N° 8
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 octobre 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi (urgence déclarée) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l' exclusion ,
Par M. Dominique BRAYE,
Sénateur
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall. |
Voir le(s) numéro(s) :
|
Sénat : |
497 (2007-2008), 10, et 11 (2008-2009) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'examen au Sénat du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, adopté en conseil des ministres le lundi 28 juillet dernier, intervient, à bien des égards, dans un contexte pour le moins délicat. Bien qu'élaboré à une période où les risques de contagion de la crise américaine dite des « subprimes » au continent européen semblaient être limités, ce texte entend apporter des éléments de réponse à la crise du logement traversée par le pays et contribuer à inverser une tendance récessive, qui touche au premier rang le secteur de la construction.
Cet objectif est d'autant plus essentiel que la crise économique et financière connaît, depuis la mi-septembre, des développements et des rebondissements quasi-quotidiens, aggravant de ce fait les difficultés rencontrées par bon nombre de ménages pour se loger dans des conditions économiquement accessibles. La crise du crédit rend plus malaisées les opérations d'accession à la propriété, à plus forte raison pour les ménages modestes. La crise économique vient, quant à elle, heurter une dynamique de construction qui avait retrouvé un élan incontestable depuis 2005, l'année 2007 s'étant caractérisée à cet égard par un chiffre de mises en chantier de 435.000 logements neufs. Il semblerait cependant qu'un tel niveau ne puisse être retrouvé en 2008, les professionnels du secteur tablant sur un nombre de mises en chantier aux alentours de 380.000.
Au-delà de ces éléments conjoncturels, dont la gravité n'échappe à personne et qui sont de nature à influencer sensiblement les travaux parlementaires sur le projet de loi, il convient de rappeler que ce texte s'inscrit dans une certaine continuité par rapport aux dernières années qui ont vu se succéder, entre 2003 et 2007, pas moins de six textes consacrés en totalité ou partiellement aux conditions d'exercice de la politique du logement.
Votre commission des affaires économiques avait, pour sa part, eu notamment l'occasion de s'investir plus particulièrement dans la préparation et le suivi du projet de loi portant engagement national pour le logement (ENL), dont la discussion avait été précédée d'un rapport d'information adopté à l'unanimité de ses membres 1 ( * ) . Ce document avait servi de base de travail mais également de source d'inspiration à bon nombre de dispositifs introduits dans ce texte, qui comptait onze articles à l'origine et, à la faveur des enrichissements parlementaires successifs, en dénombrait en définitive cent douze.
Votre rapporteur relève à cet égard que le secteur du logement ne saurait faire l'objet de politiques successives de « stop and go », au risque de fragiliser ses fondamentaux et de favoriser la réalisation d'opérations ne présentant aucun caractère durable. A cet égard, il est patent que notre pays tente, près de quarante ans après sa mise en oeuvre, de panser les plaies de la politique, pourtant nécessaire, de reconstruction menée au lendemain de la deuxième guerre mondiale, avec la mise en place progressive, ambitieuse et délicate d'une stratégie générale de requalification des zones urbaines les plus en difficulté. Votre rapporteur ne peut également que rappeler les réserves que lui avaient inspirées la discussion et l'adoption, dans la précipitation selon lui, du projet de loi instituant le droit au logement opposable (DALO), qui aurait vraisemblablement mérité mieux qu'« une loi de circonstance ».
Un peu plus de deux années après sa promulgation, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement commence à porter ses premiers résultats, même si certains de ses dispositifs n'ont été mis en oeuvre que très récemment. Ainsi en est-il du nouveau système de surloyer, le supplément de loyer de solidarité, dont le décret d'application est paru à la fin du mois d'août dernier. Ainsi en est-il également des réformes de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 de solidarité et de renouvellement urbains, puisque le système de commissions départementales et de commission nationale, mis en place à l'initiative de votre commission, n'est opérationnel que depuis peu.
Ces réflexions ne rendent pas pour autant une nouvelle initiative législative sur le sujet illégitime. D'une part, le projet de loi s'attache à des réformes servant réellement la cause du logement et qui sont de nature à favoriser les conditions de l'émergence d'une offre nouvelle. D'autre part, il offre la possibilité de corriger, amodier ou poursuivre certaines réformes entreprises au cours des dernières années, qu'il s'agisse de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, de la loi ENL ou de la loi DALO.
Enfin, ce texte s'inscrit dans le droit fil de la démarche de révision générale des politiques publiques entreprise, dès son élection, par le Président de la République puisque bon nombre de ses dispositifs traduisent en droit des mesures qui avaient été annoncées lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008. Découlent ainsi directement de ces décisions les articles 1 er (généralisation du conventionnement global et expérimentation du loyer progressif), 2 (création d'un mécanisme de solidarité financière entre les bailleurs sociaux), 3 (réforme de la gouvernance du 1 % logement), 15 (recentrage des aides aux investissements locatifs sur les zones les plus tendues) et 21 (diminution de 10,3 % des plafonds de ressources donnant accès au parc HLM et indexation de ces plafonds sur l'indice de référence des loyers).
Le contexte budgétaire de l'année à venir étant particulièrement contraint, le projet de loi n'offre que très peu de marges de manoeuvre en termes de nouvelles dépenses ou de diminutions incitatives de prélèvements obligatoires . A plus forte raison, cette contrainte a conduit le Gouvernement à entamer des négociations avec les partenaires sociaux, parallèlement à la réforme de la gouvernance du 1 % logement qu'il proposait, pour mobiliser les fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction sur le financement d'actions relevant auparavant des moyens budgétaires.
Votre commission déplore à ce titre les conditions dans lesquelles ont pu se dérouler et continuent à se dérouler, au moment même où débute la phase d'examen parlementaire du projet de loi, ces négociations, dont le Parlement a été simplement exclu. Il s'agit pourtant d'un domaine dans lequel il aurait été pleinement légitime que ce dernier puisse exercer un certain contrôle.
Dans ces conditions, votre commission souligne que le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion tend à agir sur les différents leviers de l'offre, à rendre plus efficients les moyens consacrés chaque année à la politique du logement et à mobiliser l'ensemble des acteurs. Soucieuse elle-aussi de l'équilibre des finances publiques, elle s'est donc astreinte à la même ligne de conduite que le Gouvernement et n'a pas souhaité proposer, sinon de manière marginale, de mesures présentant un coût pour l'Etat ou les collectivités territoriales. Cette exigence ne l'a pas pour autant empêché de réfléchir à d'autres types d'actions incitatives pouvant favoriser la construction de l'offre de logements qui continue à faire défaut dans notre pays.
Avant d'aborder l'examen des articles du projet de loi et des amendements, votre commission vous propose de rappeler les grandes lignes du projet de loi et d'indiquer les principales modifications qu'elle vous suggère.
* 1 Foncier, logement : sortir de la crise. Rapport d'information n° 442 (2004-2005) de MM. Thierry Repentin et Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques.