des distances de sécurité dans les tunnels).
Suivant ces orientations, les recettes du CAS seront ainsi réparties en 2009 :
- 56,8 millions d'euros pour le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle automatisé ;
- 48,1 millions d'euros alloués au maintien en condition opérationnelle des équipements de contrôle automatisé ;
- 41,49 millions d'euros correspondant à l'exploitation du centre national de traitement de Rennes (CNT) ;
- 25,5 millions d'euros de frais d'éditique et d'affranchissement des différents documents issus de la chaîne de contrôle automatisé ;
- 19,59 millions d'euros pour le développement du CNT ;
- 10,35 millions d'euros finançant la gestion du droit à conduire (retrait et restitutions de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire (FNPC) ;
- 7 millions d'euros alloués au frais de soutien du CAS ;
- 3,22 millions d'euros affectés à la verbalisation assistée par ordinateur (VAO).
Il est prévu que le produit des amendes forfaitaires, soumis à répartition, augmente de 75 millions d'euros en 2009 , passant de 475 millions d'euros en 2008 à 550 millions d'euros en 2009. La part des collectivités territoriales demeurant inchangée, la diminution du solde du produit des amendes des radars automatiques de 18,05 millions d'euros n'affectera que l'AFITF. Toutefois, cette agence percevra en 2009 « une subvention d'équilibre » de 1,2 milliard d'euros, en raison de l'épuisement de ses ressources issues de la privatisation des sociétés d'autoroutes, soit 4 milliards d'euros .
L'ajustement en faveur du CAS de la répartition du produit des amendes forfaitaires sera donc sans incidence sur le fonctionnement de l'AFITF. Rappelons, de plus, que lui sera affecté le produit de la taxe sur les poids lourds, créée par l'article 60 du présent projet de loi, dont le rendement devrait s'élever à 880 millions d'euros par an à partir de 2011. La subvention accordée à l'AFITF devrait alors diminuer pour atteindre 1,1 milliard d'euros en 2010, puis 0,2 milliard d'euros en 2011.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 26 - Augmentation de la contribution exceptionnelle de France Telecom au compte d'affectation spéciale « Pensions »
Commentaire : le présent article a pour objet de rehausser de 100 millions d'euros la contribution exceptionnelle que verse France Télécom pour couvrir les charges de pensions de ses anciens fonctionnaires.
Le présent article augmente de 100 millions d'euro la contribution exceptionnelle de France Télécom au compte d'affectation spéciale « Pensions », portant à 578 millions d'euros le versement à effectuer en 2009 par l'établissement public, au lieu des 478 millions d'euros prévus par la formule de revalorisation annuelle du dispositif.
I. LE PRINCIPE DU VERSEMENT PAR FRANCE TELECOM D'UNE CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE AU COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »
A. LA FIXATION DES COTISATIONS D'ASSURANCE VIEILLESSE DE FRANCE TÉLÉCOM
La loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom prévoit que celle-ci verse chaque année au budget de l'Etat une contribution libératoire, calculée sur les sommes soumises à retenue pour pension, en contrepartie des charges de pensions supportées par l'État pour ses agents fonctionnaires.
Le taux de cette contribution est fixé annuellement, selon les modalités de calcul prévues par le décret n°97-139 du 13 février 1997. Il est notifié annuellement à l'entreprise par le ministre chargé du budget sur la base des éléments nécessaires au calcul du taux transmis par l'entreprise.
L'article 6 de la loi du 26 juillet 1996 dispose que « le taux est calculé de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales, pour ceux des risques qui sont communs aux salariés de droit commun et aux fonctionnaires de l'Etat ». Ainsi, le taux est déterminé en comparant, de la même façon que pour La Poste :
- d'une part, le coût pour France Télécom de ses agents fonctionnaires, toutes charges comprises, rémunérations brutes y compris les primes, prélèvements sociaux à la charge de l'employeur et prestations en nature versées par celui-ci ;
- d'autre part, le coût qui serait supporté par une entreprise du secteur privé dans la même branche d'activité, en considérant que celle-ci verse aux agents la même rémunération nette. Sur la base de cette rémunération nette une masse salariale brute est reconstituée à partir des taux de cotisations salariales de droit commun et permet de calculer les charges patronales.
La différence entre ces deux coûts, rapportée à la masse des traitements indiciaires bruts versée par France Télécom, détermine le taux de contribution.
Les taux de la contribution annuelle s'établissent comme suit depuis 1999 :
Evolution des taux de cotisations d'assurance vieillesse de France Télécom
|
Année de cotisation |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Taux de cotisation (%) |
36,7 |
36,4 |
37,00 |
37,70 |
37,60 |
37,80 |
36,45 |
36,20 |
36,20 |
36,20 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire de la mission « Pensions » sur le projet de loi de finances pour 2009.
Pour mémoire, le taux de cotisation salarial au titre des retraites des fonctionnaires de France Télécom est taux de droit commun de la fonction publique de l'Etat, soit 7,85 % sur le traitement indiciaire.
B. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE
Outre le versement de la cotisation patronale , l'article 46 de la loi n°96-1181 du 30 décembre 1996 de finances pour 1997 a prévu que l'entreprise France Télécom s'acquittait d'une contribution exceptionnelle de 37,5 milliards de francs soit 5,7 milliards d'euros à l'établissement public administratif de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom (EPGCFT).
Le IV.de l'article 46 de la loi de finances pour 1997 a prévu en outre que « Chaque année l'établissement public reverse au budget de l'Etat, dans la limite de ses actifs, une somme dont le montant est égal à 1 milliard de francs en 1997 [153 millions d'euros]. Pour les années suivantes, le montant du versement est égal au montant du versement de l'année précédente majoré de 10 p. 100. »
Le II de l'article 51 de la loi n°2005-1719 de finances pour 2006 du 30 décembre 2005 a prévu qu'en complément du versement annuel prévu pour 2006 au IV de l'article 46 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996), l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom verse, à titre exceptionnel, au plus tard le 20 janvier 2006, une somme de 1 milliard d'euros au profit du compte spécial « pensions ».
La chronique des versements effectués en application des dispositions précitées s'établit à ce jour comme suit :
Historique des versements de la contribution exceptionnelle de France Télécom
Source : réponses au questionnaire budgétaire de la mission « Pensions » sur le projet de loi de finances pour 2009.
II. L'AUGMENTATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
A. LA RÉDUCTION DU NOMBRE DE FONCTIONNAIRES DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC EST LE MOTIF DE L'AUGMENTATION DE LA CONTRIBUTION DE FRANCE TÉLÉCOM
Le nombre de fonctionnaires actifs de France Télécom, et dans une moindre proportion de La Poste, est en rapide diminution. Il devrait s'établir pour les années à venir comme suit :
Prévisions d'évolution du nombre de fonctionnaires actifs de France Télécom et de la Poste
|
Année |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Nb de fonctionnaires de France Télécom |
75.001 |
81.100 |
75.600 |
69.750 |
63.400 |
|
Nb de fonctionnaires de La Poste |
167.860 |
158.860 |
149.860 |
141.060 |
132.460 |
Source : France Télécom et La Poste
La réduction de l'assiette contributive à partir de 2009, issue de la baisse du nombre d'actifs, provoquera donc une baisse de la contribution assise sur le taux de la cotisation patronale sur les rémunérations des agents.
B. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »
En compensation de la baisse attendue du produit des cotisations patronales, le gouvernement propose de rehausser de 100 millions d'euros dès 2009 la contribution exceptionnelle versée par l'établissement gestionnaire de la soulte afin de rétablir l'équilibre du compte spécial « Pensions » en 2009, 2010 et 2011.
Cela implique la modification du IV de l'article 46 de la loi de finances pour 1997 afin de permettre un versement supérieur en 2009 de 100 millions d'euros. La même mesure sera prise en 2010.
Les versements tels que la loi les prévoit actuellement seraient les suivants :
Versements prévisionnels de la contribution exceptionnelle de France Télécom
(en euros)
Les modifications prévues aboutiront aux suivants :
Source : réponses au questionnaire budgétaire de la mission « Pensions » sur le projet de loi de finances pour 2009
Selon le plan de versement exposé ci-dessus, l'EPGCFT aura en 2011 effectué l'intégralité du versement de la contribution exceptionnelle de 5,7 milliards d'euros prévue par la loi de finances pour 1997. Au-delà de cette date, subsisterait le paiement annuel de la cotisation patronale de l'entreprise France Télécom.
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 27 - Redressement financier du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA)
Commentaire : le présent article vise, d'une part, à transférer à l'Etat la dette contractée depuis 2005 par le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et, d'autre part, à attribuer des ressources nouvelles au financement de l'assurance maladie des non- salariés agricoles.
I. UNE SITUATION FINANCIÈRE PARTICULIÈREMENT DÉGRADÉE DU FFIPSA
Le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) est un établissement public à caractère administratif, créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 159 ( * ) . Il remplace le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) , qui, ne répondant plus à la définition des budgets annexes prescrite par la loi organique du 1 er janvier 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 160 ( * ) , a été supprimé au 31 décembre 2004.
A. UNE DETTE DE 3,162 MILLIARDS D'EUROS « HÉRITÉE » DU BAPSA APURÉE DEPUIS 2007
L'article 40 de la loi de finances pour 2004 précitée, supprimant le BAPSA et créant le FFIPSA, précisait que les droits et obligations de 1'Etat au titre du BAPSA étaient transférés au FFIPSA au plus tard le 31 décembre 2004.
A sa clôture, le 31 décembre 2004, le BAPSA présentait un déficit cumulé de 3,162 milliards d'euros qui ont été inscrits au bilan d'ouverture du FFIPSA , sous la forme de fonds propres négatifs.
Cette dette « héritée » du BAPSA a fait l'objet de deux opérations de reprises de dette et est maintenant apurée.
Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005 161 ( * ) , la dette contractée pour le compte du FFIPSA par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) a en effet été partiellement transférée à l'Etat, à hauteur de 2,5 milliards d'euros.
Ce transfert a réduit d'autant la créance du FFIPSA sur l'Etat, laissant subsister, dans les comptes du fonds, une créance nette de 619 millions d'euros. Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007 162 ( * ) , le reliquat de cette dette a été transféré à l'Etat selon un dispositif identique à celui proposé en 2005.
Votre commission des finances avait approuvé cette mesure, tout en soulignant, d'une part, la nécessité de poursuivre les réflexions sur la recherche d'un mode de financement pérenne du régime de protection sociale des non-salariés agricoles ; d'autre part, le caractère discutable de la méthode comptable utilisée .
Votre commission des finances s'était, en effet, interrogée sur l'opportunité du traitement, en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur cette question : bien que générant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - ces opérations de reprise de dette ont été considérées comme des opérations de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire.
B. UNE SITUATION FINANCIÈRE NÉANMOINS PARTICULIÈREMENT DÉGRADÉE
La situation financière du FFIPSA, après ces opérations de reprise de dette, n'en demeure pas moins particulièrement dégradée. Le régime social agricole est structurellement déficitaire, ce qui génère une dette cumulée estimée à près de 7,5 milliards d'euros à la fin de l'année 2008.
1. Un déficit structurel de près de 2,6 milliards d'euros pour 2008
Les comptes du FFIPSA, qui figurent en annexe des projets de loi de financement de la sécurité sociale, font état d'un déficit prévisionnel du FFIPSA en 2008 de près de 2,6 milliards d'euros, contre 2,2 milliards d'euros en 2007 et 1,3 milliard d'euros en 2008.
Ce déficit est porté à part quasi égale entre la branche maladie (- 1,4 milliard d'euros en 2008) et la branche vieillesse (- 1,2 milliard d'euros en 2008).
Il tient, pour l'essentiel, au déséquilibre démographique du régime et au caractère peu dynamique de ses ressources .
En effet, comme le rappelle le rapport d'activité du FFIPSA pour l'année 2007, le régime de protection sociale des non-salariés agricoles se caractérise par un déclin continu des effectifs et un vieillissement de la population concernée. Il en résulte un rapport de 1 actif cotisant pour 3 pensionnés en 2007.
Le déséquilibre structurel entre les recettes et les dépenses du fonds s'explique ensuite par les modifications apportées au mode de financement du FFIPSA par rapport au BAPSA, principalement la suppression d'affectations de recettes dynamiques :
- substitution aux affectations de TVA d'une quote-part du produit des droits de consommation sur les tabacs qui ont subi une forte baisse depuis 2005 ;
- suppression de l'affectation d'une part du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dont bénéficiait le BAPSA et qui n'a pas été remplacée ;
- non-versement, depuis 2005, de la subvention d'équilibre incombant à I'Etat 163 ( * ) .
A cela s'ajoute le plus faible niveau des revenus agricoles qui explique le moindre rendement des cotisations sociales dues par les exploitants agricoles.
Les recettes du FFIPSA se sont ainsi élevées, en 2008, à 14,4 milliards d'euros , dont 88 % correspondent à des sources de financement extérieures (compensation démographique entre régimes et taxes affectées).
Les recettes du FFIPSA en 2008
(en millions d'euros)
|
Cotisations des assujettis |
1.694,28 |
|
Cotisations prises en charge par l'Etat dans le cadre des exonérations «Perben/LOOM» |
32 04 |
|
Cotisation de solidarité |
19,96 |
|
Rachat de cotisations |
27,06 |
|
Part de la CSG maladie affectée au régime des exploitants agricoles |
1.022,06 |
|
Contribution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) |
679,68 |
|
Contribution de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) |
123,48 |
|
Versement de l'Etat au titre de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) |
39,81 |
|
Versement du Fonds spécial d'invalidité (FSI) |
10,98 |
|
Versement du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) |
127,51 |
|
Compensation démographique |
5.387,33 |
|
Taxes affectées |
5.119,66 |
|
Dont droits sur les tabacs |
4.950,64 |
|
Recettes diverses |
53,57 |
|
Reprises de provisions sur cotisations |
69,57 |
|
Remboursement du congé de paternité |
4,78 |
|
TOTAL |
14.411,76 |
Source annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009
2. Une dette « propre » cumulée de près de 7,5 milliards d'euros
De ce déficit structurel du régime social agricole résulte une dette cumulée du FFIPSA - dite dette «propre » car contractée par le FFIPSA depuis sa création - évaluée à près de 7,5 milliards d'euros au 31 décembre 2008 .
Déficits cumulés du FFIPSA depuis 2005
(en milliards d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Recettes |
14,3 |
15,0 |
14,3 |
14,4 |
|
Dépenses |
15,7 |
16,3 |
16,5 |
17,0 |
|
Solde annuel |
-1,4 |
- 1,3 |
- 2,2 |
- 2,6 |
|
Déficit cumulé |
- 1,4* |
- 2,7 |
- 4,9* |
- 7,5 |
*Après effet des reprises de dette par l'Etat en 2005 et 2007
Source : loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et présent financement de la sécurité sociale pour 2009
Depuis le 1 er janvier 2008, le FFIPSA gère directement ses emprunts auprès d'établ i ssements bancaires auxquels il est lié par des conventions d'ouverture de crédits à court terme.
La loi de financement de la sécurité sociale fixe, chaque année, le plafond d'avances de trésorerie du FFIPSA. Pour 2008, ce plafond s'est élevé à 8,4 milliards d'euros , soit plus de la moitié des recettes du fonds.
Plafond d'emprunt du FFIPSA fixé en loi de financement
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
6.200 |
7.100 |
7.100 |
8.400 |
Source: lois de financement de la sécurité sociale pour 2006, 2007 et 2008
La dégradation financière du FFIPSA a pour conséquence un alourdissement significatif des charges d'intérêts du FFIPSA . D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, les charges d'intérêts supportées par le FFIPSA s'élèveraient à plus de 300 millions d'euros en 2008, soit près du double de celles de 2007 (186 millions d'euros).
Charges d'intérêts supportées par le FFIPSA
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Intérêts financiers |
78,3 |
86,1 |
186,3 |
304,4 |
Source: ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose deux types de solutions pour deux problèmes distincts : d'une part le financement des déficits cumulés du FFIPSA , d'autre part, le financement du besoin de financement structurel du régime social agricole . Cette dernière mesure s'inscrit dans le cadre plus général de la réforme envisagée, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, du régime social agricole.
A. LA REPRISE PAR L'ÉTAT DE LA DETTE CONSTATÉE AU 31 DÉCEMBRE 2008 DU FFIPSA
1. Un dispositif similaire aux reprises de dettes antérieures
Le I du présent article dispose que la dette contractée, au nom du FFIPSA , sous forme d'ouvertures de crédits à court terme consenties, par voie de convention, par plusieurs établissements bancaires en 2007 est transférée à l'Etat au plus tard le 31 décembre 2008 .
En effet, depuis le 1 er janvier 2008, le fonds gère directement ses emprunts auprès de deux établissements bancaires auxquels il est lié par des conventions d'ouverture de crédits à court terme : l'une avec un syndicat bancaire dirigé par Calyon (7 milliards d'euros) et l'autre avec Calyon et la Société générale (0,5 milliard d'euros) 164 ( * ) .
Comme le dispositif proposé en loi de finances rectificative pour 2005 et en loi de finances rectificative pour 2007, le présent article précise que ce transfert emporte de plein droit substitution de débiteur et substitution pure et simple de l'Etat dans l'ensemble des droits et obligations de l'emprunteur ayant agi au nom ou pour le compte du FFIPSA.
Selon le IV du présent article, l'opération interviendra dès la promulgation de la loi de finances pour 2009
2. Un coût évalué à près de 300 millions d'euros dès 2008
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le coût pour l'Etat de cette reprise de dette devrait s'élever entre 300 et 350 millions d'euros dès 2008 et représenter entre 300 et 350 millions d'euros par an à compter de 2009 .
En effet, le remboursement par l'Etat des dettes bancaires du FFIPSA doit intervenir le 31 décembre 2008. Pour ce faire, l'Etat doit lever, dès 2008, les montants nécessaires au remboursement des dettes bancaires, par émission de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF). Ces émissions supplémentaires par l'Agence France Trésor (AFT) auront un impact sur la charge de la dette, en 2008, compris entre 300 et 350 millions d'euros.
Les émissions de titres à court terme ainsi effectuées en 2008 devront ensuite être refinancées chaque année. En 2009, la charge supplémentaire de la dette liée à la reprise de la dette du FFIPSA serait comprise entre 300 et 350 millions d'euros. Ce montant dépendra néanmoins du niveau de la dette constatée au 31 décembre 2008 et de la situation des taux d'intérêt à cette date 165 ( * ) .
B. UN APPORT DE RESSOURCES NOUVELLES POUR TENDRE À L'ÉQUILIBRE DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE MALADIE DU RÉGIME SOCIAL AGRICOLE
1. La réforme du régime de protection sociale des non-salariés agricoles proposée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit une réforme générale du régime de la protection sociale agricole. Il propose:
- d'une part, la suppression à compter du 1er janvier 2009 du FFIPSA . Les droits et obligations du FFIPSA seront ainsi transférés à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et la loi de financement de la sécurité sociale délivrera désormais à la CCMSA l'autorisation de recourir l'emprunt
- d'autre part, l'adossement financier de la branche maladie du régime social des non-salariés agricoles à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), comme cela est déjà le cas pour les salariés agricoles. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit, parmi les ressources affectées au financement de l'assurance maladie des non salariés agricoles, une dotation de la CNAMTS destinée à assurer l'équilibre financier de la branche maladie des exploitants agricoles . Les comptes du régime social agricole demeureront isolés au sein des comptes de la CNAMTS.
Le présent article vise à assurer la neutralité financière de cette opération pour le régime général en 2009, grâce à l'affectation de l'intégralité de la taxe sur les véhicules de société (TVS) à la CCMSA.
2. L'affectation de l'intégralité de la taxe sur les véhicules de société (TVS)
Le III du présent article prévoit ainsi, à compter du 1 er janvier 2009, l'affectation de l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules de société , mentionnée à l'article 1.010 du code général des impôts, à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour le financement des prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité du régime de protection sociale.
Le produit de la taxe sur les véhicules de société est évalué pour 2009 à 1,2 milliard d'euros selon les données transmises par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
En conséquence, le II du présent article met fin à l'affectation de 50,57 % de la taxe sur les véhicules de société au financement du dispositif d'allègement des charges sociales sur les heures supplémentaires prévu aux articles L. 241.-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale et destinée à compenser aux organismes de sécurité sociale les pertes de recettes en résultant.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, un amendement rédactionnel.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN TRANSFERT DE DETTE QUI VA DANS LE SENS DES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES MALGRÉ UNE MÉTHODE COMPTABLE CONTESTABLE
Votre rapporteur général est favorable , aux dispositions du présent article.
Tout d'abord, ce transfert de dette du FFIPSA à l'Etat va dans le sens dés préconisations de la commission des finances et de la Cour des comptes dans ses rapports sur la sécurité sociale de septembre 2005, 2006 et 2007. En effet, par le biais du présent article, le gouvernement reconnaît la créance du FFIPSA sur l'Etat.
En outre, votre rapporteur général estime que ce transfert, légitime, de dette du FFIPSA à l'Etat participe du mouvement de consolidation de la dette publique que votre commission des finances appelle de ses voeux. De façon plus générale, cette mesure s'inscrit dans les efforts menés par le gouvernement afin de clarifier les relations entre l'Etat et la sécurité sociale, clarification qui a pris récemment plusieurs formes
- le transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) des déficits cumulés du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit près de 27 milliards d'euros;
- les efforts menés, en projet de loi de finances pour 2009, pour améliorer la budgétisation initiale de certaines dépenses.
Néanmoins, comme à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2007, votre rapporteur général s'interroge sur l'opportunité du traitement, en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur cette question : une nouvelle fois, cette reprise de dette, bien que générant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - est considérée comme une opération de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire 166 ( * ) .
B. L'INSUFFISANCE DU SCHÉMA DE FINANCEMENT PROPOSÉ POUR LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE
1. Un engagement du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique
Comme votre rapporteur général l'avait souligné lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2007, la reprise de la dette cumulée du FFIPSA « héritée » du BAPSA était une solution de court terme et n'exonérait pas le gouvernement de poursuivre sa réflexion de fond s'agissant des déficits cumulés du FFIPSA depuis 2005 et du financement pérenne du régime de protection sociale des exploitants agricoles .
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique , s'était d'ailleurs engagé à mener, en concertation avec les professionnels et les partenaires sociaux concernés, une réflexion sur la définition d'un « schéma de financement pérenne de la protection sociale des exploitants agricoles », lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 devant le Sénat.
Si votre rapporteur général approuve les mesures proposées dans le présent article, qui vont dans le sens d'un redressement du régime social agricole, il tient néanmoins à souligner certaines limites du schéma de financement proposé.
2. Une neutralité financière non assurée à long terme pour le régime général
Comme indiqué précédemment, l'intégration financière de la branche maladie du régime des exploitants agricoles au sein du régime général se traduira concrètement par le versement d'une dotation de la CNAMTS afin d'assurer l'équilibre financier global de la branche .
Pour 2009, l'affectation de l'intégralité de la taxe sur les véhicules de société (TVS) à la CCMSA sera juste suffisante pour assurer la neutralité financière de l'opération décrite ci-dessus. En effet, selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2008, le déficit de la branche maladie du régime social agricole s'élèvera en 2009 à - 1,482 milliard d'euros. Les recettes nouvelles affectées à la CCMSA pour 2009 permettront de faire face à ce déficit prévisionnel en ne nécessitant un effort de la CNAMTS que d'environ 1,7 million d'euros .
L'impact financier en 2009 pour la CNAMTS de l'intégration financière de la branche maladie du régime social agricole
(en millions d'euros)
|
Déficit prévisionnel de la branche maladie du régime social agricole |
1.482 |
|
Recettes nouvelles pour la CCMSA en 2009 Dont : - affectation de l'intégralité du produit de la TVS - affectation supérieure de droits tabacs en raison des nouvelles règles de partition entre la branche maladie et la branche vieillesse - économies liées à la diminution des charges d'intérêts consécutives à la reprise de dette cumulée du BAPSA |
1.481 1.190 115 176 |
|
Solde pour 2009 (subvention d'équilibre de la CNAMTS) |
- 1* |
* 1,7 million d'euros sans arrondi
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Cependant, la subvention d'équilibre de la CNAMTS s'accroîtra de façon substantielle à partir de 2010 en raison d'un «effet de ciseaux» entre, d'une part, l'évolution du rendement attendu de la TYS et, d'autre part, l'évolution des dépenses de la branche maladie du régime social agricole. Alors que celles-ci devraient croître à un rythme annuel compris entre 2,5 % et 2,9 % entre 2010-2012, le rendement attendu de la TVS sur la même période serait de 1,8 % par an. Selon les données du ministère de l'agriculture et de la pêche, cet écart devrait générer une subvention d'équilibre de la CNAMTS de près de 84 millions d'euros en 2010 à 324 millions d'euros en 2012.
3. La question en suspens de la branche vieillesse
Enfin, votre rapporteur général tient à souligner qu'aucune mesure n'est prévue s'agissant de la branche vieillesse du régime social agricole, alors que parallèlement le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit des mesures qui dégraderont le déficit de cette branche à hauteur de 131 millions d'euros en 2009 167 ( * ) .
Votre rapporteur général a bien entendu M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, déclarer lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 devant la commission des comptes de la sécurité sociale : « Pour la branche vieillesse, la situation des finances publiques ne permet pas de résoudre dès 2009 l'intégralité des difficultés de financement . Des recettes nouvelles ponctuelles pourront être affectées mais cela ne suffira pas : le gouvernement s'engage, dans le cadre d'un point d'étape sur les retraites en 2010, à étudier la question du financement du régime d `assurance vieillesse des non salariés agricoles ».
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 - Opérations financières avec l'ERAP
Commentaire : le présent article permet la reprise par l'Etat de la dette de l'établissement public ERAP.
I. L'ERAP : UNE STRUCTURE DE PORTAGE DE PARTICIPATIONS ET D'EMPRUNTS POUR LE COMPTE DE L'ETAT
L'ERAP, qui correspond à l'origine à « l'Entreprise de recherches et d'Activités Pétrolières », a historiquement porté et géré pour le compte de l'Etat ses participations dans le groupe Elf, dont l'établissement public est sorti définitivement en 1996.
L'objet social de cet établissement public industriel et commercial, classé en organisme divers d'administration centrale (ODAC), a été progressivement modifié et lui permet de prendre à la demande de l'Etat « des participations dans des entreprises des secteurs de l'énergie, de la pharmacie et des télécommunications ». Aujourd'hui, l'ERAP porte pour le compte de l'Etat exclusivement les emprunts et les participations liées à l'opération de recapitalisation de France Telecom en 2003.
L'Etat a en effet participé en 2003 au renforcement des fonds propres de France Télécom, à hauteur de sa part dans le capital, soit un investissement public de 9 milliards d'euros sur une augmentation en capital s'établissant au total à 15 milliards d'euros.
L'ERAP a vu alors ses statuts modifiés par décret, afin de lui permettre de détenir des participations financières dans France Télécom. Il a souscrit à l'opération de renforcement des fonds propres de France Télécom à hauteur de la part détenue par l'Etat dans le capital de l'entreprise, en contractant des emprunts. L'établissement a, à la fois, porté la dette nécessaire au renforcement des fonds propres de France Télécom et les titres de l'entreprise. Le remboursement des emprunts de l'ERAP est financé par des produits de cession de titres détenus par l'Etat et par la cession directe de titres de France Télécom.
Afin de procéder, dans les meilleures conditions, aux emprunts nécessaires, l'ERAP a obtenu la garantie explicite de l'Etat, en application de l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2002, à hauteur de 10 milliards d'euros. Avant l'émission d'emprunts obligataires, il avait auparavant obtenu un financement auprès de la trésorerie de l'Etat.
Les conditions d'emprunt de l'ERAP ont supporté un écart de taux de 40 points de base par rapport aux conditions qu'aurait obtenu l'Etat sur le même emprunt.
L'investissement n'a pas pesé sur les déficits publics, car l'acquisition de titres d'une entreprise relève, en comptabilité européenne, de la catégorie des « opérations financières », qui n'ont pas d'impact sur le déficit public au sens du Traité de Maastricht. Il n'a pas modifié l'équilibre budgétaire présenté par le gouvernement pour l'exercice 2003.
En revanche, il s'est traduit dans le décompte de la dette publique car l'endettement nécessaire pour souscrire au renforcement des fonds propres devait être retracé dans la dette des administrations publiques, ce qui a représenté une augmentation de cette dette de l'ordre de 0,6% du PIB en 2003.
Trois enseignements peuvent être tirés de cette opération financière réalisée par l'ERAP pour le compte de l'Etat :
- tout d'abord, et l'histoire récente tend encore à le montrer, l'Etat a besoin de structures de portage dans le cadre d'opérations de recapitalisation d'entreprises, lorsqu'il ne peut mobiliser les ressources du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »;
- ensuite, même lorsque la vocation d'une structure n'est pas de conserver durablement sa participation, la cession définitive de l'ensemble des parts d'une entreprise de taille importante peut prendre du temps . Après avoir acquis pour le compte de l'Etat 26,57 % de France Télécom en 2003, l'ERAP a progressivement ramené sa participation à 19,07 % en 2004 après une première cession, puis à 14,28 % en 2005 après une deuxième cession, et sans avoir participé à l'augmentation de capital de septembre 2005 liée à l'acquisition d'AMENA en Espagne, et enfin en 2007 à 9,23 %. Cinq après l'acquisition des titres, l'ERAP reste au capital de France Télécom ;
- enfin, sur un plan patrimonial, une opération de recapitalisation - c'est le cas pour l'ERAP - peut s'avérer financièrement équilibrée , voire bénéficiaire. Les dividendes cumulés ont couvert les frais financiers des emprunts garantis par l'Etat et les cessions ont dégagé des plus-values nettes. En endettement brut, seule variable prise en compte au titre de la dette publique par Eurostat, le montant de l'emprunt correspondant à la prise de participation dans France Télécom est passé de 9,4 milliards d'euros de 2003 à 2005 inclus, puis à 6,4 milliards d'euros sur la période 2006-2007, et enfin à 2,4 milliards d'euros à la suite d'un remboursement en principal de 4 milliards d'euros le 25 avril 2008.
