Projet de loi relatif à la réforme du service public de l'emploi

Rapport n° 154 (2007-2008) de Mme Catherine PROCACCIA , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 8 janvier 2008

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N° 154

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 janvier 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi relatif à la réforme du service public de l' emploi (urgence déclarée),

Par Mme Catherine PROCACCIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir le numéro :

Sénat : : 141 (2007-2008)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Souvent envisagée, la fusion de l'ANPE et de l'Unedic avait jusqu'ici toujours été repoussée, en raison, notamment, de la complexité de sa mise en oeuvre et de l'hostilité des partenaires sociaux, attachés à leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage.

A l'issue d'un processus de concertation que plusieurs organisations syndicales ont qualifié d'exemplaire, le Gouvernement a élaboré un projet de fusion qui allie habilement ambition et sens du compromis.

Ce texte propose en effet une réforme de structure ambitieuse : outre la fusion de l'ANPE et du réseau opérationnel de l'Unedic dans une nouvelle institution en charge du placement et de l'indemnisation des demandeurs d'emploi, il prévoit le transfert aux Urssaf de la collecte des contributions d'assurance chômage.

Il répond en même temps aux attentes légitimes des partenaires sociaux en préservant leurs compétences en matière d'assurance chômage et en laissant subsister l'Unedic, qui sera chargée de gérer la convention d'assurance chômage. Ceci explique que les organisations syndicales et patronales qui composent la majorité de gestion ^{1 ( * )} de l'Unedic portent désormais une appréciation positive sur ce projet de loi.

Cette réforme, voulue par le Président de la République et annoncée à maintes reprises durant la campagne présidentielle, poursuit un objectif essentiel : améliorer la prise en charge des demandeurs d'emploi. La fusion simplifiera leurs démarches et devrait être facteur d'économies de gestion permettant de dégager des moyens supplémentaires pour améliorer leur suivi.

Elle devrait contribuer également à améliorer la qualité du service rendu aux entreprises, notamment celles qui rencontrent des difficultés de recrutement.

Si une opération de fusion est toujours un exercice délicat, elle est ici rendue plus complexe encore par la distance qui sépare les deux institutions : l'ANPE est un établissement public, l'Unedic une association gérée paritairement ; l'ANPE emploie des agents de droit public, l'Unedic des salariés de droit privé.

A nouveau, des compromis constructifs ont été trouvés : si le statut du personnel devrait être, à terme, plus proche de celui de l'Unedic que de celui de l'ANPE, les agents en fonction soumis à un statut public auront la possibilité de le conserver jusqu'à la fin de leur carrière ; quant au statut de l'institution, s'il se rapproche de celui d'un établissement public, il emprunte, sur certains points, aux règles de gestion en vigueur dans le secteur privé.

Une fois la loi adoptée, la mise en oeuvre concrète de la fusion prendra du temps : elle nécessitera que des opérations immobilières soient réalisées, que le réseau de l'institution soit réorganisé, que les systèmes informatiques soient intégrés, que de nouvelles institutions représentatives du personnel soient mises en place, qu'une nouvelle identité visuelle soit définie, que le personnel soit formé pour devenir plus polyvalent...

Il faudra également, même si cela peut paraître anecdotique, choisir le nom de la nouvelle institution ; il serait d'ailleurs judicieux, selon votre commission, que le personnel soit associé à cette démarche.

En novembre 2007, le Gouvernement a confié à un groupe de travail, présidé par Marie-Ange du Mesnil du Buisson, inspectrice générale des affaires sociales, le soin d'inventorier les opérations techniques à réaliser pour mener à bien la fusion. Ses conclusions devraient être connues à la fin du mois de janvier 2008.

Sans en mésestimer la difficulté, votre commission souhaite le succès de cette fusion, qui constitue une première étape de la modernisation du marché du travail.

I. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DEMEURE FRAGMENTÉ EN DÉPIT D'EFFORTS DE RAPPROCHEMENT

Dans le rapport qu'il avait remis en janvier 2004 à François Fillon, alors ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, le conseiller d'Etat Jean Marimbert avait décrit le service public de l'emploi (SPE) comme une « mosaïque », source de complexité, et avait plaidé pour une meilleure coordination entre ses différents acteurs. Ses recommandations ont été largement suivies, notamment dans la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19 janvier 2005, ce qui a permis d'améliorer de manière significative l'efficacité du SPE.

A. LES PRINCIPAUX ACTEURS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

Les deux principaux opérateurs du service public de l'emploi que sont l'ANPE et l'Unedic, concernés au premier chef par le projet de fusion, travaillent en partenariat avec de nombreux autres acteurs.

1. L'Unedic et l'ANPE

De statuts très différents, l'Unedic et l'ANPE ont pourtant des missions complémentaires : verser un revenu de remplacement pour la première, assurer le placement des demandeurs d'emploi pour la seconde.

a) L'Unedic

Créée en 1958 par les partenaires sociaux, sous l'impulsion du Général de Gaulle, l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic) est une association gérée paritairement, tout comme les trente associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic) et le groupement des Assedic de région parisienne (Garp) qui constituent son réseau.

Elle a pour mission de gérer le régime d'assurance chômage, également créé par voie conventionnelle et sert à ce titre diverses prestations, notamment l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE). Elle verse également, pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité ^{2 ( * )} , des allocations aux demandeurs d'emploi en fin de droits, telles que l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

Elle emploie aujourd'hui environ 14 000 salariés, régis par le code du travail, répartis dans 650 antennes Assedic. Ses dépenses se sont élevées, en 2007, à plus de 27,5 milliards d'euros. Ses ressources proviennent des contributions obligatoires qui lui sont versées par les employeurs et les salariés et dont le taux est fixé à 6,4 % de la rémunération brute plafonnée (4 % à la charge des employeurs, 2,4 % à la charge des salariés).

b) L'ANPE

Créée en 1967, l'agence nationale pour l'emploi est un établissement public administratif, placé sous l'autorité du ministre chargé de l'emploi. Elle a pour mission d'assister les personnes à la recherche d'un emploi, mais aussi les employeurs désirant embaucher, contribuant ainsi à une meilleure rencontre entre l'offre et la demande d'emplois.

L'ANPE dispose d'un réseau composé de quelque 950 agences locales et emploie plus de 28 000 agents de droit public, dont le statut est régi par le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003.

Son budget s'élève, en 2008, à 2,2 milliards d'euros. Ses ressources proviennent d'une dotation du budget de l'Etat (1,3 milliard cette année), mais aussi de l'Unedic, à hauteur de 820 millions, des collectivités territoriales et du fonds social européen.

2. Les autres acteurs du service public de l'emploi

Bien que le projet de loi ne concerne que l'ANPE et l'Unedic, d'autres institutions participent aussi au service public de l'emploi.

• Il existe, en premier lieu, des réseaux spécialisés sur certains types de publics, par exemple les missions locales pour les jeunes, l'association pour l'emploi des cadres (Apec), l'association pour faciliter l'insertion professionnelle des jeunes diplômés (Afij), le réseau Cap-emploi pour les personnes handicapées, etc.

Ces organismes, qui travaillent en partenariat avec l'ANPE, ont parfois exprimé des craintes concernant les conséquences de la fusion sur leur activité. Ces craintes paraissent infondées à votre commission, dans la mesure où les relations qu'ils entretiennent avec l'ANPE se poursuivront avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion.

• En matière de formation, le principal opérateur est l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), qui est aujourd'hui dans une phase de décentralisation, en raison du transfert aux régions, prévu par la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales, des crédits de l'Etat consacrés aux stages Afpa.

• Les collectivités territoriales concourent au service public de l'emploi, notamment les régions, compétentes en matière de formation professionnelle des demandeurs d'emploi, et les communes, par l'intermédiaire des maisons de l'emploi. Les conseils généraux sont enfin chargés de la réinsertion des titulaires du RMI.

B. LE RAPPROCHEMENT OPÉRATIONNEL DES ACTEURS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de cohésion sociale, la coordination des acteurs du SPE s'est améliorée grâce, notamment, à la convention liant l'Etat, l'ANPE et l'Unedic et grâce aux maisons de l'emploi.

1. La convention Etat-ANPE-Unedic

En application de la loi de cohésion sociale, l'Etat, l'ANPE et l'Unedic ont conclu, le 5 mai 2006, une convention pluriannuelle pour définir les modalités de coordination des actions des services de l'Etat, de l'ANPE et des organismes de l'assurance chômage.

Cette convention s'articule autour de trois axes :

- améliorer la cohérence entre les offres de services des différents partenaires, afin d'offrir aux demandeurs d'emploi des parcours diversifiés dépendant de leur distance à l'emploi ;

- mettre en place des « guichets uniques » ^{3 ( * )} , afin de faciliter les démarches des demandeurs d'emploi ;

- doter l'ANPE et l'Unedic d'un système informatique commun, géré par un groupement d'intérêt économique (GIE).

2. Les maisons de l'emploi

Egalement prévues par la loi de cohésion sociale, les maisons de l'emploi contribuent à une meilleure coordination des acteurs du SPE sur une base territoriale.

Elles exercent des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires. Outre l'accompagnement des demandeurs d'emploi, elles soutiennent la création d'entreprise.

L'ANPE, l'Assedic et une collectivité territoriale au moins participent à la maison de l'emploi.

L'objectif fixé par la loi de cohésion sociale était de se doter d'un réseau de trois cents maisons, soit un nombre proche de celui des bassins d'emplois. A ce jour, 227 ont été labellisées et 182 ont signé la convention nécessaire au démarrage de leur activité.

Le projet de fusion ANPE-Assedic a pu être perçu, à l'origine, comme une menace pour la pérennité des maisons de l'emploi, le ministère de l'emploi ayant donné l'impression qu'il souhaitait mettre un terme à leur conventionnement, ce qui aurait empêché des projets en cours d'achèvement de voir le jour.

Pour dissiper ces craintes, le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, Christine Lagarde, a confié au député Jean-Paul Anciaux, président de la commission nationale des maisons de l'emploi, la mission de procéder à un premier bilan et de formuler des propositions concernant le futur rôle des maisons de l'emploi dans le cadre de la nouvelle architecture du SPE. Les maisons de l'emploi doivent exercer des missions complémentaires de celles de l'institution qui résultera de la fusion.

Votre commission propose de prévoir dans le texte que la convention conclue, au niveau régional, entre le représentant de l'Etat et celui du nouvel opérateur encadrera les conditions de sa coopération avec les maisons de l'emploi. L'Assemblée nationale pourra compléter cette disposition sur la base des propositions du député Anciaux.

3. Les limites du rapprochement opérationnel

Certaines organisations syndicales contestent en effet l'utilité du projet de fusion, en faisant valoir que le rapprochement opérationnel des acteurs du SPE permettrait d'atteindre les mêmes objectifs, tout en préservant l'identité de chaque institution.

