Projet de loi de finances pour 2009 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

Rapports législatifs

Rapport général n° 99 (2008-2009), tome II, fascicule 1, volume 1, déposé le

II - RESSOURCES AFFECTÉES

A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 10 - Indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'inflation prévisionnelle

Commentaire : le présent article propose d'indexer sur l'inflation prévisionnelle, soit 2 % en 2009, la progression de la DGF.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DGF REPRÉSENTE PLUS DE 75 % DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales comprennent les diverses dotations budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (2,3 milliards d'euros), la dotation générale de décentralisation « Formation professionnelle » (1,7 milliard d'euros) inscrite dans les crédits de la mission « Travail et emploi » et l'ensemble des prélèvements sur recettes - PSR - (52,3 milliards d'euros).

Le recours aux PSR, qui ont pour principale caractéristique d'être en dehors du champ du budget général de l'Etat, est encadré par l'article 6 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lequel « un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte . ».

Les PSR constituent donc une exception à la fois au principe budgétaire d'unité, en permettant une contraction entre les recettes et les dépenses, et au principe budgétaire d'universalité, en permettant l'affectation de recettes à des dépenses.

Ils se composent de 18 dotations principales 67 ( * ) , qui sont parfois constituées elles-mêmes de plusieurs composantes. La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente à elle seule 78 % des PSR .

Définie par les articles L. 1613-1 à L. 1613-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la DGF est attribuée aux communes, aux établissements de coopération intercommunale, aux départements et aux régions.

Elle comprend une dotation forfaitaire , correspondant à un tronc commun perçu par toutes les collectivités bénéficiaires, et une dotation d'aménagement composée de trois fractions : la dotation des groupements, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.

Au sein de la dotation forfaitaire des communes ont été créées une dotation de base en euros par habitant, une dotation de superficie, une dotation « coeur de parc naturel national », une part « compensations » correspondant à l'ancienne compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de DCTP de 1998 à 2001 et un complément de garantie permettant à toutes les communes de conserver au minimum le montant de dotation qu'elles percevaient avant la réforme de la intervenue en 2004.

B. ELLE BÉNÉFICIE D'UNE NORME DE PROGRESSION SPÉCIFIQUE

1. La DGF, élément d'une enveloppe normée

Depuis 1996, les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont régis par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée ». Cette enveloppe, d'environ 45 milliards d'euros selon son périmètre en vigueur, comprend essentiellement la dotation globale de fonctionnement, pour un montant de l'ordre de 40 milliards d'euros.

L'indexation de l'enveloppe normée a varié au cours du temps.

Le « pacte de stabilité » en vigueur de 1996 à 1998 prévoyait une la progression de l'enveloppe normée en fonction de l'indice de progression des prix hors tabac.

Le « contrat de croissance et de solidarité », qui résulte de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, et a été reconduit chaque année par la loi de finances initiale de 1999 à 2007, a ajouté à l'indice de progression des prix hors tabac, la prise en compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB).

Cette prise en compte a été cependant progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001.

Le « contrat de stabilité », institué par l'article 36 de la loi de finances pour 2008 est revenu à une indexation sur la seule inflation prévisionnelle.

2. La spécificité de la règle de progression de la DGF

a) Une norme favorable

Au sein de l'enveloppe normée, la DGF a toutefois bénéficié d'une règle de progression spécifique qu'elle a conservée malgré les modifications de la norme de progression de l'enveloppe.

L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que la DGF progresse comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente .

En conséquence, le taux de progression « brut » 68 ( * ) de la DGF s'est élevé en 2008 à 2,725 % pour 2008 sur la base d'une progression des prix estimée à 1,6 % et d'un taux d'évolution du produit intérieur brut de 2,25 % pour 2007.

b) Des règles complexes de régularisation et de rebasage

La dotation globale de fonctionnement fait l'objet chaque année d'une régularisation en raison des décalages existant entre les indices économiques prévisionnels utilisés pour déterminer le montant ouvert en loi de finances au titre d'une année et les indices définitifs afférents au même exercice.

L'indice de progression, défini à l'article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est donc appliqué à la DGF de l'année précédente elle-même ajustée, le cas échéant, sur la base de l'actualisation des taux d'évolution des prix hors tabac et du PIB et en tenant compte du montant définitif de la DGF du pénultième exercice.

L'article L.1613-2 du CGCT prévoit qu' il est procédé, au plus tard le 31 juillet, à la régularisation de la DGF de l'exercice précédent dès lors que le taux d'évolution des prix de cet exercice et que la moitié du taux d'évolution du PIB du pénultième exercice, tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqués au montant définitif de la dernière DGF connue fait apparaître un montant différent de celui qui était inscrit en loi de finances initiale. Le montant définitif de la DGF de l'année antérieure est constaté par le comité des finances locales .

L'article L.1613-2 du CGCT 69 ( * ) , prévoit enfin que, lorsque la régularisation est négative, elle s'impute sur la DGF de l'exercice suivant sa constatation . A l'inverse, lorsqu'elle est positive, elle est répartie entre tous les bénéficiaires de la DGF au cours de l'exercice de sa constatation.

La régularisation de la DGF s'accompagne d'un mécanisme de rebasage qui impose, pour le projet de loi de finances de l'année n+1, de réajuster la DGF de l'année n en fonction des régularisations avant de calculer le montant de la DGF de l'année n+1.

Cette règle de rebasage a parfois connu des dérogations. Ainsi, la loi de finances pour 2007 a défini un montant de DGF pour 2007 qui s'appuyait sur le montant d'une DGF 2006 non encore définitive.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE ET CELLES APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le gouvernement a décidé dans le cadre des engagements pris au titre du programme de stabilité en faveur du redressement des finances publiques, que l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités locales devait désormais évoluer au même rythme que l'ensemble des dépenses de l'Etat, c'est-à-dire l'inflation.

Afin d'assurer l'application de la norme « zéro volume » à ces concours, sans faire peser un poids excessif sur les autres éléments de l'enveloppe normée, il devenait indispensable de revoir la règle particulière de progression de la DGF et de l'harmoniser avec la règle générale.

Le présent article propose donc, dans son paragraphe I d'appliquer à compter de 2009 à la dotation globale de fonctionnement la même règle de progression que celle de l'enveloppe normée , soit le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année de versement, d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) pour la même année.

Lors de l'examen en première lecture au Sénat du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, le gouvernement a annoncé une révision de ses prévisions de croissance et d'évolution des prix. Pour 2009, le taux de croissance prévisionnel à été ramené à une fourchette de 0,2 % à 0,5 % et le taux d'inflation à 1,5 % au lieu de 2 %. Il a indiqué qu'il soumettrait au Parlement les amendements au projet de loi de finances pour 2009 qu'impliquent ces nouvelles hypothèses.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, s'est également engagé à réserver un sort particulier à l'augmentation des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales . Tout en maintenant le principe général que les concours de l'Etat aux collectivités territoriales se voient appliquer la même norme d'évolution que celle des dépenses globales de l'Etat, c'est-à-dire l'inflation, il a annoncé que « pour 2009, exceptionnellement, ces concours progresseront plus rapidement que l'inflation et que serait maintenue une progression de 2 %, soit 1,1 milliard d'euros d'augmentation ».

En conséquence des engagements qu'il a pris, le gouvernement déposera un amendement au présent article pour garantir en 2009 une progression de 2 % de la DGF.

Le paragraphe II du même article propose une mesure particulière visant à écarter, pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement de 2009, la prise en compte du montant de la dotation globale de fonctionnement calculée en 2008 au profit de la collectivité de Saint-Barthélemy qui viendra donc en diminution du calcul de la DGF de 2008. Il s'agit de « neutraliser » cette DGF dont la loi de finances rectificative pour 2007 70 ( * ) a prévu la suppression à compter de 2009, compte tenu du gain budgétaire très important réalisé par Saint-Barthélemy à l'occasion des transferts de charges et de ressources fiscales opérés par la loi organique créant ces nouvelles collectivités d'outre-mer 71 ( * ) .

Enfin, et par dérogation aux règles en vigueur de régularisation et de rebasage, le paragraphe III prévoit que la régularisation négative de la DGF afférente à l'exercice 2007 , arrêtée par le comité des finances locales à 66,804 millions d'euros, n'est pas imputée sur le montant de la dotation globale de fonctionnement ouvert au titre de l'exercice 2009 . L'exposé des motifs présente cette mesure comme « favorable aux collectivités territoriales en ce qu'elle permet de ne pas minorer la DGF ». Il précise également que « la suppression du dispositif de régularisation sera proposée en projet de loi de finances rectificative pour 2009 au titre de 2008 et des années suivantes ».

L'Assemblée nationale a approuvé le principe de la modification de la règle de progression de la DGF. A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, elle a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à supprimer le mécanisme de régularisation de la dotation globale de fonctionnement en anticipant sur l'intention affichée du gouvernement.

Cette suppression a été également justifiée par le double argument que le gouvernement acceptait de ne pas imputer la régularisation négative de la DGF afférente à l'exercice 2007 , soit 66 millions d'euros mais ne serait pas non plus en mesure d'opérer la régularisation positive qui devrait avoir lieu au titre de 2008 et qui pourrait atteindre 650 millions d'euros 72 ( * ) .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans son commentaire sur l'article 12 du projet de loi de finances pour 2008, qui définissait le nouveau contrat de stabilité applicable à l'évolution de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, votre rapporteur général avait déjà évoqué la perspective d'une modification de la règle de progression de la DGF.

L'indexation de la DGF sur la seule inflation lui paraissait alors « une solution probablement inéluctable à moyen terme, bien qu'inenvisageable pour 2008 ».

En effet, compte tenu des effets importants liés cette même année au changement de la norme de progression de l'enveloppe normée elle-même, il ne lui paraissait pas « réaliste d'envisager dès 2008 la remise en cause de l'indexation actuelle de la DGF ».

Le maintien de la règle dérogatoire de progression de la DGF n'aura finalement duré qu'une année ce qui ne constitue pas une surprise compte tenu de son poids dans l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

Vue globalement, la nouvelle règle d'indexation de la DGF présente l'avantage d'en « sanctuariser » le montant au sein de l'ensemble des dotations et de l'enveloppe normée .

Mais elle aura aussi pour conséquence de contraindre à des choix plus difficiles entre les dotations de péréquation intégrées dans son montant global et la dotation forfaitaire des communes.

Elle rendra également plus délicate la prise en compte des effets du recensement qui viendra impacter les calculs de DGF des communes en 2009 73 ( * ) .

S'agissant de la suppression du mécanisme de régularisation de la DGF, plusieurs arguments militent en sa faveur.

En premier lieu, la complexité du dispositif et ses lacunes, relevées à plusieurs reprises par le comité des finances locales. Celui-ci dans une délibération n° 2008-17 du 1 er juillet 2008 observait « que les régularisations de la DGF résultent essentiellement de la régularisation de l'inflation prévisionnelle utilisée en loi de finances pour calculer la DGF de l'année et s'interroge à ce titre sur l'opportunité de mettre fin au décalage existant entre les indices utilisés pour le calcul de la DGF (inflation prévisionnelle de l'année et taux d'évolution du PIB de la pénultième année)». Dans une précédente délibération, le comité des finances locales avait même été au-delà proposant de supprimer la régularisation (d élibération n° 2006-12 du 5 juillet 2006).

En deuxième lieu, comme le souligne à juste titre le rapport de notre collègue député Gilles Carrez 74 ( * ) , la suppression du mécanisme de régularisation peut relever d'une question de principe et d'équité entre l'Etat et les collectivités territoriales : « l'Etat n'applique pas de régularisation à sa propre norme de dépense pour tenir compte de la conjoncture macroéconomique : que l'inflation réelle d'un exercice excède ou non celle qui avait été prévue en loi de finances initiale est sans effet sur le plafond de dépenses que l'Etat s'est fixé dans un but de redressement des comptes publics ».

En troisième lieu, l' inutilité effective à long terme , de ce mécanisme dont les effets sont globalement neutres pour les collectivités territoriales comme pour l'Etat.

Le tableau suivant montre que ces régularisations passées ont été, alternativement et dans des proportions équivalentes, négatives puis positives, alors qu'elles intégraient une part de progression liée à la croissance.

Source : CFL et Assemblée nationale

Pour l'avenir également, le choix d'une norme liée à l'inflation prévue, plutôt qu'à l'inflation constatée devrait être neutre pour les collectivités territoriales. A l'exception de l'année 2008 (marquée par une forte hausse des prix du pétrole), les prévisions du gouvernement de ces dernières années ne présentent pas de « biais » optimiste ou pessimiste comme le démontre le graphique suivant.

Inflation (prix à la consommation hors tabac) : prévision de la LFI et exécution

(en %)

Sources : Insee, projets de loi de finances

A titre subsidiaire, on conviendra aussi qu'il est sans doute plus facile de supprimer ce mécanisme, dès l'examen du présent projet de loi de finances, quand le gouvernement prévoit, par le même projet de loi, de ne pas imputer une régularisation négative sur le montant de la DGF 2009.

Votre rapporteur général se félicite enfin de la mesure très significative que le gouvernement prend en faveur des collectivités territoriales en appliquant un taux de progression supérieur au taux d'inflation prévisionnel révisé ce qui représente, pour la seule DGF un surplus de dotation d'environ 180 millions d'euros .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 - Reconduction du montant de certaines dotations de fonctionnement

Commentaire : le présent article vise à reconduire, en 2009, un montant égal à celui de l'année 2008 pour cinq dotations de fonctionnement des collectivités territoriales actuellement indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) :

- la dotation générale de décentralisation (DGD) et la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage (DGD « formation professionnelle ») ;

- la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) ;

- la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle bénéficiant aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ;

- le fonds d'aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles (fonds « catastrophes naturelles »).

I. CINQ CONCOURS DE L'ETAT AU FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES INDEXÉS SUR LA DGF

Les cinq dotations de fonctionnement faisant l'objet du présent article, actuellement, sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF d'une loi de finances initiale à l'autre. Du point de vue historique, elles relèvent toutes d'une logique de compensation de charges en faveur des collectivités territoriales 75 ( * ) .

A. LA DOTATION GÉNÉRALE DE DÉCENTRALISATION (DGD)

Les lois des 2 mars 1982, 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983 ont prévu que les transferts de compétences réalisées au bénéfice des collectivités territoriales seraient financés par un concours de l'Etat. Cette compensation de « l'acte I » de la décentralisation a été assurée par le transfert d'impôts et par plusieurs dotations de décentralisation, dont la DGD. Aujourd'hui, notamment après que la LFI pour 2004 a intégré l'essentiel des concours versés par l'Etat aux départements et aux régions dans la DGF, les 95 % de la DGD initiale se trouvent affectés à la DGF .

Dans sa forme actuelle, la DGD est éclatée , et il serait donc plus exact d'évoquer les DGD . En tout état de cause, il s'agit de dotations libres d'emploi pour les collectivités territoriales.

1. Les DGD retracées dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

a) Les DGD « de droit commun »

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace la DGD héritière du dispositif créée par la loi du 7 janvier 1983. Elle est constituée :

- d'une part, des montants hors DGF visant à compenser des transferts de compétences issus des actes « I » ou « II » de la décentralisation, pour les communes , les départements et les régions ;

- d'autre part, de la somme de divers concours particuliers de l'Etat , créés ponctuellement au bénéfice des collectivités territoriales.

Cet ensemble repose sur l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et, pour une part devenue résiduelle, l'article 98 de la loi du 7 janvier 1983.

Il convient de distinguer en son sein la DGD versée aux régions d'outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Pour ces régions, en effet, la compensation « ordinaire » par transfert de TIPP n'est pas possible 76 ( * ) .

La totalité de ces dotations représente un montant de 1,156 milliard d'euros en 2008.

b) La DGD de la collectivité territoriale de Corse

La loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse et la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, en organisant le transfert de compétences au bénéfice de cette collectivité, ont créé une DGD spécifique pour celle-ci. Son montant, en 2008, s'élève à 277 millions d'euros, dont 187 millions d'euros au titre de la dotation de continuité territoriale incluse ( DCT ).

En effet, la loi précitée du 13 mai 1991 a instauré une « dotation de continuité territoriale » visant à financer, pour la Corse, les obligations de service public définies en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l'île et le continent. Ce concours de l'Etat est individualisé au sein de la DGD de la collectivité.

2. La DGD relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage

La DGD « formation professionnelle » , quoique de même nature que les DGD retracées par la mission « Relations avec les collectivités territoriales », est inscrite dans la mission « Travail et emploi » en raison de son objet. Elle trouve son origine dans la création, par les lois de « l'acte I » de la décentralisation, de « fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle » qu'elle a servi à alimenter.

Versée aux régions , cette DGD « formation professionnelle » regroupe en réalité diverses compensations liées aux transferts successifs de charges en matière de formation professionnelle et d'apprentissage. Le total de ces composantes s'élève à 1,686 milliard d'euros en 2008.

B. LA DOTATION SPÉCIALE POUR LE LOGEMENT DES INSTITUTEURS (DSI)

La DSI a été créée par la loi du 2 mars 1982, afin de compenser la charge du logement des instituteurs alors décentralisée. On en distingue deux parts , en fonction du mode de versement :

- la première part est versée par l'Etat aux communes , en compensation des charges supportées pour le logement des instituteurs ;

- la seconde part est versée aux instituteurs par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), sous forme d'indemnités représentatives de logement (IRL). Le montant unitaire forfaitaire peut être complété, par les communes, afin d'atteindre un niveau d'IRL fixé par arrêté préfectoral.

La création du corps des professeurs des écoles, en 1990, a cependant conduit la DSI à s'éteindre progressivement, une indemnité de logement se trouvant intégrée au traitement de ces fonctionnaires. En conséquence, la dotation, chaque année, connaît une baisse régulière , en fonction du nombre d'instituteurs effectivement bénéficiaires d'un droit à logement spécifique. Son montant est inscrit pour 5,6 millions d'euros dans la LFI pour 2008 77 ( * ) .

C. LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA PART « SALAIRES » DE LA TAXE PROFESSIONNELLE BÉNÉFICIANT AUX FDPTP

La suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle , réalisée par la LFI pour 1999, a entraîné la création d'une compensation correspondante , intégrée à la DGF lors de la réforme de celle-ci par la LFI pour 2004. Afin que cette disparition de la compensation sous sa forme « autonome » ne lèse pas les FDPTP (qui ne perçoivent pas de DGF ), la LFI pour 2004 a institué un prélèvement spécifique sur les recettes de l'Etat, maintenant un versement équivalent aux fonds.

Ce prélèvement représente 100,2 millions d'euros en 2008.

D. LE FONDS D'AIDE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES VICTIMES DE CATASTROPHES NATURELLES

Le Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles a été instauré par la LFI pour 2008. Il vise des catastrophes naturelles, en métropole , dont l'ampleur ne justifie pas de mettre en oeuvre la solidarité nationale tout en excédant les polices d'assurances souscrites par les collectivités (en particulier s'agissant de dommages à la voirie ou aux réseaux d'assainissement). Le bénéfice de ce fonds, prévu par le projet de loi de finances pour 2008 pour les communes et les départements, a été étendu aux régions à l'initiative de votre commission des finances.

Le fonds « catastrophes naturelles » est doté de 20 millions d'euros par an, prélevés sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN « GEL » EN VALEUR POUR 2009

Le présent article propose de reconduire, en 2009, un montant égal à celui de 2008 pour les cinq dotations précitées de fonctionnement des collectivités territoriales : les DGD retracées dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et la DGD « formation professionnelle », la DSI, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle bénéficiant aux FDPTP, enfin le fonds « catastrophes naturelles ». Ces concours de l'Etat ne seront donc pas, comme habituellement, indexés sur le taux d'évolution de la DGF de la LFI pour 2008 à la LFI pour 2009 (+ 2 % 78 ( * ) ), mais « gelés », l'année prochaine, à leur valeur inscrite en LFI pour 2008.

A cet effet, le présent article procède comme suit :

- le I repousse à 2010 la première indexation du montant du fonds « catastrophes naturelles » ;

- le II suspend pour 2009, à titre dérogatoire, les évolutions prévues en ce qui concerne, d'une part, les DGD « de droit commun » (article L. 1614-1 du CGCT) retracées dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, d'autre part, la DGD « formation professionnelle » ;

- le III suspend de même, pour 2009, l'indexation sur la DGF de la DSI, tout en maintenant la régularisation de cette dotation prévue pour tenir compte de la diminution de l'effectif des instituteurs bénéficiaires ;

- le IV suspend, pour 2009, l'indexation prévue pour la DGD spéciale, dont la DCT, versée à la collectivité territoriale de Corse ;

- le V suspend, pour 2009, les indexations prévues pour la DGD « résiduelle » (loi du 7 janvier 1983), la DGD « formation professionnelle » propre à Mayotte, et la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle versée aux FDPTP ;

- le VI , enfin, suspend, pour 2009, l'évolution de la compensation des indemnités compensatrices forfaitaires, soit l'une des composantes de la DGD « formation professionnelle », que le II du présent article ne couvre pas.

III. A L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, UNE MOINDRE DOTATION POUR 2009 DU FONDS « CATASTROPHES NATURELLES »

L'Assemblée nationale a adopté un amendement , présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances, insérant un paragraphe I bis dans le présent article. Cette initiative tend à déroger, pour 2009, à la règle de dotation annuelle du fonds « catastrophes naturelles » prévue à hauteur de 20 millions d'euros, prélevés sur la DCTP en limitant la dotation de ce fonds à 10 millions d'euros .