La dette résiduelle de 2,4 milliards d'euros vient à échéance le 25 avril 2010.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE : LA REPRISE DE LA DETTE RÉSIDUELLE DE L'ERAP PAR L'ÉTAT
Le I du présent article propose la reprise de la dette résiduelle de l'ERAP à hauteur de 2,4 milliards d'euros et, en contrepartie, les participations détenues dans France Telecom par l'établissement public pour un montant identique.
L'exposé des motifs précise que l'Etat reprendra la fraction restante des titres détenus dans France Telecom par la voie « d'arrêtés ministériels » 168 ( * ) .
Les intérêts de la dette reprise seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat », en qualité d'intérêts de la dette négociable.
La charge de la dette correspondante devrait représenter 90 millions d'euros en 2009 : elle serait donc portée par le budget de l'Etat, budget général et compte de commerce, en lieu et place de l'ERAP.
Le II prévoit le transfert à l'identique de la dette contractée par l'ERAP : le transfert n'ouvre droit, ni à remboursement anticipé des créanciers, ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunt ont été conclus.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a voté cet article sans modification.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
On peut estimer que le transfert de la dette de l'ERAP à l'Etat participe du mouvement de consolidation de la dette publique que votre commission des finances appelle de ses voeux.
Néanmoins, comme en ce qui concerne les autres reprises de dette, notamment celle du FIPSA, votre rapporteur général s'interroge sur l'opportunité du traitement, en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur cette question : une nouvelle fois, cette reprise de dette, bien que générant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - est considérée comme une opération de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire 169 ( * ) .
L'économie proposée apparaît extrêmement faible : la réduction des frais de fonctionnement estimée à 2,5 millions d'euros dans l'exposé général du présent article ne prend pas en compte les coûts de licenciement qui seront supportés par l'ERAP en 2008, et qui pourraient représenter une forte proportion de cette dépense de fonctionnement.
En revanche, l'inscription directe de la dette de l'ERAP au sein de la dette de l'Etat conduit à l'inscription du service des intérêts en 2009 sur le budget général pour 90 millions d'euros.
Le motif avancé par le gouvernement pour réaliser dès 2009 la reprise de la dette de l'ERAP est le risque que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » ne dispose pas de ressources suffisantes pour recapitaliser l'ERAP en 2010, et lui permette d'amortir sa dette à la date d'échéance. Cet horizon apparaît suffisamment lointain pour ne pas se priver d'une structure de portage dont l'utilité a été prouvée sur une période encore récente.
Le gouvernement n'explique d'ailleurs pas pourquoi le scénario d'un refinancement de sa dette par l'ERAP en 2010 n'apparaît pas comme plausible.
La disposition n'a aucun impact sur la dette maastrichtienne car l'ERAP est aujourd'hui dans le champ des administrations publiques.
Au cours de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a fait part des interrogations suivantes, sans obtenir de réponse de la part du gouvernement : « l'article 28 présente, sans aucune réflexion de fond, me semble-t-il, une mesure purement financière consistant à transférer la dette de 2,4 milliards d'euros, qui reste à rembourser au titre de l'investissement dans France Télécom, dans la dette de l'État. L'échéance de 2010 devra donc être automatiquement honorée au titre de la dette de l'Etat. Or nous avons eu la semaine dernière des débats sur les problèmes de consolidation de la dette, débats qui ont été présentés par le gouvernement plutôt en termes de déconsolidation, en vue de faire porter la dette par différentes structures, dès lors que des actifs existent en contrepartie - ce qui est parfaitement logique. Monsieur le ministre, je m'interroge sur le fait que l'article 28 nous présente cette question sous un aspect purement financier : transfert de la dette de l'ERAP dans la dette de l'État, et reprise en contrepartie des actifs de l'établissement. Sans parler de l'aspect budgétaire, tout à fait mineur - quelques centaines de milliers d'euros -, il n'est reste pas moins que ce montage paraît aller totalement à rebours des décisions prises ces dernières semaines, et mériter quelques explications. Plutôt que de le mettre en sommeil, ne serait-il pas plus intéressant d'étudier comment l'ERAP pourrait concourir, à travers les circuits financiers et économiques que nous imaginons actuellement, à améliorer le fonctionnement de notre économie et à faciliter la prise de participation dans différentes entreprises industrielles de taille moyenne ou de plus grande taille ? ».
Ces questions méritent des réponses plus claires de la part du gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 29 - Dissolution d'Autoroutes de France (ADF)
Commentaire : le présent article autorise la dissolution de l'établissement public « Autoroutes de France » (AdF), et en organise les modalités financières.
I. LE DROIT EXISTANT
Créé par décret 170 ( * ) , ADF est un établissement public à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière qui avait pour mission « historique » d'assurer une péréquation des ressources des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) et de contribuer ainsi à l'équilibre de leur trésorerie 171 ( * ) .
En 1982, les créances détenues par l'Etat sur les SEMCA ont été transférées à ADF.
L'établissement a reçu également, par décret du 3 décembre 1987, la possibilité de « faire des apports en fonds propres à ces sociétés, notamment sous la forme de prises de participation et d'avances d'actionnaire ».
ADF est administré par un conseil d'administration qui se réunit au moins deux fois par an. Il comprend, outre deux parlementaires, des représentants de l'Etat. Le conseil d'administration règle notamment les affaires de l'établissement, et fixe sa politique et ses règles d'intervention auprès des sociétés d'autoroutes. Il délibère sur son budget, son compte financier et ses opérations financières. La gestion administrative d'ADF est assurée par la Caisse des dépôts et consignations sous le contrôle du conseil d'administration, dans les conditions définies par une convention passée entre les deux établissements.
L'une des principales raisons d'être de la réforme du système autoroutier français de 1994 ayant été de donner à chaque société concessionnaire les moyens de réaliser le programme de construction qui lui avait été confié par l'Etat, l'intégration financière et fiscale entre sociétés-mères et filiales a mis les premières en mesure d'apporter aux secondes des moyens de financement. Ce dispositif interne est venu prendre le relais du mécanisme de péréquation assuré par ADF. Ainsi, la majeure partie des avances consenties par ADF aux SEMCA a fait l'objet en 1994 d'un remboursement anticipé à ADF et par celui-ci à l'Etat. Une seule société a continué à bénéficier d'avances d'ADF, la Société Française du Tunnel Routier du Fréjus (SFTRF), jusqu'à la recapitalisation de cette société en 2004.
La mission de péréquation de l'établissement était donc tombée en désuétude et seule subsistait sa mission d'actionnaire. Suite à la privatisation totale des SEMCA ASF, APRR et Sanef en 2006, ce rôle est lui-même fortement réduit, ADF ne possédant plus au 1er janvier 2008 que 2,15 % d'Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc (ATMB) et 97,34 % de SFTRF, sous réserve de participations résiduelles dans les filiales des sociétés privatisées en cours de cession.
Compte tenu des lourds investissements réalisés depuis le début des années 90 et des charges financières afférentes, la société SFTRF est structurellement déficitaire, à tel point qu'en vertu des dispositions du Code de commerce, sa recapitalisation à hauteur de 446,6 millions d'euros, a été rendue nécessaire au premier semestre 2008. Après approbation par son conseil d'administration en date du 21 mars 2008, ADF a souscrit à la totalité de cette recapitalisation, et est désormais actionnaire de SFTRF à hauteur de 99,94 %. La trésorerie correspondante doit être libérée en 5 échéances, d'ici à 2012, sur le reliquat de trésorerie perçue par l'établissement dans le cadre du processus de privatisation des sociétés ASF, APRR et Sanef, et non encore reversé à l'Etat.
Pour mémoire, à l'issue de la procédure de privatisation, la cession des actions de l'Etat et d'ADF s'est effectivement opérée au premier semestre 2006 pour un montant total de 14,8 milliards d'euros, décomposés comme suit :
- 5,9 milliards d'euros au titre de la vente des actions ASF (dont 1 milliard d'euros perçus par ADF pour ses 8,8 % du capital) ;
- 4,8 milliards d'euros au titre de la vente des actions APRR (dont 2,4 milliards d'euros perçus par ADF pour ses 35,1 % du capital) ;
- 4 milliards d'euros au titre de la vente des actions Sanef (dont 2 milliards d'euros perçus par ADF pour ses 37,8 % du capital).
Sur ces 14,8 milliards d'euros, 4 milliards d'euros ont été affectés au développement des infrastructures en France via l'AFITF, 0,8 milliard d'euros demeuraient jusqu'à la recapitalisation de la SFTRF en trésorerie chez ADF, le solde ayant été affecté, notamment, au désendettement de l'Etat.
A l'issue de l'opération de recapitalisation de la SFTRF, il reste donc de l'ordre de 335 millions d'euros disponibles en trésorerie chez ADF, qui constituent donc quasiment son seul actif (la valeur des titres SFTRF détenus étant nulle), mais l'établissement n'a plus le périmètre d'activité opérationnelle critique qui permettrait d'en pérenniser la structure et le fonctionnement et d'en justifier les coûts. Ainsi l'activité de l'établissement aussi bien en 2007 qu'en ce début 2008, à la recapitalisation de la SFTRF près, a-t-elle été très peu significative.
Il apparaît donc aujourd'hui souhaitable, de dissoudre Autoroutes de France.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le I du présent article prévoit la dissolution d'AdF au 1 er janvier 2009. Il organise les modalités du transfert à l'Etat des éléments, droits et obligations de l'établissement public :
- les éléments de passif et d'actif de l'établissement, ainsi que les droits et obligations nés de son activité sont transférés à l'Etat . Il s'agit de la participation d'AdF au capital de la SFTRF et du capital de l'ATMB. Elles seront directement gérées par l'Etat ;
- le versement d'indemnité , la perception de droits, impôts et taxe, de quelque nature que ce soit, le versement de salaires aux agents de l'Etat, ou d'honoraires aux conservateurs des hypothèques est exclu ;
- la trésorerie de l'établissement public, au moment de sa dissolution, est reversée sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'Etat ».
Par coordination le II du présent article abroge toutes les dispositions relatives à AdF au sein du code de la voirie routière : soient les articles L. 122-7 à L. 122-11 et le deuxième alinéa de l'article L. 153-8 du code précité.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les engagements d'AdF concernent la SFTRF, comme indiqué ci-dessus. La trésorerie de l'établissement public qui sera affectée au CAS « Participations financières de l'Etat » devrait s'élever à 308,6 millions d'euros , dont 306,6 millions d'euros affectés à la fin de la recapitalisation de la SFTRF . Précisons qu'AdF avait entrepris de céder ses participations au capital des SEMCA, avant la crise financière. Sa trésorerie devant être constituée du produit de cession de ses participations dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes.
La dissolution d'AdF avait été prescrite par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2003 . Elle recommandait d'éviter le recours à des structures financières qui opacifie la gestion des participations de l'Etat , en supprimant l'établissement public.
Son propre conseil d'administration a voté la dissolution d'AdF le 21 mars 2008. Un accord a alors été formalisé avec l'Etat pour reprendre l'engagement de libération de la totalité du montant de la récente recapitalisation de la SFTRF, et l'échéancier de versement correspondant a été mis en place. De plus, les modalités selon lesquelles il sera mis fin à la convention de gestion d'AdF par la Caisse des dépôts et consignations a donné lieu à un travail d'expertise préalable.
Votre rapporteur général estime donc que les conditions de dissolution d'AdF ont été bien préparées , les engagements de l'établissement public seront repris par l'Etat . Dans cette perspective, la suppression de cette structure de financement qui avait perdu sa raison d'être est la bienvenue .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 - Augmentation du droit de timbre perçu sur les demandes de passeport
Commentaire : le présent article vise à augmenter le droit de timbre perçu sur les demandes de passeport pour les majeurs ainsi que les mineurs de 15 à 18 ans, et à créer un droit de timbre pour les mineurs de moins de 15 ans.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 953 du code général des impôts (CGI) détermine les droits de timbre perçus pour la délivrance d'un passeport ainsi que les taxes auxquelles est assujettie la délivrance de titres assimilés (titres de voyage délivrés aux réfugiés ou apatrides, sauf-conduits délivrés aux étrangers titulaires d'un titre de séjour).
L'article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a prévu l'affectation de 70 % du produit de ces taxes , dans la limite d'un plafond, à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) , établissement public administratif créé par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007 et ayant pour mission de répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés (c'est-à-dire de documents délivrés par l'Etat et faisant l'objet d'une procédure d'édition et de contrôle sécurisée).
Le plafond du produit affecté, initialement fixé à 45 millions d'euros par la loi précitée de finances pour 2007, a été relevé à 47,5 millions d'euros par l'article 48 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose, d'une part, de relever les droits de timbre perçus pour la délivrance de passeports aux majeurs (I) et aux mineurs (II) et, d'autre part, d' augmenter de 47,5 millions d'euros à 131 millions d'euros le plafond de la part du produit de ces droits affectée à l'ANTS (III).
Le I du présent article tend à porter de 60 euros à 89 euros le droit de timbre perçu pour la délivrance en France de passeports à des personnes majeures en dehors des cas où cette délivrance est gratuite (renouvellement d'un passeport pendant sa durée de validité dans certains cas limitativement énumérés par l'article 953 du CGI, passeports de service et de mission des agents de l'Etat se rendant à l'étranger). Ce droit n'a pas été relevé depuis la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998 qui l'a porté de 350 francs à 400 francs.
Le II du présent article propose, d'une part, de porter le droit de timbre perçu pour la délivrance d'un passeport à un mineur de quinze ans et plus de 30 euros à 45 euros et, d'autre part, de soumettre à un droit de timbre de 20 euros la délivrance d'un passeport à un mineur de moins de quinze ans qui est, en l'état du droit, exonérée de droit.
Le III du présent article relève le plafond du produit affecté à l'ANTS à 131 millions d'euros .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'instauration du passeport électronique, au plus tard le 28 juin 2009, conformément au règlement communautaire n° 2252 / 2004 du Conseil du 13 décembre 2004 , ne permet plus d'inscrire les enfants mineurs sur le passeport de leurs parents, obligeant donc à faire faire un passeport pour chaque enfant.
Jusqu'à présent, pour les mineurs, l'inscription sur le passeport d'un parent était gratuite .
A l'initiative du rapporteur général de votre commission, M. Philippe Marini, la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, avait prévu l'exonération de la délivrance de passeports aux mineurs de moins de 15 ans (article 62).
Un produit supplémentaire de 83,5 millions d'euros est attendu du relèvement de ces droits.
Le III du présent article tend à relever du même montant le plafond de la part affectée à l'ANTS du produit des droits de timbre perçus pour la délivrance d'un passeport et des taxes assimilées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 31 - Reconduction de l'affectation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux
Commentaire : le présent article vise à reconduire, en 2009, l'affectation du produit du droit de francisation et de navigation des bateaux (DAFN) au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE DROIT DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION A ÉTÉ RÉCEMMENT RÉFORMÉ
En application de l'article 223 du code des douanes, le droit de francisation et de navigation (DAFN) est perçu par l'Etat sur tous les navires battant pavillon français , à l'exception du droit levé sur les navires de plaisance dont le port d'attache est situé en Corse et qui ont stationné en Corse au moins une fois sur l'année écoulée, qui est fixé et perçu par la collectivité territoriale de Corse.
L'article 100 de la loi de finances rectificative pour 2005 172 ( * ) a réformé l'assiette et les modalités de calcul du DAFN (suppression de l'obligation de jaugeage, exonération des navires inférieurs à 7 mètres et actualisation du barème). Cette réforme n'a toutefois pas donné satisfaction sur deux points :
- elle a diminué le rendement de la taxe de 35 millions d'euros attendus à 32,9 millions perçus ;
- elle a conduit à exonérer 33.500 plaisanciers et instauré un déséquilibre très net entre, d'une part, les voiliers , dont le droit de francisation a fortement augmenté, et, d'autre part, un certain type de bateaux à forte motorisation , qui ont profité de la nouvelle exonération sans condition des coques de moins de 7 mètres.
En conséquence, l'article 108 du projet de loi de finances rectificative pour 2006 173 ( * ) a apporté un certain nombre de corrections visant à atténuer les différences de traitement et à restaurer le niveau de rendement précédemment constaté :
- création d'une tranche à 300 euros pour les navires de 10 à 11 mètres, de manière à alléger leur taxation ;
- nouvel abattement pour vétusté ;
- exonération des navires classés monuments historiques , d'intérêt patrimonial ou mus principalement par l'énergie humaine ;
- revalorisation du droit sur les moteurs à hauteur de 28 % environ pour chaque tranche et pour la taxe spéciale ;
- assujettissement des bateaux de moins de 7 mètres dont la puissance est égale ou supérieure à 22 chevaux .
B. UN DÉBAT SUR LE CARACTÈRE PÉRENNE OU RECONDUCTIBLE DE L'AFFECTATION
Depuis 2006, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres était affectataire de 80 % du produit du DAFN. En application de l'article 43 de la loi de finances pour 2007 174 ( * ) , et afin de compenser la baisse de rendement consécutive à la réforme de 2005 précédemment évoquée, ce produit est désormais intégralement affecté au CELRL , hors frais de gestion prélevés par l'Etat et droit fixé et perçu par la collectivité territoriale de Corse.
Selon la rédaction proposée par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007, l'affectation du produit du DAFN était initialement conçue pour être pérenne . C'est à l'initiative de l'Assemblée nationale 175 ( * ) qu'elle avait été limitée à l'année 2007 , afin de permettre au Parlement de débattre annuellement de l'affectation de ces recettes à l'opérateur.
Sur proposition, notamment, de nos collègues de la commission des affaires économiques, cette limitation avait été supprimée par le Sénat en première lecture, contre l'avis de votre commission des finances. Elle avait été réintroduite dans le texte par la commission mixte paritaire .
C. L'AFFECTATION PERMET UNE « ÉCONOMIE BUDGÉTAIRE »
Le CELRL ne perçoit plus aucune subvention du budget de l'Etat , aucun crédit n'est inscrit à ce titre au sein du projet de loi de finances pour 2009. Ses recettes sont donc essentiellement constituées du produit du DAFN 176 ( * ) , auquel s'ajoutent des ressources propres 177 ( * ) et des subventions et dotations diverses 178 ( * ) .
Au 1 er septembre 2008, le produit total du DAFN s'élève à 40,8 millions d'euros, soit 36,8 millions d'euros au profit du CELRL , 3,6 millions d'euros au titre de la fraction perçue par la collectivité territoriale de Corse et 0,4 million d'euros prélevés par l'Etat en guise de frais de gestion. Le surplus constaté par rapport aux prévisions, s'élèverait donc à 1,5 million d'euros qui devrait être consacré à la politique d'acquisitions du Conservatoire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de reconduire, pour l'année 2009, l'affectation de l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres , exception faite des frais de gestion perçus par l'Etat et de la part revenant à la collectivité territoriale de Corse.
Selon le budget prévisionnel du CELRL, ce produit devrait atteindre 37 millions d'euros en 2009 et devrait être consacré à 71 % à des dépenses d'investissement , à 11 % à des dépenses de personnel et à 18 % à des dépenses de fonctionnement.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur général au présent article prévoyant une affectation pour 3 ans du droit de francisation et de navigation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres .
Ce dispositif vise à disposer d'une clause de rendez-vous tout en offrant au Conservatoire une visibilité à moyen terme sur ses ressources . L'annualité de l'affectation, selon nos collègues députés, n'avait pas en effet pour objet de rendre cette affectation incertaine mais d'en assurer un suivi étroit lors de sa mise en place, particulièrement alors que les modalités du droit de francisation et de navigation avaient été modifiées . Au regard de la stabilisation de cette recette à un niveau satisfaisant et de son utilisation par le Conservatoire, il a semblé désormais préférable de proposer une affectation pluriannuelle .
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
En tant qu'il constitue une entorse au principe d'universalité budgétaire, votre rapporteur général considère que le recours à l'affectation de taxes doit être limité .
En conséquence, et ainsi qu'il l'avait fait valoir au cours des débats sur le projet de loi de finances pour 2007, il souscrit à la « clause de rendez-vous » instituée par nos collègues députés, qui permet de ne pas « sanctuariser » indéfiniment des ressources au profit de certains opérateurs et contribue à les responsabiliser.
Un nouveau contrat d'objectifs sera prochainement signé entre l'Etat et le Conservatoire, le précédent contrat couvrant les années 2006-2008. Le bilan d'activité du Conservatoire fait apparaître des résultats satisfaisants. Dans cette perspective, il ne semble pas déraisonnable de prévoir que l'affectation d'une recette fiscale coïncide, dans le temps avec les objectifs fixés sur une même période par un contrat de performance . La clause de réexamen de l'affectation de la recette fiscale permettra de mettre en balance les moyens fiscaux octroyés, les résultats et la performance de l'établissement public.
Sur le fondement de ces observations, votre rapporteur général estime justifiée la reconduction de l'affectation du produit du DAFN au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres pour les trois années à venir (2009 à 2011).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 32 - Affectation du solde de la liquidation de l'Etablissement public d'aménagement des rives de l'étang de Berre
Commentaire : le présent article répartit le solde de la liquidation de l'Etablissement public d'aménagement des rives de l'étang de Berre (EPAREB), soit 8,5 millions d'euros entre l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée à 90 % et l'Etat à 10 %.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA NON LIQUIDATION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DES RIVES DE L'ÉTANG DE BERRE
Créé en 1973, pour aménager la zone de FOS en ville nouvelle, l'EPAREB a été dissout le 31 décembre 2001 179 ( * ) par décret, et ses responsabilités d'aménageur ont été transférées aux collectivités territoriales . Les grandes lignes de son action sont retracées en l'encadré ci-après. L'établissement public d'aménagement et de développement Ouest-Provence (EPAD) a été créé le 31 janvier 2002 pour lui succéder.
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De la création à la dissolution de l'EPAREB A la fin de la guerre, l'étang de Berre était déjà un centre industriel actif , avec le port pétrolier de Lavera, annexe du port de Marseille, les raffineries de la Mède et l'aérodrome de Marignane. A cette époque, l'ouverture du port de Fos , conditionnée par l'installation d'un gigantesque complexe industriel de sidérurgie sur l'eau, était inscrit à l'ordre des priorités nationales, dans le cadre du réaménagement global de la France industrielle. En 1965 , l'Etat décida donc d'aménager la zone de Fos en ville nouvelle pour développer l'activité industrielle de cette région en liaison avec l'extension de la zone industrielle et portuaire (ZIP). Le premier schéma d'aménagement global de 1969 prévoyait un périmètre très large englobant 33 communes . Cependant, les trois municipalités de Saint-Mitre, Port-de-Bouc et Martigues, déjà fortes de leur propre puissance industrielle et réunies en syndicat intercommunal à vocation multiple, refusèrent de s'associer à la ville nouvelle. Seules quatre communes y adhérèrent finalement : Fos-sur-Mer, Istres et Miramas , à l'ouest de l'étang de Berre, groupées à partir de 1984 en un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN), et, isolée à l'est, Vitrolles en tant que commune associée. Les équipements à construire furent d'abord confiés à la mission d'aménagement et d'étude de l'étang de Berre, rapidement rebaptisée mission interministérielle pour l'aménagement de la région Fos-Etang de Berre. En 1973 , leur fut substitué l'établissement public d'aménagement des rives de l'étang de Berre (EPAREB) , dont la durée d'existence annoncée était de trente ans . Effectivement, l'Etat a dissout l'EPAREB en 2003 . Pour pallier cette disparition et faire face à ses missions nouvelles, le SAN Ouest Provence a créé le 31 janvier 2002 l'établissement public d'aménagement et de développement Ouest-Provence (EPAD) . La loi Boscher du 10 juillet 1970 fournit le cadre institutionnel original des villes nouvelles qui se développent à partir de communes regroupées et d'un établissement public d'aménagement. De 1969 à 1972, sept établissements publics d'aménagement des villes nouvelles sont créés par décret en Conseil d'Etat : Cergy-Pontoise, Evry, L'Isle-d'Abeau, Lille-Est, Marne-la-Vallée, Saint-Quentin-en-Yvelines et Le Vaudreuil. Services techniques agissant pour le compte des collectivités locales et de l'Etat, ces établissements sont les agents « moteurs » des études et de l'aménagement foncier : achat, aménagement et revente ou location des terrains. Ils sont sous tutelle du ministère de l'équipement. Leur conseil d'administration est présidé par un élu local mais il est composé paritairement de représentants des collectivités locales et de l'Etat. Ce système s'appuie sur le Groupe central des villes nouvelles, devenu plus tard Secrétariat général des grandes opérations d'urbanisme (SGOU). Source : Site Internet du Conseil général des Bouches du Rhône |
Le décret du 31 décembre 2001 précité a ouvert une période de liquidation s'étendant du 1 er janvier 2002 au 31 décembre 2003 . Son article 6 prévoyait qu'un nouveau décret déterminerait les modalités de transfert à l'État des éléments d'actif et de passif ainsi que les droits et obligations de l'EPAREB et constaterait le solde de liquidation devant être reversé au budget général .
Un nouveau décret, celui du 17 mars 2004 180 ( * ) , a autorisé le comptable à payer jusqu'au 30 juin 2004 les factures de l'établissement public qui avaient été prises en charge avant le 1 er janvier 2004. Il a également prévu le transfert à l'Etat à compter du 1 er janvier 2004 des biens immeubles ainsi que des droits et obligations de l'établissement concernant :
- la promesse de vente immobilière accordée aux collectivités territoriales et aux particuliers jusqu'à la publication des actes correspondants ;
- les marchés d'études et de travaux qui n'auraient pas été transférés aux collectivités territoriales au 31 décembre 2003 ;
- la lettre de commande relative aux études et aux travaux passés jusqu'au 31 décembre 2003 ;
- et les contentieux nés de l'activité de l'établissement ou durant la période de liquidation.
Ainsi, à compter du 1 er janvier 2004 , l'établissement public avait-il complètement disparu d'un point de vue juridique. Toutefois, contrairement aux dispositions réglementaires prévues, le solde de liquidation n'avait toujours pas été constaté à cette date .
Dans ces conditions les engagements qui n'avaient pas pu être soldés le 30 juin 2004 ont été pris en charge par l'établissement public foncier de la région Provence Alpes Côte d'Azur, par la direction départementale de l'équipement des Bouches-du-Rhône et par le ministre de l'économie et des finances pour la partie contentieuse.
Le comptable en charge de la liquidation a établi le solde de liquidation au 1 er janvier 2008 à 8.459.141,49 euros .
B. L'EXTENSION DU PÉRIMÈTRE D'ACTION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC D'AMÉNAGEMENT EUROMÉDITERRANÉE
Créé en 1995 181 ( * ) par décret, l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée vise à donner à Marseille les moyens de jouer pleinement son rôle de métropole régionale et euroméditerranéenne au moment du lancement du processus de Barcelone 182 ( * ) . L'opération d'aménagement Euroméditerranée a été inscrite parmi les opérations d'intérêt national (ONI) avec un objectif d'aménagement urbain et de développement économique de la zone entre 1996 et 2012.
Devait ainsi être aménagé et développé un nouveau quartier de centre-ville . Un nouveau quartier d'affaires devait être créé en bordure immédiate du centre-ville, entre le port et la gare SNCF de Saint-Charles. De plus un périmètre urbain très dégradé de 310 hectares devait être rénové. Comme toujours dans le cadre des opérations d'intérêt national, la mission de l'établissement public était de créer les conditions nécessaires à la mobilisation d'investissements privés grâce à un fort effet de levier (un euro d'argent public devait générer trois aux investissements privés).
A ces missions initiales, prévues par le décret précité de 1995, sont venus s'ajouter, en vertu d'un décret du 20 décembre 2007 , l'aménagement de 170 hectares supplémentaires permettant la requalification de quartiers situés au nord d'une zone comprise entre le port de commerce et la gare SNCF. Près de 3,5 milliards d'euros d'investissement publics et privés devraient être engagés en 15 ans .
L'établissement public d'aménagement Euroméditerranée est habilité, pour mener à bien sa mission à :
- réaliser pour son compte ou celui de collectivités locales ou établissements publics de coopération intercommunale des opérations d'aménagement et d'équipement ;
- acquérir, au besoin par voie d'expropriation, les immeubles bâtis ou non bâtis nécessaires à cet aménagement ;
- céder les immeubles acquis par voie d'expropriation ;
- exercer le droit de préemption dans les conditions prévues par la loi.