Il semble au contraire à votre commission que les progrès réalisés ces dernières années ont démontré tout l'intérêt d'une rationalisation de l'organisation du SPE et incitent à franchir une nouvelle étape. La fusion des structures permettra au rapprochement opérationnel de produire son plein effet, en mettant un terme aux complexités qui découlent inévitablement de la coordination d'entités aux statuts et aux règles de fonctionnement interne si différentes que l'ANPE et les Assedic.

II. LE PROJET DE FUSION ENTRE L'ANPE ET LES ASSEDIC

Le projet de loi propose une ambitieuse réforme de structure, dont le succès dépendra de la préservation de certains équilibres soigneusement négociés.

A. LE PÉRIMÈTRE DE LA FUSION

On l'a dit, le projet de fusion concerne l'ANPE et le réseau opérationnel de l'Unedic ; cette dernière va subsister avec pour tâche de gérer la convention d'assurance chômage.

1. Le nouvel opérateur issu de la fusion

La fusion donnera naissance à un nouvel opérateur du service public de l'emploi, qui remplira les missions aujourd'hui dévolues aux deux institutions.

a) L'organisation du nouvel opérateur

• Sa nature juridique

Divers éléments, tels que les modalités de désignation de son directeur général ou son mode de financement, apparentent le nouvel opérateur à la catégorie des établissements publics administratifs.

Le projet de loi ne retient pourtant pas cette qualification juridique et désigne simplement l'opérateur comme une « institution nationale », dont le statut serait donc sui generis .

Ceci conduit à préciser dans le projet de loi les règles statutaires applicables à la nouvelle institution, par exemple sur le plan comptable. Dans le même esprit, votre commission juge utile d'en compléter le texte pour déterminer les règles applicables à l'opérateur en matière de passation de marchés.

• Ses missions

Le nouvel opérateur sera chargé du placement des demandeurs d'emploi et de leur indemnisation. Il s'adressera à deux catégories d'usagers : les demandeurs d'emploi et les employeurs. Les personnes qui disposent déjà d'un emploi mais qui veulent en changer auront bien sûr également accès à ses services.

• Sa gouvernance

Au niveau national, l'opérateur sera gouverné par un conseil d'administration de dix-huit membres, dans lequel les partenaires sociaux seront majoritaires. Sa direction opérationnelle sera assurée par un directeur général nommé par le Gouvernement.

Afin de renforcer le lien entre le conseil d'administration et son directeur général, votre commission souhaite que le conseil d'administration puisse demander la révocation du directeur général, sous une condition de majorité renforcée.

L'opérateur disposera de directions régionales, qui concluront une convention annuelle avec le préfet de région pour déterminer de quelle manière les interventions de l'opérateur s'adapteront à la situation locale de l'emploi.

Pour mieux associer les collectivités territoriales à la définition des interventions au niveau local, votre commission suggère de faire figurer dans la loi les conseils régionaux de l'emploi, dont la création est prévue par décret.

• Son budget

Pour qu'il n'y ait pas de confusion possible entre les dépenses qui relèvent de l'assurance chômage et celles qui incombent à l'Etat ou au fonds de solidarité, le projet de loi prévoit de répartir ces dépenses entre deux sections, non fongibles, du budget du nouvel opérateur.

Une troisième section rassemblerait les dépenses de fonctionnement du nouvel opérateur (personnel, investissements immobiliers...) et les dépenses d'intervention consenties au profit des demandeurs d'emploi.

Votre commission redoute que le regroupement de ces deux types de dépenses dans une même section ne complique les négociations salariales au sein du nouvel opérateur : il conduit en effet à devoir arbitrer entre revalorisation des salaires et augmentation des dépenses qui bénéficient aux chômeurs. Pour éviter une telle situation, votre commission propose de séparer ces deux catégories de dépenses en créant une section supplémentaire dans le budget de l'opérateur.

b) Le personnel du nouvel opérateur

• Les perspectives d'évolution des effectifs

Le ministre de l'emploi, Christine Lagarde, a pris l'engagement que la fusion ne s'accompagnerait d'aucune suppression d'emploi et qu'aucun salarié ne se verrait imposer de mobilité forcée.

Les besoins sont considérables en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi, mais aussi d'aide au recrutement pour les entreprises, notamment dans les secteurs en tension, de sorte que les salariés dont le poste serait remis en cause du fait de la fusion devraient pouvoir aisément être réaffectés à d'autres fonctions, sous réserve d'un important effort de formation, qu'il convient de planifier dès à présent.

Rappelons que l'objectif du Gouvernement est de parvenir à ce que l'on compte, à terme, un conseiller pour l'emploi pour trente demandeurs d'emploi, contre cent vingt actuellement.

• Le statut du personnel

On l'a vu, les personnels de l'ANPE et des Assedic sont aujourd'hui soumis à des statuts très différents.

Le projet de loi fixe une règle de principe : les salariés du nouvel opérateur seront des salariés de droit privé, régis par le code du travail et par une convention collective qui leur apportera les garanties nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Cette convention sera négociée entre la direction et les syndicats représentatifs.

Toutefois, les agents de l'ANPE auront la possibilité, s'ils le souhaitent, de conserver leur statut de droit public. Ils disposeront d'un an, une fois la nouvelle convention collective signée et agréée, pour opter pour ce régime ou conserver leur statut public. Ce délai leur permettra de comparer les deux régimes et de choisir celui qui leur paraît le plus intéressant.

Les salariés des Assedic ne bénéficieront pas d'un tel droit d'option et seront soumis automatiquement à la nouvelle convention collective qui se substituera à celle qui les régit actuellement. Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur ont montré que cette automaticité suscite des inquiétudes chez les salariés des Assedic, qui craignent que le nouveau régime leur soit moins favorable.

Votre commission n'a cependant pas retenu l'idée de créer un « droit d'option » à leur profit, considérant que la coexistence, dans une même institution, de deux conventions collectives et d'un statut réglementaire entraînerait une excessive complexité de gestion.

Elle estime en outre très improbable que la nouvelle convention soit en recul par rapport à celle aujourd'hui en vigueur : pourquoi les représentants syndicaux accepteraient-ils de signer un accord moins favorable aux salariés ?

La nouvelle convention couvrira par ailleurs les salariés recrutés après la fusion, ce qui devrait inciter tous les syndicats, même ceux qui sont essentiellement représentés à l'ANPE comme l'Unsa ^{4 ( * )} ou le SNU ^{5 ( * )} , à se montrer exigeants.

Soucieuse de réussir la fusion, la direction du nouvel opérateur n'aurait également guère intérêt à conclure une convention en retrait par rapport à la convention Assedic, susceptible de provoquer le mécontentement du personnel et une méfiance peu propice à son succès.

Pour ces raisons, votre commission est persuadée que le nouveau statut retiendra « le meilleur » des deux statuts en vigueur. Compte tenu de l'écart positif existant entre les salaires versés aux Assedic et ceux versés à l'ANPE, la réforme pourrait d'ailleurs avoir un coût budgétaire non négligeable si un nombre important d'agents de l'ANPE opte pour la nouvelle convention collective.

c) Les biens immobiliers et le réseau de l'institution

Le projet de loi prévoit que les biens appartenant à l'ANPE seront transférés, en pleine propriété et à titre gratuit, au nouvel opérateur.

Pour les biens des Assedic, la situation est juridiquement plus complexe, une association ne pouvant donner son patrimoine qu'à une autre association. Selon Annie Thomas, présidente de l'Unedic, les Assedic, au moment de leur dissolution, transféreront leurs biens à l'Unedic, qui les mettra ensuite à disposition du nouvel opérateur pour un montant symbolique ^{6 ( * )} .

La fusion donnera l'occasion de réorganiser le réseau de l'ANPE et des Assedic, notamment dans les grandes agglomérations. En cas de proximité excessive entre une agence locale pour l'emploi et une antenne Assedic, il sera possible d'envisager, à terme, une implantation unique. Le nouvel opérateur définira la configuration de son réseau.

La fusion ne saurait en revanche servir de prétexte à un desserrement du maillage territorial de l'institution dans les zones rurales.

2. L'Unedic maintenue

Lors de l'élaboration du projet de réforme, les partenaires sociaux unanimes ont insisté sur leur volonté de continuer à définir les règles de l'assurance du chômage.

Le projet de loi leur donne satisfaction, puisqu'il ne porte en rien atteinte à leurs prérogatives et prévoit le maintien de l'Unedic pour gérer la convention d'assurance chômage.

Le nouvel opérateur assurera, pour le compte de l'Unedic le versement des allocations chômage. L'Unedic contribuera à son financement en lui versant au moins 10 % des sommes collectées au titre des contributions d'assurance chômage.

Au niveau régional, des instances paritaires veilleront à la bonne application de la convention d'assurance chômage et donneront leur avis sur la programmation territoriale des interventions de l'opérateur.

B. LE TRANSFERT DU RECOUVREMENT DES CONTRIBUTIONS AUX URSSAF

Le projet de loi ne prévoit pas seulement la fusion de l'ANPE et des Assedic : il transfère également aux Urssaf ^{7 ( * )} le recouvrement des contributions d'assurance chômage et des cotisations dues à l'association pour la garantie des salaires (AGS), actuellement assuré par les Assedic.

1. Une mesure de simplification utile...

Votre commission approuve cette mesure de rationalisation administrative.

Dans la mesure où les cotisations de sécurité sociale et d'assurance chômage ont des assiettes très proches, la coexistence de deux réseaux de collecte - Urssaf et Assedic - est peu justifiée. Cette réforme permettra de réaliser des économies et simplifiera les démarches administratives des entreprises qui n'auront plus qu'une déclaration à effectuer.

L'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui pilote au niveau national le réseau des Urssaf, accueille très favorablement ce transfert, qui ne devrait pas lui poser de difficultés de mise en oeuvre :

- les opérations de recouvrement étant largement automatisées, il n'aura qu'un impact mineur sur les besoins de recrutement des Urssaf ;

- ses inspecteurs sont déjà habilités, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, à vérifier dans le cadre de leurs contrôles l'assiette, le taux et le calcul des contributions d'assurance chômage et des cotisations de l'AGS.

L'Acoss serait rémunérée par l'Unedic pour assumer cette nouvelle mission.

2. ... dont les conséquences sur l'emploi dans les Assedic doivent être correctement évaluées

Les personnels des Assedic s'inquiètent, en revanche, des conséquences de ce transfert sur le devenir professionnel des salariés affectés au recouvrement. L'inquiétude est particulièrement vive chez les cinq cents salariés du Garp, qui a été créé pour recouvrer les contributions dans toute l'Ile-de-France.

Pour faciliter le reclassement de ces salariés, le projet de loi prévoit que le transfert du recouvrement interviendra de façon différée, et au plus tard le 1 ^er janvier 2012. Ce délai devrait permettre de former les salariés à de nouveaux métiers ou d'organiser le départ d'une partie d'entre eux vers les Urssaf ^{8 ( * )} . Il serait d'ailleurs préférable que le transfert du recouvrement aux Urssaf s'effectue progressivement afin que les salariés disposent de temps pour suivre des formations.

Dans l'intervalle, c'est le nouvel opérateur issu de la fusion qui assurera le recouvrement des contributions et cotisations.

L'exercice de la fonction de recouvrement permet aux Assedic de disposer d'informations précises sur la situation des entreprises présentes dans leur circonscription. Il est donc indispensable que les Urssaf, après le transfert, communiquent à l'Unedic et au nouvel opérateur les données et les informations statistiques nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

*

* *

Convaincue de la nécessité de réformer le service public de l'emploi pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi, sous réserve des amendements qu'elle vous présente.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 311-1, L. 311-1-1 et L. 311-1-2 du code du travail) Coordination des acteurs du service public de l'emploi

Objet : Pour améliorer la coordination des acteurs du service public de l'emploi, cet article prévoit, d'une part, la création d'un conseil national de l'emploi, d'autre part, la conclusion d'une convention entre l'Etat, l'Unedic et le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose de modifier la première section du chapitre I du titre I du livre III du code du travail, qui est consacrée aux « organismes concourant au service public de l'emploi ».

Le 1° prévoit, dans son a) , de modifier l'article L. 311-1 du code du travail, qui énumère les acteurs du service public de l'emploi (SPE), afin de l'adapter à la création du nouvel opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic.

Dans sa rédaction issue de l'article 1 ^er de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, l'article L. 311-1, indique que le service public de l'emploi est assuré par les services de l'Etat chargés de l'emploi et de l'égalité professionnelle, par l'ANPE, par l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), ainsi que par les organismes de l'assurance chômage, dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres.

Il est proposé de ne plus faire référence désormais à l'ANPE, mais à « l'institution mentionnée à l'article L. 311-7 » du code du travail, c'est-à-dire au nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic. Il est proposé ensuite de remplacer la mention des « organismes de l'assurance chômage » par une référence à « l'institution gestionnaire du régime d'assurance chômage » : le singulier s'impose dans la mesure où les Assedic vont se fondre dans le nouvel opérateur et ne laisseront subsister qu'une structure nationale légère chargée de gérer la convention d'assurance chômage, que l'on peut désigner comme « l'Unedic maintenue ».

Le b) du 1° propose ensuite de supprimer les huit derniers alinéas de l'article L. 311-1, qui prévoient la conclusion d'une convention pluriannuelle entre l'Etat, l'ANPE et l'Unedic : ces alinéas n'ont plus de raison d'être, puisque le projet de loi prévoit qu'une convention sera conclue entre l'Etat, le nouvel opérateur et l'Unedic.

Le 2° prévoit d'introduire deux nouveaux articles L. 311-1-1 et L. 311-1-2 dans le code du travail.

• L'article L. 311-1-1 institue, en remplacement du comité supérieur de l'emploi (CSE) ^{9 ( * )} , une nouvelle instance consultative dénommée conseil national de l'emploi (CNE).

Ce conseil serait présidé par le ministre en charge de l'emploi et comprendrait des représentants :

- des partenaires sociaux (organisations syndicales et patronales) ;

- des collectivités territoriales ;

- des administrations intéressées ;

- des principaux opérateurs du SPE, notamment l'Unedic, le nouvel opérateur issu de la fusion et l'Afpa ;

- des personnalités qualifiées.

Le conseil se verrait assigner une triple mission :

- concourir à la définition des orientations stratégiques des politiques de l'emploi ;

- veiller à la cohérence des actions engagées par les acteurs du SPE ;

- contribuer à l'évaluation de la politique de l'emploi.

Comme le CSE aujourd'hui, le CNE serait enfin chargé d'émettre un avis sur :

- les projets de loi, d'ordonnance et de décret relatifs à l'emploi ;

- le projet de convention pluriannuelle liant l'Etat, l'Unedic et le nouvel opérateur ;

- la cohérence et l'adaptation des systèmes d'information (systèmes informatiques) du SPE.

• L'article L. 311-1-2 prévoit la conclusion d'une convention pluriannuelle liant l'Etat, l'Unedic et le nouvel opérateur pour définir les objectifs assignés à celui-ci, en tenant compte de la situation de l'emploi et des moyens qui lui seront alloués.

Cette convention devra obligatoirement préciser :

- les personnes devant prioritairement bénéficier des interventions du nouvel opérateur ;

- les objectifs d'amélioration du service rendu aux usagers (demandeurs d'emploi et entreprises) ;

- les perspectives d'évolution de son organisation territoriale ;

- les conditions de recours aux organismes privés exerçant une activité de placement ^{10 ( * )} ;

- les conditions d'évaluation des actions de l'opérateur, à partir d'indicateurs de performance qu'il lui appartiendra de définir.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de ces deux articles.

II - La position de votre commission

Cet article tire les conséquences de la fusion et crée des outils de nature à garantir une bonne coordination des acteurs du SPE et à permettre la participation de toutes les parties intéressées à la définition de la politique de l'emploi.

Le conseil national de l'emploi permettra d'associer à la définition de la politique de l'emploi les principaux opérateurs du SPE, ainsi que l'Afpa, qui ne siègent pas dans l'actuel comité supérieur de l'emploi.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que le Gouvernement compte créer dans chaque région, par voie règlementaire, un conseil de l'emploi associant les collectivités territoriales. Afin de garantir la place des collectivités territoriales dans le nouveau dispositif, votre commission vous propose de prévoir la création de ces conseils dans la loi.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 (art. L. 311-5, L. 311-5-1, L. 311-6, L. 311-7 à L. 311-7-12, L. 311-10-1, L. 351-17 et L. 351-18) Institution du nouvel opérateur

Objet : Cet article détermine l'organisation et les missions du nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I propose de remplacer l'actuelle section 4 du chapitre I du titre I du livre III du code du travail, consacrée à l'ANPE, par de nouvelles dispositions figurant aux articles L. 311-7 à L. 311-7-12.

Cette section serait désormais intitulée « Placement et accompagnement des demandeurs d'emploi ».

• L'article L. 311-7 définit d'abord le statut juridique de l'opérateur et ses missions.

Le nouvel opérateur serait une institution nationale , dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Il est présenté comme une institution sui generis et non comme un établissement public administratif, dont il possède pourtant bien des caractéristiques, afin de souligner son originalité, puisqu'il rassemble un organisme de droit privé et un organisme public.

Il se verrait attribuer les six missions suivantes :

- mettre en relation les offres et les demandes d'emploi, en collectant les offres d'emploi et en aidant les employeurs à les pourvoir ; le nouvel organisme devra par ailleurs « veiller au respect des règles relatives à la lutte contre les discriminations à l'embauche » ;

- accompagner les personnes à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel, leur prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles, améliorer leur employabilité ou favoriser leur reclassement et leur mobilité ; bénéficieront des services de l'institution les personnes au chômage mais également les personnes qui, disposant déjà d'un emploi, recherchent un autre poste de travail ;

- tenir la liste des demandeurs d'emploi et assurer, à ce titre, le contrôle de la recherche d'emploi ;

- verser l'allocation d'assurance chômage, pour le compte de l'Unedic, les allocations de solidarité pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité, la prime de retour à l'emploi, la prime forfaitaire, ainsi que toute autre allocation ou aide dont l'Etat lui confierait le versement par convention ;

- élaborer les statistiques relatives au marché du travail et à l'indemnisation des demandeurs d'emploi ;

- mettre en oeuvre les autres actions, en relation avec sa mission, qui pourraient lui être confiées par l'Etat, les collectivités territoriales ou l'institution gestionnaire du régime d'assurance chômage.

• L'article L. 311-7-1 prévoit que le nouvel organisme est administré par un conseil d'administration et dirigé par un directeur général .

• L'article L. 311-7-2 fixe ensuite la composition du conseil d'administration, qui compterait dix-huit membres :

- cinq représentants de l'Etat ;

- cinq représentants des salariés, désignés par les organisations syndicales représentatives au niveau national interprofessionnel (CGT, CFDT, FO, CFTC, CFE-CGC) ;

- cinq représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles représentatives au niveau national interprofessionnel (Medef, CGPME, Upa) ;

- trois personnalités qualifiées, désignées par le ministre en charge de l'emploi.

Les représentants des partenaires sociaux, au nombre de dix, seraient donc majoritaires au sein de la nouvelle structure.

Le conseil d'administration élirait son président en son sein.

• L'article L. 311-7-3 fixe les attributions du conseil d'administration . Elles sont exprimées en termes très généraux puisque le projet de loi prévoit simplement que le conseil « règle par ses délibérations les affaires relatives à l'objet de l'institution ».

Certaines décisions particulièrement importantes sur le plan financier seraient soumises à une condition de majorité qualifiée : ainsi, les décisions relatives au budget, aux emprunts et aux encours maximums des crédits de trésorerie seraient prises à la majorité des deux tiers des membres présents . Il s'agit d'une règle de majorité exigeante puisqu'une abstention ou un refus de prendre part au vote équivaudrait alors à un vote contre.

Afin d'exercer des fonctions plus spécialisées, le conseil désignerait en son sein un comité d' audit et un comité d' évaluation .

• L'article L. 311-7-4 précise ensuite les attributions du directeur général .

Celui-ci dirige l'institution dans le cadre des orientations arrêtées par le conseil d'administration. Il prépare les délibérations du conseil et en assure l'exécution. Il n'est pas nommé par le conseil d'administration mais par le Gouvernement, après avis du conseil d'administration.

• L'article L. 311-7-5 détermine selon quelles modalités le budget de l'institution doit être présenté. Afin de bien distinguer les différentes catégories de dépenses dont il a la charge, il est proposé de le diviser en trois sections, dont chacune devra être à l'équilibre. Les sections ne seraient pas fongibles, ce qui signifie que les crédits ne pourraient être transférés d'une section à l'autre.

La première section retracerait les dépenses d'assurance chômage , dont le montant est déterminé par les partenaires sociaux dans le cadre de la convention d'assurance chômage. Ces dépenses recouvrent les allocations versées aux demandeurs d'emploi ainsi que les cotisations sociales afférentes à ces cotisations. En recettes, cette première section disposerait d'une contribution versée par l'Unedic, dans des conditions déterminées par la convention d'assurance chômage.

La deuxième section retracerait les dépenses de solidarité , c'est-à-dire celles correspondant aux allocations et aides versées par l'Etat, ou par le fonds de solidarité, aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage, par exemple l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Elle prendrait également en charge les cotisations sociales afférentes à ces prestations. Cette deuxième section serait abondée par une contribution de l'Etat.

La dernière section retracerait les dépenses de fonctionnement, d'intervention et d'investissement :

- les dépenses de fonctionnement correspondent, pour une large part, aux charges de personnel et recouvrent aussi divers frais financiers ;

- les dépenses d'investissement permettent notamment de financer les opérations immobilières ;

- les dépenses d'intervention sont celles engagées au titre des actions de placement, d'orientation, d'insertion professionnelle, de formation et d'accompagnement menées au profit des demandeurs d'emploi.

Les ressources de cette troisième section seraient apportées par l'Etat et par l'assurance chômage. Les collectivités territoriales et d'autres organismes publics pourraient également accorder des subventions. Les recettes pourraient être complétées par les produits reçus au titre des prestations payantes délivrées par l'opérateur ^{11 ( * )} , ainsi que par les produits financiers et les produits exceptionnels et les autres recettes autorisées par les lois et règlements.

Les ministres chargés de l'emploi et du budget sont chargés de définir les conditions dans lesquelles l'opérateur pourra placer ses fonds disponibles.

• L'article L. 311-7-6 précise que l'institution est soumise aux règles de gestion financière et comptable applicables aux entreprises industrielles et commerciales. Elle serait donc gérée selon les mêmes modalités que les entreprises privées et ne serait donc pas soumise, par exemple, aux règles de la comptabilité publique.

• L'article L. 311-7-7 est relatif au statut des agents de l'institution.

Ils seraient soumis au code du travail, comme les salariés de droit privé. Dans la mesure où ils sont investis d'une mission de service public, ils bénéficieraient cependant de règles particulières définies par leur convention collective, soumise à l'agrément des ministres de l'emploi et du budget.

Cette convention devrait leur apporter les garanties nécessaires à l'exercice de leur mission en termes de stabilité de l'emploi et de protection contre les « influences extérieures ». Cette formulation est inspirée par l'article 9 de la convention n° 88 de l'organisation internationale du travail (OIT) qui stipule que les agents du service de l'emploi doivent bénéficier d'une protection contre « toute influence extérieure indue ».

En matière de représentation du personnel, les agents de l'institution seraient couverts par les règles du code du travail (élection d'un comité d'entreprise, d'un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail...), quel que soit leur régime d'emploi. Cette précision est importante car les agents de l'ANPE transférés à la nouvelle institution pourront, comme le prévoit l'article 6 du projet de loi, conserver leur statut de droit public ou opter pour le statut défini par la convention collective. La coexistence de ces deux statuts n'impliquera pas la présence de deux catégories d'institutions représentatives du personnel.

• Afin d'assurer un maillage de l'ensemble du territoire, l'article L. 311-7-8 prévoit que l'institution est organisée en une direction générale et des directions régionales .

Au sein de chaque direction régionale serait instituée une instance paritaire, composée de représentants des salariés et des employeurs désignés par les organisations représentatives. Cette instance aurait deux missions : veiller à la bonne application de la convention d'assurance chômage et rendre un avis sur la programmation des interventions au niveau territorial.

• Pour garantir une bonne coordination entre les services de l'Etat et ceux de la nouvelle institution au plan régional, l'article L. 311-7-9 prévoit que le préfet de région conclura chaque année, au nom de l'Etat, une convention avec le directeur régional.

Ces conventions régionales devront tenir compte des objectifs définis dans la convention nationale liant l'Etat, l'Unedic et l'opérateur. Elles détermineront :

- la programmation des interventions de l'opérateur au regard de la situation locale de l'emploi ;

- les conditions dans lesquelles celui-ci participe à la mise en oeuvre des actions prévues à l'article L. 322-1 du code du travail, à savoir les contrats aidés, l'appui à la gestion des mutations économiques et certaines aides aux entreprises ;

- les conditions d'évaluation de son action au niveau régional.

• L'article L. 311-7-10 règle la question du régime contentieux des litiges relatifs aux prestations qui seront servies par la nouvelle institution.

Il indique que ce régime contentieux n'est pas affecté par la création du nouvel opérateur. Ainsi, les litiges relatifs aux prestations servies pour le compte de l'assurance chômage continueront d'être portés devant les juridictions civiles, tandis que les litiges relatifs aux prestations servies pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité seront portés devant les juridictions administratives.

• L'article L. 311-7-11 aborde ensuite la question du régime juridique des biens immobiliers de la nouvelle institution. Ceux-ci relèveront en totalité de son domaine privé . Les biens immobiliers appartenant au domaine public qui lui seront transférés seront donc déclassés.

Rappelons que les biens des personnes publiques affectés à une utilité publique appartiennent au domaine public. Ils sont en principe inaliénables - c'est-à-dire qu'ils ne peuvent être vendus -, imprescriptibles et insaisissables par un créancier.

Le classement des biens dans le domaine privé facilitera leur gestion mais devra être concilié avec le respect des missions de service public qui incombent à l'institution. C'est pourquoi le projet de loi prévoit que l'Etat conservera un droit de regard sur les opérations portant sur les ouvrages ou les terrains appartenant à l'institution qui apparaissent nécessaires à la bonne exécution de ses missions de service public ou à leur développement.

L'Etat pourra ainsi s'opposer à leur cession, à leur apport, sous quelque forme que ce soit, à la création d'une sûreté sur ces ouvrages ou terrains, ou subordonner la cession, la réalisation de l'apport ou la création de la sûreté à la condition qu'elle ne soit pas susceptible de porter préjudice à l'accomplissement de ces missions de service public. Les opérations réalisées sans que l'Etat ait été mis à même de s'y opposer, en violation de son opposition ou en méconnaissance des conditions fixées, seraient nulles de plein droit.

• L'article L. 311-7-12 , enfin, indique que les conditions d'application de la présente section seront précisées par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe II propose des mesures de coordination aux articles L. 311-5, L. 311-5-1 et L. 311-6 du code du travail, pour préciser que la nouvelle institution sera chargée de la tenue de la liste des demandeurs d'emploi en lieu et place de l'ANPE.

Le paragraphe III contient également une mesure de coordination : il prévoit de modifier la liste des institutions obligatoirement présentes dans les maisons de l'emploi. La référence à l'ANPE et aux institutions gestionnaires de l'assurance chômage est remplacée par une référence à la nouvelle institution.

Le paragraphe IV tend à préciser que l'Etat reste seul compétent pour supprimer ou réduire le revenu de remplacement versé aux demandeurs d'emploi.

Les cas dans lesquels une telle sanction peut être appliquée sont énumérés aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 311-5 du code du travail : absence d'actes de recherche d'emploi, refus, sans motif légitime, d'une offre valable d'emploi ou d'une formation, refus de répondre aux convocations, etc.

Le paragraphe V propose une nouvelle rédaction de l'article L. 351-18, qui précise quels sont les agents chargés de procéder au contrôle de la recherche d'emploi. Cette mission de contrôle est aujourd'hui partagée entre les agents du ministère de l'emploi, ceux de l'ANPE et ceux des organismes d'assurance chômage.

Il est proposé de confier cette mission aux agents de l'institution nouvellement créée. Un décret en Conseil d'Etat en précisera les conditions d'exercice, notamment les conditions dans lesquelles les agents de contrôle auront accès aux informations détenues par les administrations sociales et fiscales.

II - La position de votre commission

Votre commission confirme son appréciation positive sur le projet de création de la nouvelle institution. Celle-ci a pour objectif de simplifier les démarches des demandeurs d'emploi et les faire bénéficier à terme, en un lieu unique, de tous les services et de l'accompagnement auxquels ils ont droit.

Concernant les organes dirigeants de l'institution, votre commission vous propose d'apporter deux modifications au texte : la première pour préciser que le nombre de membres du conseil d'administration sera révisé dans le cas où une réforme des règles de représentativité syndicale conduirait à faire évoluer le nombre d'organisations reconnues représentatives ; la seconde, pour prévoir que le conseil d'administration pourra adopter, à la majorité des deux tiers, une résolution demandant la révocation du directeur général. Cette dernière précision lui paraît de nature à renforcer l'autorité du conseil d'administration sur le directeur général, qui est nommé par le Gouvernement.

Votre commission n'a en revanche pas retenu la suggestion souvent formulée par les partenaires consistant à prévoir que le directeur général est nommé sur proposition du conseil d'administration. Il lui a en effet semblé que le formalisme de cette procédure pourrait compliquer le recrutement des managers de haut niveau qui ont vocation à diriger la nouvelle institution. En même temps, votre commission doute que le Gouvernement nomme un directeur général qui n'aurait pas recueilli un avis favorable des partenaires sociaux.

Concernant la future convention collective, votre commission vous propose d'indiquer qu'il s'agira d'une convention de branche, et non d'une convention d'entreprise. Elle suggère de préciser, à cette fin, que la nouvelle convention devra être étendue par le Gouvernement, seules les conventions de branche pouvant faire l'objet d'une telle procédure d'extension.

Le choix d'une négociation de branche a un impact sur les conditions de validité de la convention : une convention de branche est en effet valable si elle n'est pas frappée d'opposition par une majorité d'organisations syndicales , alors qu'une convention d'entreprises l'est si elle n'est pas frappée d'opposition par des organisations représentant une majorité des salariés .

Ce choix devrait faciliter la conclusion de la convention collective et atténuer les inquiétudes d'organisations syndicales présentes aux Assedic.

Pour faciliter les négociations salariales dans la nouvelle institution, votre commission vous propose ensuite de séparer dans deux sections distinctes les dépenses de fonctionnement et celles consenties au profit des chômeurs : les négociateurs n'auront pas ainsi à « arbitrer » entre une augmentation de la masse salariale et une augmentation des dépenses d'intervention.

Elle vous propose également de préciser les règles applicables à la nouvelle institution en matière de gestion des achats. Elle suggère de retenir les règles applicables aux institutions du régime d'assurance chômage, qui offrent plus de souplesse que le code des marchés publics.

Afin de renforcer la coordination au niveau local entre les différents acteurs du SPE, elle vous propose enfin de prévoir que la convention conclue entre le préfet de région et le directeur régional de la nouvelle institution encadrera les conditions dans lesquelles celle-ci coopère avec les maisons de l'emploi, les missions locales et les autres intervenants du SPE.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 3 (art. L.351-21, L. 351-22 et L. 354-1 du code du travail) Nouvelle organisation du régime d'assurance chômage

Objet : Cet article détermine les nouvelles règles d'organisation de l'assurance chômage.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I prévoit de modifier les articles L. 351-21 et L. 351-22 du code du travail.

• Il propose d'abord une nouvelle rédaction des cinq premiers alinéas de l'article L. 351-21, afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle institution.

Dans leur rédaction actuelle , ces alinéas disposent que les partenaires sociaux signataires de la convention d'assurance chômage confient le service de l'allocation chômage, et le prélèvement des cotisations qui permettent de la financer, à un organisme de droit privé de leur choix. Ils ont ainsi créé à cette fin l'Unedic, au niveau national, et les Assedic, au niveau local, qui sont des structures associatives.