La mesure a été justifiée par la disponibilité attendue sur le compte correspondant au fonds « catastrophes naturelles », à la fin de l'exercice 2008, de 10 à 15 millions d'euros . En effet, ce fonds, créé par la LFI pour 2008, n'a été effectivement mis en place qu'en septembre 2008. Dans ces conditions, la dotation de 20 millions d'euros pour l'année n'aura pu être consommée qu'à hauteur de 25 à 50 %.

Dix millions d'euros seront ainsi conservés au bénéfice de la DCTP .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article stabilise en 2009, à leur niveau de 2008, les cinq dotations précitées de fonctionnement des collectivités territoriales, aujourd'hui indexées sur la DGF. Cette stabilisation est plus rigoureuse que la norme globale d'une progression à hauteur de 2 % appliquée, par le présent projet de loi de finance, à l'ensemble du périmètre des concours financiers de l'Etat. Elle permet de dégager une économie réelle pour l'Etat (moindre besoin de financement), par rapport à l'application du droit existant, de 33 millions d'euros , comme le retrace le tableau ci-dessous.

Impact financier du présent article pour l'Etat

(en millions d'euros)

Dotations

Montants inscrits en LFI pour 2008

Effet d'une indexation sur la DGF en 2009

(droit existant)

Effet du gel proposé pour 2009

(présent article, hors modification par l'Assemblé nationale)

Economie réelle dégagée

(effet du présent article)

DGD

1.433,3

1.461,9

1.433,3

28,7

DGD « formation professionnelle »

1.685,7

1.719,5

1.685,7

33,7

DSI

5,6

5,7

37,5*

31,8*

« Part salaires » FDPTP

100,2

102,2

100,2

2,0

Fonds « catastrophes naturelles »

20,0

20,4

20,0

10,4

Total

3.244,8

3.309,7

3.276,7

33,0

* Voir les explications données dans le cadre du commentaire de l'article 15 du présent projet de loi de finances.

Source : DGCL

Cette économie est employée à limiter les baisses de compensations d'exonérations fiscales prévues, par l'article 15 du présent projet de loi de finances, afin d'aligner sur la norme d'évolution des dépenses de l'Etat l'évolution des concours financiers de celui-ci en faveur des collectivités territoriales . Un dispositif similaire est proposé, par l'article 12 du présent projet de loi de finances, en ce qui concerne cinq concours de l'Etat à l'investissement des collectivités territoriales.

La modification apportée par l'Assemblée nationale au présent article a été conçue dans le même esprit . En effet, la DCTP, par ailleurs utilisée comme « variable d'ajustement » 79 ( * ) , bénéficiera ainsi d'une moindre mise à contribution, à hauteur de 10 millions d'euros. Votre rapporteur général précise que cette mesure reste neutre pour le budget de l'Etat , puisqu'elle procède à un aménagement des modalités de l'effort financier en faveur des collectivités territoriales sans en affecter le niveau global.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 - Reconduction du montant de certaines dotations d'investissement

Commentaire : le présent article vise à reconduire, en 2009, un montant égal à celui de l'année 2008 pour cinq dotations d'investissement des collectivités territoriales actuellement indexées sur le taux de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques :

- la dotation globale d'équipement des communes (DGEC) ;

- la dotation globale d'équipement des départements (DGED) ;

- la dotation de développement rural (DDR) ;

- la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) ;

- la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).

I. CINQ CONCOURS DE L'ETAT À L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES INDEXÉS SUR LE TAUX DE LA FBCF DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les cinq dotations d'investissement faisant l'objet du présent article, actuellement, sont indexées sur le taux de la FBCF des administrations publiques , soit leur taux d'investissement , selon la prévision associée aux projets de loi de finances initiales. Elles peuvent être distinguées en deux groupes, en fonction de leur nature : tandis que les DGEC, DGED et DDR constituent des dotations budgétaires, la DDEC et la DRES, depuis 2008, sont des prélèvements sur les recettes de l'Etat.

A. LES DOTATIONS BUDÉTAIRES

Crédits budgétaires retracés au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , les DGEC, DGED et DDR sont gérées de façon déconcentrée à l'échelle départementale.

1. La dotation globale d'équipement des communes (DGEC)

La DGE des communes et de leurs groupements , au total, s'élève à 484,6 millions d'euros (en AE) en 2008.

En vue des attributions à chaque commune, ce montant est d'abord réparti entre les départements , en fonction de critères physiques et financiers : la population, le potentiel fiscal, les dépenses réelles d'investissement des EPCI et la longueur de la voirie. Puis la dotation est attribuée sous forme de subventions, opération par opération , par le préfet, après avis d'une commission d'élus chargée de déterminer les catégories d'opérations prioritaires. Cette commission fixe également, pour chaque catégorie d'opérations, les fourchettes de taux applicables au montant hors taxe de l'investissement (dans la limite d'une fourchette légale de 20 % à 60 %).

La DGEC fait régulièrement l'objet de critiques, visant la lourdeur et le coût de l'instruction des demandes, la faiblesse des « enveloppes » départementales, ou le pilotage insuffisant des orientations de subventionnement. Toutefois, elle offre un soutien de l'Etat aux investissements locaux, concerté avec les élus et, à la fois, une forme de péréquation des moyens en ce domaine.

2. La dotation globale d'équipement des départements (DGED)

La DGED représente en 2008 224,5 millions d'euros (en AE). Ce montant correspond à ce que fut la « seconde part » de la dotation, puisque la LFI pour 2006, la réformant en profondeur, en a supprimé la première, qui était destinée à financer les équipements autres que ruraux.

La DGED actuelle est répartie en deux fractions :

- la fraction principale (170,6 millions d'euros en 2008), servant à subventionner, par application d'un taux de concours (15,47 % en 2008), les dépenses d'aménagement foncier et les travaux d'équipement rural subventionnés , est assortie d'une majoration (20,2 millions d'euros en 2008) répartie en fonction des dépenses d'aménagement foncier du pénultième exercice ;

- la seconde fraction consiste dans une majoration à finalité péréquatrice (33,7 millions d'euros en 2008), répartie au bénéfice des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 40 % de la moyenne ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur à 60 % de la moyenne.

3. La dotation de développement rural (DDR)

La DDR s'élève à 131,3 millions d'euros en 2008. Créée en 1991, cette dotation a subi de nombreuses réformes. Depuis la LFI pour 2006, son régime s'apparente largement à celui la DGEC, dont il calque à la fois la répartition préalable par « enveloppes » départementales et la procédure déconcentrée de subvention par opération . La LFI pour 2006, en outre, a créé deux parts au sein de la dotation :

- la première part (110,2 millions d'euros en 2008) est destinée aux EPCI ruraux , pour favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique, ou d'actions en faveur des espaces naturels ;

- la seconde part (21,1 millions d'euros en 2008) est attribuée aux communes et EPCI ruraux , afin de permettre le financement d'opérations de maintien et de développement des services publics et de services au public en milieu rural.

B. LES CONCOURS DE L'ETAT EN FAVEUR DES ÉQUIPEMENTS SCOLAIRES, PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) , versée aux départements , et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) , bénéficiant aux régions , ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d'investissement engagées, par ces collectivités, pour les établissements publics d'enseignement dont la charge leur a été confiée. Elles financent la reconstruction , l' entretien « lourd » , l' équipement ainsi que, sous réserve que ces opérations figurent sur la liste, arrêtée par le préfet, des établissements que l'Etat s'engage à doter des postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique, la construction et l'extension .

Les deux dotations ont été profondément réformées par la LFI pour 2008 :

- d'une part, ces dotations, jusqu'alors budgétaires, ont été transformées en prélèvements sur les recettes de l'Etat ;

- d'autre part, les critères de répartition de chaque dotation ont été simplifiés, en tenant compte des critiques qu'encourait le régime précédent (lourdeur des procédures et complexité des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires, relative imprévisibilité de l'attribution de chaque collectivité d'une année sur l'autre). Constatant la « linéarité » des attributions sur le moyen terme malgré la complexité des critères alors en vigueur, le législateur a prévu deux étapes :

- en 2008 , la part de chaque collectivité dans le total national de la DDEC et de la DRES a été « cristallisée », par référence à une période différente pour chaque dotation (1998-2007 pour la DDEC, 2007 pour la DRES) ;

- pour les années suivantes, les montants correspondants sont indexés sur la FBCF des administrations publiques .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN « GEL » EN VALEUR POUR 2009

Le présent article propose de reconduire, en 2009, un montant égal à celui de 2008 pour les cinq concours précités de l'Etat à l'investissement des collectivités territoriales : les dotations budgétaires que constituent la DGEC, la DGED et la DDR, et les prélèvements sur recettes que sont aujourd'hui la DDEC et la DRES. Ces concours ne seront donc pas, comme habituellement pour les dotations budgétaires et comme prévu par la LFI pour 2008 en ce qui concerne les concours en faveur des équipements scolaires, indexés sur le taux de la FBCF des administrations publiques prévu par la présent projet de loi de finances (1,9 %), mais « gelés » , l'année prochaine, à leur valeur inscrite en LFI pour 2008.

A cet effet, le présent article procède comme suit :

- le I suspend, pour 2009, l'indexation des DGEC, DGED et DDR prévue par le code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

- le II reconduit, pour 2009, le montant (« cristallisé » par la LFI pour 2008) attribué à chaque département au titre de la DDEC. Par coordination, ce paragraphe repousse à 2010 l'entrée en vigueur de la progression des attributions individuelles de DDEC en fonction du taux de la FBCF des administrations publiques ;

- le III , symétriquement, reconduit pour 2009 le montant (« cristallisé ») attribué à chaque région au titre de la DRES, et repousse à 2010 l'entrée en vigueur de la progression des attributions individuelles de DRES en fonction du taux de la FBCF des administrations publiques.

III. A L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, UNE MINORATION POUR 2009 DU PRÉLÈVEMENT SUR LE PRODUIT DES AMENDES DE LA CIRCULATION

L'Assemblée nationale a adopté un amendement , présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances, ajoutant un paragraphe IV au présent article.

Ce nouveau paragraphe complète l'article L. 2334-24 du CGCT, dont le premier alinéa dispose que le produit des amendes de la police de la circulation routière est réparti entre les communes , par le Comité des finances locales (CFL), « en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ». Un alinéa est ainsi ajouté à ce texte, prévoyant une minoration de 100 millions d'euros, en 2009, de ce prélèvement sur les recettes de l'Etat dont on rappelle le caractère évaluatif au stade de la loi de finances initiale.

La mesure a été justifiée par les prévisions de recettes issues des amendes de la circulation, pour 2009, à hauteur de 700 millions d'euros, contre 600 millions d'euros en 2008 .

En conséquence de cette initiative, un même montant en 2009 qu'en 2008 serait prélevé, au bénéfice de l'investissement en transports des communes, sur les recettes de l'Etat . En d'autres termes, il s'agit d'étendre au prélèvement sur le produit des amendes de la circulation le « gel » en valeur, pour 2009, proposé par le présent article en ce qui concerne les cinq autres concours de l'Etat, précités, à l'investissement des collectivités territoriales.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La stabilisation proposée par le présent article, pour 2009, des cinq concours de l'Etat précités en faveur de l'investissement des collectivités territoriales à leur niveau de 2008, est plus rigoureuse que la norme globale d'une progression à hauteur de 2 % appliquée, par le présent projet de loi de finances, à l'ensemble du périmètre des concours financiers de l'Etat. Par rapport à une indexation, suivant le droit existant, sur le taux de FBCF des administrations publiques associé au présent projet de loi de finances (1,9 %), le présent article permet de dégager une économie réelle pour l'Etat (moindre besoin de financement) , à hauteur de 34,8 millions d'euros , comme le retrace le tableau ci-dessous.

Impact financier du présent article pour l'Etat

(en millions d'euros)

Dotations

Montants inscrits en LFI pour 2008

Effet d'une indexation sur la FCBF en 2009

(droit existant)

Effet du gel proposé pour 2009

(présent article, hors modification par l'Assemblé nationale)

Economie réelle dégagée

(effet du présent article)

DGEC (en AE)

484,6

493,96

484,6

9,36

DGED (en AE)

224,5

228,73

224,5

4,23

DDR

131,3

133,76

131,3

2,46

DDEC

328,7

334,91

328,7

6,21

DRES

661,8

674,34

661,8

12,54

Total

1.830,9

1.865,7

1.830,9

34,8

Source : DGCL

Cette économie est employée à limiter les baisses de compensations d'exonérations fiscales prévues, par l'article 15 du présent projet de loi de finances, afin d'aligner sur la norme d'évolution des dépenses de l'Etat l'évolution des concours financiers de celui-ci en faveur des collectivités territoriales . Un dispositif similaire est proposé, par l'article 11 du présent projet de loi de finances, en ce qui concerne cinq dotations de fonctionnement des collectivités territoriales.

Conçue dans le même esprit, la modification apportée par l'Assemblée nationale au présent article vise in fine à affecter 100 millions d'euros supplémentaires aux « variables d'ajustement » de l'année 2009 : cette opération a été réalisée, par l'Assemblée nationale, au moyen d'un autre amendement, adopté à l'article 15 du présent projet de loi de finances 80 ( * ) . Votre rapporteur général précise qu'elle reste neutre pour le budget de l'Etat , puisqu'elle procède à un aménagement des modalités de l'effort financier en faveur des collectivités territoriales sans en affecter le niveau global.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 - Prorogation du bénéfice du FCTVA pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article propose de proroger de deux années le régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA des investissements réalisés en matière de téléphonie mobile. Selon le droit actuel, ce régime expire fin 2008.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS DE COMPENSATION DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA)

L'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1975 de septembre 1975 81 ( * ) a créé le fonds d'équipement pour les collectivités territoriales (FECL), prévu par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, permettant de compenser une partie de la charge de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics bénéficiaires, sur leurs dépenses réelles d'investissement. L'article 66 de la loi de finances initiale pour 1978 82 ( * ) a renommé le FECL fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Depuis 1983, le FCTVA a cessé d'être une dotation budgétaire limitative, inscrite au budget du ministère de l'intérieur, pour devenir un prélèvement sur recettes de l'Etat dont le rythme de progression dépend des décisions des collectivités territoriales.

Ce prélèvement est estimé par le projet de loi de finances initiale pour 2009 à 5,855 milliards d'euros , comme l'indique le tableau ci-après.

Les prélèvements sur recettes au titre du FCTVA

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

LFI 2008

Prévisions 2008

PLF 2009

3.326

3.583

3.613

3.664

3.710

3.791

4.030

5.058

5.192

5.488

5.855

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA.

Le FCTVA est attribué en appliquant, à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire de 15,482 %, fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales.

L'assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la pénultième année, ce qui explique le décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. Toutefois, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même et établie au vu d'états de mandatements trimestriels.

B. DES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ STRICTES

1. Les règles de base

Les principales règles d'éligibilité aux attributions du FCTVA sont synthétisées par une circulaire Intérieur - Finances du 23 septembre 1994 83 ( * ) .

Selon cette circulaire, « sont éligibles au FCTVA les dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, réalisées par les collectivités bénéficiaires, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire légalement autorisé, pour leur propre compte et dans le but d'accroître leur patrimoine, pour les besoins d'une activité non assujettie à la TVA ».

Autrement dit, le FCTVA est exclusivement destiné aux dépenses présentant la triple caractéristique suivante :

- elles doivent correspondre à des investissements ;

- ces investissements doivent être grevés de TVA, mais correspondre à une activité non assujettie à la TVA ;

- les biens ne doivent pas être cédés à un tiers non éligible aux attributions du FCTVA , les mises à disposition étant strictement encadrées .

2. La règle la plus contestée : le bien concerné ne doit pas être cédé à un tiers

Initialement, l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales prévoyait que « les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du [FCTVA] ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ».

a) L'interdiction absolue ne concerne plus que les biens cédés à un tiers

L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2006 a considérablement atténué, par une norme générale, la règle de non mise à disposition du bien à un tiers. Ainsi, désormais, l'interdiction absolue ne concerne plus que les biens cédés à un tiers .

Par ailleurs, l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales prévoit plusieurs dérogations pour les biens ne faisant pas partie du patrimoine de la collectivité territoriale :

- les dépenses d'investissement des collectivités territoriales sur des biens dont elles n'ont pas la propriété dès lors qu'elles concernent des travaux de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations, incendies, ainsi que des travaux de défense contre la mer, des travaux pour la prévention des incendies de forêt, présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ;

- les fonds de concours versés par les collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2005 à l'Etat ou à une autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre pour les dépenses réelles d'investissement que ceux-ci effectuent sur leur domaine public routier.

b) L'encadrement des mises à disposition d'un tiers non éligible

L'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales prévoit par ailleurs que les immobilisations confiées à un tiers non éligible au FCTVA donnent lieu à attribution du fonds pour les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 si :

« a) Le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité ou cet établissement public une prestation de services ;

« b) Le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

« c) Le bien est confié à titre gratuit à l'Etat ».

3. La dérogation en matière de téléphonie mobile

a) Une dérogation qui devait initialement durer jusqu'à la fin de l'année 2005

A l'initiative de notre collègue Bruno Sido, l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 2003 84 ( * ) , inséré par un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de votre commission des finances et du gouvernement, a modifié l'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales.

Il a ainsi été ajouté que « les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement [...] , sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile ».

Ce régime dérogatoire concernait alors « la période 2003-2005 ».

L'objectif de cette mesure est de favoriser la résorption des « zones blanches » de téléphonie mobile, c'est-à-dire des territoires où il n'y a aucun réseau téléphonique mobile, par la construction de pylônes qualifiés d'infrastructures passives. Le nombre de communes concernées était, en 2003, de 3.072 .

La dérogation était rendue nécessaire par le fait que les pylônes, s'ils intègrent bien le patrimoine de la collectivité territoriale concernée, sont par la suite mis à disposition des opérateurs de téléphonie mobile . Du fait de cette mise à disposition d'un tiers non éligible au FCTVA, une disposition législative spécifique était nécessaire pour que ces dépenses soient éligibles aux attributions du FCTVA.

b) Une dérogation prorogée jusqu'à la fin de l'année 2008

La dérogation a été prorogée jusqu'en 2008, prenant acte que les travaux nécessaires à la résorption de l'ensemble des zones blanches ne sont pas encore achevés.

L'article 96 de la loi de finances initiale pour 2005 85 ( * ) a étendu ce régime dérogatoire jusqu'à la fin de l'année 2006 . Il résultait d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec un avis favorable de sa commission des finances, et un avis de sagesse du gouvernement.

Enfin, l'article 71 de la loi de finances initiale pour 2007 86 ( * ) a étendu jusqu'à la fin de l'année 2008 ce régime dérogatoire. Il résultait d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Pierre Morel-A-l'Huissier, avec un avis favorable de sa commission des finances.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose d'étendre jusqu'à la fin de l'année 2010 le régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA dont bénéficient les investissements relatifs à la téléphonie mobile. On rappelle que, selon le droit actuel, ce régime expire à la fin de l'année 2008.

A. LA SUBSISTANCE DE « ZONES BLANCHES »

Cet article tire les conséquences de la subsistance de « zones blanches » ainsi que des délais de subventionnement et de mise en oeuvre du programme (études, autorisations, acquisitions foncières, travaux) que les départements initient. Sur les 3.072 communes identifiées en « zone blanche » en 2003, au moins 2.777 ont depuis été équipées. La délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) indique toutefois ne pas être en mesure de savoir si les 295 communes restantes se situent encore en « zone blanche », car elles ont pu « se révéler couvertes de façon inattendue » du fait de la couverture des communes limitrophes. En revanche, la DIACT indique que 364 nouvelles communes non couvertes ont été depuis lors recensées .

Ce sont donc au total entre 364 et 659 communes qui se situent aujourd'hui en « zone blanche » et la DIACT estime ainsi le nombre de sites à couvrir à 236 .

B. UNE DISPOSITION LÉGISLATIVE SPÉCIFIQUE RESTE NÉCESSAIRE

Par ailleurs, malgré l'atténuation de la règle de non mise à disposition d'un tiers, opérée par l'article 42 de la loi de finances initiale pour 2006, il semble qu' une disposition spécifique reste nécessaire pour garantir que les investissements en matière de téléphonie mobile dans les « zones blanches » restent éligibles aux attributions du FCTVA .

En effet, pour que les investissements mis à disposition des opérateurs soient éligibles sans disposition législative spécifique, il faudrait, comme indiqué ci-avant, que ceux-ci gèrent un service public ou exercent une mission d'intérêt général. Or, la jurisprudence n'est pas encore arrêtée sur cette question.

Par conséquent, une disposition législative spécifique reste nécessaire pour sécuriser l'éligibilité au FCTVA de ces investissements.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du présent article, présenté par son rapporteur général , votre collègue député Gilles Carrez, au nom de sa commission des finances, avec l'avis défavorable du gouvernement .