Le périmètre d'activité de l'établissement public et les grands projets publics structurants, réalisés dans le cadre de l'opération d'intérêt national, sont présentés dans l'encadré suivant.
|
Les objectifs quantifiés de
l'établissement public
Les objectifs quantifiés fixés en 1995 sont les suivants : - population : accueillir 10.000 habitants supplémentaires sur le périmètre ; - emplois : créer entre 15.000 et 20.000 emplois en 15 ans ; - programme prévisionnel (1996-2010) : 1,2 million de m 2 de planchers neufs, soient 600.000 m 2 de bureaux, 400.000 m 2 de logements (environ 4.000 logements), 200.000 m 2 de commerces/équipements publics ; 6.000 logements réhabilités ; création et aménagement de 20 ha d'espaces publics (deux fois plus qu'aujourd'hui) ; restructuration des infrastructures de transit (dont le viaduc du littoral). L'extension de l'opération d'intérêt national a été décidée, fin 2007, de manière consensuelle et partagée, entre l'Etat et les collectivités territoriales. Ce choix d'étendre le périmètre d'Euroméditerranée est aujourd'hui indispensable pour conforter et amplifier la dynamique de succès engagée depuis 12 ans par l'EPAEM. Avec une extension de 170 hectares, l'opération Euroméditerranée s'étendra sur près de 480 hectares, contre 310 aujourd'hui. Les objectifs quantifiés de l'extension : - population : accueillir 30 000 habitants supplémentaires sur le périmètre ; - emplois : créer entre 10.000 et 15.000 emplois ; - programme prévisionnel : 12.000 logements neufs ; 500.000 m² de bureaux ; 40 ha d'espaces vert et/ou public ; 100.000 m² d'équipements métropolitains. Les grands projets publics et privés prévus sont les suivants : le Musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM),le Centre de la Mer, lieu d `exposition et de documentation à vocation scientifique, un complexe de congrès et d'expositions, le Centre de Formation au Management International, le Centre de Formation à la Coopération et au Co-Développement, un cinéma multiplex, un complexe commercial et de loisirs appelé « Les terrasses du Port », l'ancien Silo réaménagé en salle de spectacle et de convention de 2.000 places. Avec l'appui du réseau ANIMA1, qui envisage de renforcer sa présence à Marseille, de la Banque Mondiale, d'Ubifrance et du Conseil Mondial de l'Eau, Euroméditerranée débute le développement d'« Euromed-Center » qui deviendra une plate-forme d'expertise sur l'investissement, le financement et le commerce euro-méditerranéen. « Euromed-Center » souhaite accueillir également d'autres organismes nationaux et européens, ainsi que les délégations commerciales d'entreprises étrangères et, notamment, des PME sud-méditerrannéennes. A cet effet, « Euromed-Center » disposera de l'ensemble des infrastructures nécessaires : centre de conventions, hôtel, espaces de show-rooms et salles de réunions. Ce pôle international bénéficiera d'un environnement culturel et urbain de premier plan confortant le rôle stratégique dans les échanges culturels entre Europe et Méditerranée 1 Réseau Euro-Méditerranéen des Agences de Promotion des Investissements), géré depuis Marseille par l'Agence Française pour les Investissements Internationaux (AFII) et visant à « booster » l'investissement vers la région. Source : Site Internet de l'établissement public d'aménagement euroméditerranée |
Au terme des trois protocoles financiers signés entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées la dotation globale allouée à l'opération d'intérêt national est de 531 millions d'euros jusqu'en 2012.
Dans le cadre du protocole signé pour les années 2000 à 2006 les financements publics s'élèvent à 369,23 millions d'euros dont 50 % à la charge de l'État, 25 % à la charge de la ville de Marseille et 5 % pour la communauté urbaine de Marseille-Provence-Métropole (CUMPM), ainsi que 10 % à la charge du conseil général, et 10 % pour le conseil régional. A cela s'ajoutent les fonds structurels européens d'un montant de 30,5 millions d'euros sur la période.
Pour la période 2006 à 2012, le financement des opérations nouvelles atteindra 132,6 millions d'euros dont 44,1 millions d'euros pour l'Etat, soit 33,2 % du financement global, 28,5 millions d'euros à la charge de la ville de Marseille et 20 millions d'euros à celle de la CUMPM. Le conseil général et le conseil régional participent chacun à hauteur de 20 millions d'euros.
Un complément de financement de 37 millions d'euros doit être apporté pour l'opération « Axe Littoral », tranche 2 selon la clé de répartition suivante : CUMPM 15 millions d'euros, conseil régional 10 millions d'euros, conseil général 12 millions d'euros. De même, un complément de 10,5 millions d'euros doit être apporté pour l'opération gare maritime du port autonome de Marseille selon la clé de répartition suivante : Etat 3 millions d'euros, CUMPM 1,5 million d'euros, conseil régional 3 millions d'euros et FEDER 3 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit que le produit de liquidation du solde de clôture de l'EPAREB est affecté :
- à hauteur de 90 % à l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée ;
- à hauteur de 10 % au budget général de l'Etat .
Les sommes en jeu s'élèvent à un peu moins de 8,5 millions d'euros ainsi répartis :
- 7,6 millions d'euros à destination de l'établissement public d'aménagement ;
- et 0,9 million d'euros au profit de l'Etat.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général constate la similarité , en termes de zones géographiques et de types d'opérations envisagées , entre l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée et l'ancien EPAREB .
De plus, la répartition du solde de liquidation destinée à 90 % à un établissement public et à 10 % au budget général de l'Etat est identique à celle qui avait été retenue en loi de finances rectificative pour 2006 183 ( * ) pour l'affectation à l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) d'une partie des produits de liquidation des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines.
Si l'on peut regretter, comme cela avait été le cas lors du débat sur la loi de finances rectificative pour 2006, le retard de constatation du solde de liquidation et de sa répartition, l'affectation du produit du solde de liquidation proposée par le présent article semble pleinement justifiée .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 32 bis (nouveau) - Volet immobilier de l'accompagnement de la restructuration du ministère de la défense
Commentaire : le présent article propose, dans le cadre de l'accompagnement de la restructuration du ministère de la défense :
- d'instaurer un dispositif de cession à l'euro symbolique, dans le cas des 24 communes les plus touchées ;
- d'apporter diverses modifications au régime applicable à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), afin en particulier de permettre la constitution de la société de « portage » du patrimoine immobilier du ministère de la défense.
I. LE CONTEXTE ET LE DROIT EXISTANT
A. UN ARTICLE QUI S'INSÈRE DANS LE CADRE DU DISPOSITIF LÉGISLATIF RELATIF À LA RESTRUCTURATION DES ARMÉES
Le présent article s'insère dans le cadre du dispositif législatif devant encadrer la restructuration des armées.
Sur le plan financier, les principaux éléments de ce dispositif sont les suivants.
1. Les recettes « exceptionnelles » du ministère de la défense
Tout d'abord, certaines dispositions ont pour objet d'assurer des recettes « exceptionnelles » au ministère de la défense.
Dans le présent projet de loi de finances, il s'agit :
- de l'article 21 , commenté ci-avant par votre rapporteur général, qui prévoit de créer un compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », qui doit bénéficier en particulier au ministère de la défense (ce qui correspond pour 2009 à un produit attendu de 600 millions d'euros, en totalité pour le ministère de la défense 184 ( * ) ) ;
- de la modification des règles 185 ( * ) figurant dans le projet annuel de performance (PAP) du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dont la rapporteure spéciale est notre collègue Marie-France Beaufils, et fixant la part du produit de la cession devant revenir au ministère concerné : comme cela est rappelé plus en détails ci-après, le ministère de la défense bénéficierait de la totalité de ce produit, dérogeant à la règle de droit commun, selon laquelle cette part serait de seulement 65 % (ce qui correspond pour 2009 à un produit attendu de 1 milliard d'euros pour le ministère de la défense).
Les recettes exceptionnelles ainsi prévues pour 2009 (600 millions d'euros + 1 milliard d'euros = 1,6 milliard d'euros ) sont, à une vingtaine de millions d'euros près 186 ( * ) , celles figurant dans l'article 3 du projet de loi de programmation militaire 2009-2014, indiquées par le tableau ci-après.
Les recettes exceptionnelles
prévues par le
projet de loi de programmation militaire 2009-2014
(en milliards d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
1,61 |
1,22 |
0,54 |
0, 0 |
0,10 |
0 |
L'article 3 du projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit que les crédits de paiement de la mission défense « seront complétés par des ressources exceptionnelles, provenant notamment de cessions, exprimées en milliards d'euros 2008 qui évolueront » conformément au tableau.
Source : article 3 du projet de loi de programmation militaire 2009-2014
2. Le soutien aux territoires touchés
Un autre ensemble de règles concerne le soutien aux territoires touchés par les restructurations :
- l'article 72 du présent projet de loi de finances prévoit de créer un « Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées », devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 5 millions d'euros en 2009 et rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial est notre collègue Pierre Jarlier ;
- surtout, le gouvernement a annoncé un plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées, d'environ 150 millions d'euros par an sur la période 2009-2015, dont les crédits sont d'ores et déjà inscrits au présent projet de loi de finances (dans les missions « Défense » et « Politique des territoires »), mais dont le volet fiscal et social ne figure pas dans le texte proposé, comme l'indique le tableau ci-après.
Les principaux éléments du plan
d'accompagnement territorial
de la restructuration des
armées
(en millions d'euros)
|
Base juridique |
Présentation globale du plan |
Présent projet de loi de finances |
|||
|
Montant total sur la période 2009-2015 |
Montant annuel moyen |
AE |
CP |
||
|
Crédits budgétaires |
320 |
46 |
81,5 |
10,5 |
|
|
Fonds de restructuration de la défense (FRED) |
PAP « Défense » |
200 |
29 |
51,5 |
6 |
|
Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) |
PAP « Politique des territoires » |
100 |
14 |
30 |
4,5 |
|
Total métropole |
300 |
43 |
|||
|
dont contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) |
225 |
32 |
|||
|
dont plans locaux de redynamisation (PLR) |
75 |
11 |
|||
|
Accompagnement des sites outre-mer |
20 |
3 |
|||
|
Exonérations fiscales et sociales |
735 |
105 |
|||
|
Extension du dispositif de « crédit de taxe professionnelle » créé par l'article 28 de la loi de finances pour 2005 pour les zones d'emploi en grande difficulté |
- |
490 |
70 |
||
|
Extension des mesures d'exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (article 28 de la loi L. 2004-1484 du 30 décembre 2004, dit « dispositif Warsmann »*) |
- |
245 |
35 |
||
|
Total |
1.055 |
151 |
81,5 |
10,5 |
|
* Dispositif résultant d'un amendement de notre collègue député Jean-Luc Warsmann et destiné à l'origine au département des Ardennes.
Sources : réponse au questionnaire budgétaire de la mission « Défense » ; site Internet de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) ; présent projet de loi de finances
Les deux principaux dispositifs territoriaux sont :
- les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD), devant s'élever à 225 millions d'euros sur la période 2009-2015, et concernant les 24 communes les plus touchées (ces contrats sont présentés plus en détails ci-après) ;
- les plans locaux de redynamisation (PLR), définis et mis en oeuvre par les préfets, et devant s'élever à 75 millions d'euros sur la période 2009-2015.
Parmi les autres mesures de soutien aux territoires en difficulté, on peut également citer le « plan national pour le développement et l'attractivité du Nord Est de la France ». Une mission présidée par M. Hubert Blanc, préfet honoraire, placée auprès de la DIACT et composée d'un groupe d'experts, a été mise en place le 16 septembre 2008, et doit présenter dans les 6 mois un programme d'action.
B. LES MODALITÉS ACTUELLES DE CESSION DES ACTIFS IMMOBILIERS DE L'ETAT
1. La Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM)
La Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) a été créée par l'article 63 de la loi n° 2005-1719 de finances initiale pour 2006, afin de revendre une partie du patrimoine immobilier de Réseau Ferré de France (RFF). Il s'agit d'une société anonyme possédée par l'Etat.
En 2006, elle a vendu pour 399 millions d'euros de biens, réalisant une plus-value de 362 millions d'euros, dont 330 millions d'euros sont revenus à l'Etat par le biais des dividendes et de l'impôt sur les sociétés.
Les opérations réalisées en 2006 par la SOVAFIM
(en millions d'euros)
|
Nombre de biens |
Indemnité versée à RFF |
Montant des cessions |
Plus-value |
Ecart |
Contribution aux recettes de l'Etat |
Nombre de logements susceptibles d'être créés |
|
|
Total |
158 |
59,1 |
399* |
362 |
37 |
330** |
2.800 |
|
Bâtiments |
18 |
261 |
243 |
18 |
|||
|
Terrains |
140 |
138 |
119 |
19 |
* Les ventes ont été très concentrées, en particulier à Paris, où ont notamment été vendus l'entrepôt MacDonald (125 millions d'euros) et l'hôtel Concorde Saint-Lazare (101,5 millions d'euros).
** Dont 220 millions d'euros en 2006 (170 millions d'euros de dividende et 50 millions d'euros d'impôt sur les sociétés).
Source : dernier rapport d'activité de la SOVAFIM en ligne sur son site Internet (mai 2007)
Le régime de la SOVAFIM a ensuite fait l'objet de deux modifications.
Tout d'abord, l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, inséré à l'initiative de votre commission des finances, a étendu la compétence de la SOVAFIM aux biens de l'Etat et de ses établissements publics.
Ensuite, l'article 51 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a :
- étendu les compétences de la SOVAFIM aux biens encore « utiles », c'est-à-dire par exemple aux immeubles de bureaux relevant du domaine privé mais encore occupés par les services de l'Etat ou de ses établissements publics, afin de permettre l'aliénation de tels immeubles ;
- étendu le régime dont bénéficie la SOVAFIM aux sociétés appartenant au secteur public et sur laquelle la SOVAFIM exerce son contrôle au sens du code de commerce ;
- à la suite d'un amendement de votre commission des finances, prévu que, dans les conditions prévues par voie de convention, les transferts peuvent être effectués afin que les actifs immobiliers soient cédés par la SOVAFIM à l'Etat ou ses établissements publics. Il s'agissait d'éviter que ne se reproduisent des situations analogues à celle de la vente, finalisée en 2005 mais engagée dès 2002, par l'Imprimerie nationale, de l'immeuble « historique » qu'elle occupait, à Paris, rue de la Convention, puis du rachat par l'Etat de ce même immeuble, engagé fin 2006 et conclu en 2007, en vue d'affecter les bâtiments au ministère des affaires étrangères, dans des conditions financières peu favorables à l'Etat 187 ( * ) .
Votre rapporteur général a consacré de longs développements à la SOVAFIM dans ses commentaires des articles concernés, auxquels le lecteur est invité à se reporter.
2. Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
a) Présentation du compte
La cession des biens immobiliers de l'Etat est assurée par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances initiale pour 2006, et dont la rapporteure spéciale est notre collègue Nicole Bricq.
Elle comprend les deux programmes :
- le programme n° 721 : « Contribution au désendettement de l'Etat » ;
- le programme n° 722 : « Dépenses immobilières ».
Selon la règle de droit commun, les ventes d'actifs immobiliers contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait que, sur les 600 millions d'euros de recettes prévues pour 2008, 90 millions d'euros seraient affectés au désendettement de l'Etat.
b) Sur la période de la prochaine loi de programmation militaire, il est prévu que le ministère de la défense récupère la totalité de ses produits de cessions
Le PAP 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » précise que le 1,4 milliard d'euros de recettes prévues pour 2009 se répartit entre 1 milliard d'euros pour le ministère de la défense et 400 millions d'euros pour les autres administrations.
Le gouvernement prévoit, on l'a vu de manière non formalisée juridiquement 188 ( * ) , que la cession des biens immobiliers du ministère de la défense dérogera à cette règle. Ainsi, le PAP pour 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » précise « compte tenu de la spécificité de ce chantier de restructuration du parc immobilier du ministère de la défense, pendant la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, les produits de ces cessions seront intégralement réemployés pour financer les opérations immobilières et d'infrastructure programmées par ce ministère ».