La rédaction proposée introduit une distinction entre, d'une part, la gestion du régime d'assurance chômage, que les parties signataires de la convention d'assurance chômage continueraient de confier à un organisme de droit privé de leur choix (l'Unedic maintenue), d'autre part, le service de l'allocation , qui serait assuré par l'institution issue de la fusion.

Elle attribue, en outre, la charge du recouvrement des cotisations Assedic aux organismes mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire aux Urssaf qui sont déjà en charge du recouvrement des cotisations de sécurité sociale.

En matière d'échanges d'informations, il est aujourd'hui prévu que les agents des impôts et ceux des organismes de sécurité sociale peuvent communiquer aux Assedic les renseignements nécessaires pour établir l'assiette des cotisations et calculer les prestations. Sur ce point, le projet de loi propose une simple adaptation pour prévoir que les renseignements nécessaires au calcul des prestations seront transmis à la nouvelle institution et que ceux relatifs à l'assiette des contributions seront transmis aux organismes de sécurité sociale dont font partie les Urssaf.

Pour lutter contre la fraude , il est actuellement prévu que les informations détenues par les caisses de sécurité sociale peuvent être rapprochées de celles détenues par les Assedic afin de vérifier si les salariés ont droit à l'allocation d'assurance chômage ^{12 ( * )} . Le projet de loi prévoit de maintenir cette disposition en faisant simplement référence désormais à la nouvelle institution et non plus aux Assedic, appelées à disparaître.

Dans le secteur des spectacles, le régime d'assurance chômage spécifique applicable aux intermittents a donné lieu à des abus particulièrement fréquents. Pour lutter contre eux plus efficacement, une ordonnance du 6 novembre 2003 a introduit à l'article L. 351-21 un alinéa qui prévoit que les informations détenues par la caisse de congés payés des professions de la production cinématographique et audiovisuelle et des spectacles et par les caisses de retraite complémentaire de ces professions peuvent être rapprochées de celles détenues par les Assedic.

Le projet de loi maintient ces dispositions en les adaptant à la nouvelle architecture du SPE : pour vérifier si les salariés ont droit à l'allocation chômage, la caisse de congés payés et les caisses de retraite complémentaire pourront rapprocher leurs informations de celles détenues par le nouvel opérateur ; ils pourront également échanger des informations avec les Urssaf pour vérifier les droits des salariés et des demandeurs et contrôler le respect de leurs obligations par les employeurs.

• A l'article L. 351-22, le projet de loi propose une simple mesure de coordination.

Le paragraphe II présente une nouvelle rédaction de l'article L. 354-1 du code du travail.

Cet article a été introduit par l'article 10 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il autorise l'assurance chômage à financer des mesures de réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi indemnisés et des salariés licenciés pour motif économique pendant la durée de leur préavis. Ces mesures de réinsertion sont mises en oeuvre par l'ANPE et par les autres organismes du service public de l'emploi.

La rédaction proposée rend obligatoire la contribution de l'assurance chômage au financement des mesures de réinsertion professionnelle et adapte cette disposition à la nouvelle architecture résultant de la fusion.

Une part des contributions d'assurance chômage devra en effet être affectée au financement de la section « Fonctionnement, intervention et investissement » du budget de la nouvelle institution. Son niveau précis sera déterminé par les partenaires sociaux dans la convention d'assurance chômage, sans pouvoir être inférieur à 10 % des sommes collectées.

II - La position de votre commission

Le projet de loi vise à améliorer le service rendu aux usagers du service public de l'emploi sans remettre en cause l'autonomie des partenaires sociaux en matière de définition des règles d'indemnisation du chômage, ce qui justifie le maintien de l'Unedic. Respectueuse des responsabilités des partenaires sociaux en la matière, votre commission est favorable à l'équilibre ainsi trouvé.

Sur le plan financier, les partenaires sociaux ont souvent regretté que le texte impose à l'Unedic des obligations précises vis-à-vis de la nouvelle institution, mais soit muet s'agissant du montant de la contribution de l'Etat.

La dotation de l'Etat à la nouvelle institution sera fixée chaque année en loi de finances et il n'est pas possible de prévoir, dans ce projet de loi, des dispositions juridiquement contraignantes en la matière. Politiquement, votre commission juge cependant utile d'affirmer la détermination des pouvoirs publics à maintenir leur effort financier en faveur de la nouvelle institution. Elle vous propose donc d'indiquer, par voie d'amendement , que la contribution de l'Etat au nouvel opérateur devra être fixée à un niveau compatible avec la poursuite de ses activités, à moins qu'une évolution favorable du taux de chômage ne rende possible une réduction de ses moyens.

Votre commission vous propose ensuite un amendement de coordination pour tenir compte de la création, proposée à l'article précédent, d'une quatrième section dans le budget de l'institution.

L'Acoss a enfin attiré l'attention de votre rapporteur sur l'existence de dispositifs de recouvrement spécifiques propres à certains secteurs. La mutualité sociale agricole (MSA), par exemple, prélève les cotisations de sécurité sociale de ses affiliés mais également leurs contributions d'assurance chômage. Il n'apparaît pas justifié à votre commission de transférer, dans ce cas, le recouvrement aux Urssaf. Elle vous propose, en conséquence, un amendement visant à introduire des dérogations au principe du transfert du recouvrement aux Urssaf. Outre le cas de la MSA, il tient compte de la situation particulière des marins et des salariés expatriés, des représentants de commerce et des salariés de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 4 (art. L. 143-11-4, L. 143-11-6, L. 351-5-1 nouveau, L. 351-6, L. 351-6-1, L. 351-8 du code du travail, L. 114-12, L. 142-1, L. 142-2, L. 213-1, L. 243-7 du code de la sécurité sociale) Transfert du recouvrement des cotisations Assedic aux Urssaf

Objet : Cet article tend à transférer la charge du recouvrement des cotisations chômage aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf).

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article prévoit de modifier le code du travail.

• Le 1° propose d'introduire deux modifications à l'article L. 143-11-4, relatif au régime d'assurance contre le non-paiement des salaires .

L'article L. 143-11-1 du code du travail impose aux employeurs d'assurer leurs salariés contre le risque de non paiement des sommes qui leur sont dues en exécution du contrat de travail, pour le cas où ils seraient soumis à une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires.

L'article L. 143-11-4 prévoit que ce régime d'assurance est mis en oeuvre par une association créée par les organisations nationales professionnelles d'employeurs les plus représentatives et agréée par le ministre chargé du travail. Cette association doit passer une convention de gestion avec les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage.

Ladite association a été instituée en 1974 par trois organisations patronales ^{13 ( * )} , sous le nom d'association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés. Elle est cependant plus couramment désignée comme l'association pour la garantie des salaires (AGS) .

L'AGS intervient à titre subsidiaire : elle règle les créances qui ne peuvent être couvertes, en tout ou partie, par les fonds disponibles dans l'entreprise. Elle garantit les créances résultant des rémunérations de toute nature dues aux salariés (et aux apprentis) ainsi que de certaines indemnités dues au titre de la rupture ou de l'arrivée à échéance du contrat (indemnités de licenciement, de préavis, de congés payés, de fin de contrat à durée déterminée ou de précarité d'emploi des travailleurs intérimaires).

L'AGS gère le régime d'assurance par l'intermédiaire de ses quatorze centres de gestion et d'études (CGEA). Les cotisations dues par les employeurs sont recouvrées par les Assedic. Leur disparition programmée impose d'adapter certaines dispositions relatives à l'AGS.

Ainsi, il est proposé de compléter l'article L. 143-11-4 pour prévoir que l'AGS passera une convention avec l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui chapeaute les Urssaf, pour déterminer les modalités de recouvrement des cotisations qui lui sont dues.

Le troisième alinéa du même article règle les conséquences d'une éventuelle dissolution de l'AGS. Il est proposé, là encore, de l'adapter pour indiquer que, dans cette hypothèse, le ministre du travail confie la gestion du régime d'assurance contre le non paiement des salaires à l'Unedic, à l'exception du recouvrement des cotisations, confié aux Urssaf.

• Le 2° a ensuite pour objet de modifier l'article L. 143-11-6, afin de préciser le régime applicable au recouvrement et au contrôle des cotisations d'assurance chômage et au contentieux y afférent.

Il procède à un renvoi à l'article L. 351-5-1 du code du travail, prévu au 4° du présent article, qui fait référence à son tour aux règles, garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale.

• Le 3° propose de modifier l'article L. 351-6 du code du travail. Cet article définit les conditions dans lesquelles des poursuites peuvent être engagées contre les employeurs qui ne s'acquittent pas de leurs cotisations Assedic.

Dans la mesure où il est envisagé de soumettre, à l'avenir, le recouvrement de ces cotisations aux mêmes règles que celles applicables aux cotisations de sécurité sociale, le maintien de la plupart des dispositions de l'article L. 351-6 n'est plus indispensable. Il est proposé en conséquence de supprimer quatre de ses cinq alinéas.

Seul subsisterait le premier alinéa qui dispose que toute action ou poursuite engagée contre un employeur en infraction doit être obligatoirement précédée d'une mise en demeure , par lettre recommandée avec avis de réception, pour inviter l'intéressé à régulariser sa situation. Il est toutefois proposé de supprimer la précision selon laquelle cette régularisation doit intervenir dans le délai de « quinze jours ».

• Le 4° vise à insérer un nouvel article L. 351-5-1 dans le code du travail pour indiquer, en premier lieu, que les contributions qui viennent financer l'assurance chômage seront désormais recouvrées et contrôlées par les Urssaf, pour le compte de l'Unedic, suivant les mêmes règles que celles applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale, les différends relatifs au recouvrement de ces contributions relevant du contentieux général de la sécurité sociale.

En second lieu, le nouvel article L. 351-5-1 prévoit qu'une convention devra être conclue entre l'Acoss et l'Unedic pour préciser :

- les conditions garantissant à l'Unedic la pleine autonomie de gestion et l'accès aux données nécessaires à l'exercice de ses activités ;

- les conditions dans lesquelles est assuré le suivi de la politique du recouvrement ;

- les objectifs de la politique de contrôle et de lutte contre la fraude ;

- les modalités de rémunération du service rendu par les Urssaf.

• Le 5° propose de supprimer l'article L. 351-6-1, relatif à la prescription des poursuites qu'il est possible d'engager en cas de non-paiement par un employeur de ses cotisations. Cet article n'a plus de raison d'être puisque les règles applicables seront désormais celles prévues pour les cotisations de sécurité sociale.

• Le 6° prévoit une mesure de coordination à l'article L. 351-8 du code du travail. Cet article indique que les mesures d'application des dispositions législatives relatives à l'allocation d'assurance chômage et aux contributions qui permettent de la financer sont définies par voie d'accord conclu par les partenaires sociaux et agréé par l'Etat.