Plusieurs raisons ont justifié l'amendement proposé par votre collègue député Gilles Carrez et le vote de l'Assemblée nationale :

- d'une part, le maintien de régimes d'exception aux règles d'éligibilité au FCTVA affaiblissent un régime déjà très complexe ;

- d'autre part, du fait de l'intégration du FCTVA au périmètre élargi des concours de l'Etat aux collectivités territoriales , auquel le projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012 assigne une règle d'évolution annuelle égale à l'inflation prévisionnelle, l'extension des dépenses éligibles au FCTVA pèsera désormais sur les autres dotations au bénéfice des collectivités territoriales .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Malgré le souci de votre commission des finances de ne pas favoriser l'extension de l'éligibilité des dépenses des collectivités territoriales au FCTVA, elle avait donné un avis favorable à l'amendement de notre collègue Bruno Sido, dont résulte l'article 46 précité de la loi de finances rectificative pour 2003. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003 avait prévu une telle dérogation, sur la période 2004-2005. Votre commission des finances avait également proposé d'adopter sans modification les articles des projets de loi de finances initiales pour 2005 et 2007, qui étendaient progressivement ce régime jusqu'à la fin de l'année 2008. L'objectif de couverture de l'ensemble du territoire français par les opérateurs de téléphonie mobile justifie en effet une aide aux investissements des collectivités territoriales .

Cette aide est d'autant plus justifiée qu'elle s'avère efficace puisque le nombre de communes non couvertes, qui était de 3.072 en 2003, n'est plus estimé par la DIACT qu' entre 364 et 659. La DIACT estime ainsi le nombre de sites à couvrir à 236 .

Il en résulte un coût très modéré de la prorogation de ce dispositif. D'après les informations transmises à votre rapporteur général par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, l'éligibilité des investissements correspondant à la couverture des communes identifiées en « zone blanche » conduirait à un remboursement supplémentaire au titre du FCTVA d'un montant limité, de moins de 4 millions d'euros , à comparer à une enveloppe prévisionnelle du FCTVA pour l'année 2009 de 5.855 millions d'euros.

Enfin, votre rapporteur général estime que l'intégration du FCTVA dans l'enveloppe normée ne doit pas conduire à la remise en cause de ce dispositif utile . Cette intégration est mise en oeuvre à la fois par l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et par l'article 15 du projet de loi de finances pour 2009.

Article 6 du projet de la loi de programmation des finances publiques
pour les années 2009 à 2012

Au cours de la période mentionnée à l'article 1 er , l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5% à celle prévue pour les prix à la consommation.

Source : projet de loi n° 12 adopté le 6 novembre 2008 par le Sénat

Il résulte de cette intégration que l'éligibilité d'une dépense nouvelle au FCTVA ne correspond plus à une aide supplémentaire de l'Etat, puisqu'elle est compensée par la réduction des autres dotations aux collectivités territoriales . L'éligibilité de nouvelles dépenses au FCTVA ne peut donc plus être considérée comme une aide de l'Etat à l'investissement des collectivités territoriales mais comme une prise en charge, par l'ensemble des collectivités territoriales, de ces dépenses d'investissements.

En raison de l'efficacité de la mesure, de l'objectif d'intérêt général d'aménagement du territoire qu'elle poursuite et de l'impact limité qu'elle aura sur le montant total du FCTVA, votre rapporteur général vous propose ainsi un amendement de rétablissement de l'article 13 .

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

ARTICLE 14 - Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI)

Commentaire : le présent article propose de reconduire pour l'année 2009 le fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI), prévu pour la période 2006-2008.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS CRÉÉ À L'INITIATIVE DE VOTRE COMMISSION

L'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006 87 ( * ) , issu d'un amendement de votre commission, avait prévu la création du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) .

Ce FMDI, qui faisait l'objet d'un article L. 334-16-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, était doté de 100 millions d'euros en 2006 et 80 millions d'euros en 2007 et devait permettre aux départements de mener à bien des projets ambitieux et novateurs en matière d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI).

Il était composé de deux parts :

-  la première part, d'un montant de 70 millions d'euros en 2006 et de 60 millions d'euros en 2007 était répartie entre les départements selon le nombre d'allocataires du RMI constaté en moyenne l'année précédente, pondéré en fonction de la proportion moyenne d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et la proportion moyenne d'allocataires ayant repris une activité professionnelle. L'objectif était d'encourager les départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion , c'est-à-dire les départements qui auraient le mieux « activé les dépenses passives » ;

- la deuxième part, d'un montant de 30 millions d'euros en 2006 et de 20 millions d'euros en 2007 était répartie entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux, afin de favoriser le retour à l'activité des allocataires du revenu minimum d'insertion . L'objectif de cette part était d'encourager les idées les plus novatrices et efficaces développées sur le plan local.

Ce fonds était particulièrement respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, en offrant la possibilité de récompenser les plus efficaces, et en ouvrant une forme de « bourse » à la créativité. Dans l'esprit de votre rapporteur général, il s'agissait donc d'une contribution à l'initiative et à la prise de risque au niveau local.

Cependant, et malgré l'accord exprimé par le gouvernement et les élus, le FMDI n'a pas été mis en place en 2006 .

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006

1. Un dispositif réorienté vers la compensation du transfert du RMI aux départements

La question du FMDI entre dans un cadre plus vaste, qui est celui du transfert par l'Etat de la gestion du RMI aux départements.

Conformément à la loi de décentralisation de décembre 2003 88 ( * ) , la décentralisation du RMI/RMA à compter du 1er janvier 2004 est compensée par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) , selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 2004 89 ( * ) .

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Ainsi, en 2005, les départements ont perçu des attributions fiscales, pour un total de 4.941.824.606 euros . La commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a approuvé, lors des séances du 9 novembre 2005 et du 14 juin 2006, le projet d'arrêté interministériel constatant le montant de cette compensation financière pour l'ensemble des départements.

Par ailleurs, depuis 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe par rapport à l'évolution des dépenses, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

L'Etat a ainsi tenu l'ensemble de ses engagements constitutionnels et législatifs en assurant aux départements la recette correspondant à ses propres dépenses au moment du transfert.

Cependant, et suite à un engagement de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le gouvernement a décidé de financer le coût exact de la dépense en 2004. La loi de finances rectificative pour 2005 a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements d'une somme de 456.752.304 euros destinée à tenir compte de ce décalage. L'abondement exceptionnel a été versé en janvier 2006 aux départements, par prélèvement sur le produit de TIPP recouvré par l'État.

La création pour deux ans du FMDI par la loi de finances pour 2006 n'avait, comme votre rapporteur général l'avait alors exposé, pas de lien avec la compensation des dépenses de RMI , le FMDI devant être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et en aucun cas une forme de compensation.

Cependant, la décision du Premier ministre, annoncée le 9 février 2006, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, d'accroître l'effort de l'Etat, en portant le FMDI à 500 millions d'euros durant trois ans, a modifié à la fois le montant et la nature de ce fonds . Suite à cette modification, le FMDI a été largement réorienté vers un nouvel objectif : fournir aux départements un complément de compensation pour le transfert du RMI.

2. Une architecture totalement nouvelle

L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 90 ( * ) a modifié à la fois le montant et les règles de fonctionnement du FMDI. Il a notamment prévu la division en trois parts , et non plus en deux, du FMDI, son extension à l'année 2008 et l'augmentation de son montant à 500 millions d'euros annuels . Les dotations des trois parts sur les trois années sont indiquées dans le tableau ci-après.

Répartition du FMDI entre les trois parts pour les années 2006 à 2008

(en millions d'euros)

2006

2007

2008

Part

Montant

Part

Montant

Part

Montant

Part 1 « compensation »

50 %

250

40 %

200

40 %

200

Part 2 « péréquation »

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Part 3 « Insertion »

20 %

100

30 %

150

30 %

150

Total

100 %

500

100 %

500

100 %

500

Source : commission des finances

a) La première part du FMDI : un objectif de compensation

La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RMI supérieures au droit à compensation qui leur est versé, en application des dispositions précitées.

Compte tenu des délais nécessaires à l'établissement du montant de cet écart, les versements sont effectués en année « n » pour les écarts constatés en « n-1 ». Ainsi, sont compensés par ce biais en 2006, 2007 et 2008 les écarts respectifs pour les années 2005, 2006 et 2007.

Le mode de répartition de l'enveloppe globale de la première part du FMDI consiste à calculer l'écart positif entre :

- d'une part, la dépense exposée par le département autre titre du RMI et du RMA, dépense connue avec une année de décalage après examen des comptes administratifs ;

- d'autre part, le droit à compensation versé, tel qu'il résulte de l'application de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 .

Cet écart est déterminé pour chaque département. L'enveloppe est alors répartie au prorata de l'écart.

b) La deuxième part du FMDI : la péréquation au profit des départements les moins favorisés

La seconde part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements . Son montant était fixé à 150 millions d'euros par an en 2006, 2007 et 2008.

Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur cette deuxième part au profit des 4 départements d'outre-mer.

Cette quote-part est calculée en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer rapporté au nombre total de bénéficiaires du RMI constatés l'année précédente, soit, pour le versement 2006, au titre de 2005. Cette quote-part est répartie entre les 4 départements d'outre-mer suivant le même principe que la part « compensation », c'est-à-dire au prorata de l'écart positif entre la dépense supportée par le département et son droit à compensation.

Dans un second temps, le solde de la part péréquation est réparti au profit des départements métropolitains.

La répartition de la part péréquation est effectuée de manière relativement complexe . Elle vise de fait à prendre en compte les différences de richesses entre les départements, par une utilisation du potentiel financier, et de la proportion de bénéficiaires du RMI dans le département rapporté à cette même proportion calculée dans l'ensemble des départements.

Afin de prendre en compte ces éléments péréquateurs, un indice synthétique est calculé pour chaque département. Cet indice est la somme de :

- 25 % du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier du département. Ainsi, plus le potentiel financier du département est faible, plus cette partie de l'indice aura tendance à augmenter ;

- 75 % du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI dans la population du département rapporté à ce même nombre pour l'ensemble des départements. En conséquence, un département qui possédera une proportion de bénéficiaires du RMI plus importante que les autres départements verra cette partie de l'indice majorée.

L'indice synthétique ainsi obtenu est donc pondéré à hauteur d'un quart en fonction de la richesse relative du département, calculée en considérant le potentiel financier, et à hauteur de trois quarts en fonction de la plus ou moins grande proportion de bénéficiaires du RMI.

Le calcul est effectué en déterminant, pour chaque département, un rapport.

Ce rapport est effectué entre deux éléments :

- d'une part, au numérateur, l'écart entre la dépense de RMI supportée par le département et son droit à compensation multiplié par l'indice synthétique ;

- d'autre part, au dénominateur, la somme des écarts (c'est-à-dire le « déficit total » des départements) divisé par l'indice synthétique.

Cette construction relativement complexe permet de répartir entre les départements de métropole le solde de la part « péréquation ». Elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :

- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI, surcroît qui constitue « l'écart positif » ;

- la proportion relative des bénéficiaires du RMI dans la population du département, ce qui permet de privilégier les départements qui, au sein de leur population, versent à une plus grande fraction les allocations de RMI ;

- enfin, la richesse du département , richesse mesurée par le potentiel financier.

La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.

c) La troisième part : activer les dépenses passives

La troisième et dernière part du FMDI est la part « originelle » du fonds , soit la première part du FMDI telle qu'adoptée par le Sénat dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006. Votre rapporteur général décrivait son objet dans les termes suivants :

« Son objet est de permettre aux départements de mener à bien des projets aussi ambitieux et novateurs que possible en matière d'insertion des allocataires du RMI.

En d'autres termes, nous voulons encourager les départements à faire preuve de performance dans ce domaine, les encourager à « activer » les dépenses passives, à accompagner les personnes se trouvant actuellement dans une situation d'assistance, dont il faut à l'évidence, autant que faire se peut, les sortir.

Ce fonds serait composé de deux parts.

La première part se monterait à 70 millions d'euros en 2006 et à 60 millions d'euros en 2007, correspondant à une sorte de prime pour les départements qui, en 2005, ont le mieux « joué le jeu » de l'insertion pour les allocataires du RMI.

Nous avons donc imaginé que les attributions seraient fonction d'un indicateur qui prendrait en compte trois paramètres dans chaque département : le nombre d'allocataires du RMI ; la proportion de ces allocataires qui ont fait l'objet d'un programme d'accompagnement vers l'emploi ; la proportion d'allocataires qui ont repris une activité. [...] Cette première part du fonds serait donc une dotation destinée aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion » 91 ( * ) .

La troisième part du FMDI telle que proposée par le présent projet de loi de finances conserve la logique initiée par votre rapporteur général, qui consiste à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion.

Le mode de répartition de cette part, d'un montant de 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007 et en 2008 consiste à répartir cette enveloppe proportionnellement :

- au nombre total de contrats d'avenir ;

- au nombre total de contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) ;

- au nombre total de primes versées par les départements au titre de l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles. En effet, les bénéficiaires qui débutent ou reprennent une activité professionnelle ou un stage de formation rémunéré ont droit à une prime forfaitaire versée par le département.

Ces trois éléments permettent de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RMI. Conformément à la proposition de votre rapporteur général, il s'agit bien d'une activation des dépenses passives.

Comme les deux premières parts du FMDI, la troisième part est versée avec une année de décalage. Ainsi, les versements correspondants aux contrats passés en 2005 seront effectués sur le compte de l'année 2006.

d) La répartition du FMDI

Le tableau ci-dessous indique les montants versés à chaque département en 2007 au titre du FMDI pour les dépenses engagées par eux en 2006. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, les calculs préalables à la répartition du FMDI en 2008 sont en cours et ne sont pas encore disponibles.

Répartition du FMDI en 2007 au titre des dépenses de 2006

(en euros)

Département

Dépenses

de 2006

Droit à compensation

FMDI 2007

Déficit après FMDI

AIN

20.182.884

16.186.604

1.639.714

2.356.566

AISNE

41.611.187

29.944.045

4.813.039

6.854.103

ALLIER

24.418.543

22.430.417

1.531.881

456.245

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

10.689.148

9.264.387

763.121

661.640

HAUTES-ALPES

5.688.611

4.482.022

555.528

651.061

ALPES-MARITIMES

80.418.719

75.680.032

3.413.678

1.325.009

ARDECHE

20.860.482

16.552.847

1.867.711

2.439.924

ARDENNES

32.543.722

25.530.554

3.182.428

3.830.740

ARIEGE

18.658.319

15.354.718

1.583.869

1.719.732

AUBE

25.427.523

20.059.098

2.291.922

3.076.503

AUDE

52.283.802

42.402.489

4.678.912

5.202.401

AVEYRON

11.326.003

8.909.593

1.042.916

1.373.494

BOUCHES-DU-RHONE

327.224.522

314.297.172

10.689.536

2.237.814

CALVADOS

46.535.148

40.871.813

3.115.231

2.548.104

CANTAL

7.974.687

6.326.127

749.276

899.284

CHARENTE

31.265.009

27.150.627

2.191.252

1.923.130

CHARENTE-MARITIME

55.467.272

46.359.099

4.759.752

4.348.421

CHER

32.807.132

25.178.565

3.072.898

4.555.669

CORREZE

10.089.198

8.948.489

743.946

396.763

CORSE-DU-SUD

13.415.139

12.606.562

493.925

314.652

HAUTE-CORSE

18.248.555

17.385.039

538.083

325.433

COTE-D'OR

31.604.289

23.101.792

3.343.763

5.158.734

COTES-D'ARMOR

28.184.949

23.821.738

2.186.872

2.176.339

CREUSE

8.613.074

6.833.923

835.216

943.935

DORDOGNE

32.998.859

28.810.283

2.262.785

1.925.791

DOUBS

35.659.023

25.148.025

4.109.513

6.401.485

DROME

40.701.357

31.816.621

3.766.634

5.118.102

EURE

37.085.914

28.142.049

3.461.586

5.482.279

EURE-ET-LOIR

25.128.811

18.560.307

2.475.001

4.093.503

FINISTERE

58.032.339

44.628.764

5.256.033

8.147.542

GARD

99.149.687

86.598.731

6.954.025

5.596.931

HAUTE-GARONNE

119.933.734

110.402.958

5.843.700

3.687.076

GERS

9.595.797

7.937.845

799.799

858.153

GIRONDE

126.449.651

103.266.816

10.284.181

12.898.654

HERAULT

153.201.717

128.688.913

12.354.552

12.158.252

ILLE-ET-VILAINE

42.924.924

33.703.018

4.128.645

5.093.261

INDRE

13.000.322

10.236.811

1.150.336

1.613.175

INDRE-ET-LOIRE

39.175.053

34.485.440

2.670.571

2.019.042

ISERE

67.222.291

51.310.500

6.116.903

9.794.888

JURA

11.260.876

7.790.096

1.343.140

2.127.640

LANDES

25.825.585

20.745.095

1.954.694

3.125.796

LOIR-ET-CHER

22.153.163

16.821.078

2.077.143

3.254.942

LOIRE

47.195.963

38.495.836

3.809.415

4.890.712

HAUTE-LOIRE

8.552.223

6.139.601

1.004.511

1.408.111

LOIRE-ATLANTIQUE

85.559.835

70.032.404

7.420.956

8.106.475

LOIRET

40.543.100

29.831.234

4.073.358

6.638.508

LOT

11.821.699

9.458.804

1.070.605

1.292.290

LOT-ET-GARONNE

26.536.135

23.307.064

1.811.728

1.417.343

LOZERE

3.613.394

2.841.122

323.852

448.420

MAINE-ET-LOIRE

48.481.127

38.699.647

4.270.003

5.511.477

MANCHE

24.251.102

19.254.256

2.214.329

2.782.517

MARNE

37.564.189

31.736.247

2.716.810

3.111.132

HAUTE-MARNE

12.134.286

9.641.735

1.114.775

1.377.776

MAYENNE

10.833.717

8.103.935

1.095.644

1.634.138

MEURTHE-ET-MOSELLE

68.453.000

52.856.992

6.744.385

8.851.623

MEUSE

16.131.821

11.491.644

1.839.686

2.800.491

MORBIHAN

39.536.959

30.554.004

3.662.059

5.320.896

MOSELLE

70.005.852

48.784.958

8.165.445

13.055.449

NIEVRE

18.405.290

14.126.222

1.687.844

2.591.224

NORD

351.521.899

267.905.477

36.678.618

46.937.804

OISE

51.847.842

39.291.968

4.950.671

7.605.203

ORNE

21.449.380

17.186.078

1.827.481

2.435.821

PAS-DE-CALAIS

185.042.155

143.371.049

18.882.879

22.788.227

PUY-DE-DOME

46.349.039

37.714.539

3.801.615

4.832.885

PYRENEES-ATLANTIQUES

47.714.097

41.603.012

3.077.011

3.034.074

HAUTES-PYRENEES

18.315.417

14.825.346

1.572.289

1.917.782

PYRENEES-ORIENTALES

68.519.649

57.149.941

5.649.848

5.719.860

BAS-RHIN

79.098.717

56.264.482

8.270.581

14.563.654

HAUT-RHIN

45.733.022

28.927.062

5.721.729

11.084.231

RHONE

130.535.679

105.868.539

11.032.216

13.634.924

HAUTE-SAONE

12.983.208

9.452.302

1.309.468

2.221.438

SAONE-ET-LOIRE

29.803.992

21.918.496

3.257.571

4.627.925

SARTHE

37.421.036

28.871.344

3.731.452

4.818.240

SAVOIE

16.203.273

14.045.826

1.186.205

971.242

HAUTE-SAVOIE

26.060.629

22.767.295

1.765.956

1.527.378

PARIS

296.869.173

234.345.639

25.683.733

36.839.801

SEINE-MARITIME

122.661.971

102.852.182

9.354.566

10.455.223

SEINE-ET-MARNE

64.900.482

46.697.060

6.167.395

12.036.027

YVELINES

63.919.090

44.747.755

6.161.703

13.009.632

DEUX-SEVRES

16.946.788

14.485.718

1.275.591

1.185.479

SOMME

49.146.008

41.587.201

4.136.873

3.421.934

TARN

29.531.830

25.000.637

2.191.773

2.339.420

TARN-ET-GARONNE

20.808.739

17.180.812

1.665.388

1.962.539

VAR

102.726.006

91.471.316

6.260.158

4.994.532

VAUCLUSE

58.167.323

49.192.077

4.158.515

4.816.731

VENDEE

21.591.128

16.959.937

2.088.435

2.542.756

VIENNE

36.183.673

28.063.443

3.403.616

4.716.614

HAUTE-VIENNE

25.268.712

20.357.902

2.208.174

2.702.636

VOSGES

28.964.290

18.197.078

3.930.185

6.837.027

YONNE

21.441.112

16.742.310

2.149.279

2.549.523

TERRITOIRE DE BELFORT

12.831.339

8.186.970

1.721.189

2.923.180

ESSONNE

75.515.521

60.921.662

5.189.161

9.404.698

HAUTS-DE-SEINE

118.337.384

89.654.852

9.904.052

18.778.480

SEINE-ST-DENIS

262.700.401

198.626.080

27.236.733

36.837.588

VAL-DE-MARNE

131.812.266

98.416.182

11.803.635

21.592.449

VAL-D'OISE

93.668.238

67.847.478

8.907.775

16.912.985

GUADELOUPE

174.688.934

147.954.250

9.185.844

17.548.840

MARTINIQUE

155.332.582

140.009.331

5.151.120

10.172.131

GUYANE

68.892.767

52.334.792

7.786.057

8.771.918

REUNION

400.027.606

328.592.810

29.444.345

41.990.451

ST PIERRE ET MIQUELON

109.569

TOTAL

6.106.189.109

4.941.824.606

500.000.000

664.474.072

Source : direction générale des collectivités locales

La troisième part du FMDI, comme votre rapporteur général l'a indiqué, n'a pas pour objet d'améliorer la compensation aux départements mais d'activer les dépenses d'insertion. Il paraît donc plus opportun de ne prendre en compte pour le montant de la compensation que les 350 millions d'euros des deux premières parts du FMDI pour calculer le taux de couverture des dépenses des départements par l'Etat, qui passe alors de 80,9 %, sans le FMDI, à 86,7 %, avec le FMDI .