Les recettes et les dépenses prévues pour 2009 peuvent donc être représentées de la façon ci-après.
Les recettes et les crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » prévus pour 2009
(en millions d'euros)
|
AE = CP |
||||
|
Recettes |
721 Contribution au désendettement de l'Etat |
722 Dépenses immobilières |
Dont retour aux ministères concernés |
|
|
Cessions du ministère de la défense |
1000 |
0 |
1000 |
1000 |
|
Autres cessions |
400 |
60* |
340 |
260** |
|
Total |
1400 |
60 |
1340 |
1260 |
* 15 % de 400 millions d'euros.
** 65 % de 400 millions d'euros.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le PAP 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
c) Que se passerait-il si le ministère de la défense était soumis au droit commun ?
(1) S'il était totalement soumis au droit commun, le ministère de la défense perdrait 350 millions d'euros en 2009
La dérogation du ministère de la défense à la règle de droit commun applicable en 2009 doit lui permettre de bénéficier en 2009 de 350 millions d'euros supplémentaires. En effet, le PAP pour 2009 prévoit que les 85 % du prix affectés aux dépenses immobilières ne reviendront plus intégralement au ministère concerné : 65 % seulement lui reviendraient désormais, les 20 % restants étant destinés à fournir à l'État propriétaire, à travers le programme 722, la capacité de soutenir des projets que les ministères n'ont pas les moyens de financer. Si le ministère de la défense ne percevait que 65 % d'un milliard d'euros, ses recettes seraient de 650 millions d'euros, et non d'un milliard d'euros, comme le montre le tableau ci-après.
Simulation, par votre commission des finances, de l'application en 2009 du droit commun au ministère de la défense
(en millions d'euros)
|
AE = CP |
||||
|
A |
B |
C |
D |
|
|
Recettes |
721 Contribution au désendettement de l'Etat |
722 Dépenses immobilières |
Dont retour aux ministères concernés |
|
|
Cessions du ministère de la défense |
1000 |
150* |
850** |
650*** |
|
Autres cessions |
400 |
60* |
340** |
260*** |
|
Total |
1400 |
210 |
1190 |
910 |
* 15 % du montant de la colonne A.
** 85 % du montant de la colonne A.
*** 65 % du montant de la colonne A.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le PAP 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
(2) Les amendements adoptés par votre commission des finances à la mission « Gestion au patrimoine immobilier de l'Etat » réduiraient les recettes du ministère de la défense de 150 millions d'euros en 2009
Lors de l'examen des crédits de la mission « Gestion au patrimoine immobilier de l'Etat », le 5 novembre 2008, votre commission des finances a adopté trois amendements, dont deux 189 ( * ) tendent à ce que le ministère de la défense ne récupère que 85 % du produit de ses cessions immobilière (et non la totalité), les 15 % restants étant affectés au désendettement de l'Etat :
- le premier, adopté à l'initiative de notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale, concerne les crédits du compte spécial, et tend à porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat, en 2009, qui doivent être versées au désendettement ;
- le second, adopté à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, tend à inscrire dans la loi, par un article portant additionnel après l'article 61 du présent projet de loi de finances, le principe que les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %.
Ces amendements concernent le produit global des cessions immobilières de l'Etat, et ne précisent pas que cette règle doit être appliquée aux cessions du ministère de la défense. Cependant, si l'effort était reporté sur les autres ministères, cela leur coûterait en 2009 150 millions d'euros (sur un produit de cessions de leurs immeubles de 400 millions d'euros, dont il est prévu que seulement 260 leur reviennent individuellement). Aussi est-il vraisemblable que le ministère de la défense paie la plus grande part, voire la totalité, de ces 150 millions d'euros.
Le ministère de la défense bénéficierait en revanche probablement d'une dérogation à la règle, applicable en 2009, selon laquelle seulement 65 % du produit des cessions reviennent au ministère concerné, les 20 % non consacrés au désendettement étant reversés au « pot commun » de la politique immobilière. La règle applicable au ministère de la défense serait donc celle applicable en 2008 à l'ensemble des ministères (retour de 100 % des 85 % non affectés au désendettement de l'Etat).
Le ministère de la défense percevrait donc en 2009 un produit de cessions immobilières de seulement 850 millions d'euros (au lieu d'un milliard d'euros).
3. Depuis la loi de modernisation de l'économie, la possibilité de laisser l'acquéreur effectuer les travaux de dépollution
Afin de faciliter la cession des biens du ministère de la défense, l'article 126 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, inséré à l'initiative de notre collègue député Guy Teissier, a complété l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques par un second alinéa prévoyant, dans le cas de la cession d'immeubles de l'Etat , que « lorsque la cession de ces immeubles implique au préalable l'application des mesures prévues à l'article L. 541-2 du code de l'environnement [c'est-à-dire la dépollution] ou l'élimination des pollutions pyrotechniques, l'Etat peut confier au futur acquéreur le soin d'y faire procéder, le coût de la dépollution s'imputant sur le prix de vente. Dans cette hypothèse, le coût de la dépollution peut être fixé par un organisme expert indépendant choisi d'un commun accord par l'Etat et l'acquéreur. »
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L'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques « Lorsqu'ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'Etat ou un établissement public de l'Etat, les immeubles du domaine privé de l'Etat peuvent être vendus dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. « Lorsque la cession de ces immeubles implique au préalable l'application des mesures prévues à l'article L. 541-2 du code de l'environnement ou l'élimination des pollutions pyrotechniques, l'Etat peut confier au futur acquéreur le soin d'y faire procéder, le coût de la dépollution s'imputant sur le prix de vente. Dans cette hypothèse, le coût de la dépollution peut être fixé par un organisme expert indépendant choisi d'un commun accord par l'Etat et l'acquéreur. » L'article L. 541-2 du code de l'environnement « Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets. « L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées à l'alinéa précédent. » |
L'article 126 précité s'explique par le fait que, le ministère de la défense n'ayant bien souvent pas les moyens financiers de réaliser les opérations de dépollution, les transferts des biens concernés s'en trouvaient bloqués.
Cette disposition fait suite à l'article 130 de la loi n°2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, résultant d'un amendement de votre commission des finances, qui prévoit une disposition analogue dans le cas des cessions réalisées au profit d'opérateurs gérant des logements destinés aux personnels de la Défense.
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L'article 130 de la loi n° 2004-1485 du 30
décembre 2004
« En vue d'accélérer le programme d'aliénation de biens domaniaux reconnus inutiles à la Défense, est autorisée la cession en pleine propriété d'immeubles à l'amiable, au profit d'opérateurs gérant des logements destinés aux personnels de la Défense. « La liste des biens est arrêtée conjointement par le ministre de la défense et le ministre chargé du domaine qui fixe le prix des actifs cédés. « Lorsque ces actifs doivent faire l'objet d'une dépollution avant leur aliénation, l'Etat peut confier, sous sa responsabilité, la gestion et le financement des opérations de dépollution à l'opérateur bénéficiaire de la cession. » |
4. L'organisation du ministère de la défense en matière de cessions immobilières
Du fait de l'ampleur de son patrimoine immobilier, et de la récurrence de réaménagements de sa répartition géographique, le ministère de la défense dispose d'une longue expérience en matière de cessions immobilières.
Il recourt à deux acteurs essentiels :
- la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI), mise en place en 1987 et constituée de négociateurs répartis sur l'ensemble du territoire national, qui mobilise l'ensemble des autorités civiles et militaires autour d'un comité de pilotage présidé par le préfet, destiné à éclairer les collectivités territoriales sur les possibilités de réutilisation des emprises. Ce comité de pilotage peut sélectionner un cabinet d'études, financé par la MRAI, qui est chargé de présenter un ou plusieurs scénarios de reconversion du site ;
- le service d'infrastructure de la défense (SID) , qui réalise les études historiques et les diagnostics de pollution du site considéré.
En application de l'article R 148-3 du code du domaine de l'Etat, le ministère de la défense peut en outre, dans certains cas, ne pas faire d'appel à la concurrence, jusqu'au 31 décembre 2008 190 ( * ) .
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L'article R148-3 du code du domaine de l'Etat « Jusqu'au 31 décembre 2008, l'aliénation des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense a lieu avec publicité et mise en concurrence soit par adjudication publique, soit à l'amiable. La cession amiable est précédée d'une publicité adaptée à la nature et à l'importance de l'immeuble dont la cession est envisagée, permettant une mise en concurrence, dans les conditions mentionnées aux articles R. 129-2 et R. 129-3. « Toutefois, la cession peut être consentie à l'amiable, sans appel à la concurrence, dans les cas suivants : « 1° Lorsque la valeur vénale de l'immeuble n'excède pas 150 000 euros ; « 2° Lorsqu'une précédente adjudication a été infructueuse ; « 3° Lorsque la commune sur le territoire de laquelle est situé l'immeuble, le département ou la région de la situation du bien ou un établissement public de coopération intercommunale agissant dans le cadre de ses compétences, s'engage à acquérir l'immeuble et à en payer le prix dans un délai fixé en accord avec le ministre de la défense ; « 4° Lorsque l'occupant de l'immeuble, exerçant une activité en rapport avec les besoins de la défense nationale, s'engage à l'acquérir et à en payer le prix, dans un délai fixé en accord avec le ministre de la défense ; « Le préfet du département de la situation de l'immeuble autorise la vente par adjudication publique ou consent à la cession amiable, sur proposition du directeur des services fiscaux qui fixe, selon le cas, la mise à prix ou le prix. » |
II. LE DROIT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, lors de sa séance du 24 octobre 2008. En effet, s'il devait initialement figurer dans le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, ses dispositions doivent être applicables au 1 er janvier 2009. La discussion du projet de loi précité, initialement prévue pour l'automne 2008, ayant été repoussée au premier semestre 2009, il n'y avait d'autre solution que de l'inscrire dans le présent projet de loi de finances.
Le présent article propose de modifier le droit actuel sur deux points :
- l'essentiel de ses dispositions (I et II) concernent l'instauration d'un régime spécifique, concernant la cession aux communes de biens du ministère de la défense, dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 ;
- le présent article propose également (dans ses III et IV) d'apporter diverses modifications au régime existant, son IV visant à permettre la création d'une filiale de la SOVAFIM et de la Caisse des dépôts et consignations, chargée d'assurer le « portage » des biens immobiliers cédés par le ministère de la défense.
Le tableau ci-après permet de comparer le droit existant et le droit proposé.
Le droit existant et le droit proposé par le présent article : présentation synthétique
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Les régimes successifs de la SOVAFIM
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Présent article |
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Article 63 de la loi n° 2005-1719 de finances initiale pour 2006 |
Article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006* |
Article 51 de la loi ° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 |
Dispositions applicables au seul ministère de la défense |
Modification des dispositions de droit commun |
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Base juridique du régime |
Article 63 de la loi n° 2005-1719 de finances initiale pour 2006 |
Article 63 de la loi de finances initiale pour 2006 + article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 |
Article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006** |
Article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 + présent article |
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Personnes publiques dont les biens peuvent être transférés |
Réseau Ferré de France |
Etat et ses établissements publics |
Ministère de la défense (uniquement dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014) |
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Possibilité de transférer des biens autres que ceux inutiles |
Non |
Non |
Oui |
Non |
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Indemnité versée à la personne publique concernée |
Valeur nette comptable |
Valeur nette comptable ou, à défaut, valeur évaluée par le ministre chargé des domaines |
Euro symbolique, avec complément de prix différé (1° en cas de vente : moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par l'acquéreur ; 2° en l'absence de vente et d'action ou opération d'aménagement au bout de 15 ans : valeur des biens indiquée dans le décret autorisant la cession indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction) |
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Bénéficiaire du transfert |
SOVAFIM |
SOVAFIM ou société appartenant au secteur public et sur laquelle la SOVAFIM exerce son contrôle au sens du I de l'article L. 233-3 du code de commerce |
Communes faisant partie des 24 zones de CRSD et qui en font la demande, ou groupement de communes, sur demande de la commune |
SOVAFIM ou société appartenant au secteur public et dont la SOVAFIM détient une partie du capital social. |
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Obligation d'une action ou opération d'aménagement (article L. 300-1 du code de l'urbanisme) |
non |
oui |
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Modalité de transfert |
Arrêté des ministres (économie, finances et industrie + transports) |
Arrêté des « ministres concernés » |
Soit par arrêté des ministres intéressés, soit par acte notarié |
Autorisation par décret pris sur le rapport du ministre de la défense et du ministre chargé du domaine. Le transfert de propriété intervient au jour de la signature de l'acte authentique constatant la cession. |
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Les transferts ne donnent lieu à aucun versement de salaire ou honoraire au profit d'agents de l'Etat, ni à aucune indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit. |
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Rétrocession d'une partie du produit au propriétaire initial |
Obligation |
Possibilité |
En cas de revente pendant un délai de 15 années à compter de la cession initiale, la commune verse à l'État la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par l'acquéreur, y compris les coûts de dépollution |
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Possibilité pour les communes et les EPCI de faire jouer « en amont » leur droit de préemption ou de priorité d'acquisition |
Droit ambigu*** |
Interdiction pour le droit de priorité |
Interdiction pour le droit de priorité et le droit de préemption |
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Possibilité pour la SOVAFIM de céder les biens à l'Etat ou ses établissements publics |
Non |
Oui**** |
- |
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* Article résultant d'un amendement de votre commission des finances.
** Suppression de l'article 63 de la loi n° 2005-1719 de finances initiale pour 2006.
*** Non selon la réponse ministérielle à la question écrite n° 95.000 de notre collègue député Etienne Mourrut (J.O. du 11 juillet 2006, p. 7.392).
**** Disposition résultant d'un amendement de votre commission des finances.
Source : commission des finances
A. LA CRÉATION D'UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE APPLICABLE AUX CESSIONS AUX COMMUNES, DANS LE CADRE DES OPÉRATIONS DE RESTRUCTURATION DE LA DÉFENSE
1. Les communes concernées sont les 24 « zones des contrats de redynamisation de site de défense »
Le présent article renvoie, pour la détermination de la liste de communes concernées, à un décret en conseil d'Etat 191 ( * ) .
Lors de l'examen par l'Assemblée nationale de l'amendement du gouvernement tendant à créer le présent article, le ministre du budget, des comptes publiques et de la fonction publique a précisé qu'il s'agissait des « vingt-quatre zones des contrats de redynamisation de site de défense - CRSD - qui sont considérées comme les plus prioritaires, celles où les départs sont les plus importants ».
Cette liste a été rendue publique, et figure en particulier sur le site Internet de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT).
La DIACT précise : « Des CRSD seront élaborés pour 24 sites touchés par la disparition de plus de 200 emplois et connaissant une situation de grande fragilité. A titre exceptionnel, lorsque la situation le justifie, ce seuil de 200 emplois ne s'applique pas ».
Les CRSD les plus élevés (10 millions d'euros chacun) concernent Bitche (Moselle), Metz (Moselle), Provins/Sourdun (Seine et Marne), Dieuze (Moselle), Laon/Couvron/Aumencourt (Aisne), Châteauroux/Déols (Indre), Cambrai (Nord).
La liste des 24 communes concernées par les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)
(montants en millions d'euros)
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Commune |
Département |
Montant |
|
Barcelonnette |
Alpes de Haute-Provence |
2 |
|
Briançon |
Hautes-Alpes |
2 |
|
Givet |
Ardennes |
4 |
|
Caen/Bretteville sur Odon/Mondeville |
Calvados |
4 |
|
Bitche |
Moselle |
10 |
|
Metz |
Moselle |
10 |
|
Arras |
Pas-de-Calais |
6 |
|
Provins/Sourdun |
Seine et Marne |
10 |
|
Joigny |
Yonne |
3 |
|
CRSD proposés dès 2009 ou 2010 |
51 |
|
|
La Rochelle |
Charente-Maritime |
6 |
|
Reims/Bétheny |
Marne |
3 |
|
Laval |
Mayenne |
6 |
|
Dieuze |
Moselle |
10 |
|
Noyon |
Oise |
8 |
|
Limoges |
Haute-Vienne |
6 |
|
CRSD devant être proposés en 2011 |
39 |
|
|
Laon/Couvron/Aumencourt |
Aisne |
10 |
|
Guéret |
Creuse |
2 |
|
Vernon |
Eure |
5 |
|
Châteauroux/Déols |
Indre |
10 |
|
Langres |
Haute-Marne |
2 |
|
Cambrai |
Nord |
10 |
|
Bourg Saint Maurice |
Savoie |
6 |
|
Commercy |
Meuse |
ND |
|
Brétigny sur Orge |
Essonne |
ND |
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CRSD devant être proposés après 2011 |
45 |
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Total des CRSD indiqués ci-avant |
135 |
Source : d'après le site Internet de la DIACT
Le PAP de la mission « Défense » pour 2009 indique que le montant global des CRSD sera de 225 millions d'euros. Le total du tableau ci-avant étant de 135 millions d'euros, cela semble indiquer que 90 millions d'euros doivent toujours être répartis.
2. Des cessions à l'euro symbolique
a) Des cessions à l'euro symbolique, avec complément de prix différé
(1) Le principe : des cessions à l'euro symbolique
Le présent article prévoit que « les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande ».
Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, sur demande de cette dernière.
(2) Un « complément de prix différé » si la commune revend le bien considéré dans un délai de 15 ans
La référence à un éventuel « complément de prix différé », précisée plus loin par le présent article, signifie que si la commune revend le bien considéré (ou cède ses droits réels sur ce bien) dans un délai de 15 ans, elle « verse à l'Etat, à titre de complément de prix, la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par l'acquéreur, y compris les coûts de dépollution ».
Comme on le verra ci-après, cette disposition semble poser certains problèmes.
Cette obligation pèse, pendant le même délai de 15 ans, sur les acquéreurs successifs de tout ou partie des biens ainsi cédés dès lors que la cession envisagée porte sur lesdits biens avant construction ou réhabilitation des bâtiments existants.
b) Des comptes à rendre au bout de 15 ans
La commune a des comptes à rendre au bout de 15 ans.
En effet, comme on l'a indiqué ci-avant, ces cessions sont autorisées « en vue de permettre la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ».
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L'article L. 300-1 du code l'urbanisme « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. « L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. » |
Ainsi, en l'absence de revente ou de cession de droits réels pendant le délai de 15 ans et en cas de non réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement, deux cas de figure sont possibles :
- l'Etat peut convenir avec la commune du rachat de l'immeuble à l'euro symbolique ;
- à défaut, la commune verse à l'Etat un « complément de prix », alors égal à la valeur du bien indiquée dans le décret en autorisant la vente, indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction.
3. Autres caractéristiques du régime dérogatoire
Les autres caractéristiques du régime dérogatoire applicable à la restructuration du ministère de la défense sont les suivantes :
- seuls les biens « inutiles » peuvent être transférés ;
- la transfert aux communes est une simple faculté ;
- le transfert a lieu non par simple arrêté, mais doit être autorisé par un décret pris sur le rapport du ministre de la défense et du ministre chargé du domaine, le transfert de propriété intervenant au jour de la signature de l'acte authentique constatant la cession.
Le II du présent article prévoit en outre que le droit de priorité d'acquisition et le droit de préemption des collectivités territoriales ne sont pas applicables dans le cadre des dispositions du I.
B. LA MODIFICATION DU RÉGIME DE DROIT COMMUN
Le présent article modifie également le dispositif de droit commun, c'est-à-dire le régime de la SOVAFIM.
1. L'impossibilité des collectivités territoriales de recourir au droit de préemption « en amont »
Le III du présent article prévoit que les communes et les EPCI ne pourraient plus recourir au droit de priorité « en amont », c'est-à-dire lors du transfert d'un bien de l'Etat ou d'un de ses établissements publics à la SOVAFIM.
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Droit de priorité et droit de préemption Le régime actuel du droit de priorité et du droit de préemption résulte notamment de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL). Le droit de priorité, défini par l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, concerne exclusivement les immeubles cédés par l'Etat, des sociétés dont il détient la majorité du capital, et certains établissements publics. Le vendeur doit notifier à la commune concernée son intention d'aliéner, avec indication du prix estimé par le directeur des services fiscaux. Le cas du droit de préemption, défini par l'article L. 211-1, concerne en revanche une situation où un vendeur et un acheteur se sont entendus sur la vente d'un bien immobilier. La commune intervient, et écarte l'acheteur, pour conclure la vente à son profit. L'accord sur le prix doit se faire entre, d'une part, l'acheteur et, d'autre part, le propriétaire (dans le cas du droit de préemption) ou le directeur des services fiscaux (dans le cas du droit de priorité), le juge de l'expropriation étant chargé de trancher un désaccord éventuel (articles L. 211-5 et L. 240-3 du code de l'urbanisme). La principale nouveauté apportée par la loi ENL est que désormais, droit de priorité et droit de préemption sont exclusifs l'un de l'autre. |
a) Le gouvernement considère que les communes et les EPCI ne doivent pas pouvoir appliquer leur droit de préemption ou de priorité « en amont »
Le gouvernement a toujours reconnu la possibilité pour les collectivités territoriales de recourir à leur droit de préemption ou de priorité « en aval », c'est-à-dire lors de la cession du bien par la SOVAFIM à un tiers. Le problème concerne le cas de figure où une collectivité territoriale souhaite recourir à ce droit en « amont », c'est-à-dire acquérir un bien que l'Etat souhaite transférer à la SOVAFIM.
Le gouvernement a choisi d'interpréter le droit de la façon consistant à considérer que le droit de préemption ou de priorité ne pouvait pas s'appliquer en amont. Ainsi, selon la réponse ministérielle à la question écrite n° 95.000 de notre collègue député Etienne Mourrut 192 ( * ) , ces droits s'appliquaient seulement en aval.
b) La loi de finances initiale pour 2008 exclut explicitement le droit de priorité « en amont »
Afin de confirmer cette interprétation du gouvernement, l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2008 193 ( * ) a supprimé pour les communes la possibilité de recourir, « en amont », au droit de priorité. Désormais, communes et EPCI ne peuvent donc plus faire jouer leur droit de priorité lors du transfert d'un bien à la SOVAFIM.
Cette disposition n'empêchait pas en revanche une commune ou un EPCI de faire jouer en amont son droit de préemption .
c) Le présent article propose d'interdire le recours au droit de préemption « en amont »
Le III du présent article propose de corriger cet « oubli », c'est-à-dire d'interdire, en amont (lors d'un transfert à la SOVAFIM), le recours au droit de préemption.
2. Une disposition destinée à permettre, pour la vente des immeubles du ministère de la défense, la création d'une société qui ne serait pas contrôlée par la SOVAFIM
Le IV du présent article prévoit que les sociétés bénéficiant du régime de droit commun, outre la SOVAFIM, ne sont plus uniquement les sociétés appartenant au secteur public et sur lesquelles la SOVAFIM exerce son contrôle au sens du I de l'article L. 233-3 du code de commerce, mais l'ensemble des sociétés appartenant au secteur public et dont la SOVAFIM « détient une partie du capital social ».
Comme M. Hervé Morin, ministre de la défense, l'a indiqué lors de son audition devant votre commission des finances, le 1 er juillet 2008, il s'agit, pour que le ministère de la défense bénéficie immédiatement du produit de ses cessions immobilières, de vendre ses biens immobiliers à une société foncière, appuyée sur la Caisse des dépôts et consignations, et qui se financerait par l'emprunt.
Concrètement, il s'agit de créer une filiale de la SOVAFIM et de la Caisse des dépôts et consignations. Les discussions sont actuellement en cours.
Le ministère de la défense verserait un loyer à cette société.
Il s'agit, dans la perspective de la réunion de l'essentiel des implantations parisiennes sur le site de Paris Balard (projet dit de « Pentagone à la Française », qui doit être livré en 2014 et faire l'objet d'un partenariat public-privé), de vendre la plupart des autres implantations à Paris (cf. ci-après).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LE DISPOSITIF DE CESSION AUX COMMUNES SEMBLE POUVOIR ÊTRE PRÉCISÉ
Comme on l'a indiqué ci-avant, le présent article prévoit que si la commune revend le bien considéré (ou cède ses droits réels sur ce bien) dans un délai de 15 ans, elle « verse à l'Etat, à titre de complément de prix, la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par l'acquéreur , y compris les coûts de dépollution ».
Selon les indications fournies par le gouvernement, il s'agit de prévoir que la commune reverse à l'Etat la moitié du bénéfice tiré de l'opération.
La rédaction de cette disposition semble par conséquent devoir être précisée, dans la mesure où « l'acquéreur » désigne donc ici non l'acquéreur lors de la revente par la commune, mais bien la commune elle-même, ce qui n'apparaît pas de façon évidente à la lecture.
B. LE PROJET DE SOCIÉTÉ DE PORTAGE
1. La valeur des biens parisiens que le ministère de la défense prévoit de vendre paraît bien de l'ordre du milliard d'euros
Lors de son audition par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, le 7 octobre 2008, M. Hervé Morin, ministre de la défense, a déclaré : « Concernant l'immobilier, la ressource s'élève à un milliard sur l'année. A priori, c'est un opérateur du secteur public qui assurera l'opération et assumera le risque. Nous vendrons l'ensemble des implantations à Paris à l'exception des Invalides bien sûr, de l'Ecole militaire, de l'hôtel de Brienne - le ministre le quittera mais l'Etat conservera ce lieu chargé d'histoire -, de celui de la Marine, dont nous conserverons l'abusus et dont nous vendrons l'usufruit, ce qui permettra à l'État de conserver son patrimoine tout en le valorisant dans les meilleures conditions, et du site de Saint-Augustin. Seront vendus : la caserne de Reuilly, la caserne Lourcine, les sites de Saint-Thomas d'Aquin, de Bellechasse, de Gley, de la Tour-Maubourg, de la Pépinière, une partie d'un immeuble à Montparnasse et, bien entendu, l'îlot Saint-Germain - qui sera probablement cédé en deux parties en 2010 et 2011. »
Le ministère de la défense n'a pas souhaité transmettre la valeur estimée des différents immeubles qu'il prévoit de vendre. Votre rapporteur général a toutefois pu se procurer par ailleurs les données du tableau général des propriétés de l'Etat relatives aux immeubles parisiens du ministère de la défense, dont il a extrait le tableau ci-après.
La valeur des immeubles que le ministère de la défense entend mettre en vente à Paris : une tentative d'évaluation
(en m² et en millions d'euros)
|
Immeuble (1) |
Attributaire |
Adresse |
Ville |
Superficie utile |
Superficie terrain |
Montant de l'évaluation |
|
Ilot Saint-Germain |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
14 Rue ST DOMINIQUE PARIS 07 |
PARIS 07 |
38 268 |
63 041 |
364* |
|
Ilot Saint-Germain |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
14 Rue ST DOMINIQUE PARIS 07 |
PARIS 07 |
16 891 |
- |
51 |
|
Caserne Lourcine |
Armée de terre. |
37 Boulevard DE PORT ROYAL PARIS 13 |
PARIS 13 |
8 265 |
11 977 |
109* |
|
Caserne de Reuilly |
Armée de terre. |
20 Rue DE REUILLY PARIS 12 |
PARIS 12 |
24 423 |
19 540 |
98 |
|
Caserne de la Pépinière |
Marine. |
15 Rue DE LABORDE PARIS 08 |
PARIS 08 |
15 233 |
4 893 |
98 |
|
Hôtel de l'Artillerie |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
1 Place ST THOMAS D AQUIN PARIS 07 |
PARIS 07 |
14 678 |
4 311 |
88* |
|
Abbaye de Penthemont |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
37 Rue DE BELLECHASSE PARIS 07 |
PARIS 07 |
8 418 |
6 906 |
87* |
|
Etab. Officier d'Adm. Principal Gley |
Armée de terre. |
86 Boulevard NEY PARIS 18 |
PARIS 18 |
22 574 |
23 566 |
43 |
|
Hôtel du Génie |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
39 Rue DE BELLECHASSE PARIS 07 |
PARIS 07 |
2 900 |
279 |
29 |
|
19 Latour Maubourg |
SGA/ Service des moyens généraux (administration centrale) |
19 Boulevard DE LA TOUR MAUBOURG PARIS 07 |
PARIS 07 |
2 639 |
545 |
25* |
|
17 Latour Maubourg |
SGA/ Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (logements). |
17 Boulevard DE LA TOUR MAUBOURG PARIS 07 |
PARIS 07 |
2 276 |
522 |
17 |
|
Pavillon du Montparnasse |
Armée de terre. |
93 Boulevard DU MONTPARNASSE PARIS 06 |
PARIS 06 |
5 219 |
921 |
15 |
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TOTAL |
179 443 |
139 188 |
1 024 |
(1) Ces immeubles ont été extraits du tableau général des propriétés de l'Etat par votre commission des finances, à partir des déclarations du ministre de la défense. Ils peuvent ne pas correspondre exactement aux biens qui seront effectivement mis en vente.
Les immeubles dont la valeur est marquée d'une astérisque (*) sont indiqués dans le tableau général des propriétés de l'Etat comme « à réévaluer ».
Source : d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
La valeur comptable des biens concernés est de 1.024 millions d'euros .
Ramené à la superficie utile, cela correspond à un prix moyen du mètre carré d'un peu moins de 6.000 euros.
2. D'importants aléas
a) Une « fausse dette privée » qui pourrait devenir une « vraie dette publique » ?
Du point de vue de la comptabilité nationale et de la comptabilité maastrichtienne, l'endettement de la future société de portage ne serait pas considéré comme relevant de la dette publique. En effet, selon l'Insee, « deux critères sont décisifs pour décider du classement d'une unité institutionnelle dans le secteur des administrations publiques : le critère du contrôle ; le caractère non-marchand du service produit par l'unité institutionnelle » 194 ( * ) .