Il est proposé de préciser que cette convention n'aura plus pour objet de fixer les mesures d'application des articles L. 351-5 à L. 351-6 relatifs au recouvrement des cotisations, puisqu'elles seront définies dans la convention passée avec l'Acoss.

Les règles de recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général

Le recouvrement des cotisations d'assurance chômage obéit à des règles largement inspirées de celles applicables aux cotisations de sécurité sociale. Le passage d'un régime à l'autre ne devrait donc pas poser de difficultés insurmontables aux employeurs.

Le paiement des cotisations d'assurance chômage est ainsi effectué à la même date que celui des cotisations du régime général et l'employeur est responsable, dans les deux cas, du paiement de ses propres cotisations ainsi que de celles de ses salariés. Les cotisations sont, en règle générale, versées par établissement.

Dans les deux cas, toute action de poursuite intentée contre un employeur défaillant doit être précédée d'une mise en demeure, qui ne peut concerner que les périodes d'emploi comprises dans les trois années qui précèdent la date de son envoi.

Si la mise en demeure reste sans suite, l'Urssaf comme l'Assedic peut délivrer une contrainte qui, si elle n'est pas contestée devant le tribunal compétent, emporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire.

Le contentieux du recouvrement des cotisations de sécurité sociale obéit en revanche à des règles différentes de celles applicables au recouvrement des cotisations d'assurance chômage, comme il sera indiqué ci-après. Les organismes de sécurité sociale bénéficient, par ailleurs, d'un statut de créancier privilégié, ce qui n'est pas le cas des Assedic.

Le paragraphe II propose de modifier le code de la sécurité sociale.

• Le 1° modifie l'article L. 114-12, relatif à l'échange d'informations entre organismes de sécurité sociale, d'assurance chômage et caisses de congés payés : il tend d'abord à remplacer, au début de cet article, la référence aux organismes gestionnaires du régime d'assurance chômage par la référence au nouvel organisme qui sera issu de la fusion.

Il prévoit une autre mesure de coordination, au troisième alinéa du même article, pour remplacer le mot « ressortissant » par le terme plus générique de « personnes ».

• Le 2° apporte un complément à l'article L. 142-1, qui définit le périmètre du contentieux général de sécurité sociale : il correspond aux différends liés à l'application de la législation et de la réglementation de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole.

Il est proposé de préciser que ce périmètre englobera le contentieux relatif au recouvrement des cotisations d'assurance chômage lorsqu'il sera confié aux Urssaf.

• Le 3° apporte une précision analogue à l'article L. 142-2, qui donne compétence aux tribunaux des affaires de sécurité sociale (Tass) pour connaître, en première instance, du contentieux général de sécurité sociale. Ils seront également compétents pour connaître des litiges afférents au recouvrement des contributions et cotisations d'assurance chômage et d'assurance pour la garantie des salaires.

• Le 4° propose des mesures de coordination à l'article L. 213-1 qui détermine les compétences des Urssaf.

Celles-ci seront désormais compétentes pour recouvrer les contributions d'assurance chômage et d'assurance pour la garantie des salaires et pour mener les opérations de contrôle et gérer le contentieux lié à ces recouvrements.

• Le 5° modifie l'article L. 243-7, toujours à des fins de coordination.

Cet article habilite les Urssaf à vérifier, dans le cadre de leurs contrôles, l'assiette, le taux et le calcul des contributions d'assurance chômage et des cotisations destinées à l'AGS pour le compte des Assedic. Le résultat de ces vérifications leur est transmis aux fins de recouvrement.

Il dispose également qu'une convention est conclue entre l'Acoss et l'Unedic pour fixer, notamment, les modalités de transmission du résultat de ces vérifications et la rémunération du service rendu par les Urssaf.

Dans la mesure où les Urssaf assureront elles-mêmes le recouvrement de ces contributions et cotisations, ces précisions ne sont plus utiles et il est ici proposé d'adapter le texte en conséquence.

Le paragraphe III détermine la date d'entrée en vigueur des dispositions prévues aux paragraphes I et II et prévoit des mesures transitoires.

La date d'entrée en vigueur des paragraphes I et II sera fixée par décret et interviendra, au plus tard, le 1 ^er janvier 2012 . Ce délai doit permettre d'effectuer le transfert du recouvrement aux Urssaf dans de bonnes conditions.

Pendant la période comprise entre la création de la nouvelle institution et la date où le recouvrement sera assuré par les Urssaf, le recouvrement des contributions d'assurance chômage sera assuré par la nouvelle institution, pour le compte de l'Unedic.

Pour faciliter le recouvrement, les agents des services des impôts et ceux des organismes de sécurité sociale pourront lui communiquer les informations relatives à l'assiette des cotisations et contributions. Les informations détenues par les organismes de sécurité sociale pourront également être rapprochées de celles détenues par la nouvelle institution pour vérifier le versement des contributions d'assurance chômage. Enfin, dans le cas particulier des professions de la production cinématographique et audiovisuelle et des spectacles, les informations détenues par leur caisse de congés payés et par les Assedic pourront être rapprochées de celles de la nouvelle institution.

Pendant cette même période, la nouvelle institution sera chargée de recouvrer les contributions d'assurance chômage et les cotisations d'assurance pour la garantie des salaires qui étaient déjà exigibles avant sa création. Les litiges relatifs au recouvrement de ces contributions et cotisations seront soumis au même régime contentieux que celui qui leur était applicable avant la création de l'institution ^{14 ( * )} .

Enfin, les contributions et cotisations exigibles avant la date du transfert du recouvrement aux Urssaf continueront, une fois que le transfert aura été opéré, à être recouvrées selon les dispositions aujourd'hui en vigueur, ce qui est un gage de sécurité juridique pour les entreprises.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance chômage. Elle y voit une mesure bienvenue de simplification administrative, qui permettra de réaliser des économies de gestion tout en facilitant le paiement de leurs cotisations par les entreprises.

Votre commission ne méconnaît cependant pas le problème posé par le reclassement des salariés des Assedic aujourd'hui affectés aux tâches de recouvrement. Elle souhaite, en conséquence, que le délai prévu avant que la réforme ne soit effective, qui peut courir jusqu'en 2012, soit mis à profit pour offrir de nouvelles perspectives professionnelles à ces salariés, étant entendu que leur réaffectation vers les autres métiers de l'assurance chômage nécessitera un important effort de formation. Une partie des salariés concernés devraient pouvoir poursuivre leur carrière aux Urssaf, notamment lorsqu'ils disposent de compétences spécialisées, ce qui est par exemple le cas des agents affectés au recouvrement des contributions destinées à l'AGS.

Il est essentiel que l'Acoss transmette à l'Unedic et à la nouvelle institution issue de la fusion les données sur les entreprises que le recouvrement des contributions permet de rassembler afin que ces organismes puissent accomplir leurs missions dans les meilleures conditions.

Votre commission vous propose d'adopter à cet articles deux amendements, le premier pour en harmoniser la rédaction, le second pour préciser le régime applicable au recouvrement des cotisations et contributions exigibles avant la date du transfert aux Urssaf : ce sont les règles applicables avant le transfert qui continueront à s'appliquer, et non celles applicables avant la publication de la présente loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 Instance de préfiguration de la nouvelle institution

Objet : Cet article vise à instituer une instance nationale provisoire chargée de préparer la mise en place de la nouvelle institution prévue à l'article 2.

I - Le dispositif proposé

Cet article confie à une « instance nationale provisoire » le soin de préparer la mise en place de la nouvelle institution et fixe ses missions ainsi que sa composition. Il a été rédigé dans la perspective d'une mise en place très rapide de l'instance provisoire après l'adoption de la loi. Il ne prévoit donc pas expressément l'élaboration de décrets d'application.

• Les missions

Dans le cadre de sa mission de préfiguration, l'instance nationale provisoire doit essentiellement élaborer un projet d'organisation des services et établir le premier budget de la nouvelle institution.

Elle devra aussi piloter la dissolution des Assedic, dont les missions sont transférées à la nouvelle institution par l'article 2 du projet de loi, le recouvrement des cotisations devant être dans un second temps transféré par la nouvelle institution aux Urssaf, au plus tard le 1 ^er janvier 2012. L'article 5 précise à cet égard que l'instance provisoire veille à la mise en oeuvre des procédures obligatoires d'information et de consultation des instances représentatives du personnel concernées par la fusion, notamment en application du livre IV du code du travail.

Rappelons que le livre IV du code du travail est consacré aux groupements professionnels, à la représentation des salariés, à l'intéressement, à la participation et aux plans d'épargne salariale. On notera spécialement que, parmi les dispositions correspondantes, l'article L. 432-1 prévoit que le comité d'entreprise est obligatoirement informé et consulté sur les questions intéressant l'organisation, la gestion et la marche générale de l'entreprise et, notamment, sur les mesures de nature à affecter le volume ou la structure des effectifs, la durée du travail, les conditions d'emploi, de travail et de formation professionnelle du personnel. Le même article précise que le comité d'entreprise est obligatoirement saisi en temps utile des projets de compression des effectifs et qu'il émet un avis sur l'opération projetée et ses modalités d'application. L'article L. 432-1 dispose enfin que le comité d'entreprise est informé et consulté sur les modifications de l'organisation économique ou juridique de l'entreprise, notamment en cas de fusion, de cession, de modification importante des structures de production. Le chef d'entreprise doit alors indiquer les motifs des modifications projetées et consulter le comité sur les mesures qui sont envisagées à l'égard des salariés lorsque ces modifications comportent des conséquences pour ceux-ci, ce qui est manifestement le cas.

La mise en oeuvre de la procédure de consultation appartenant aux différentes Assedic, l'instance provisoire est chargée de veiller au bon déroulement des opérations. En l'occurrence, des consultations ont déjà eu lieu mais, l'adoption de la loi constituant une information substantielle nouvelle, une nouvelle consultation de tous les comités d'entreprise des Assedic sur la fusion des réseaux devra être entreprise. Annie Thomas, présidente de l'Unedic, a évalué à six mois la durée de ce processus lors de son audition devant la commission ^{15 ( * )} .

Le présent article charge par ailleurs les organes dirigeants de l'instance provisoire de négocier et de conclure la convention collective des agents de la nouvelle institution dans les conditions indiquées ci-dessous.

Au cours de son audition par votre commission ^{16 ( * )} , Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a précisé en outre que les questions intéressant l'affiliation à un régime de retraite complémentaire, la cotisation du personnel à l'assurance chômage, les droits acquis, le droit d'option pour la convention collective et la mise en place des institutions représentatives du personnel, seront examinées par l'instance de préfiguration et réglées soit par décret, soit par voie de convention collective.

• Les organes dirigeants

L'instance provisoire sera dirigée par un conseil et par un délégué général.

