B. ASSURER LA COHÉRENCE DE LA LOI DANS LE TEMPS
Les modifications que le projet de loi apporte aux règles relatives à la mise à disposition de fonctionnaires de l'État et au cumul d'emplois permanents à temps complet appellent des réserves, sinon un encadrement, dans la mesure où elles remettent en cause des positions clairement exprimées par le Parlement il y a à peine plus d'un an.
1. Prévoir une aide financière de l'État plutôt que de déroger au principe du remboursement obligatoire des mises à disposition
Lors de l'examen de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, le Parlement avait posé le principe du remboursement obligatoire des mises à disposition , sous réserve de dérogations très limitées.
Votre rapporteur avait eu l'occasion de souligner que l'absence de remboursement des mises à disposition de fonctionnaires de l'État soulevait des difficultés juridiques et financières : risques de sanction devant la Cour de discipline budgétaire et financière, risque de requalification en subvention déguisée, atteinte au principe de sincérité budgétaire et aux règles posées par la loi organique relative aux lois de finances. Il avait toutefois attiré l'attention du gouvernement de l'époque sur le fait que l'obligation de rembourser les mises à disposition risquait de les tarir.
Le projet de loi ajoute une nouvelle dérogation à l'obligation de remboursement des mises à disposition de fonctionnaires de l'État lorsqu'elles interviennent auprès d'une collectivité territoriale, d'un établissement public local ou d'un établissement de santé. Pour atténuer la portée de cette dérogation très générale, il prévoit qu'elle ne pourra durer qu'un an et ne pourra pas représenter plus de la moitié de la dépense de personnel afférente. L'objectif est clairement d'accompagner financièrement la restructuration en cours des administrations de l'État.
Dès lors, et dans la mesure où les mises à disposition de fonctionnaires de l'État resteraient circonscrites au périmètre des trois fonctions publiques, votre commission a longuement hésité à accepter les dispositions proposées.
Le souci de la cohérence l'a toutefois conduite à vous proposer une solution alternative, neutre financièrement, consistant à permettre à l'État d'accorder à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou à l'établissement de santé qui accueillerait l'un de ses fonctionnaires en mise à disposition une subvention d'une durée d'un an et d'un montant équivalent à la moitié de la dépense de personnel afférente ( article 6 ).
L'octroi d'une subvention permettrait en effet de lever les freins évidents aux mises à disposition tout en clarifiant leur situation juridique et financière, comme l'avait d'ailleurs souligné en 2004 l'inspection générale des finances.
Toutefois, votre commission n'ignore pas les difficultés de gestion que cette solution implique : la collectivité territoriale, l'établissement public local ou l'établissement de santé devrait rembourser la mise à disposition tandis que l'État verserait une subvention ; les dépenses seraient imputées sur le titre III (dépenses d'intervention) et non sur le titre II (dépenses de personnel) de l'administration d'origine.
2. Conférer un caractère expérimental aux possibilités de cumul d'emplois permanents à temps non complet entre les trois fonctions publiques
L'expérimentation de cumul par des fonctionnaires de l'État d'emplois permanents à temps non complet dans les zones de revitalisation rurale, prévue par l'article 25 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, n'a jamais pu débuter faute de décret d'application.
Selon le gouvernement, son périmètre serait trop circonscrit pour qu'elle puisse être lancée utilement : l'obligation de cumuler des emplois relevant de la seule fonction publique d'État, dont l'un au moins devrait se situer en zone de revitalisation rurale, ne pourrait correspondre qu'à un faible nombre de situations.
Toutefois, si votre commission peut accepter l'extension des possibilités de cumul d'emplois permanents à temps non complet aux trois fonctions publiques et à l'ensemble du territoire , prévue par le projet de loi, c'est à la condition qu'elle conserve un caractère expérimental . Il est en effet inconcevable de pérenniser et de généraliser un dispositif récent, controversé et qui n'a même pas reçu un début d'application.
La durée de cette expérimentation sera de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. Ses modalités de mise en oeuvre seront précisées par un décret en Conseil d'État. Le fonctionnaire sera affilié et cotisera au régime de retraite dont il relèvera au titre de son emploi principal. Un rapport d'évaluation, assorti le cas échéant des observations des employeurs locaux, devra être remis par le gouvernement au Parlement afin de déterminer les suites à lui réserver ( article 8 ).