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de reconduire le FMDI pour l'année 2009 . A cette fin, il remplace, dans l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif au FMDI, la référence aux années « 2006, 2007 et 2008 » par une référence aux années « 2006, 2007, 2008 et 2009 ». Le mode de répartition et le montant du FMDI seraient inchangés , il s'élèverait donc à 500 millions d'euros en 2009.

Cette extension permettra aux départements de continuer à recevoir les versements correspondant au FMDI en 2009, au titre des dépenses de RMI engagées par eux en 2008.

L'exposé des motifs du présent article indique que cette reconduction a lieu « dans le cadre de la mise en place du revenu de solidarité active ». Le projet de loi généralisant le RSA 92 ( * ) fait en effet disparaître le RMI dans le nouveau dispositif du RSA, tout en conservant les modalités de compensation aux départements du transfert du RMI établies par les lois précitées de décentralisation de décembre 2003 et de finances pour 2004.

Toutefois, la loi généralisant le RSA, parallèlement au maintien de la compétence RMI, étend les compétences des départements à la charge que représente actuellement pour l'Etat l'allocation de parent isole (API) . Cette extension de compétences et donc de charges est intégralement compensée par une part de TIPP, cette compensation faisant l'objet de l'article 18 du présent projet de loi.

Le gouvernement, outre la compensation intégrale de la nouvelle charge que représente pour les départements la responsabilité de l'API, a souhaité reconduire le FMDI pour l'année 2009, afin de soutenir les départements dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme du RSA et de la prise en charge de ces nouvelles compétences .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Malgré le respect des obligations constitutionnelles qui pesaient sur l'Etat et la mise en place de nouveaux dispositifs de compensation, le montant de la compensation du transfert du RMI aux départements reste aujourd'hui largement inférieur à la charge qu'ils supportent à ce titre , comme l'avaient relevé nos collègues Michel Mercier et Jean Puech dans leur rapport sur le financement du RMI 93 ( * ) .

Le montant cumulé des dépenses des départements pour le RMI en 2006 , détaillé dans le tableau ci-avant, s'est élevé à 6,1 milliard d'euros , l'écart entre ces dépenses et le montant de la compensation étant de plus de 814 millions d'euros pour l'année 2006, en incluant les versements des deux premières parts du FMDI. Le taux de couverture est donc de 86,7 % des dépenses de RMI .

En 2007, d'après les informations fournies à votre rapporteur général par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, les dépenses de RMI se sont élevées à 6,094 milliards d'euros. Malgré une légère baisse par rapport à 2006, votre rapporteur général constate que l'écart entre le droit à compensation et les dépenses réellement supportées reste élevé et atteint, en 2007, 802 millions d'euros , en prenant en compte les 350 millions d'euros versés au titre des deux premières parts du FMDI. Le taux de couverture des dépenses de RMI par l'Etat reste stable, à 86,7 % au titre de l'exercice 2007 .

Etant donné l'écart persistant entre la charge supportée par les départements au titre du RMI et le droit à compensation des départements, tel que calculé en 2003, votre rapporteur général estime essentiel que le FMDI soit reconduit pour l'année 2009 , à hauteur de 500 millions d'euros. Sans constituer une solution idéale au surcoût supporté par les départements au titre du RMI, il permet en effet d'améliorer sensiblement le taux de couverture de ces dépenses par l'Etat.

Enfin, votre rapporteur général relève que le dispositif de compensation du revenu de solidarité active , prévu par l'article 18 du présent projet de loi, prévoit, pour la compensation des dépenses de l'année 2009 , un ajustement du montant de la compensation au regard des dépenses réellement engagées par les départements cette année-là. Il apparaît ainsi que si l'Etat avait appliqué cette règle de compensation pour l'ensemble des dépenses de RMI des départements, cumulées depuis le transfert de cette compétence, le montant cumulé de la compensation, au titre des années 2004 à 2007, aurait dû être augmenté de 2,095 milliards d'euros .

Au regard de cette somme, votre rapporteur général souhaiterait vivement que le gouvernement apporte les éléments de clarification nécessaires quant aux défauts des règles de compensation .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 - Evolution des compensations d'exonérations

Commentaire : le présent article propose de modifier les règles d'évolution de certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale versées par l'Etat aux collectivités territoriales, afin que le montant des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités territoriales n'augmente que de 2 % en 2009.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CONTRAT DE STABILITÉ INSTITUÉ PAR L'ARTICLE 36 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2008

Depuis 1996, les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont regroupée dans une enveloppe dite « enveloppe normée », dont le périmètre et les règles d'évolution ont été modifiées par l'article 36 de la loi de finances pour 2008.

Depuis 1996, les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont regroupée dans une enveloppe dite « enveloppe normée », dont le périmètre et les règles d'évolution ont été modifiées par l'article 36 de la loi de finances pour 2008.

1. Le périmètre actuel de l'enveloppe normée

Le périmètre de l'enveloppe normée est défini par le I de l'article 36 de la loi de finances pour 2008. Il regroupe un ensemble de concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, d'un montant global d'environ 46,4 milliards d'euros en 2008. La dotation globale de fonctionnement (DGF), dont le montant pour l'année 2008 est de 40 milliards d'euros, représente 86 % du montant de l'ensemble de l'enveloppe normée.

Dotations contenues dans l'enveloppe normée

(en millions d'euros)

Montant
(LFI 2008)

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

40.056,1

Dotation spéciale instituteurs (DSI)

5,6

Dotation élu local

63,4

Dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

100,2

Dotation globale d'équipement des communes

484,6

Dotation globale d'équipement des départements

224,5

Dotation générale de décentralisation (DGD)

1.156,4

Dotation générale de décentralisation Corse

276,9

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

1.685,8

Dotation départementale d'équipement des collèges

328,7

Dotation régionale d'équipement scolaire

661,8

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP, hors réduction pour création d'établissement)

729,7

DCTP réduction pour création d'établissement (RCE)

52,1

Réduction de taxe professionnelle pour les bénéfices non commerciaux (BNC)

361,7

Compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) au titre des terres agricoles (hors par communale et hors Corse)

260,6

Total

46.448,1

Source : direction du budget

Actuellement, l'enveloppe normée et la DGF, qui en fait partie, n'obéissent pas aux mêmes règles d'indexation :

- d'un côté, le taux de croissance de la DGF est égal à l'inflation + 50 % de la croissance du PIB , selon l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ;

- de l'autre, l'enveloppe normée augmente, en vertu des dispositions du I de l'article 36 de la loi de finances pour 2008, « par application d'un taux égal au taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages », c'est-à-dire au même rythme que l'inflation prévisionnelle de l'année à venir, fixée chaque année par la loi de finances.

Il résulte de cette différence la nécessite de prévoir, au sein de l'enveloppe normée définie ci-dessus, des variables d'ajustement permettant de respecter le rythme d'augmentation de l'enveloppe normée. En pratique, les variables d'ajustement doivent diminuer pour permettre à certaines dotations d'augmenter plus vite que l'enveloppe, tout en respectant la norme d'évolution de l'enveloppe.

L'ancien « contrat de croissance et de solidarité »

Les règles d'indexation de l'enveloppe normée étaient définies jusqu'à la loi de finances pour l'année 2008, et depuis 1999, par le « contrat de croissance et de solidarité », qui résultait de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, et avait depuis été reconduit chaque année par la loi de finances initiale. Ainsi, l'enveloppe normée de l'année n évoluait chaque année selon le taux suivant : inflation hors tabac prévue pour l'année n + 33 % de la croissance du PIB prévue pour l'année n-1.

Le contrat de croissance et de solidarité était plus avantageux, pour les collectivités territoriales, que le « pacte de stabilité » qui l'avait précédé, en vigueur de 1996 à 1998. Alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001.

L'article 36 de la loi de finances pour 2008 opère réalité un retour aux règles prévalant dans le cadre du « pacte de stabilité » en vigueur de 1996 à 1998, en n'indexant plus l'enveloppe normée que sur l'inflation prévisionnelle.

B. LES DOTATIONS SERVANT DE VARIABLES D'AJUSTEMENT À L'ENVELOPPE NORMÉE

Antérieurement à la loi de finances pour 2008, seule la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) servait de variable d'ajustement. L'article 36 de la loi précitée a élargi le champ des dotations servant de variables d'ajustement, en y incluant trois nouvelles dotations .

1. La DCTP : variable d'ajustement historique

A partir de 1996, avec l'introduction du pacte de stabilité, il a fallu mettre en place une variable d'ajustement permettant à l'ensemble des dotations incluses dans l'enveloppe normée de ne pas augmenter plus vite que le rythme d'évolution global fixé pour l'enveloppe . La DCTP est devenue cette variable d'ajustement du pacte de stabilité, puis, avec l'article 57 de la loi de finances pour 1999, la variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

La DCTP

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été créée par le IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances initiale pour 1987. Elle était destinée à l'origine à regrouper les allocations versées par l'Etat afin de compenser les pertes de taxe professionnelle résultant des décisions du législateur. Les quatre composantes de la DCTP (hors réduction pour création d'établissement), évoluent chacune au même rythme :

- la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont en 1982 le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux (I de l'article 18 de la loi du 28 juin 1982 de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 10 % des salaires pris en compte au titre de la taxe professionnelle (I de l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de la prise en compte à hauteur de 50 % la première année de l'augmentation de la valeur locative de l'ensemble des équipements et biens mobiliers (I de l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 16 % des bases d'imposition à la taxe professionnelle (article 1472 A bis du code général des impôts).

Le choix de cette dotation vient du fait qu'elle bénéficie à des collectivités qui, en règle générale, sont plutôt riches, puisque ce sont des collectivités qui bénéficient de compensations de taxe professionnelle importantes.

Le fait que la DCTP ait constitué, depuis 1996, la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des dotations aux collectivités territoriales a impliqué une diminution régulière de son montant , comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution du montant de la DCTP depuis 2000

(en millions d'euros)

Source : effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, annexe au projet de loi de finances pour 2009

La modification de l'enveloppe normée et du pacte de croissance et de stabilité par la loi de finances pour 2008 a conservé la DCTP comme variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Toutefois, pour ne pas peser excessivement sur son montant, la loi de finances précitée a prévu de transformer trois autres dotations de l'enveloppe normée en variables d'ajustement .

2. La réduction pour création d'établissement de la taxe professionnelle, composante de la DCTP

Cette réduction a été instaurée par le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 94 ( * ) . Initialement dénommée réduction pour embauche ou investissement (REI), elle est devenue la réduction pour création d'établissement (RCE), en application de l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999.

La réduction pour création d'établissement (RCE) de la taxe professionnelle fait partie de la DCTP mais, jusqu'à la loi de finances pour 2008, contrairement au reste de la DCTP, elle ne servait pas de variable d'ajustement à l'enveloppe normée. L'article 36 précité de la loi de finances pour 2008 en a fait, au même titre que le reste de la DCTP, une variable d'ajustement de l'enveloppe normée.

Son montant, en loi de finances pour 2008, a été établi à 52,1 millions d'euros.

Evolution du montant de la DCTP réduction pour création d'entreprise

(RCE ex REI)

(en millions d'euros)

Source : effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, annexe au projet de loi de finances pour 2009

3. La dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)

La réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) a été instaurée par l'article 26 de la loi de finances initiale pour 2003 95 ( * ) .

Elle se justifie par le fait qu'en vertu de l'article 1467 du code général des impôts, dans le cas des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés, l'assiette de la taxe professionnelle est égale à une fraction des recettes et à la valeur locative des seules immobilisations passibles des taxes foncières. N'étant pas imposés sur leur masse salariale, ces contribuables ne bénéficiaient donc pas de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999.

C'est pourquoi, satisfaisant une demande répétée de votre commission des finances, qui déplorait cette rupture d'égalité, l'article 26 de la loi de finances initiale pour 2003 a modifié l'article 1467 du code général des impôts, pour prévoir que la fraction de recettes prise en compte, auparavant de 10 %, était fixée à 9 % au titre de 2003, 8 % au titre de 2004 et 6 % à compter de 2005.

Le B du I de l'article 26 de la loi de finances initiale pour 2003 a instauré un prélèvement sur recettes pour compenser cette réduction de la fraction imposable. Le II du même article précise que cette compensation est égale, chaque année, au produit obtenu en multipliant la perte de base correspondante par le taux de taxe professionnelle pour 2002, et qu'au titre des années 2004 et suivantes, elle est actualisée, chaque année, en fonction du taux d'évolution de la DGF entre 2003 et l'année de versement. Autrement dit, cette compensation a actuellement un statut hybride, à mi-chemin entre la compensation habituelle des allégements de fiscalité locale (prise en compte de la perte de base de l'année) et la dotation (indexation sur la DGF).

La loi de finances pour 2008 précitée a intégré cette dotation au champ des variables d'ajustement de l'enveloppe normée , son montant, en loi de finances pour 2008, a été établi à 361,7 millions d'euros, contre 476 millions d'euros en 2007.

4. Les dotations de compensation des suppressions de parts départementale et régionale de TFPNB afférentes aux terrains agricoles

La suppression des parts départementale et régionale de TFPNB pour les terrains agricoles résulte de l'article 9 de la loi de finances initiale pour 1993 96 ( * ) . Sa compensation est assurée par un prélèvement sur recettes égal, chaque année, au montant des bases d'imposition exonérées, multiplié par le taux voté en 1992 par la région ou en 1993 par le département. Il s'agit donc d'une compensation « classique » d'exonération de fiscalité locale.

L'article 36 de la loi de finances pour 2008 a intégré la dotation de compensation de ces suppressions au champ des variables d'ajustement de l'enveloppe normée.

Le montant de ces dotations a été établi, en loi de finances pour 2008, à 260,6 millions d'euros.

Evolution du montant de la compensation des suppressions de parts départementale et régionale de TFPNB afférente aux terrains agricoles

(en millions d'euros)

Source : effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, annexe au projet de loi de finances pour 2009

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article s'inscrit dans le prolongement du dispositif de l'enveloppe normée. Il a toutefois pour objet d'appliquer un taux d'évolution égal à l'inflation prévisionnelle à un nombre concours de l'Etat aux collectivités territoriales plus large que ceux actuellement compris dans l'enveloppe normée , qui inclut notamment le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

Ce faisant, il met en oeuvre l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

A. UN OBJECTIF : RESPECTER LA NOUVELLE NORME D'ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a pour objectif de limiter le rythme d'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il prévoit ainsi un dispositif global de limitation qui concerne à la fois l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales et les dotations budgétaires de l'Etat aux collectivités territoriales.

Article 6 du projet de la loi de programmation des finances publiques
pour les années 2009 à 2012

Au cours de la période mentionnée à l'article 1 er , l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5% à celle prévue pour les prix à la consommation.

Source : projet de loi n° 12 adopté le 6 novembre 2008 par le Sénat

Ainsi, l'article 6 précité prévoit que l'ensemble des concours financiers de l'Etat ne pourra évoluer plus rapidement que l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, qui constitue la norme fixée pour l'évolution des dépenses de l'Etat. L'objectif recherché est que l'augmentation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'augmente pas plus rapidement que la norme globale d'évolution des dépenses de l'Etat. Dans le cas contraire, cela nécessiterait en effet de « comprimer », chaque année, les autres dépenses de l'Etat pour compenser l'augmentation trop rapide des concours aux collectivités territoriales 97 ( * ) .

L'enveloppe normée existante doit donc être complétée par un certain nombre de dotations et de prélèvements sur recettes pour parvenir un champ de l'enveloppe « élargie » , telle que défini par l'article 6 de la loi de programmation précitée. Sont concernées les concours figurant dans le tableau ci-après, dont le montant total, en 2008, a représenté 8,72 milliards d'euros, dont 5,19 milliards d'euros au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) .

Concours financiers exclus de l'ancienne enveloppe normée et inclus dans le nouveau dispositif de l'enveloppe élargie (montants 2008)

(en millions d'euros)

FCTVA

5.192,1

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)

500

Dotation de développement rural

131,3

Produit des amendes de police

650

Compensation des pertes de base de taxe professionnelle

164

Exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour la Corse

42,8

Fonds d'aide aux collectivités territoriales ayant subi des catastrophes naturelles

20

Fonds de compensation des baisses de DCTP

60

Compensation des exonérations de taxe d'habitation

1.227,3

Autres compensations d'exonérations :

733,4

Autres dotations mission « Relations avec les collectivités territoriales »

2,6

Total

8.723,5

Source : direction du budget

Parmi les nouveaux concours intégrés, le FCTVA représente le montant le plus élevé. Il a également pour caractéristique d'évoluer , comme votre rapporteur général l'a détaillé dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances, au gré des décisions d'investissement des collectivités territoriales, et à un rythme plus soutenu que celui de l'inflation . Par conséquent, son intégration dans l'enveloppe normée élargie fait peser une contrainte supplémentaire sur les variables d'ajustement.

Pour parvenir à l'objectif de limiter la hausse du montant de l'enveloppe élargie à l'inflation prévisionnelle, le présent article élargit donc à nouveau le champ des dotations servant de variables d'ajustement à cette enveloppe.

B. UN OUTIL : LA TRANSFORMATION D'UNE PARTIE DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS EN VARIABLES D'AJUSTEMENT

Les I à X du présent article procèdent ainsi à la modification du rythme d'évolution de diverses dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, afin d'en faire des variables d'ajustement de la nouvelle enveloppe élargie.

Le nouveau champ des variables d'ajustement défini par le présent article correspond :

- d'une part, aux dotations qui font déjà office de variables d'ajustement de l'enveloppe normée, depuis l'adoption de l'article 36 de la loi de finances pour 2008 ;

- d'autre part, à certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale.

1. Les dotations faisant déjà office de variables d'ajustement

a) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'établissement

Le 1° du III du présent article fait référence à la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) régie par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 98 ( * ) . Le dispositif précise que l'application des nouvelles règles d'évolution se fera sur la base du montant de DCTP voté en loi de finances initiale pour 2008, c'est-à-dire après application du taux d'augmentation de l'enveloppe normée établi par l'article 36 de la loi de finances pour 2008.

b) La dotation de compensation de la réduction pour création d'établissement (RCE)

Les 2° et 3° du III du présent article font référence à la réduction pour création d'établissement (RCE), composante de la DCTP , régie par le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 et devenue une variable d'ajustement, au même titre que la DCTP, du fait de l'article 36 de la loi de finances pour 2008.

c) La dotation de compensation des exonérations de TFPNB afférentes aux terrains agricoles hors Corse et hors par communale

Le V du présent article fait référence au III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993 99 ( * ) , c'est-à-dire au prélèvement sur recettes destiné à compenser, au profit des régions et des départements, les exonérations de TFPNB afférentes aux terrains agricoles , établies par le I du même article.

Comme pour les autres dotations faisant déjà partie du champ des variables d'ajustement de l'enveloppe normée, le nouveau rythme d'évolution fixé par le présent article s'appliquera à la base telle que fixée par la loi de finances initiale pour 2008, c'est-à-dire après application du contrat de stabilité.

d) La dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les bénéfices non commerciaux

Enfin, le VII du présent article applique le même rythme d'évolution à la compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) , instituée par l'article 1467 du CGI. Cette compensation avait également été intégrée par l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2008 dans le champ des dotations servant de variables d'ajustement à l'enveloppe normée.

2. Les compensations d'exonérations nouvellement incluses dans le champ des variables d'ajustement

Outre ces quatre variables d'ajustement déjà existantes, le présent article modifie le rythme d'évolution d'un certain nombre de dotations de compensations d'exonération. Le montant global de ces compensations d'exonérations nouvellement incluses dans le champ des variables d'ajustement est égal à 556,6 millions d'euros en 2008 . Les compensations d'exonération concernées sont les suivantes.

a) Certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Les compensations en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties dont le présent article modifie les règles d'évolution afin d'en faire des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie concernent : les compensations liées aux exonérations des personnes de conditions modestes , aux immeubles situés dans les zones urbaines sensibles , dans les zones franches urbaines et aux logements du secteur social ou faisant l'objet de baux à réhabilitation .

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, l'ensemble de ces compensations représente, en 2008, un montant d'environ 400 millions d'euros .

Détail des compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) concernées par le présent article

Le 1° du I supprime la compensation intégrale, prévue par l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, des pertes de recettes résultant pour les communes de l'allongement de 15 à 25 ans des exonérations de TFPB prévues aux articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts. Ces articles font référence :

- 1384 A : allongement de l'exonération de TFPB à 25 ans pour les logements neufs à usage locatif bénéficiant d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 ;

- 1384 C : allongement de l'exonération de TFPB à 25 ans pour les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine , lorsque la décision d'octroi de subvention ou de prêt intervient entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 ;

- 1384 D : allongement de l'exonération de TFPB à 25 ans pour les locaux acquis, aménagés ou construits en vue de la création de structures d'hébergement temporaire ou d'urgence faisant l'objet d'une convention entre le propriétaire ou le gestionnaire des locaux et le représentant de l'Etat dans le département, lorsque la décision d'octroi d'aide de l'Etat intervient entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2009.