Le conseil, nommé par arrêté du ministre chargé de l'emploi, disposera d'un mandat courant jusqu'à l'installation du conseil d'administration de la nouvelle institution. Il sera composé, à l'image de ce dernier, de :

- cinq représentants de l'Etat ;

- cinq représentants des employeurs désignés par les organisations syndicales représentatives aux niveaux national et interprofessionnel, à savoir le Medef, la CGPME et l'Upa ;

- cinq représentants des salariés désignés par les organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel, à savoir la CFDT, la CFE-CGC, la CFTC, la CGT-FO et la CGT ;

- trois personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences dans les domaines d'activités actuels de l'ANPE, désignées par le ministre chargé de l'emploi.

Son président sera élu en son sein.

En ce qui concerne ses attributions, le présent article précise que le conseil :

- confie au délégué général des missions dans la limite de celles dévolues à la nouvelle institution ;

- donne au délégué général mandat pour négocier et conclure la convention collective des agents de la nouvelle institution, conclure un accord préalable à la négociation de cette convention et conclure l'ensemble des accords et conventions nécessaires à la mise en place de la nouvelle institution.

Le délégué général sera nommé par décret, après avis du conseil. Pour l'accomplissement de ses missions, il disposera des services de l'ANPE et de ceux de l'Unedic et des Assedic.

• La transition vers la nouvelle institution

Le présent article précise que la nouvelle institution succèdera ab initio à l'instance provisoire dans les engagements contractés par celle-ci.

II - La position de votre commission

Votre commission attire l'attention sur trois questions non explicitement mentionnées dans cet article, mais que l'instance provisoire aura à régler.

La première question à régler concerne l'affiliation aux régimes de retraite. En application du critère de la nature juridique de l'employeur, le personnel de l'ANPE est actuellement affilié à l'Ircantec et celui des Assedic relève des régimes complémentaires du secteur privé Agirc-Arrco. S'il est largement admis que la nouvelle institution relèvera du droit public du fait de ses missions, de son financement et du mode de désignation de son directeur général, elle n'en présente pas moins certaines caractéristiques d'une personne morale de droit privé, telles que l'application des règles financières et comptables des entreprises privées et le placement du personnel sous le régime d'une convention collective, encore que Christine Lagarde ait indiqué sur ce point, que la convention collective, soumise à agrément, privilégiera le caractère public de la mission de l'institution ^{17 ( * )} , ce qui nuance le poids de cet élément comme critère éventuel de rattachement au droit privé. La question de l'affiliation des personnels de la nouvelle institution à tel ou tel régime de retraite complémentaire reste ainsi non résolue. En outre, si le principe de l'affiliation à l'Agirc-Arrco des salariés de la nouvelle institution devait être retenu pour une raison ou une autre, resterait à régler le cas des salariés originaires de l'ANPE ayant opté, dans les conditions précisées à l'article 6 ci-dessous, pour la conservation du statut mis en place par le décret du 31 décembre 2003 fixant les dispositions applicables aux agents contractuels de droit public de l'agence nationale pour l'emploi.

Ces problèmes sont importants pour les personnels : il apparaît en effet, tant du point de vue du niveau des cotisations que de celui du niveau des pensions, que l'affiliation à l'Ircantec offre aux intéressés, à l'heure actuelle au moins, un avantage comparatif assez important par rapport à l'affiliation à l'Agirc-Arrco. La question du rattachement des personnels sera donc l'une des questions sensibles qu'il appartiendra sans doute à l'instance transitoire de régler. Notons aussi que la solution retenue aura des incidences sur la gestion d'une institution telle que l'Ircantec dont les agents de l'ANPE représentent 1 % des cotisants et 10 % des excédents.

La deuxième question à régler concerne la dénomination de la nouvelle institution . Il convient de lancer le plus rapidement possible le processus d'identification d'un nom susceptible de concrétiser l'identité de cette institution, de susciter dans l'ensemble des personnels un sentiment d'appartenance unique et d'engagement commun dans la même mission, et de populariser dans le public la disponibilité et la mission de ce qui ne figure dans le présent texte que sous l'appellation d' « institution mentionnée à l'article L. 311-7 du code du travail ». Votre commission estime que le personnel devra être associé à ce processus, qu'il appartiendra manifestement à l'instance provisoire de lancer. Elle vous propose d'adopter un amendement à ce sujet.

La troisième question à régler concerne la négociation de la nouvelle convention collective du personnel . L'ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur a jugé la convention collective des personnels de l'Unedic et des Assedic est plus favorable aux salariés que le statut des agents de l'ANPE. Le personnel de l'Unedic et celui des Assedic devant rejoindre la nouvelle institution considère donc légitimement que la nouvelle convention collective devra être négociée sur la base de la convention existant, et maintenir globalement les avantages acquis par le personnel. Votre commission appuie cet objectif, sous réserve bien entendu des adaptations destinées à introduire dans la future convention la dynamique et les éléments de souplesse nécessaires.

A cette fin, elle considère d'une part que l'accord préalable mentionné au III du présent article, appelé plus communément « accord de méthode », devra associer l'ensemble des syndicats représentatifs dans les deux réseaux fusionnés. Il est en effet impensable que les deux syndicats de l'ANPE non représentatifs sur le plan national mais très fortement représentatifs des personnels de l'agence soient écartés de cette négociation au motif que la convention future pourrait être une convention de branche nécessitant seulement la signature de la majorité des organisations syndicales représentatives sur le plan national. Il importera donc que le mandat donné par le conseil de l'instance provisoire au délégué général pour conclure l'accord de méthode prévoit la participation à la négociation de cet accord de l'ensemble des syndicats représentatifs dans les deux réseaux actuels.

Elle considère d'autre part que l'accord de méthode devra poser le principe du maintien global des avantages acquis par le personnel sous le régime de la convention de l'Unedic et des Assedic. La force de persuasion des syndicats chargés de négocier la nouvelle convention apparaît comme une garantie supplémentaire à cet égard. Enfin, la nécessité d'un agrément de l'Etat devrait, selon votre commission, constituer l'ultime occasion de vérifier que la fusion n'a pas lieu au détriment des avantages acquis du personnel de l'Unedic et des Assedic.

Telle est, selon votre commission, la saine économie de la fusion en ce qui concerne les incidences du transfert de personnel à la nouvelle institution.

Votre commission vous propose à cet article un amendement prévoyant le lancement par l'instance provisoire du processus de dénomination de la nouvelle institution. Elle estime qu'il serait souhaitable que les salariés soient associés au choix du nom de leur nouvel employeur, afin de renforcer leur sentiment d'appartenance à la nouvelle organisation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6 Modalités du transfert à la nouvelle institution des personnels de l'ANPE et de l'Unedic

Objet : Cet article propose de transférer à la nouvelle institution prévue à l'article 2 les personnels de l'ANPE ainsi les personnels de l'Unedic et celui des Assedic participant, d'une part, à l'accomplissement de ses missions, d'autre part, au recouvrement des cotisations d'assurance chômage, et prévoit les conditions statutaires de ces transferts.

I - Le dispositif proposé

Le transfert à la nouvelle institution des personnels des Assedic, organisé par cet article, aura lieu à la date de création de celle-ci. L'article 8 du projet de loi prévoit que cette création sera effective à la date de la première réunion du conseil d'administration de la nouvelle institution.

Les modalités du transfert varient en fonction des statuts existants.

• Le transfert des agents de l'ANPE

Les agents de l'ANPE, qualifiée d'établissement public à caractère administratif par le décret n° 2007-445 du 27 mars 2007, sont actuellement régis par le décret du 31 décembre 2003 fixant les dispositions applicables aux agents contractuels de droit public de l'agence nationale pour l'emploi.

Si l'article 2 du projet de loi pose, on l'a vu, le principe que les agents de la nouvelle institution relèveront du code du travail dans les conditions prévues par une convention collective agréée, l'article 6 n'en énonce pas moins que les agents de l'ANPE transférés resteront régis par le décret du 31 décembre 2003.

Pour autant, cet article ouvre aux agents de l'ANPE transférés un droit d'option pour la convention collective agréée des agents de la nouvelle institution, prévue au futur article L. 311-7-7 du code du travail, pendant une durée d'un an après l'agrément de cette convention par les ministres chargés de l'emploi et du budget.

Le directeur général de l'ANPE, auditionné par votre commission, a estimé qu'une forte proportion des agents pourrait opter pour la future convention collective ^{18 ( * )} . L'attractivité relative des salaires des agents de l'Unedic, que la nouvelle convention devrait consolider, explique cette prévision.

Paraissent en revanche de nature à favoriser la conservation du statut actuel, d'une part le fait que les sept cents à huit cents agents devant partir en retraite tous les ans pendant les cinq prochaines années ne seront pas nécessairement intéressés par la perspective d'un changement de statut, d'autre part le fait qu'un certain nombre de questions sensibles n'ont pas encore été résolues. Il s'agit notamment, comme on l'a vu à l'article 5, du régime de retraite complémentaire applicable aux agents de la nouvelle institution ou de la possibilité de conserver sous le régime de la convention collective une mobilité vers d'autres structures publiques.

Suscitent par ailleurs le questionnement des agents les possibilités d'évolution de carrière offertes, dans la nouvelle institution, aux agents conservant le statut de droit public. En effet, la procédure actuelle de promotion des agents de l'ANPE met en oeuvre des commissions paritaires dont l'articulation avec les procédures de promotion et d'accès aux postes disponibles instituées pour les agents placés sous le régime de la future convention collective n'est pas encore réglée. Pose aussi un problème le fait que les promotions à l'ancienneté sont actuellement ouvertes en fonction des effectifs concernés. Dans la mesure où la fusion aura pour conséquence de tarir progressivement les effectifs relevant du statut de 2003, les modalités d'ouverture de postes devront être revues.

Le transfert des agents de l'Unedic et des Assedic

Cet article prévoit le transfert à la nouvelle institution des salariés de l'Unedic et des Assedic participant, d'une part, à l'accomplissement de ses missions, d'autre part, au recouvrement des cotisations d'assurance chômage.

Cette formulation couvre l'ensemble des personnels des Assedic et les personnels de l'Unedic chargés du fonctionnement du réseau, ce qui représente en tout plus de 13 500 personnes sur les quelque 14 000 agents actuellement en poste.

Il est précisé que le transfert sera effectué conformément aux articles L. 122-12 et L. 122-12-1 du code du travail. L'article L. 122-12 dispose que, en cas de fusion d'entreprises, les contrats de travail en cours subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise fusionnée. L'article L. 122-12-1 dispose de son côté que le nouvel employeur est tenu, à l'égard des salariés dont les contrats de travail subsistent, des obligations incombant à l'ancien employeur. Cette disposition vise essentiellement les salaires, primes et indemnités restant dues au salarié au titre de son activité chez l'employeur disparu.