Même si une « bonne surprise » n'est pas impossible, il ne paraît pas exclu à ce stade que l'Etat doive, d'ici quelques années, reprendre une partie de la dette de la société de portage. Certes, la société de portage achètera les immeubles au ministère de la défense en prenant en compte ce qu'elle pense devoir être leur prix de revente vers 2013-2014, quand le ministère de la défense sera installé dans ses nouveaux locaux de Paris Balard. On peut cependant se demander dans quelle mesure il est aujourd'hui possible pour quiconque de prévoir l'état du marché immobilier parisien à un horizon de 5 ou 6 ans.
Par ailleurs, bien que ne faisant pas partie des administrations publiques, la Caisse des dépôts et consignations et la SOVAFIM sont fortement liées à l'Etat, et pourraient ne pas présenter la même aversion au risque qu'un opérateur privé, en considérant que l'Etat « viendrait à la rescousse » en cas de difficulté.
b) Un facteur d'incertitude : sur le milliard d'euros de produit que le ministère entend tirer de la vente d'immeubles parisiens, près de la moitié proviendrait de l'îlot Saint-Germain
Le tableau ci-avant montre que, dans le cas des cessions d'immeubles parisiens, le produit serait très concentré :
- cinq biens sont estimés à environ 100 millions d'euros : la caserne Lourcine, la caserne de Reuilly, la caserne de la Pépinière, l'hôtel de l'Artillerie (place Saint Thomas d'Aquin), et le site de la rue de Bellechasse ;
- surtout, l'îlot Saint-Germain, qui abrite actuellement l'état-major des armées et l'état-major de l'armée de terre (mais dont tout ne serait pas vendu, le ministre devant conserver l'hôtel de Brienne du 14, rue Saint-Dominique) est estimé à 400 millions d'euros , soit près de la moitié du produit attendu .
Par ailleurs, la vente de l'usufruit de l'Hôtel de la Marine constitue un enjeu important.
Cela renforce les aléas, à la hausse comme à la baisse .
Compte tenu de l'ampleur et de la complexité du sujet, mais aussi de la nécessité d'entendre les rapporteurs spéciaux des missions « Défense » et « Relations avec les collectivités territoriales », qui doivent être examinées le 18 novembre 2008 par votre commission des finances, votre commission des finances a, à ce stade, décidé de réserver sa position sur cet article.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article .
ARTICLE 32 ter (nouveau) - Autorisation de la perception de la redevance destinée à couvrir les frais d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules
Commentaire : le présent article vise à ratifier le décret n° 2008-850 du 26 août 2008 instituant une redevance destinée à couvrir les frais d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE PRINCIPE POSÉ PAR LA LOLF
L'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.
Ce même article précise que « ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».
B. LE DÉCRET DU 26 AOÛT 2008
Le décret n° 2008-850 du 26 août 2008 créé une redevance , à compter du 1 er janvier 2009, pour l'acheminement, au domicile du titulaire, d'un certificat d'immatriculation d'un véhicule neuf ou d'occasion autre qu'un cyclomoteur tel que défini à l'article R. 311-1 du code de la route.
Cette redevance n'est pas due pour l'acheminement d'un nouveau certificat d'immatriculation réédité à la suite d'une erreur de saisie.
Le tarif de la redevance est fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget. Il est fonction du coût de l'acheminement, qui s'élève à l'heure actuelle à 2,50 euros (acheminement par courrier).
Le produit de la redevance est versé à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) , en application du 2° de l'article 14 du décret n° 2007-240 du 22 février 2007 portant création de l'ANTS.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, sur l'initiative du gouvernement , avec l'avis favorable de la commission des finances.
Il propose de ratifier le décret n° 2008-850 du 26 août 2008 instituant cette redevance.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Dans le cadre du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV) , l'usager qui achètera son véhicule auprès d'un professionnel bénéficiera d'un acheminement direct du certificat d'immatriculation de son véhicule à son domicile, sans qu'il n'ait à se rendre en préfecture.
Il en résultera pour lui un gain de temps et l'économie d'un déplacement en préfecture .
La redevance est instaurée pour permettre de couvrir exclusivement ces frais d'acheminement . D'un montant de 2,50 euros, elle couvrira l'acheminement par courrier du document.
Le produit total de cette redevance est estimé, par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à 26 millions d'euros .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 33 - Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes
Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 18,9 milliards d'euros pour 2009.
L'article 33 du projet de loi de finances pour 2009 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes à 18,9 milliards d'euros . Le prélèvement net des frais de perception s'élève à 18,414 milliards d'euros. 70 % de ce prélèvement correspondent à la contribution assise sur le revenu national brut. Le prélèvement sur recettes avait été sous-estimé de 314 millions d'euros en 2008. L'écart entre prévision et exécution s'explique par le report d'excédents budgétaires de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros, ainsi que par la rétrocession de 5.976 millions d'euros aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France.
L'avant projet de budget 2009 de la Commission consacre une augmentation de 3,1 % des crédits d'engagement par rapport au budget 2008, qui atteignent 134,4 milliards d'euros . Les principales augmentations de crédits traduisent la volonté de la Commission de consacrer la part la plus significative du budget communautaire à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Les crédits de paiement affichent en revanche une baisse significative de 3,3 % par rapport au budget 2008, avec un montant de 116,7 milliards d'euros . Les années 2007 et 2008 ont en effet concentré les derniers paiements au titre des programmes 2000-2006 de la politique de cohésion et du développement rural, ainsi que la majeure partie des avances de paiement pour la nouvelle programmation.
Adopté à l'unanimité du Conseil , le projet de budget proposé par la Présidence française se veut « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement et en crédits de paiement ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique » , en vue de la négociation à venir avec le Parlement européen. La Commission des budgets du Parlement européen a jugé le projet de budget du Conseil insuffisant et a adopté une stratégie de « saturation » systématique des plafonds en crédits d'engagement et crédits de paiement . En 2009, la rubrique 4, relative aux actions extérieures , fera à nouveau l'objet des négociations les plus âpres entre les deux branches de l'autorité budgétaire, rubrique dont le Parlement européen estime qu'elle est chroniquement sous-dotée .
La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni. La part de sa contribution représente 17,4 % du total et connaît une croissance régulière depuis 2006. Par ailleurs, depuis 2006, notre pays a remplacé l'Espagne au rang de premier pays bénéficiaire des dépenses du budget communautaire . 12 % des dépenses réparties ont été opérées sur le sol français en 2007, soit 13,9 milliards d'euros. Ce statut tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 74,5 % du total des dépenses réparties.
En 2007, la France est le deuxième contributeur net en valeur au budget communautaire. Elle est, par ailleurs, le troisième contributeur net en volume et le huitième contributeur net en pourcentage du produit national brut.
La nouvelle décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes révise en profondeur les modalités de calcul de la correction britannique et prévoit de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire . Son impact sur la contribution nette de la France devrait se produire en deux phases. Lors des premières années de mise en oeuvre, devrait apparaître un surcoût temporaire lié pour l'essentiel à l'effet des taux réduits de TVA et des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB. Sur les exercices 2010 et 2011, elle se traduira en revanche, et toutes choses étant égales par ailleurs, par une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique .
L'analyse détaillée de la contribution de la France et des différentes rubriques du budget européen fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général , intitulé : « Affaires européennes et article 33 : évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes ». Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial.
Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 132 L'article 16 de la LOLF dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».
* 133 Créé par l'article 50 de la loi de finances initiales pour 2006 n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
* 134 Pour les deux programmes on distingue les aides automatiques des aides sélectives.
* 135 Notamment celles visant à relocaliser les tournages en France, au moyen d'un crédit d'impôt spécifique par exemple.
* 136 Tels que la salle de cinéma, l'écran de télévision ou l'écran d'ordinateur.
* 137 Constituées par les droits de tirage non encore exercés des bénéficiaires de soutien.
* 138 Article 104 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006).
* 139 Il s'agirait d'une contribution supplémentaire prévue par la convention entre les services de télévision et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
* 140 Par conséquent le B du II du présent article prévoit l'abrogation de l'article 50 de la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 qui créait le compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
* 141 Rappelons qu'en 2009, le FSER se verra attribué 26,5 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 1,5 millions d'euros par rapport à 2008.
* 142 Rappelons que le CNC dispose à ce jour d'un comité financier, auquel participent les tutelles de l'établissement (ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et ministère de la culture et de la communication).
* 143 Le gouvernement prévoit de demander au Parlement une habilitation à intervenir par ordonnance, dans le cadre du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public audiovisuel.
* 144 Article 51 de la loi de finances rectificative n° 2007-1824 pour 2007 du 25 décembre 2007.
* 145 Celle-ci doit contenir une clause administrative particulière en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.
* 146 France Télévisions, Radio France, ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA, et la nouvelle holding « Audiovisuel Extérieur de la France.
* 147 Estimée à 2 % dans le projet de loi de finances pour 2009.
* 148 Arrêté publié le 27 avril 2007 approuvant la convention constitutive du groupement d'intérêt public (GIP) « France Télé numérique ».
* 149 Article 102 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 150 Articles 5 et 6 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.
* 151 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.
* 152 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 153 A partir de 2009, le produit de la TAC est estimé à périmètre et tarifs constants, en prenant pour hypothèse celle avancée par la direction générale de l'aviation civile d'un taux d'évolution global du trafic aérien de + 4,09 % par an en moyenne.
* 154 Voir le point 1.5 des « Principes d'établissement de l'assiette des coûts pour les redevances des services de route et principes de calcul des taux unitaires » d'Eurocontrol, document n° 07.60.01.
* 155 A partir de 2009, le produit de la TAC est estimé à périmètre et tarifs constants, en prenant pour hypothèse celle avancée par la direction générale de l'aviation civile d'un taux d'évolution global du trafic aérien de + 4,09 % par an en moyenne.
* 156 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
* 157 Article 40 de la loi de finances pour 2008, loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007. Cette modification a permis aux départements de bénéficier d'une part du produit des amendes forfaitaires. Auparavant, le comité des finances locales répartissait le solde du produit des amendes forfaitaires entre les collectivités territoriales, selon des modalités imposées par l'article L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales, qui excluait les départements.
* 158 Le CAS ne dispose d'aucune autre source de financement.
* 159 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.
* 160 L'article 18 de la LOLF dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations de services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
* 161 Article 117 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.
* 162 Article 83 de la loi n° 2007-1 824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
* 163 Alors que le BAPSA, comme tout budget annexe, devait, en toute rigueur, bénéficier d'un équilibrage automatique de ses comptes par le versement d'une subvention de l'Etat, les statuts du FFIPSA prévoient désormais « une dotation de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds ». Or, depuis 2005, l'Etat ne verse pas de subvention d `équilibre, s'appuyant sur la formule « le cas échéant » pour considérer que le législateur a entendu laisser à l'Etat le choix des moyens d'équilibre financier du FFIPSA » (communication de la Cour des comptes, au sein du rapport d'information n° 304 (2006-2007) de notre collègue Jean-Marc Juilhard, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat). Cette analyse n'est pas partagée par votre commission des finances, comme elle l'a notamment rappelé lors de l'examen du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2007.
* 164 Auparavant, la CCMSA gérait la trésorerie du FFIPSA.
* 165 D'après les informations recueillies auprès du ministère du budget, des comptes publiques et de la fonction publique, l'élaboration du présent projet de loi de finances est fondée sur un taux d'intérêt évalué à 4,2 %.
* 166 Sur la question de l'impact de cette reprise de dette sur l'article d'équilibre, votre rapporteur général renvoie aux développements consacrés à ce sujet dans l'exposé général du rapport n° 127 (2007-2008).
* 167 Données du ministère de l'agriculture et de la pêche.
* 168 A l ami-2008, la valeur de marché des titres détenus dans France Telecom par l'ERAP était de l'ordre de 4,6 milliards d'euros.
* 169 Sur la question de l'impact de cette reprise de dette sur l'article d'équilibre, votre rapporteur général renvoie aux développements consacrés à ce sujet dans l'exposé général du rapport n° 127 (2007-2008).
* 170 N° 83-774 du 31 août 1983.
* 171 Mission prévue par les articles L. 122-7 à L. 122-11 du code de la voirie routière.
* 172 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.
* 173 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006.
* 174 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006.
* 175 Amendement de M. Michel Bouvard.
* 176 Soit 36 millions d'euros en 2008
* 177 Soit 5,8 millions d'euros en 2008.
* 178 Soit 0,9 million d'euros en 2008.
* 179 Décret n° 2001-1383 du 31 décembre 2001.
* 180 Décret n° 2004-234 du 17 mars 2004.
* 181 Décret n° 95-1102 du 13 octobre 1995 portant création de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée.
* 182 Le partenariat Euromed ( Euro - Méditerranée ) dit aussi Processus de Barcelone a été créé en 1995 à Barcelone à l'initiative de l' Union européenne et de dix Etats méditerranéens (l' Algérie , l' Autorité palestinienne , l' Egypte , Israël , la Jordanie , le Liban , le Maroc , la Syrie , la Tunisie et la Turquie ). Depuis novembre 2007, l' Albanie et la Mauritanie ont rejoint le processus de Barcelone. Euromed vise l'instauration d'un marché de libre-échange , le développement des rapports culturels, le soutien de la paix dans la zone méditerranéenne. Le sommet de Barcelone de 200 a réaffirmé l'objectif de renforcement de la coopération économique, ainsi que celui de lutte contre l' immigration clandestine .
* 183 Article 16 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006).
* 184 En 2009, la contribution du compte d'affection spéciale au désendettement de l'Etat serait nulle.
* 185 Ces règles présentent la particularité de ne pas être formalisées juridiquement, ni par voie de circulaire. Elles figurent cependant dans les projets annuels de performance.
* 186 Les recettes exceptionnelles totales doivent être, selon la loi de programmation, de 1,61 milliard d'euros de 2008, soit, avec une inflation de 1,5 % en 2009 (estimation révisée du gouvernement), 1,634 milliard d'euros.
* 187 L'Imprimerie nationale avait cédé son immeuble au prix total de 103 millions d'euros (compte tenu d'un complément du prix initialement conclu (85 millions d'euros), versé en application des clauses de la vente à hauteur de 18 millions d'euros), alors que l'Etat l'a racheté au prix hors taxes de 325 millions d'euros. Un opérateur privé a réalisé une plus-value qu'aurait pu s'approprier une structure de portage publique.
* 188 Ces règles figurent cependant dans les projets annuels de performances.
* 189 Le troisième amendement, adopté à l'initiative de la rapporteure spéciale, vise à préciser l'appellation du programme « Dépenses immobilières », sous la forme de « Contribution aux dépenses immobilières ».
* 190 Le ministère de la défense indique avoir demandé la reconduction de ce dispositif.
* 191 Il précise seulement que « sont éligibles à ce dispositif les communes sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d'emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d'activités nouvelles sur le territoire concerné ».
* 192 J.O. du 11 juillet 2006, p. 7.392.
* 193 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 194 Jean-Pierre Dupuis, « Les administrations publiques dans les comptes nationaux base 2000 », Insee, juillet 2008.