Le 2° du I modifie par ailleurs le rythme d'évolution de la compensation des pertes de recettes de TFPB pour quatre autres allongements de mécanismes d'exonération :

- article L. 2335-3 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales : compensation intégrale des pertes de recettes résultant pour les communes de l'allongement de 15 à 20 ans des exonérations prévues par les articles 1984 A et 1984 C du code général des impôts pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009 ;

- article L. 5214-23-2 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales : disposition identique concernant les pertes de recettes subies par les communautés de communes du fait de ce dispositif ;

- article L. 5215-35 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales : disposition identique pour ce qui concerne les communautés urbaines ;

- article L. 5216-8-1 alinéa 2 du code général des collectivités territoriales : disposition identique concernant les communautés d'agglomération .

Le II du présent article fait référence à la compensation intégrale des exonérations de TFPB pour les logements pris à bail à compter du 1er janvier 2005 en ce qui concerne les baux à réhabilitation tels que déterminés par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitation. Ces exonérations de TFPB résultent, pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, de l'article 1384 B du CGI, pour les départements, de l'article 1586 B du CGI et pour les régions de l'article 1599 ter E du CGI.

Le IV du présent article vise le II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 100 ( * ) , en tant qu'elle instaure un prélèvement sur recettes destiné à compenser la perte de recettes résultant du mécanisme d'exonération de TFPB au profit des titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionnée à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité mentionnée à l'article L. 815-24 du même code, ainsi qu'au profit des redevables âgés de plus de 75 ans au 1er janvier de l'année de l'imposition.

Le V du présent article concerne les dispositifs destinés à compenser aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre l'exonération de TFPB prévue pour les immeubles situés dans les zones franches urbaines , dans les conditions déterminées par l'article 1383 B du CGI.

Le IX du présent article vise, pour sa part :

- les abattements de 30 % de TFPB en zones urbaines sensibles telles que définies par l'article 1388 bis du CGI ;

- les exonérations de TFPB pour certains immeubles situés en zones franches urbaines dans les conditions déterminées par le A et le B du III de l'article 27 de la loi d'orientation et de programmation pour la ville de 2003 101 ( * ) et par le A et le B du IV de l'article 29 de la loi du 31 mars 2006 102 ( * ) pour l'égalité des chances.

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2009

b) Certaines exonérations de taxe professionnelle (TP)

Les compensations en matière de taxe professionnelle dont le présent article modifie les règles d'évolution afin d'en faire des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie concernent : les compensations des exonérations liées aux activités exercées en zones franches urbaines , en zones de revitalisation rurale et en zones de redynamisation urbaine et des exonérations liées à l'abattement de 25 % sur les bases spécifiques à la Corse .

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, l'ensemble de ces compensations représente, en 2008, un montant d'environ 150 millions d'euros.

Détail des compensations d'exonérations de taxe professionnelle (TP)
concernées par le présent article

Le V du présent article fait référence aux dispositifs destinés à compenser aux collectivités territoriales, à leurs groupements dotés d'une personnalité propre et aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, les exonérations de taxe professionnelle , d'une part, au profit d'établissements situés dans des zones de redynamisation urbaine , en vertu des I bis et I ter de l'article 1644 A du CGI et, d'autre part, au profit d'établissement situés dans des zones franches urbaines , en vertu du I quater de l'article précité du CGI.

Le IX du présent article vise divers dispositifs de compensation des exonérations de taxe professionnelle applicables en Corse en vertu de l'article 2 de la loi de décembre 1994 103 ( * ) portant statu fiscal de la Corse.

Enfin, le X du présent article fait référence aux exonérations de taxe professionnelle dont bénéficient les établissements situés en zone de revitalisation rurale (ZRR) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) prévues par l'article 52 de la loi de février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire 104 ( * ) .

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2009

c) Certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPBN)

Enfin, les compensations en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties dont le présent article modifie les règles d'évolution afin d'en faire des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie concernent : les compensations des exonérations liées aux terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois, aux sites classés « Natura 2000 » et aux terrains situés dans les zones humides .

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, l'ensemble de ces compensations représente, en 2008, un montant d'environ 9 millions d'euros .

Détail des compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) concernées par le présent article

Le IX du présent article prévoit la modification du taux d'évolution des compensations :

- des exonérations de TFPNB au profit de certains terrains boisés dans les conditions fixées à l'article 6 de la loi d'orientation sur la forêt de 2001 105 ( * ) (article 1395 du code général des impôts) ;

- des exonérations de TFPNB au profit de certaines propriétés classées dans des zones humides , définies au 1er du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, en application de l'article 137 de la loi relative au développement des territoires ruraux de 2005 106 ( * ) , ou figurant sur une liste arrêtée à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site « Nature 2000 » , en application de l'article 146 de la loi précitée de 2005.

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2009

3. Les compensations d'exonération incluses dans l'enveloppe élargie mais exclues du champ des variables d'ajustement

Certaines compensations d'exonération , bien qu'incluses dans le périmètre de l'enveloppe élargie, ne deviennent pas des variables d'ajustement de cette enveloppe. Le montant des compensations exclues du champ des variables d'ajustement est ainsi largement supérieur à celui des compensations nouvellement incluses dans ce champ puisqu'il s'élève à 1,4 milliard d'euros en 2008.

a) La dotation de compensation de la taxe d'habitation

Cette compensation représente, à elle seule, plus des deux tiers des compensations d'exonérations qui ne deviennent pas des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie. Elle est par ailleurs la compensation la plus importante de l'ensemble de celles incluses dans le prélèvement sur recettes de l'Etat au titre des compensations d'exonérations de fiscalité locale. Elle concerne 3,5 millions de personnes modestes, pour un montant évaluatif de 1,227 milliard d'euros en 2008 .

b) Les activités équestres

Deux compensations de pertes de produits liées aux exonérations visant les activités équestres ne se voient pas transformées en variables d'ajustement par le présent article. Ces compensations représentent, d'une part, un million d'euros environ pour l'exonération de TFPB établie en vertu de l'article 1382 du code général des impôts et, d'autre part, environ un million d'euros également pour l'exonération de taxe professionnelle établie en vertu de l'article 1450 du code général des impôts.

c) Certaines exonérations de taxe professionnelle applicables à la Corse

Toutes les compensations pour exonérations de taxe professionnelle applicables en Corse ne sont pas incluses dans le champ des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Ainsi, l'abattement dégressif de taxe professionnelle en faveur des établissements situés dans la Zone Franche Corse et ayant préalablement fait l'objet d'une exonération totale et exonération de taxe professionnelle en faveur des investissements PME en Corse n'est pas concerné. Il a représenté en 2008 un montant d'environ 4 millions d'euros .

Par ailleurs, la compensation d'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties de l'ensemble des terres agricoles situées en Corse n'est pas non plus concernée. Elle a représenté un montant d'environ 2 millions d'euros en 2008 .

d) La part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles

Enfin, la dernière compensation d'exonération exclue du champ des variables servant à l'ajustement de l'enveloppe élargie est celle relative aux exonérations des parts communales et des établissements publics de coopération intercommunale de taxe foncière sur les propriétés non bâties concernant les terres agricoles. Cette compensation s'est élevée, en 2008, à environ 170 millions d'euros .

C. LE MÉCANISME D'AJUSTEMENT DES VARIABLES DE L'ENVELOPPE ÉLARGIE

1. Le principe de fonctionnement du présent article

Le présent article modifie le rythme d'évolution du montant de l'ensemble des dotations concernées et détaillées ci-avant, afin d'en faire des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie .

Pour cela, il prévoit que le montant de chacun de ces dispositifs sera déterminé par application d'un taux « correspondant à l'écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l'ensemble [de ces] compensations [...] et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 » par le présent article.

Cette formulation correspond, en pratique, au mécanisme suivant :

- le XI du présent article fixe, pour 2009, le montant total de l'ensemble des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie, énumérées par le présent article, en l'espèce : 1,513 milliards d'euros 107 ( * ) ;

- un taux d'évolution est calculé en faisant le rapport entre ce montant et le montant des mêmes dotations en 2008 . Le montant de l'ensemble des variables d'ajustement s'est élevé, en loi de finances initiale pour 2008, à 1.960,6 millions d'euros. Par conséquent, étant donné le montant fixé par le XI du présent article, l'ensemble des variables d'ajustement diminue de 22,81 % entre 2008 et 2009 ;

- enfin, ce taux de - 22,81 % est appliqué au montant, en 2008, de chacune des variables d'ajustement , pour déterminer son montant en 2009.

2. La détermination du montant global des variables d'ajustements en 2009

Le mécanisme du présent article ne laisse donc pas clairement apparaître l'objectif de limiter la croissance des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales au montant de l'inflation prévisionnelle. Toutefois, c'est à cet objectif que doit permettre la fixation, pour 2008, d'un montant global des variables d'ajustement qui s'élève à 1,513 milliard d'euros.

Pour reconstituer ce montant, la méthode utilisée est la suivante :

a) il convient tout d'abord de déterminer le montant de l'enveloppe élargie en 2008 , qui sert de base à l'application du taux prévisionnel d'inflation ;

b) puis, il faut appliquer à ce montant de base pour 2008 le taux prévisionnel d'inflation , fixé à 2 % pour l'année 2009. Ainsi est déterminé le montant de l'enveloppe élargie pour l'année 2009 ;

c) au sein de cette enveloppe élargie, il faut ensuite déterminer le montant de l'ensemble des variables qui , ne servant pas de variables d'ajustement, ont leur rythme propre de progression . Ces concours augmentent en pratique à un rythme plus élevé que celui de l'enveloppe élargie ;

d) enfin, la différence entre l'augmentation de ces concours et celle de l'enveloppe élargie devra être compensée par une diminution du montant global des variables d'ajustement .

Pour 2009, les étapes successives du calcul sont les suivantes.

a) Détermination du montant de l'enveloppe élargie en 2008

Le total du périmètre des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, pris en compte pour l'application du présent article, est égal, en 2008, à 55,171 milliards d'euros .

Montant des concours financiers de l'enveloppe élargie en 2008

(en millions d'euros)

LFI 2008

DGF

40.056,1

Dotation spéciale instituteurs

5,6

Dotation élu local

63,4

Dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

100,2

Dotation globale d'équipement des communes

484,6

Dotation globale d'équipement des départements

224,5

Dotation générale de décentralisation (DGD)

1.156,4

Dotation générale de décentralisation Corse

276,9

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

1.685,8

Dotation départementale d'équipement des collèges

328,7

Dotation régionale d'équipement scolaire

661,8

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors RCE)

729,7

DCTP - R.C.E. - réduction des bases pour création d'établissements

52,1

Réduction de la part des bénéfices non commerciaux (BNC)

361,7

Compensation des exonérations de TFNB au titre des terres agricoles

260,6

FCTVA

5.192,1

FMDI

500

Dotation de développement rural

131,3

Autres dotations mission Relation avec les collectivités territoriales

2,6

Amendes

650

Compensation des pertes de base de TP

164

TIPP Corse

42,8

Fonds catastrophes naturelles

20

Fonds DCTP

60

Compensation des exonérations de TH

1.227,3

Autres compensations d'exonérations

733,4

Total du périmètre élargi

55 171,6

Source : direction du budget

b) Détermination du montant de l'enveloppe pour 2009

L'objectif étant de parvenir à une hausse de ce périmètre égale à l'inflation prévisionnelle pour l'année 2009, soit 2 %, le montant global de cette enveloppe ne doit augmenter que de 1,103 milliard d'euros en 2009 , pour parvenir à un montant de l'enveloppe élargie en 2009 de 56,275 milliards d'euros.

c) Progression, entre 2008 et 2009, de l'ensemble des concours ne servant pas de variable d'ajustement

Au sein de l'enveloppe élargie, dont les composantes ont été détaillées ci-dessus, on peut distinguer :

- d'une part, les concours qui ne servent pas de variable d'ajustement et qui ont leur propre rythme d'évolution ;

- d'autre part, les dotations détaillées ci-avant et qui servent de variables d'ajustement pour parvenir à l'augmentation de 2 % de l'enveloppe élargie.

Votre rapporteur général relève que certains concours financiers, créés par le projet de loi de finances pour 2009, sont intégrés, dès leur création, à l'enveloppe élargie . Ces nouveaux dispositifs ne doivent donc pas être regardés comme des aides supplémentaires de l'Etat aux collectivités territoriales mais comme des arbitrages entre les différents concours de l'Etat au profit des collectivités territoriales , l'effort financier de l'Etat restant le même. Les concours concernés, dans le projet de loi de finances pour 2009 sont :

- la dotation de développement urbain, proposée par l'article 71 du projet de loi de finances pour 2009, et dotée de 50 millions d'euros ;

- le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, proposé par l'article 72 du projet de loi de finances pour 2009, qui est doté de 5 millions d'euros pour 2009.

A l'inverse, comme l'indique le tableau ci-après, le fonds de compensation des baisses de DCTP , créé à l'initiative de votre commission des finances dans le cadre de la loi de finances pour 2008, et doté de 60 millions d'euros en 2008, disparaît en 2009. Cette disparition laisse donc une marge de progression supplémentaire, en 2009, aux autres concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe élargie.

Progression, entre 2008 et 2009, des concours
qui ne servent pas de variable d'ajustement

(en millions d'euros)

LFI 2008

PLF 2009

Taux d'évolution

DGF

40.056,1

40.854,9

2 %

Dotation spéciale instituteurs

5,6

37,5

571,32 %

Dotation élu local

63,4

64,6

2,00 %

Dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

100,2

100,2

0,00 %

Dotation globale d'équipement des communes

484,6

484,6

0,00 %

Dotation globale d'équipement des départements

224,5

224,5

0,00 %

Dotation générale de décentralisation (DGD)

1.156,4

1.156,4

0,00 %

Dotation générale de décentralisation Corse

276,9

276,9

0,00 %

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

1.685,8

1.685,8

0,00 %

Dotation départementale d'équipement des collèges

328,7

328,7

0,00 %

Dotation régionale d'équipement scolaire

661,8

661,8

0,00 %

FCTVA

5.192,1

5.855

12,77 %

FMDI

500

500

0,00 %

Dotation de développement rural

131,3

131,3

0,00 %

Autres dotations mission RCT

2,6

2,6

0,00 %

Amendes

650

700

7,69 %

Compensation des pertes de base de TP

164

164

0,00 %

TIPP Corse

42,8

43,7

2,00 %

Fonds catastrophes naturelles

20

0 108 ( * )

Fonds de compensation des baisses de DCTP

60

0

Dotation restructurations militaires

0

5

Dotation de développement urbain

0

50

Compensation des exonérations de TH

1.227,3

1.251,9

Autres compensations d'exonérations ne servant pas de variables d'ajustement

176,9

182,2

3,00 %

Total

53.211

54.762

2,91 %

Source : direction du budget

Votre rapporteur général constate en particulier que l'intégration du FCTVA dans cette enveloppe élargie a des effets majeurs étant donnée l'importance de ce fonds et le fait que son rythme d'évolution n'est pas limité par un mécanisme d'indexation. Comme votre rapporteur général l'a précisé dans son commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances, le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA. Son rythme de progression dépend donc essentiellement des décisions d'investissement prises par les collectivités territoriales.

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit ainsi que le montant des attributions au titre du FCTVA s'élèvera, en 2009, à 5,855 millions d'euros contre 5,192 millions d'euros en 2008, soit une progression de 12,77 % par rapport à 2008. A lui seul, le FCTVA augmente donc de 663 millions d'euros et réduit de plus de 60 % la marge d'augmentation de l'enveloppe élargie .

Au total, on relève donc que les concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement à l'enveloppe élargie augmentent, entre 2008 et 2009, de 1,550 milliard d'euros.

d) La compensation par les variables d'ajustement

Ainsi, on constate donc :

- d'une part, que la marge d'évolution de l'enveloppe élargie est de 1,103 milliard d'euros , soit 2 % du montant de l'enveloppe en 2008 ;

- d'autre part, que les dotations qui ont leur propre rythme d'évolution augmentent, à elles seules, de 1,550 milliard d'euros .

Il en résulte que les variables d'ajustement , qui ont été détaillées ci-avant, doivent compenser cette différence. Elles doivent donc diminuer , globalement, de la différence entre ces deux montants, c'est-à-dire de 447 millions d'euros, entre 2008 et 2009.

Comme l'indique le tableau ci-après, le montant cumulé des variables d'ajustement, en 2008, était égal à 1,960 milliard d'euros. Il faut donc, pour respecter la diminution établie ci-dessus, que ce montant soit égal, en 2009, à 1,513 milliard d'euros .

Montant des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie en 2008

(en millions d'euros)

BNC

361,7

Exonération de TFNB hors Corse et hors part communale

260,6

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors RCE)

729,7

RCE

52,1

Compensations d'exonérations ajustées

556,5

Total

1.960

Source : direction du budget

C'est ce montant, de 1,513 milliard d'euros, inscrit au XI du présent article qui, comparé au montant des mêmes dotations en 2008, permet de fixer le taux d'évolution de chaque variable d'ajustement de l'enveloppe élargie entre 2008 et 2009 : - 22,81 %.

Le mécanisme du présent article implique donc que chaque variable d'ajustement de l'enveloppe élargie diminue de 22,81 % entre 2008 et 2009 .

Votre rapporteur général relève que le taux de diminution de la DCTP apparaît toutefois légèrement supérieur à ce pourcentage, en raison du prélèvement des 20 millions d'euros servant à abonder le fonds d'aide aux collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles. En effet, ce prélèvement est effectué après application de la diminution de 22,81 %. Il en résulte que la DCTP subit, d'une part, la diminution de 22,81 % puis le prélèvement de 20 millions d'euros servant à alimenter le fonds. Au total, la DCTP fait donc apparaître un taux de diminution légèrement supérieur, de 25,6 %.

Evolution des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie entre 2008 et 2009

(en millions d'euros)

2008

2009

Compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, dont :

400,16

308,89

- personnes de condition modeste

290,67

224,37

- logements en zones urbaines sensibles

95,84

73,98

- zones franches urbaines

10,02

7,73

- logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

0,01

0,01

- logements à caractère social

3,62

2,79

Compensations d'exonérations de taxe professionnelle, dont :

148,64

114,74

- exonération des ZRR, ZRU et ZFU

82,74

63,87

- exonérations au bénéfice de la Corse

65,9

50,87

Compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties, dont :

7,71

5,95

- terrains boisés

7,29

5,63

- zones humides

0

0

- sites « Natura 2000 »

0,42

0,32

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors RCE)

729,7

563,3 109 ( * )

RCE

52,1

40,2

TFPNB terrains agricoles

260,6

201,2

Fraction de taxe professionnelle BNC

361,7

279,2

Total

1.960

1.513

Source : direction du budget

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre, quatre amendements rédactionnels présentés par sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par le gouvernement, majorant de 100 millions d'euros le montant figurant au XI du présent article . Cet amendement majore donc de 100 millions d'euros le montant global de l'ensemble des variables d'ajustement pour l'année 2009.

Cet amendement est une conséquence directe d'un autre amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances, à l'article 12 du projet de loi de finances et minorant, au titre de 2009, le produit prélevé sur les recettes de l'Etat au titre des amendes de la police de la circulation. Au lieu des 700 millions d'euros prévus par le projet de loi de finances pour 2009, le montant a été ramené à 600 millions d'euros. Le montant du prélèvement sur recettes correspondant au produit des amendes de police étant englobé dans l'enveloppe élargie, la réduction de son montant de 100 millions d'euros produit mécaniquement une marge d'augmentation supplémentaire de 100 millions d'euros pour les variables d'ajustement.

Ainsi, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale remplace le montant des dotations fixé, par le présent projet de loi de finances, à 1.513.429.352 euros, par un montant de 1.613.429.351 euros.

Cet amendement du gouvernement résulte d'un amendement déposé par la commission des finances mais rejeté par l'Assemblée nationale, après l'avis défavorable du gouvernement , qui prévoyait non seulement l'augmentation du montant des variables d'ajustement pour prendre en compte la minoration du prélèvement sur recettes au titre des amendes de polices mais également l'exclusion de l'augmentation de la dotation spécial instituteur (DSI) de l'enveloppe élargie. Le gouvernement s'étant déclaré défavorable à ce deuxième point, il a présenté un amendement qui se contentait de tirer les conséquences de la minoration du prélèvement sur recettes au titre des amendes de police.

Par ailleurs, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale précise que ce montant correspond à une diminution de 17,709 % du montant des variables d'ajustement en 2009. Ce taux est effectivement celui obtenu en faisant le rapport entre le montant des variables d'ajustement en loi de finances initiale pour 2008, 1,96 milliard d'euros, et le nouveau montant établi pour 2009, suite à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale : 1,61 milliard d'euros.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN OBJECTIF JUSTIFIÉ DE LIMITATION DU RYTHME D'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ETAT

Votre rapporteur général approuve l'objectif général du présent article. En effet, dans le contexte de la nécessaire limitation des déséquilibres budgétaires de l'Etat, il apparaît justifié de faire peser sur les concours de l'Etat aux collectivités territoriales les mêmes contraintes que sur l'ensemble des dépenses de l'Etat. C'est l'objectif de l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Dans le cas contraire, l'Etat devrait compenser les concours financiers versés aux collectivités territoriales par la diminution de ses autres dépenses.

Le mécanisme mis en place par le présent article, en limitant au taux d'inflation prévisionnelle de l'année 2009 le rythme d'évolution de concours de l'Etat aux collectivités territoriales, se contente de leur appliquer la même norme que celle que se fixe l'Etat pour l'ensemble de ses dépenses.

Votre rapporteur relève que le taux d'inflation prévisionnelle pour l'année 2009 est évidemment soumis à de nombreuses incertitudes économiques. Toutefois, la prévision de 2 %, qui fonde les projections du présent article, correspond au consensus des économistes et n'apparaît de ce fait pas injustifiée.

B. LE CHOIX DES BONNES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. Le choix des compensations d'exonérations de fiscalité locale comme variables d'ajustement

Comme lors de la mis en place du contrat de stabilité par l'article 36 de la loi de finances pour 2008, le durcissement de la limitation du rythme de progression des dotations a nécessité une extension des variables qui jouent le rôle de variables d'ajustement. L'intégration de certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale a ainsi permis d'élargir de 556 millions d'euros le montant global des variables sur lesquelles pèsera, en 2009, l'ajustement de l'enveloppe élargie.

Le choix des compensations d'exonérations de fiscalité locale comme variables d'ajustement semble être le moins mauvais , dans la mesure où il fallait intégrer aux variables d'ajustement des concours financiers suffisamment importants pour pouvoir supporter l'ajustement de l'enveloppe élargie tout en limitant les effets pervers.

Les autres solutions envisageables pouvaient difficilement être mises en oeuvre. Ainsi, il aurait été peu opportun de réduire le rythme d'évolution des dotations ayant pour objet de compenser des charges transférées . C'est le cas de la dotation générale de décentralisation, qui joue par ailleurs un rôle péréquateur important et dont le rythme d'évolution est déjà limité par les autres dispositions du présent projet de loi de finances. C'est également le cas du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI), reconduit par le présent projet de loi de finances à hauteur de 500 millions d'euros et dont l'objectif, légitime, est d'améliorer la compensation aux départements du transfert du RMI opéré par la loi de décentralisation de décembre 2003 110 ( * ) .

Les dotations qui servent de soutien à l'investissement des collectivités territoriales pouvaient également difficilement supporter la charge de l'ajustement. C'est le cas des diverses dotations d'équipement ainsi que du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

Enfin, le reste des concours financiers, qui correspondent aux contreparties des dégrèvements législatifs et à la fiscalité transférée aux collectivités territoriales, ne sont pas inclus dans l'enveloppe élargie.

Votre rapporteur général approuve donc le choix des compensations d'exonérations de fiscalité locale comme variables d'ajustement.

2. L'exclusion de certaines compensations d'exonérations

Comme indiqué ci-avant, l'ensemble des compensations d'exonérations n'est pas toutefois inclus dans le champ des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie. Le choix d'exclure certaines compensations d'exonérations est justifié par diverses raisons .

L'exclusion de la compensation des exonérations de taxe d'habitation pour les personnes modestes se justifie par le caractère social de cette mesure. En effet, en vertu des dispositions des articles 1414 et 1414 B du code général des impôts, elle concerne : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité, les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés sous conditions de ressources, les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs, également sous conditions de ressources et, enfin, les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence, sous conditions de ressources. Cette compensation d'exonération peut donc être assimilée à une aide aux collectivités territoriales où résident les populations les plus en difficulté . Il apparaissait donc opportun de ne pas l'inclure dans le champ des variables d'ajustement.

En ce qui concerne les compensations d'exonérations spécifiques aux activités équestres , leur exclusion du champ des variables d'ajustement se justifie par le fait que le mécanisme qui les régit, prévu par l'article 22 de la loi de finances pour 2004, ne trouve à s'appliquer que jusqu'en 2009 et s'éteindra en 2010. Par ailleurs, les montants concernés sont faibles, de l'ordre de 2 millions d'euros. Il en résulte une certaine inutilité à les inclure provisoirement, en 2009, dans le champ des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie.

L'exclusion de certaines exonérations applicables en Corse se justifie également par leurs faibles montants ainsi que par la disparition programmée de ces dispositifs. L'exonération, pour cinq ans, de taxe professionnelle relative aux investissements réalisés, de 2002 à 2010, par les PME en Corse ne représente qu'un montant de l'ordre de 3 millions d'euros et est appelé à disparaître en 2017. Par ailleurs, l'exonération spécifique, pour cinq ans également, des établissements existants en 1997 ou créés entre 1997 et 2002 ne représente pour sa part que 180.000 euros en 2008 et disparaîtra en 2011. Enfin, leur intégration au champ des variables d'ajustement aurait risqué de peser excessivement sur un territoire spécifique, alors que l'objectif poursuivi est de limiter le plus possibles les effets de l'ajustement.

Enfin, la dernière exclusion concerne la compensation des exonérations de parts communale et intercommunale de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Votre rapporteur général approuve cette exclusion et rappelle, à ce sujet, que votre commission des finances a toujours eu de fortes interrogations au sujet de cette exonération. Elle avait notamment approuvé la suppression, par l'Assemblée nationale, lors de l'examen de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2008, de la disposition selon laquelle la compensation de l'exonération partielle de la part communale de TFPNB pour les terrains agricoles faisait déjà partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. En effet, cette exonération est coûteuse (170 millions d'euros par an), non ciblée, correspond à une augmentation négligeable du revenu des agriculteurs (de l'ordre de 0,5 %) et pèse fortement sur le montant des recettes fiscales des petites communes (la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants).

C. UNE MÉTHODE D'AJUSTEMENT EXCESSIVEMENT OPAQUE

Si l'objectif recherché et le choix des variables d'ajustement paraissent justifiés, le mécanisme mis en place par le présent article pour atteindre l'objectif fixé semble excessivement opaque .

Comme précisé ci-avant, l'objectif de limitation à 2 % de l'enveloppe élargie est atteint en réduisant le montant des variables d'ajustement de l'enveloppe. Le présent article se contente toutefois de fixer, dans la loi, le montant de ces variables pour l'année 2009 , sans fournir aucun élément permettant de justifier ce montant. Ainsi, un travail laborieux est rendu nécessaire pour parvenir à reconstituer ce montant, à partir des dotations de l'année 2008, en prenant en compte les éléments inclus, ou non, dans le périmètre de l'enveloppe élargie en 2008, les éléments intégrés à cette enveloppe par le projet de loi de finances pour 2009 et les éléments qui sont de simples mesures de périmètre et s'ajoutent à l'enveloppe sans en modifier la composition.

Votre rapporteur général ne juge pas le mécanisme du présent article très éclairant pour la représentation nationale , sur un sujet pourtant de première importance.

Or, l'étude dans le détail des étapes ayant conduit à déterminer le montant fixé au XI du présent article fait apparaître un point particulier, concernant la dotation spéciale instituteur (DSI), qui fait l'objet d'une proposition d'amendement de votre rapporteur général .

D. UN AMENDEMENT PRÉVOYANT TROIS MODIFICATIONS VOUS EST PROPOSÉ

1. Une modification à apporter à la prise en compte de l'évolution de la dotation spéciale instituteur (DSI)

Dans le montant global retenu pour l'enveloppe élargie en 2008, la DSI apparaît pour un montant de 5,6 millions d'euros . C'est donc ce montant qui est pris en compte pour déterminer, par application du taux d'inflation prévisionnel, le montant de l'enveloppe élargie en 2009.

Or, ce montant avait été minoré par l'article 39 de la loi de finances pour 2008 . En effet, cet article avait dérogé à la règle classique d'affectation du reliquat comptable de la DSI, en prévoyant que le montant du reliquat existant de la DSI serait mis en répartition au titre de la DSI 2008. Le montant de ce reliquat ayant été de 47,3 millions d'euros, le projet de loi de finances pour 2008 a réduit d'autant la DSI prévue pour l'année, ce qui explique que le montant affiché soit relativement faible, à hauteur de 5,6 millions d'euros .

Il en résulte que l'augmentation affichée de la DSI, entre la loi de finances pour 2008 et le projet de loi de finances pour 2009, est de + 572 % . Celle-ci passe en effet, en apparence, de 5,6 millions d'euros à 37,5 millions d'euros. Or, le calcul de l'augmentation de 2 % de l'enveloppe élargie se faisant, comme votre rapporteur général l'a indiqué, à partir du montant de 5,6 millions d'euros, cette hausse, artificiellement élevée, du montant de la DSI pèse sur les variables d'ajustement de l'enveloppe élargie .

La hausse de DSI entre 2008 et 2009 est d'autant plus artificielle que l'article 11 du présent projet de loi de finances procède au gel d'un certain nombre de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, au nombre desquelles la DSI . Or, l'augmentation de la DSI pèse sur les variables d'ajustement de l'enveloppe. Les collectivités territoriales subissent donc le poids de l'augmentation d'une dotation pourtant formellement gelée.

Votre rapporteur général considère inopportun que l'augmentation artificielle de la DSI en 2009 pèse sur les variables d'ajustement de l'enveloppe élargie . Il est nécessaire de neutraliser la hausse apparente de 31,914 millions d'euros de la DSI entre 2008 et 2009 pour la détermination du montant des variables d'ajustement. Pour cela, il convient d'augmenter d'une somme équivalente le montant global des variables d'ajustement figurant au XI de l'article 15.

Ainsi, le montant des variables d'ajustement en 2009 sera augmenté de 31,914 millions d'euros .

Il en résulte une aggravation du solde budgétaire de l'Etat en 2009 puisque le montant du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales augmentera du montant équivalent, soit de 31,914 millions d'euros. Toutefois, dans la mesure où votre rapporteur général souscrit à la nécessité d'impliquer les collectivités territoriales dans l'effort que s'impose l'Etat pour limiter la croissance de ses dépenses, il estime que cette opération doit se faire en toute clarté et que les collectivités territoriales ne peuvent supporter, sur leurs dotations, une hausse de DSI artificielle, dont elles n'ont pas profité, d'autant plus qu'elles devront, en 2009, supporter le gel de cette dotation.

C'est le premier objet de l'amendement qui vous est proposé.

2. La limitation de la réduction du montant des variables d'ajustement

Après son examen par l'Assemblée nationale, l'application de l'article 15 entraîne une diminution de 17,709 % des concours servant de variables d'ajustement à l'enveloppe élargie. Votre rapporteur général estime qu'il convient de réduire ce taux de diminution afin de ne pas peser excessivement sur les bénéficiaires de ces dotations, et de répartir ainsi le poids, pour les collectivités territoriales, de la limitation du rythme d'évolution des concours financiers.

La règle générale d'augmentation de 2 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales doit toutefois être préservée . Elle traduit l'engagement des collectivités territoriales, aux côtés de l'Etat, sur la voie de la limitation de la dépense publique.

Par conséquent, l'allègement du poids qui pèse sur les variables d'ajustement ne peut se faire que par un rééquilibrage, au sein de l'enveloppe élargie, entre les concours financiers de l'Etat . Deux pistes semblent pouvoir être mises en oeuvre.

a) Une réduction du prélèvement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPT) ont pour objectif d'opérer une péréquation entre collectivités territoriales lorsqu'un établissement dit « exceptionnel » entraîne pour une collectivité des ressources de taxe professionnelle importantes. Leur objectif est d'atténuer, au niveau local, les disparités de recettes fiscales.

Les FDPT sont principalement alimentés par un écrêtement sur les bases de taxe professionnelle des établissements dits « exceptionnels » , c'est-à-dire de ceux dont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent deux fois la moyenne nationale des bases communales de taxe professionnelle par habitant constatées l'année précédente. Le seuil d'écrêtement était de 3.320 euros en 2006. Cette ressource des FDPT est extrêmement dynamique . Ainsi, de 2002 à 2007, dernière année pour laquelle l'Etat dispose de chiffres à jour, elle est passée de 308 millions d'euros à 579 millions d'euros, soit une hausse annuelle moyenne de plus de 13 % .

Les montants des ressources provenant de l'écrêtement en 2008 ne sont pas définitivement connus. Toutefois, d'après les éléments recueillis auprès du gouvernement, la hausse des ressources provenant de l'écrêtement, prévue pour l'année prochaine, ne saurait être inférieure à 25 millions d'euros, soit une hausse de 4 % . Il en résultera une augmentation des ressources des FDPTP disponibles pour être réparties. Sans remettre en cause l'objectif de péréquation essentiel poursuivi par les FDPTP, votre rapporteur général relève que ces ressources supplémentaires peuvent être utilisées pour mieux répartir, en 2009, la charge de la limitation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Ainsi, en prélevant sur les ressources des FDPTP un montant équivalent à cette augmentation, une marge de manoeuvre supplémentaire peut être dégagée, sans peser sur les finances des communes bénéficiaires des FDPTP, puisqu'il s'agirait uniquement de limiter la hausse prévue pour 2009. Ce prélèvement permettrait donc, de manière relativement indolore, de dégager une marge de manoeuvre supplémentaire pour les variables d'ajustement de l'enveloppe normée qui subissent, pour leur part, une diminution de plus de 17 %.

Il vous sera donc proposé, pour compenser la hausse des recettes des FDPTP provenant de l'écrêtement des bases de taxe professionnelle, de réduire de 25 millions d'euros la dotation versée par l'Etat aux FDPTP, dans le but de compenser la suppression de la part salaire de taxe professionnelle . Les ressources des FDPTP resteront à un niveau équivalent mais la réduction du prélèvement sur recettes au profit des FDPTP permettra, en parallèle, d'augmenter le montant des variables d'ajustement de l'enveloppe normée.

Ainsi, les variables d'ajustement seront augmentées d'un montant supplémentaire de 25 millions d'euros . C'est le deuxième objet de l'amendement qui vous est proposé.

Cette hausse n'aura pas d'impact sur le solde budgétaire de l'Etat puisqu'elle sera compensée par la diminution du prélèvement sur recettes relatif à la dotation de compensation aux FDPTP . Elle n'aura pas non plus d'influence sur la norme d'augmentation de 2 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales puisqu'elle opère, au sein des concours financiers de l'Etat, une nouvelle répartition des dotations.

b) L'exonération partielle de la part communale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles (TFPNB)

Une exonération partielle de la part communale de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) agricoles a été instaurée par l'article 13 de la loi de finances initiale pour l'année 2006. Cette exonération porte sur 20 % des parts communale et intercommunale de TFPNB grevant les terres agricoles .

Votre rapporteur général rappelle que votre commission des finances s'est montrée très fortement défavorable à cette exonération . Un amendement de suppression de l'article de la loi de finances pour 2006 qui la prévoyait avait d'ailleurs été déposé en son nom. Un groupe de travail, présidé par notre collègue président Jean Arthuis et composé de membres issus de l'ensemble des sensibilités politiques représentées au sein de votre commission des finances 111 ( * ) , avait estimé que « l'élimination de la TFNPB agricole, même si elle était limitée aux seuls exploitants agricoles, n'est pas opportune » 112 ( * ) .

Plusieurs raisons justifient cette position.

D'une part, cette exonération est contraire au principe, affirmé par votre commission des finances, selon lequel les allègements de fiscalité locale doivent être décidés par les collectivités territoriales et non compensés . Ainsi, votre commission des finances, dans son rapport sur l'article portant cette exonération de TFPNB, avait estimé que « la prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, dont il est progressivement devenu le premier contributeur [...] comporte des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes : d'une part, elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat, dans un contexte budgétaire très défavorable ; d'autre part, elle tend à réduire la base des impôts locaux, dans le cas des exonérations et des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus, dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale ».

D'autre part, selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le montant de cette exonération est élevé, de plus de 171,5 millions d'euros en 2009 . Or, comme l'indiquait le commentaire de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2008, le montant de cette exonération « correspond à une augmentation négligeable du revenu des agriculteurs (de l'ordre de 0,5 %), devant bénéficier à terme aux seuls propriétaires, et réduisant les recettes fiscales des petites communes (la TFNPB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants) ».

L'ensemble des personnalités qualifiées rencontrées par le groupe d'étude formé au sein de la commission des finances s'était prononcé contre l'exonération de TFNPB agricole , à l'exception de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et des Jeunes Agriculteurs (JA).

Dans le respect du principe du libre choix, par les collectivités territoriales, des exonérations de fiscalité locale , votre rapporteur général vous propose donc de réduire de moitié l'exonération obligatoire des parts communale et intercommunale de TFNPB agricole. Le montant de la compensation de cette exonération, qui s'élèvera en 2009 à 171,5 millions d'euros, sera donc également réduit de moitié. Cette réduction produira une marge de manoeuvre supplémentaire de 85,75 millions d'euros pour les variables d'ajustement de l'enveloppe élargie .

Les communes et les intercommunalités resteraient par ailleurs libres de maintenir un taux d'exonération supérieur à 10 % , la part de l'exonération comprise entre 10 % et 20 % n'étant alors plus compensée par l'Etat.

Enfin, l'amendement qui vous est proposé précise que les modalités de répartition de l'exonération de TFNPB entre le bailleur et le preneur, en cas de fermage sur les propriétés concernées ne sont pas modifiées par la présente modification.

Au total, l'adoption des trois modifications que comprend l'amendement qui vous est proposé permet de passer d'un montant global des variables d'ajustement de 1.613,4 millions d'euros, après les modifications adoptées à l'Assemblée nationale, à 1.755,4 millions d'euros. Il en résulte une réduction du taux de diminution des variables d'ajustement, qui passerait de - 17,7 % dans la rédaction actuelle de l'article 15 à - 10,47 % dans la rédaction issue de l'amendement .

Dans le cadre actuellement extrêmement contraint des finances publiques, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales, l'amendement qui vous est proposé résulte d'arbitrages équilibrés et devrait permettre, pour les collectivités territoriales les plus exposées aux diminutions des variables d'ajustement, d'opérer un nécessaire lissage, sans pour autant porter préjudice à l'Etat ou aux autres collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 - Compensation des transferts de compétences aux départements

Commentaire : le présent article actualise les montants de la compensation financière versée aux départements au titre des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et prend en compte les charges résultant de la formation des assistants maternels.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 52 de la loi n°2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, les ressources attribuées aux départements au titre de la compensation des transferts de compétences prévue par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales sont composées :

- de la totalité du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance perçue en application des 1° et 3° de l'article 1001 du code général des impôts 113 ( * ) ;

- d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance perçue en application du 5° bis dudit article 114 ( * ) ;

- et d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers.

La loi de finances pour 2008 a modifié sur plusieurs points le régime antérieur. Outre l'introduction de deux nouvelles assiettes de TSCA dans la compensation financière des départements (les conventions d'assurances contre l'incendie, et les conventions d'assurances contre les risques de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance), elle a ainsi :

- supprimé du régime de compensation l'assiette de la TIPP afférente au supercarburant ARS, devenue stérile ;

- et relevé les fractions de tarifs de la TIPP concernant respectivement les supercarburants sans plomb et le gazole.

La loi de finances pour 2008 a, en conséquence, fixé à 11,550 % la fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance perçue en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts et la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers respectivement à 0,456 euros par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb et à 0,323 euros par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120° C.

Au total, la compensation inscrite au titre de la loi de finances initiale pour 2008 s'est élevée à 1.070.712.826 euros.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA COMPENSATION DES CHARGES RÉSULTANT DE LA FORMATION INITIALE OBLIGATOIRE DES ASSISTANTS MATERNELS

Le présent article propose dans son paragraphe I une actualisation des montants de compensation financière liée à deux facteurs : l'allongement de la durée de la formation initiale obligatoire des assistants maternels et l'instauration d'une formation d'initiation aux gestes de secourisme prévus en application de l'article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles.

Le décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 relatif à la formation des assistants maternels a renforcé les obligations des départements dans ce domaine en leur imposant l'organisation d'un volume horaire supplémentaire de formation initiale obligatoire pour ces professionnels, qui est passée de 60 heures à 120 heures depuis le 1 er janvier 2007.

Ils doivent également instaurer pour ces mêmes professionnels une formation d'initiation aux gestes de secourisme depuis cette même date.

La compensation de l'allongement de la durée de formation des assistants maternels est calculée selon les règles suivantes :

La fixation du nombre d'assistants maternels qui vont être agréés par les départements à compter du 1 er janvier 2007 est obtenue, pour chaque département, par la moyenne du nombre d'agrément des assistants maternels constaté au cours des trois dernières années, soit 2004, 2005 et 2006, tel qu'il résulte de l'enquête protection maternelle infantile réalisée par le ministère chargé des affaires sociales. Le coût horaire de référence qui a été établi à 6,47 euros en valeur 2004, repose sur la comptabilisation du montant total des dépenses qui ont été consacrées, au cours de l'exercice 2004, par tous les départements à la formation initiale obligatoire des assistants maternels et du nombre d'heures de formation réalisées la même année.

S'agissant de la formation d'initiation aux gestes de secourisme, la compensation financière, qui concerne les assistants maternels agréés par les départements à compter du 1 er janvier 2007, a été calculée en fonction d'une durée de formation de 10 heures et d'un coût horaire de référence égal à 7,5 euros en valeur 2004.

Dans ces conditions, le montant de compensation a été fixé à 21 millions d'euros ainsi répartis :

Compensation « assistants maternels »

(en euros)

Formation initiale obligatoire

Formation d'initiation aux gestes de secourisme

Total droit à compensation

Total

17.631.207

3.406.342

21.037.549

Source : ministère de l'intérieur

B. LA COMPENSATION DES CHARGES RÉSULTANT DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004

L'ajustement des charges résultant des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, concerne principalement les nouveaux transferts de personnels intervenant en 2009 (dernière tranche du transfert d'agents TOS dans les collèges qui ont décidé d'opter pour l'intégration à la fonction publique territoriale, transfert des personnels de la DDE s'occupant de l'entretien des routes).

Les montants de charges transférés sont estimés au titre de 2009 à 191,55 millions d'euros pour les agents TOS et à 67,79 millions d'euros pour le transfert des personnels de DDE.

Les modalités de compensation des transferts de personnels

Le transfert aux collectivités territoriales des services et des agents de l'Etat exerçant des missions relevant de compétences transférées par la loi du 13 août 2004 est un processus d'ores et déjà très largement engagé. Il concerne notamment 93.000 personnels TOS et 30.000 agents de l'Equipement.

- La rémunération des agents : la compensation se fera sur la base du coût exact des agents, la collectivité territoriale devant avoir précisément les moyens de payer l'agent transféré au même niveau que ce qu'il aurait coûté à l'Etat s'il n'avait pas opté. La compensation des personnels a intégré les reclassements effectués dans le cadre des Accords Jacob.

- Les charges patronales : elles seront compensées sur le fondement des charges réellement exposées par les collectivités territoriales, conformément aux dispositions applicables au sein de la fonction publique territoriale, en prenant comme référence la dernière année précédant le transfert. La compensation sera ainsi établie soit sur la base du coût correspondant aux cotisations CNRACL et assimilés (taux de 27,3 %), s'agissant des agents intégrés à la FPT, soit sur la base des cotisations effectivement supportées par les collectivités territoriales (taux de 50% au 1 er janvier 2008), s'agissant des agents détachés.

- La NBI : elle est intégrée dans le droit à compensation.

- Les dépenses sociales : elles regroupent en l'occurrence les dépenses d'action sociale, notamment de médecine préventive. S'agissant des dépenses de médecine préventive, et notamment de la compensation de la visite médicale, le droit à compensation sera calculé non sur la base des dépenses de l'Etat au cours des trois dernières années mais dans le souci de permettre aux collectivités territoriales d'appliquer les obligations de la FPT en la matière. La CCEC avait expressément fait une demande en ce sens et le gouvernement y a répondu favorablement. Ainsi, pour le ministère de l'Education nationale, les dépenses d'action sociale seront calculées sur la base d'un ratio de 91,5 euros par agent transféré ; ce ratio couvre : les prestations obligatoires prises en charge par l'Etat (15,50 euros), les prestations d'action sociale facultative accordées aux agents en fonction de leur situation de famille et de leurs ressources (61 euros), le coût des visites médicales obligatoires (15 euros).

- Les dépenses de formation : la compensation des dépenses de formation sera quant à elle égale à 1 % de la masse salariale (hors cotisations patronales) s'agissant des personnels TOS, et se fera en revanche sous forme d'un transfert de personnels et de crédits s'agissant des personnels de l'équipement. L'Etat transfère ainsi, suite à un arbitrage favorable à la demande de la CCEC, un montant significativement supérieur à celui qu'il consacrait à la formation des personnels transférés au cours des trois années précédant le transfert.

- Les comptes épargne temps : les CET acquis au moment du transfert de services, seront compensés en une seule fois, au moment du transfert effectif aux collectivités territoriales des premiers agents ayant opté.

- Les frais de fonctionnement des services : la méthode d'évaluation de la compensation financière due au titre des frais de fonctionnement des services transférés s'effectuera sur la base d'une évaluation des frais de fonctionnement des services (hors loyers) par ratios (euro/agent), déterminés par chaque ministère décentralisateur sur la base des frais réels du service calculés selon la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période triennale précédant le transfert de compétences. S'agissant des loyers, lorsque l'Etat est locataire de l'immeuble affecté aux services ou parties de services transférés, la collectivité territoriale bénéficiaire de ce transfert succède à tous ses droits et obligations et se voit compenser les montants des loyers sur la base de l'année précédant le transfert de service. Lorsque l'Etat met à disposition les immeubles utilisés pour l'exercice des compétences transférées, ces mises à dispositions se font à titre gratuit, conformément aux dispositions des articles L.1321-1 et suivants du CGCT ; aucune compensation n'est alors due à la collectivité bénéficiaire du transfert, aucune charge supplémentaire liée à la mise à disposition de ces immeubles ne lui étant en tout état de cause imposée. Si l'Etat ne transfère qu'un nombre très limité d'agents (cas des gestionnaires de TOS) n'entraînant pas le transfert d'un bâtiment, il compense alors une quote-part de loyer par agent transféré, calculée en fonction de la valeur locative constatée localement.

- La compensation des postes disparus : lors de la séance de la CCEC du 14 novembre 2006, la parité « élus » a accepté une compensation des postes « disparus » (issus de la clause de sauvegarde comparant les emplois transférés au 31 décembre 2002 et au 31 décembre de l'année précédant le transfert), en fin de période sur la base du coût d'un pied de corps. La compensation de ces postes interviendra donc en loi de finances pour 2009 s'agissant des postes relevant du ministère de l'éducation nationale et en loi de finances pour 2010 s'agissant des postes relevant du ministère de l'équipement.

Source : ministère de l'intérieur

C. L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION

Au vu des mesures nouvelles et des ajustements des transferts de charges au titre des années précédentes, le montant total prévisionnel du droit à compensation aux départements atteint 2 596 millions d'euros , contre 2.313 millions d'euros en 2008, dont 282,4 millions d'euros au titre de la nouvelle tranche de transferts intervenant en 2009.

Actualisation des montants des compensations versées aux départements au titre des transferts de compétences

(en euros)

PLF 2009

Aménagement foncier

744 686

TOS (titulaires)

174 958 270

GTOS (titulaires)

- 31 621

Action sociale

503 451

1% Formation

908 317

Emplois vacants TOS

10 982 256

Emplois vacants GTOS

1 152 766

Clause de sauvegarde

3 041 594

Assistants maternels

21 037 549

Vacants Equipement

21 472 966

Option Equipement

45 838 147

Vacations

6 913

ISF

100 227

Fonctionnement

375 236

Routes

1 394 288

TOTAL

282 485 045

Source : ministère de l'intérieur

En conséquence de ces évaluations de charges, le paragraphe II du présent article modifie l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances afin de porter :

- de 0,456 euro à 1,168 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- et de 0,323 euro à 0,827 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

Le même paragraphe ajuste les montants du tableau de répartition entre les départements.

Il convient de rappeler que cette répartition s'effectue sur la base du droit à compensation de chaque département qui correspond au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées, sur la base d'un arrêté, pris après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges.

La compensation des transferts au bénéfice des départements s'opère par affectation à chaque département d'un pourcentage se rapportant au total des fractions d'impositions transférées, qui est lui-même égal à la compensation due au titre d'une année pour l'ensemble des départements.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission prend acte de ces ajustements des compensations financières des transferts de charges aux départements.

Elle observe toutefois que si le montant de la compensation « assistants maternels » est désormais définitif, les montants de compensation au titre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, feront encore l'objet d'ajustements dans la mesure où l'exercice du droit d'option des personnels des DDE n'est pas encore achevé 115 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Compensation des transferts de compétences aux régions

Commentaire : le présent article vise à fixer, pour 2009, le montant des fractions de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

I. LE DROIT DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article opère la mise en oeuvre sans les modifier , ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte 116 ( * ) et se bornera ci-après à de simples rappels.

A. L'ATTRIBUTION DE FRACTIONS DE TARIFS DE LA TIPP

En synthèse, chaque région métropolitaine, comme la collectivité territoriale de Corse, bénéficie d'une part du produit de la TIPP , par l'attribution d'une fraction des tarifs de cette taxe perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région.

Cependant, le niveau des fractions régionales de tarifs de la TIPP ne pourra être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière des régions. Ce ne sera pas le cas avant la fin 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences, notamment des transferts du personnel, échelonnés en fonction de l'exercice du droit d'option offert aux agents concernés en termes de position administrative 117 ( * ) . Dans cette attente, le Parlement chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale puis en loi de finances rectificative pour régularisation, doit réviser les fractions de tarifs attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré.

Ce dispositif de compensation s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer , où la TIPP n'est pas perçue 118 ( * ) . Par conséquent, pour elles, la seule modalité de compensation praticable consiste en une dotation budgétaire annuelle de décentralisation, retracée au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Pour 2009, selon le présent projet de loi de finances, la dotation des régions d'outre-mer au titre des transferts de compétences s'élèvera à près de 96,2 millions d'euros.

B. DES FRACTIONS DE TARIFS MODULABLES

Depuis 2007, il est loisible aux conseils régionaux et à l'assemblée territoriale de Corse de moduler les fractions de tarifs de la TIPP qui sont attribués, respectivement, aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière des transferts de compétences. Ce droit de modulation est limité , s'agissant de l'essence sans plomb, à plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée.

En outre, les délibérations des conseils régionaux et de l'assemblée territoriale de Corse, en ce domaine, ne peuvent intervenir qu'une fois par an, et au plus tard le 30 novembre de l'année qui précède l'entrée en vigueur du tarif modifié. Ainsi, pour la modulation des fractions de tarifs de la TIPP en 2008, les conseils régionaux ont du se prononcer avant le 30 novembre 2007 119 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le tableau figurant au I de l'article 40 de la LFI pour 2006, qui détermine les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences réalisés, sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, au bénéfice des régions métropolitaines et de la collectivité territoriale de Corse. Il vise à fixer les fractions de tarifs de la TIPP attribuées à chaque région, en 2009 , dans ce cadre.

Ces fractions, à l'initiative des conseils régionaux et de l'assemblée territoriale de Corse, pourront faire l'objet de la modulation prévue. A cette fin, suivant les règles rappelées ci-dessus, les conseils devront se prononcer avant le 30 novembre 2008.

Les fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions pour 2009

(en euros par hectolitre)

Région

Gazole

SP

ALSACE

4,58

6,48

AQUITAINE

4,35

6,15

AUVERGNE

5,52

7,80

BOURGOGNE

3,99

5,65

BRETAGNE

4,52

6,40

CENTRE

4,25

6,02

CHAMPAGNE-ARDENNE

4,68

6,62

CORSE

9,35

13,22

FRANCHE-COMTÉ

5,82

8,24

ILE-DE-France

11,97

16,93

LANGUEDOC-ROUSSILLON

4,01

5,68

LIMOUSIN

7,87

11,13

LORRAINE

7,15

10,12

MIDI-PYRÉNÉES

4,62

6,54

NORD-PAS-DE-CALAIS

6,73

9,52

BASSE-NORMANDIE

5,06

7,17

HAUTE-NORMANDIE

5,01

7,09

PAYS DE LOIRE

3,95

5,59

PICARDIE

5,26

7,45

POITOU-CHARENTES

4,16

5,88

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

3,90

5,52

RHÔNE-ALPES

4,10

5,80

Source : présent projet de loi de finances

Conformément au I, précité, de l'article 40 de la LFI pour 2006, chaque fraction de tarifs de la TIPP a été calculée, « pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 120 ( * ) sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ». Ainsi, le calcul des fractions attribuées s'est ramené, pour chaque région, à l'équation suivante :

fraction de tarifs de la TIPP attribuée pour 2009 x assiette régionale de la TIPP en 2006

=

droit à compensation de la région pour 2009

(au titre des transferts réalisés en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009)

Soit, autrement présenté :

fraction de tarifs de la TIPP attribuée pour 2009

=

droit à compensation de la région pour 2009

(au titre des transferts réalisés en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009)

assiette régionale de la TIPP en 2006

Pour 2009 , le montant du droit à compensation des régions et de la collectivité territoriale de Corse employé pour le calcul des fractions de TIPP attribuées par le présent article s'élève au total à près de 3,17 milliards d'euros, contre 2,93 milliards d'euros prévus en LFI pour 2008 , soit une augmentation de près de 233,2 millions d'euros. Cette hausse correspond :

- pour l'essentiel, aux transferts de compétences prévus en 2009 , qui représentent une charge évaluée à 186,3 millions d'euros . Il s'agit notamment de la poursuite du transfert des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) de l'Education nationale (à hauteur de 138,4 millions d'euros) et des lycées agricoles (pour 7,3 millions d'euros), ainsi que du dernier volet du transfert de la formation professionnelle des adultes (près de 40,2 millions d'euros) ;

- pour un cinquième, soit 45,2 millions d'euros , à des mesures de révision du droit à compensation au titre de transferts antérieurs à 2008 . Ces mesures concernent, d'une part, les aides aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux (pour 5 millions d'euros) et, d'autre part, les aides aux étudiants et le financement des instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (pour un total de 40,2 millions d'euros) ;

- pour le solde, soit 1,7 million d'euros , aux régularisations de l'évaluation retenue, en LFI pour 2008 , concernant les compétences transférées pendant l'exercice. Cet ajustement est relatif aux transferts de personnels et résulte de l' actualisation du résultat de l'exercice, par les agents des services décentralisés, du droit d'option qui commande le transfert effectif de leur gestion aux collectivités territoriales 121 ( * ) . Elles ont vocation à figurer dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008 qui devrait être présenté à la fin de l'année.

Le tableau ci-après décompose ce doit à compensation par tranche annuelle (transferts réalisés en 2005, 2006, 2007, 2008 ou 2009) et par catégorie de transferts.

Droit à compensation des régions métropolitaines en 2009

(en euros)

Compétences transférées en 2005

Montant de la compensation

Formation initiale des travailleurs sociaux

Aides aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux

130.243.902

19.846.771

Instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

Aides aux étudiants des instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

215.682.857

61.788.617

Inventaire général du patrimoine culturel

2.078.119

Total 2005

429.640.266

Compétences transférées en 2006

Instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (extension en année pleine)

215.682.857

TOS Education nationale (total des titres à compensation hors emplois vacants)

TOS vacants Education nationale

74.492.794

20.630.844

Centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience (VAE)

5.537.689

Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) (1 région)

24.143.912

STIF (région Ile-de-France) (dont compensation au titre de la loi « SRU »)

391.507.400

Reprise au titre de l'affectation de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration (à déduire)

127.403.230

Total 2006

583.961.422

Compétences transférées en 2007

Financement des instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (régulation)

92.550.924

TOS Education nationale (total des titres à compensation hors emplois vacants)

TOS vacants Education nationale

588.026.214

61.172.388

TOS lycées agricoles

5.977.437

Forfait d'externat

113.927.747

AFPA (17 régions)

454.017.722

Inventaire culturel

3.510.965

Total 2007

1.319.183.397

Compétences transférées en 2008

TOS (total des titres à compensation hors emplois vacants)

TOS vacants Education nationale

466.992.139

23.561.594

TOS des lycées agricoles (hors emplois vacants)

TOS vacants des lycées agricoles

Agents non titulaires des lycées agricoles

40.985.643

1.137.636

311.913

Lycées maritimes

1.921.973

AFPA (2 régions)

58.226.953

DDE (comités territoriaux de concertation)

3.356.986

Inventaire culturel

7.576.245

Total 2008

604.071.082

Compétences à transférer en 2009

Instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

Aides aux étudiants des instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

(révisions)

21.797.191

18.438.365

Aides aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux (révision)

5.011.958

TOS Education nationale (total des titres à compensation hors emplois vacants)

TOS vacants Education nationale

120.739.451

17.657.650

TOS des lycées agricoles (hors emplois vacants)

TOS vacants des lycées agricoles

5.948.423

1.330.307

AFPA (2 régions)

40.199.110

Inventaire culturel

342.180

Total 2009

231.464.635

Droit à compensation total des régions en 2009

3.168.320.803

Source : direction générale des collectivités territoriales

Les montants de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2009 , suivant l'exemple des précédentes années, devraient être révisés, à l'initiative du gouvernement, dans le cours même de la discussion sur le présent projet de loi de finances, entraînant un ajustement des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions par le présent article . Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés, par les agents concernés, avant le 31 août 2008 .

En effet, chaque année, en vue de la prise en compte, par le projet de loi de finances initiale, de l'exercice du droit d'option des agents des services décentralisés, les administrations doivent mener, dans un délai bref, des opérations de synthèse relativement lourdes. Dans ces conditions, les prévisions du droit à compensation des collectivités territoriales établies pour le dépôt de ce projet de loi restent provisoires.

Au moment de la rédaction du présent commentaire, le montant de cette révision n'était pas encore connu des services de la direction générale des collectivités locales, faute des « remontées » d'information nécessaires.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, en fixant pour 2009 le montant des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse au titre des transferts de compétences dont elles bénéficient en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ne procède qu'à l' actualisation des valeurs nécessaires à une compensation dont les modalités , organisées par les lois de finances initiales pour 2005 et 2006 principalement, demeurent inchangées .

Il convient de souligner que cette opération n'influe pas directement sur les prix à la pompe , dans la mesure où il ne s'agit pas de modifier les tarifs de TIPP applicables, mais seulement d'en attribuer une fraction aux régions. Au demeurant, la modulation à laquelle les régions pourront procéder à partir de ces fractions, eu égard aux limites fixées pour ces opérations, restera d'une incidence limitée pour chaque consommateur.

Le financement depuis 2005 des transferts de compétences, par l'attribution aux régions de fractions de tarifs de la TIPP, s'inscrit pleinement dans le cadre de l'autonomie financière des collectivités territoriales garantie par l'article 72-2 de la Constitution. Avec ce dispositif, les transferts de compétences aux régions ont fait l'objet d'un mode de compensation originale, traduisant la volonté d'accroître la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de ces collectivités. En outre, la modulation de tarif à laquelle peuvent procéder les conseils régionaux depuis 2007 permet d'assurer, non seulement l'autonomie financière des régions, mais encore leur autonomie fiscale , à laquelle votre commission des finances est particulièrement attachée 122 ( * ) .

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément aux termes exprès de l'article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées aux régions au titre de la compensation financière des compétences qui leur ont été transférées diminueraient (pour des raisons étrangères à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte , afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 - Compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA)

Commentaire : le présent article propose d'affecter aux départements une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) en compensation de l'extension de leurs compétences proposée par le projet de loi portant généralisation du revenu de solidarité active (RSA).

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXTENSION DES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS

Le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a été adopté par l'Assemblée nationale le 8 octobre 2008 et par le Sénat le 24 octobre 2008 123 ( * ) . La commission mixte paritaire qui doit établir un texte commun aux deux assemblées se réunira le 4 novembre 2008.

Ce projet de loi prévoit la généralisation du dispositif du RSA, qui se substitue notamment aux actuels revenu minimum d'insertion (RMI) et allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima, le RSA opère une extension des compétences des départements, détaillée par notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis 124 ( * ) , au nom de la commission des finances, sur ce projet de loi. Il relève ainsi que « cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi, le département se voit :

- déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;

- maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

- confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à l'API ».

Au total, l'ensemble de ces mouvements se traduit par une charge financière supplémentaire que les départements devront prendre en charge à partir du 1 er juillet 2009 , date des premiers versements de RSA.

Seuls les départements métropolitains sont concernés, la loi de généralisation du RSA ne devant pas entrer en vigueur dans les départements d'outre-mer en 2009.

B. LE MODE DE COMPENSATION PRÉVU PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA

Comme notre collègue Eric Doligé l'a indiqué dans son rapport pour avis, le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » de compétences les nouvelles compétences à la charge des départements a des conséquences quant au mode de compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé 125 ( * ) , qu'en ce qui concerne les extensions de compétences, « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

Dans sa rédaction actuelle, l'article 3 du projet de loi généralisant le RSA prévoit toutefois qu'en « ce qui concerne l'extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ». L'objectif du présent article est donc de mettre en place cette compensation intégrale des charges transférées.

Ainsi, l'article 3 précité prévoit que, « au titre de l'année 2009, cette compensation est calculée, pour les départements métropolitains, sur la base de la moitié des dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre de l'API, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement [lié à l'API] et déduction faite [...] de la moitié des dépenses ayant incombé aux départements en 2008 au titre de l'intéressement [lié au RMI] ». Ce mode de calcul correspond aux transferts croisés de compétences entre l'Etat et les départements. Il permet donc de déterminer la charge supplémentaire qui pèsera sur les départements pour la deuxième moitié de l'année 2009, en se basant sur les dépenses prévisionnelles équivalentes de l'année 2008.

Si le projet de loi généralisant le RSA prévoit son entrée en vigueur, en métropole, au 1 er juin 2009, les versements de RSA ne débuteront en réalité qu'au mois de juillet 2009 , au titre des droits ouverts en juin. Il en résulte que les départements n'auront à prendre en charge que six mois de versements de RSA en 2009. C'est pourquoi, bien que le projet de loi doive entrer en vigueur au 1 er juin, la compensation ne se fait que sur la base de la moitié des dépenses annuelles.

Notre collègue Eric Doligé a rappelé, dans son rapport pour avis précité, les modalités de calcul du montant prévisionnel de la compensation pour l'année 2009.

Mode de calcul de la compensation aux départements
de l'extension de leurs compétences

(en millions d'euros)

France entière

Métropole

Prévision des dépenses d'API en 2008

1.070 (1)

Prévision des dépenses d'intéressement liées à l'API en 2008

41 (2)

Prévision des dépenses d'API moins l'intéressement lié à l'API en 2008

1.029 (1)-(2)

919,2 126 ( * ) (3)

Prévision des dépenses d'intéressement lié au RMI en 2008 hors cumul de 100 % les 3 premiers mois

320

275,2 127 ( * ) (4)

Base de compensation annuelle

644 (3)-(4)

Source : Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté

Ainsi, pour une base annuelle de compensation de 644 millions d'euros, le montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 s'élève à 322 millions d'euros .

Enfin, l'article 3 du projet de loi précité généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose donc de mettre en oeuvre la compensation prévue à l'article 3 du projet de loi généralisant le RSA, au titre de l'année 2009 .

A. LA COMPENSATION PAR ATTRIBUTION D'UNE FRACTION DE TIPP

Le I du présent article prévoit que la compensation sera effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) . Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004 . En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat.

Les fractions de TIPP fixées par le présent article sont de :

- 0,82 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,57 euro par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 °C.

Il est précisé que ces fractions doivent permettre d'affecter aux départements un montant égal à celui prévu par l'article 3 précité du projet de loi généralisant le RSA.

En effet, les prévisions de consommation de carburants pour l'année 2009, figurant à l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2009, font apparaître un montant de 116,8 millions d'hectolitres pour les supercarburants sans plomb et de 397,92 millions d'hectolitres pour le gazole. En appliquant les fractions retenues par le présent article, on obtient un produit total de 322,59 millions d'euros , légèrement supérieur à l'estimation du droit à compensation.

B. L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU VU DES DÉPENSES DÉFINITIVES

Le cinquième alinéa du présent article prévoit que ces fractions seront modifiées une fois définitivement connus les montants d'API, d'intéressement lié à l'API et d'intéressement lié au RMI pour l'année 2008, qui servent à la détermination du montant de la compensation.

Ces montants ne peuvent être pour le moment définitivement établis puisqu'ils correspondent en partie à des dépenses à venir. Cette disposition implique donc que les fractions de TIPP pourront être modifiées, en loi de finances rectificative pour l'année 2009, une fois déterminés les montants définitifs engagés en 2008.

C. LA RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION ENTRE LES DÉPARTEMENTS

Le sixième alinéa du présent article établit les modalités de répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TIPP fixées. Il précise que chaque département recevra un pourcentage de TIPP égal au rapport entre son droit à compensation et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains .

Le droit à compensation de chaque département est égal, pour l'année 2009, à la moitié des dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre de l'API sur son territoire, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement lié à l'API et déduction faite de la moitié des dépenses ayant incombé au département en 2008 au titre de l'intéressement lié au RMI.

Le huitième alinéa du I du présent article est ainsi constitué d'un tableau qui détermine, pour chaque département métropolitain, le pourcentage du montant total du droit à compensation qui lui sera affecté.

D. L'INTÉGRATION DE CE DROIT À COMPENSATION AU MÉCANISME DES COMPTES D'AVANCES DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le II du présent article intègre la compensation au titre du RSA aux versements au sein du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », qui retrace notamment les versements de TIPP aux départements au titre de la compensation du RMI.

Il précise toutefois que « les versements mensuels du compte de concours financiers [...] au titre du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectée à chaque département [...] sont effectués à compter du mois de juillet à raison d'un sixième du droit à compensation des départements au titre de cette année ». Cette précision est rendue nécessaire par le fait que les départements ne prendront en charge les versements de RSA qu'à partir du mois de juillet 2009. Il convient donc que les droits à compensation ne soient versés qu'à partir de cette date et pour des montants mensuels égaux au sixième du montant total du droit à compensation au titre de l'année 2009.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, trois amendements rédactionnels , présentés par sa commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE CHOIX DE L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DE TIPP

Le choix de la TIPP comme impôt affecté aux départements pour compenser le surcoût du RSA peut susciter des inquiétudes. En effet, comme il est rappelé dans le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi de finances, qui reconduit le fonds départemental de mobilisation pour l'insertion (FMDI) pour l'année 2009, la compensation, par une affectation de TIPP, des dépenses de RMI transférées aux départements par la loi de décentralisation de décembre 2003 n'a pas évolué au même rythme que les charges transférées. Ainsi, en 2007, l'Etat ne compense en réalité que 89,1 % des dépenses de RMI supportées par les départements.

Comme dans le cas du RMI, votre rapporteur général relève que si les recettes de TIPP n'augmentent pas au même rythme que le coût de l'extension de compétences, les départements devront prendre à leur charge une partie de ce coût , puisqu'ils n'ont pas la possibilité de moduler la fraction de TIPP qui leur est affectée. Votre rapporteur général relevait ainsi, dans son rapport 128 ( * ) sur l'article 59 du projet de loi de finances pour 2004, qui organisait le transfert de TIPP pour compenser aux départements la charge correspondant au RMI :

« La compensation des transferts de compétences par l'attribution d'impositions de toute nature constitue un progrès significatif par rapport aux transferts de compétences antérieurs, qui étaient généralement compensés par le biais de la dotation générale de décentralisation (DGD). Cette solution présentait en effet un double inconvénient :

« - d'une part, celui de rigidifier le budget de l'Etat, en accroissant la part des dépenses obligatoires, incompressibles et indexées sur l'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement ;

« - d'autre part, celui de réduire l'autonomie fiscale des collectivités territoriales : celles-ci géraient en effet de plus en plus de compétences, mais avec une capacité de lever l'impôt, et donc, d'adapter le niveau de leurs ressources à l'évolution de leurs dépenses, moindre en proportion de leur budget total.

« Toutefois, en l'absence de capacité à moduler les taux des impôts transférés, les collectivités territoriales ne seront pas en mesure de fixer le niveau de leurs ressources ; la différence avec une dotation ne porte donc que sur la prise en compte de l'évolution des bases correspondant à l'impôt pour la détermination de l'évolution de la ressource transférée.

« L'absence de possibilité, pour les départements, de moduler les taux de la TIPP, pose problème. En effet, le RMI constitue une dépense sociale « obligatoire », puisque l'éligibilité à cette allocation continuera - et cela se conçoit - à être définie par l'Etat. Par conséquent, le département n'aura pas la maîtrise des dépenses liées au RMI. L'absence de possibilité de moduler les taux de la TIPP, et par là, de faire varier la ressource transférée afin de la faire coïncider avec l'évolution des charges, est donc une réelle difficulté : dans l'hypothèse où les charges liées au RMI augmenteraient de manière plus dynamique que le produit total de la TIPP, les départements seraient en effet contraints soit d'augmenter le taux des autres impôts dont ils bénéficient, reportant une charge importante sur les contribuables locaux, soit de réduire d'autres postes de dépenses. Dans ce dernier cas de figure, on se rapprocherait d'une tutelle indirecte de l'Etat sur les dépenses des conseils généraux. Ces derniers ne seraient alors que « sous-traitants » d'une politique de l'Etat ».

Les mêmes remarques peuvent être formulées à propos de la compensation du RSA.

B. LES GARANTIES D'UNE COMPENSATION JUSTE

Toutefois, il semble que le projet de loi généralisant le RSA ainsi que le présent article apportent des garanties suffisantes d'une compensation juste des charges nouvelles pesant sur les départements.

Ainsi, le cinquième alinéa du présent article prévoit que les fractions de TIPP seront ajustées, en loi de finances rectificative pour 2009 , une fois connues de manière définitive les dépenses réellement engagées par l'Etat et les départements en 2008 et servant de base à la compensation.

Par ailleurs, votre rapporteur général rappelle qu'un nouvel ajustement du montant de la compensation est prévu, en 2010, du fait de l'adoption par votre assemblée d'un amendement présenté par votre commission des finances au projet de loi généralisant le RSA. Cet amendement prévoit que le montant de la compensation, au titre de l'année 2009, sera régularisé au vu des comptes administratifs des départements de l'année 2009 , c'est-à-dire au vu des dépenses réellement engagées par les départements du fait de l'extension de leurs compétences. Il en résulte que les départements ont la certitude que le montant exact des charges supplémentaires résultant, en 2009, de l'extension de leurs compétences, sera intégralement compensé par l'Etat.

Enfin, comme le relevait notre collègue Eric Doligé dans son rapport précité, le projet de loi généralisant le RSA prévoit que le montant définitif de la compensation sera établi au regard des montants réellement engagés dans les comptes administratifs des départements pour l'année 2010 . Ces comptes seront disponibles au plus tard en juin 2011. Il en résulte que c'est la loi de finances pour 2012 qui déterminera le montant définitif de la compensation de l'extension de compétences des départements.

Ce délai doit permettre d'établir avec plus de précision la charge réellement supportée par les départements du fait de l'extension de leurs compétences. Il semble donc à votre rapporteur général que le présent article met en oeuvre de façon satisfaisante la compensation prévue par le projet de loi généralisant le RSA et que des garanties suffisantes sont apportées aux départements quant au montant de la compensation des nouvelles charges qu'ils assumeront en 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 - Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2009, des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, soit au total près de 52,26 milliards d'euros après correction par l'Assemblée nationale. Il s'agit d'un simple article de récapitulation.

I. UN ARTICLE RÉSULTANT DE LA LOLF

A. LA RÉCAPITULATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le présent article, spécialement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, résulte des prescriptions de la LOLF .

En effet, l' article 6 de ce texte dispose : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ». Or l'article 34 précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».

Jusqu'à la LFI pour 2006, seul le prélèvement effectué sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait l'objet d'un article spécifique, traditionnellement placé à la fin du titre I de la première partie de la loi de finances 129 ( * ) . L'existence du présent article constitue donc une innovation encore récente .

B. UNE PORTÉE NORMATIVE LIMITÉE

La portée normative du présent article s'avère doublement limitée.

D'une part, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif . C'est le cas, par exemple, du prélèvement opéré au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA, soit 5,8 milliards d'euros prévus pour 2009) et du prélèvement opéré au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (soit près de 1,9 milliard d'euros prévus pour 2009).

D'autre part, le montant de certains prélèvements sur les recettes de l'Etat se trouve déterminé sur d'autres fondements juridiques. En particulier, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) , soit le principal des prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (elle représente environ 80 % de l'ensemble), résulte de la règle d'indexation définie par l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) 130 ( * ) .

II. UNE ÉVALUATION MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UNE MESURE DE COORDINATION LÉGISLATIVE EXTERNE

Dans l'état initial du texte, le présent article prévoyait un montant total de prélèvements sur les recettes de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, en 2009, à hauteur de 52,393 milliards d'euros. Sur l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a révisé ce montant dans le sens d'une minoration de 135 millions d'euros , portant le total des prélèvements à 52,257 milliards d'euros .

Cet amendement correspond à une correction de coordination législative, quant à la prise en compte, par le présent article, du volet relatif à la fiscalité locale des zones franches globales d'activité prévues dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer 131 ( * ) . Ce dispositif, en effet, devrait s'appliquer sous la forme d'un dégrèvement des contribuables qui resterait sans effet direct sur les recettes des collectivités territoriales. Le montant du prélèvement au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale a été minoré en conséquence.

B. DES MESURES DE COORDINATION INTERNES

Le même amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale au présent article a procédé à une double coordination interne :

- d'une part, avec les modifications introduites par l'Assemblée nationale aux articles 11 et 12 du présent projet de loi de finances . Les montants du prélèvement au profit du Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles et du prélèvement au titre du produit des amendes de police de la circulation routière ont en conséquence été minorés, respectivement, de 10 millions d'euros et de 100 millions d'euros ;

- d'autre part, avec l'article 15 du présent projet de loi de finances dans sa forme amendée par l'Assemblée nationale , qui majore de 100 millions d'euros le montant global de l'ensemble des « variables d'ajustement » retenues afin d'aligner sur la norme d'évolution des dépenses de l'Etat l'évolution des concours financiers en faveur des collectivités territoriales.

Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat

au profit des collectivités territoriales en 2009

(en milliers d'euros)

Intitulé du prélèvement

Montant

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement

40.854.887

Prélèvement sur les recettes de l'Etat du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

600.000

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

37.500

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

164.000

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

633.355

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5.855.000

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

1.892.024

Dotation élu local

64.615

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

43.697

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

100.195

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500.000

Dotation départementale d'équipement des collèges

328.666

Dotation régionale d'équipement scolaire

661.841

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

297.667

Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

214.442

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10.000

TOTAL

52.257.889

Source : présent projet de loi de finances, après son examen par l'Assemblée nationale

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En application des articles 6 et 34, précités, de la LOLF, le présent article évalue les prélèvements qui seront opérés sur les recettes de l'Etat, en 2009, au profit des collectivités territoriales. Il constitue un simple article de récapitulation .

Le lecteur pourra se reporter aux commentaires des articles 11, 12 et 15 du présent projet de loi de finances respectivement relatifs à la reconduction du montant de certaines dotations de fonctionnement, à celle du montant de certaines dotations d'investissement, et à l'évolution des compensations d'exonérations bénéficiant aux collectivités territoriales , où sont présentées les modifications introduites par l'Assemblée nationale à l'origine des mesures de coordination interne dont le présent article a fait l'objet, comme ci-dessus indiqué.

Il convient de noter qu' hormis la diminution de 135 millions d'euros pratiquée au titre des compensations d'exonération fiscale pour les zones franches globales d'activité prévues dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, le total des prélèvements sur recettes de l'Etat en faveur des collectivités locales est resté inchangé , à l'issue de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale, par rapport au projet de loi initialement déposé par le gouvernement.

Un amendement est présenté sur le présent article, par coordination avec les initiatives prises par votre commission dans le cadre de l'article 15 .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 67 Dotation globale de fonctionnement (DGF), dotation spéciale instituteurs (DSI), dotation d'élu local (DEL), dotation régionale pour l'équipement scolaire (DRES), dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), fonds de compensation de la TVA (FCTVA), prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la circulation, reversement de TIPP à la collectivité territoriale de corse, fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles, fonds de compensation des baisses de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle pour le FDPTP, compensation de perte de taxe professionnelle, compensations d'exonérations diverses de fiscalité locale, variables d'ajustement (dotation de compensation de la taxe professionnelle, y compris la réduction pour création d'entreprise, compensation d'exonération de taxes foncières non bâti hors Corse et hors part communale, compensation d'exonération des bénéfices non commerciaux) et à compter du projet de loi de finances 2009 la dotation générale de décentralisation « Formation professionnelle ».

* 68 Avant régularisation et rebasage.

* 69 « A compter de 1996, il est procédé, au plus tard le 31 juillet, à la régularisation du montant de la dotation afférente à l'exercice précédent lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) relatif à cet exercice et, le cas échéant, sur la base du taux d'évolution du produit intérieur brut total en volume relatif au pénultième exercice tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue, entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. »

« Si ce produit est supérieur, il est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement. S'il est inférieur, la différence est imputée sur la dotation globale de fonctionnement du plus prochain exercice ».

* 70 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 71 Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 72 Ce montant important est du à l'écart entre la hausse des prix prévisionnelle (1,6% dans la loi de finances pour 2008) et l'inflation qui s'est révélée beaucoup plus forte (supérieure à 3%) que ce qui était prévu en décembre 2007.

* 73 Voir sur ce point le commentaire de l'article 67 du présent projet de loi de finances, rattaché à l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 74 Rapport général n° 1198 (XIII ème législature), tome 2.

* 75 Il convient de noter que n'est pas comprise, dans le champ d'application du présent article, la dotation « élu local » (qui vise à assurer, aux communes de moins de 1.000 habitants et à faible potentiel financier, les moyens adaptés à la mise en oeuvre du statut de l'élu local), autre dotation de fonctionnement indexée sur la DGF et qui, par conséquent, continuera d'évoluer comme celle-ci en 2009.

* 76 Cf. le commentaire de l'article 17 du présent projet de loi de finances.

* 77 Sur ce montant, voir les explications données dans le cadre du commentaire de l'article 15 du présent projet de loi de finances.

* 78 L'évolution de la DGF pour 2009 est fixée par l'article 10 du présent projet de loi de finances.

* 79 Cf. le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi de finances.

* 80 Il est renvoyé au commentaire de cet article, ci-après.

* 81 Loi n° 75-853 du 13 septembre 1975 de finances rectificative pour 1975.

* 82 Loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 de finances initiale pour 1978.

* 83 NOR INT/B/94/00257C.

* 84 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* 85 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 86 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 87 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 88 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 89 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 90 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 91 Débats relatifs au projet de loi de finances pour 2006 au Sénat en première lecture, mardi 29 novembre 2005.

* 92 Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, adopté par le Sénat le 24 octobre 2008.

* 93 Rapport n° 206 (2006-2007), Jean Puech, Michel Mercier, observatoire de la décentralisation, « Financement du RMI - Sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses ».

* 94 Loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986.

* 95 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* 96 Loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992.

* 97 A titre exceptionnel, l'article 6 précité prévoit dans sa rédaction actuelle, que les concours financiers de l'Etat aux collectivités évolueront de 0,5 % de plus que l'inflation prévisionnelle en 2009, soit une hausse pour 2009 de 2 % par rapport à 2008.

* 98 Loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

* 99 Loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993.

* 100 Loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.

* 101 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* 102 Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

* 103 Loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse.

* 104 Loi n° 95-115 du 4 février 1995.

* 105 Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

* 106 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 107 Plus précisément 1.513.429.352 euros.

* 108 Le Fonds de compensation aux collectivités territoriales des catastrophes naturelles est une composante de la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP). Toutefois, son montant, de 20 millions d'euros en 2009, sera prélevé sur le montant de la DCTP après application à la DCTP de l'ajustement dû à l'enveloppe élargie. Il ne doit donc pas être inclus dans le périmètre des dotations exclues du champ des variables d'ajustement.

* 109 Dont 20 millions d'euros servant à alimenter le fonds d'aide aux collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles.

* 110 Pour plus de précisions, voir le commentaire de l'article 14 du présent rapport.

* 111 On rappelle qu'outre le président et le rapporteur général de la commission des finances, M. Philippe Marini (UMP, Oise), ce groupe, qui a tenu sa réunion constitutive le mardi 15 février 2005, est composé de membres issus de l'ensemble des sensibilités politiques représentées au sein de la commission des finances, à savoir : M. Philippe Adnot (NI, Aube), Mme Marie-France Beaufils (CRC, Indre-et-Loire), MM. Joël Bourdin (UMP, Eure), Eric Doligé (UMP, Loiret), Jean-Claude Frécon (Soc, Loire), Yves Fréville (UMP, Ille-et-Vilaine), Paul Girod (UMP, Aisne), Roland du Luart (UMP, Sarthe), François Marc (Soc, Finistère), Michel Mercier (UC-UDF, Rhône), Aymeri de Montesquiou (RDSE, Gers), Michel Moreigne (Soc, Creuse) et Henri de Raincourt (UMP, Yonne).

* 112 Communiqué de presse du 7 juillet 2005.

* 113 Taxe perçue sur les conventions « incendie » et les conventions « navigation maritime et fluviale ».

* 114 Taxe perçue sur les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur (TSCA-VTM).

* 115 S'agissant des personnels TOS, l'exercice du droit d'option est achevé depuis le 27 décembre 2007.

* 116 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaires de l'article 13 et de l'article 14 (devenus les articles 37 et 38 de la LFI pour 2008).

* 117 L'option permet aux agents des services décentralisés : soit leur maintien dans la fonction publique d'Etat, en position de détachement sans limitation de durée, soit leur intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale. Son exercice conditionne le transfert de leur gestion aux collectivités territoriales. Le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1 er janvier et le 31 août de l'année n prend effet le 1 er janvier de l'année n + 1, mais le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1 er septembre et le 31 décembre de l'année n ne prend effet qu'à compter du 1 er janvier de l'année n + 2.

* 118 Les régions d'outre-mer, conformément à l'article 266 quater du code des douanes, perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif.

* 119 Au titre de l'année 2008, vingt régions, sur vingt-deux, ont choisi de moduler les fractions de tarifs qui leur étaient allouées ; seules la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes se sont abstenues de recourir à cette faculté. Les régions ont modulé leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées, à l'exception des régions Alsace, Bourgogne et Aquitaine, qui sont restées en-deçà des plafonds légaux. Au total, ces modulations ont été estimées comme devant conduire les régions à un gain de produit de TIPP de près de 510 millions d'euros, soit l'équivalent de 17 % du droit à compensation retenu par la LFI pour 2008 (2,93 milliards d'euros).

* 120 L'assiette régionale de la TIPP, « figée » à l'année 2006, est destinée à faire bénéficier les régions du dynamisme de la taxe.

* 121 Cf. note supra .

* 122 Sur les résultats de la modulation à laquelle ont procédé les régions pour 2008, cf. note supra .

* 123 Projet de loi n° 4 (2008-2009) adopté par le Sénat le 24 octobre 2008.

* 124 Avis n° 32 (2008-2009), notre collègue Eric Doligé, au nom de la commission des finances, déposé le 16 octobre 2008.

* 125 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 126 Obtenue par application d'un ratio DOM / métropole de 0,106678178.

* 127 Obtenue par application d'un ratio DOM / métropole de 0,14.

* 128 Rapport n° 73 (2003-2004) - tome II.

* 129 Dans le présent projet de loi de finances, l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes fait l'objet de l'article 33.

* 130 La règle d'indexation de la DGF fait l'objet de l'article 10 du présent projet de loi de finances.

* 131 Texte n° 496 (2007-2008), déposé au Sénat le 28 juillet 2008.

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