Par ailleurs, cet article dispose que les salariés transférés resteront placés, jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention collective de la nouvelle institution, sous le régime de la convention collective dont ils relèvent. Le dernier alinéa de l'article L. 132-8 du code du travail, auquel cette disposition déroge, prévoit, dans le cas de la remise en cause d'une convention collective à la suite d'une fusion, qu'une négociation s'engage dans l'entreprise fusionnée, soit pour adapter les anciennes dispositions, soit pour en élaborer de nouvelles. La convention existante continue de produire ses effets jusqu'à l'entrée en vigueur de celle qui lui est substituée, les salariés conservant leurs avantages individuels acquis dans le cas où une nouvelle convention n'aurait pas été conclue.

Le dispositif retenu par le projet de loi diffère de ce schéma dans la mesure où il prévoit expressément la conclusion d'une nouvelle convention. Le nouvel article L. 311-7-7 du code du travail dispose en effet, comme on l'a vu à l'article 2, que les agents de la nouvelle institution relèveront du code du travail dans les conditions particulières prévues par une convention collective comportant des stipulations, notamment en matière de stabilité de l'emploi et de protection à l'égard des influences extérieures, nécessaires à l'accomplissement de la mission de service public dont ils sont chargés.

Le dispositif retenu par le projet de loi diffère aussi du schéma de l'article L. 132-8 du code du travail dans la mesure où aucun délai de péremption de la convention collective des Assedic n'est prévue dans le cas où les partenaires sociaux ne parviendraient pas à aboutir dans des délais raisonnables à un accord sur la nouvelle convention prévue à l'article 2.

II - La position de votre commission

Les principales difficultés causées par le transfert de personnel devront être résolues par l'instance provisoire selon les modalités évoquées à l'article 5.

En fonction de l'objectif, qu'elle soutient, de maintenir dans la future convention collective les avantages acquis du personnel de l'Unedic et des Assedic, votre commission estime inapproprié d'ouvrir à ces personnels un droit d'option pour la convention collective dont ils relèvent actuellement. Une telle mesure rendrait inutilement complexe la gestion des ressources humaines de la nouvelle institution.

Par ailleurs, il paraît justifié de fixer dans la loi le régime applicable aux salariés susceptibles d'être recrutés par la nouvelle institution avant l'entrée en vigueur de la future convention collective. Si les recrutements ne seront certainement pas massifs, il est probable que certains postes très spécifiques seront à pourvoir, pour ne pas parler du statut du directeur général lui-même... Compte tenu des arguments présentés à l'article 5 sur l'économie de la future convention collective, il est opportun de soumettre de façon transitoire ces personnes au régime de la convention collective applicable aux salariés des organismes gestionnaires du régime d'assurance chômage.

Par ailleurs, le projet de loi ne fixe pas de délai à la négociation de la nouvelle convention collective. Afin d'inciter les partenaires sociaux à aboutir, il paraît opportun de prévoir une date limite à l'application de la convention en vigueur aux Assedic. Elle pourrait être fixée au 30 septembre 2010, afin de laisser aux négociateurs un délai supérieur à celui de droit commun (douze mois plus trois mois de préavis).

Votre commission, favorable au dispositif prévu dans cet article, vous propose de l'adopter sous réserve de ces amendements.

Article 7 Modalités du transfert à la nouvelle institution des biens de l'ANPE et des Assedic

Objet : Cet article prévoit la dévolution des biens, droits et obligations de l'ANPE à la nouvelle institution prévue à l'article 2, ainsi que les conditions dans lesquelles les biens des Assedic pourront lui être affectés.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa de cet article prévoit le transfert à la nouvelle institution, à titre gratuit, de l'ensemble des biens, droits et obligations, créances et dettes de l'ANPE, ainsi que des biens mobiliers de ses services - il s'agit en l'occurrence du matériel utilisé.

Le deuxième alinéa prévoit qu'une convention conclue avant le 31 décembre 2008, entre l'Unedic et la nouvelle institution, définit les conditions dans lesquelles celle-ci « dispose » des biens, notamment les immeubles et les applications informatiques, nécessaires à l'exercice des missions qui lui sont transférées. Il est précisé que la même convention prévoit aussi, le cas échéant, les conditions de transfert des droits et obligations, créances et dettes relatives aux activités transférées ainsi que la création d'un fonds permettant de financer les actions de réorganisation des implantations territoriales. Ce fonds, alimenté par le produit des cessions de biens immobiliers devenus inutiles à la suite de la réorganisation des réseaux, financera les nouvelles implantations territoriales nécessaires.

Le troisième alinéa exonère les opérations de transferts prévues par cet article des droits et taxes susceptibles d'être perçus à cette occasion et prévoit qu'elles ne donneront pas lieu à versement de salaires ou d'honoraires au profit de l'Etat. Ce type de formulation est habituel dans les opérations de transfert de patrimoine consécutives aux réorganisations des structures administratives.

II - La position de votre commission

La dissolution des Assedic entraînera de plein droit, aux termes de leurs statuts, le transfert de leur patrimoine à l'Unedic. Il appartiendra ensuite à l'Unedic d'opérer par convention le transfert à la nouvelle institution des biens dont elle aura l'utilité. C'est pourquoi le présent article vise « l'institution gestionnaire du régime d'assurance chômage prévue à l'article L. 351-21 du code du travail ».

Les biens affectés à la prise en charge des chômeurs resteront ainsi à leur service exclusif et c'est ce qui importe en l'occurrence.

L'attention de votre commission a été toutefois attirée sur la nécessité d'opérer le transfert à la nouvelle institution des biens des Assedic dans des conditions totalement respectueuses de la nature juridique privée des organismes gestionnaires de l'assurance chômage.

Il importe ainsi aux partenaires sociaux que le schéma de transfert soit formulé dans des termes correspondant mieux que ceux prévus par le projet de loi à cette réalité juridique. Sensible à cette préoccupation, votre commission propose un amendement affirmant sans ambiguïté que l'institution gestionnaire du régime d'assurance chômage prévue à l'article L. 351-21 du code du travail met elle-même à la disposition de l'institution mentionnée à l'article L. 311-7 du même code les biens qui lui sont nécessaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 Date de la création de la nouvelle institution

Objet : Cet article vise à fixer la date de création de la nouvelle institution prévue à l'article 2.

I - Le dispositif proposé

La nouvelle institution est réputée créée à la date de la première réunion de son conseil d'administration.

II - La position de votre commission

La date de création ainsi envisagée soulève une difficulté dans la mesure où la nouvelle institution devrait fonctionner sans directeur général capable de l'engager juridiquement pendant le laps de temps intervenant entre la première réunion du conseil d'administration et la nomination dudit directeur général, laquelle ne peut avoir lieu avant que le même conseil d'administration ait été constitué et ait rendu son avis à ce sujet.

Votre commission estime toutefois que le choix du directeur général, devra être effectué en accord avec l'ensemble des intéressés pendant la période préparant la mise en place de la nouvelle institution, que sa nomination interviendra nécessairement dans les meilleurs délais et que les problèmes évoqués ci-dessus ne devraient donc pas se poser en pratique.

Elle vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 8 Rapport au Parlement sur les relations entre la nouvelle institution et l'association pour la formation professionnelle des adultes

Objet : Cet article additionnel prévoit la présentation d'un rapport du Gouvernement sur l'intégration éventuelle à la nouvelle institution des services d'orientation de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa).

L'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) participe au service public de l'emploi, comme le précise l'article L. 311-1 du code du travail. A côté des formations qualifiantes qu'elle dispense et qui constituent son « coeur de métier », elle possède un pôle « gestion des compétences » au sein duquel :

- des ingénieurs de formation sont chargés de l'élaboration des titres professionnels reconnus par le ministère du travail ;

- des conseillers d'orientation psychologues sont chargés de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi ayant besoin d'une formation lourde.

La fonction d'orientation, exercée principalement pour le compte de l'ANPE, est un segment crucial, détachable de la formation professionnelle proprement dite, de l'élaboration du projet professionnel et du placement des demandeurs d'emploi. La rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 311-7 du code du travail définissant les missions de la nouvelle institution mentionne d'ailleurs au nombre de celles-ci : « Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu'elles disposent ou non d'un emploi, à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et faciliter leur mobilité ».

Par ailleurs, comme le notait le rapport Marimbert de janvier 2004 sur le rapprochement des services de l'emploi, des relations étroites ont été établies entre l'Afpa et l'ANPE : « l'Afpa a également développé son activité d'évaluation de compétences pour les besoins de l'ANPE. Au niveau local, cette coopération accrue a parfois été prolongée par des permanences des agents orienteurs de l'Afpa dans les agences locales de l'ANPE et des liaisons plus fréquentes entre conseillers ANPE et psychologues de l'Afpa, ainsi que par la mise en place dans les centres Afpa d'espaces ressources info accueillant parfois des agents de l'ANPE ».

C'est pourquoi l'hypothèse du rattachement à l'ANPE des services d'orientation de l'Afpa a été évoquée par le rapport Marimbert : « la question du lien avec l'ANPE pourrait dans l'absolu se poser pour le potentiel d'orientation de l'Afpa. De fait, la fonction d'orientation professionnelle est déjà exercée en partie par l'ANPE à l'égard des demandeurs d'emploi - elle prescrit par exemple 1 300 000 entrées en formation par an, dont moins de 200 000 via l'Afpa - et le coeur de métier des « psychos » de l'Afpa, à savoir l'aide à la construction d'un projet de formation et au-delà, l'aide approfondie à l'orientation professionnelle, pourrait trouver place dans les services d'un organisme public unifié d'intervention sur le marché du travail ».

On peut ajouter que cette intégration faciliterait significativement l'accès des chômeurs à la formation, ce processus comportant actuellement plusieurs étapes qui sont autant d'obstacles à franchir pour le candidat.

Ainsi, au moment de leur inscription à l'ANPE, les chômeurs ont un premier entretien avec un conseiller de l'agence. S'ils sont toujours au chômage six mois après, un deuxième entretien (nommé PAP 02) leur est proposé, au cours duquel une formation peut être évoquée et prescrite. Le demandeur d'emploi doit alors s'inscrire à une formation repérée au cours de l'entretien. Lorsque le projet de formation du chômeur est peu défini, l'ANPE peut lui proposer de s'adresser à l'Afpa, qui l'aidera à le préciser et à le mettre en oeuvre. Les délais conduisant à une entrée effective en formation peuvent alors être longs, indique une étude de la Dares publiée en juillet 2006 : en 2003, les délais d'attente entre la prescription d'un entretien par l'ANPE et l'entretien avec un conseiller de l'Afpa étaient en moyenne de quarante-huit jours. A l'issue de l'entretien, un tiers des demandeurs d'emploi n'étaient pas orientés vers une formation mais renvoyés à l'ANPE pour y redéfinir un projet professionnel. Un tiers des demandeurs d'emploi orientés vers un stage de l'Afpa ont attendu au moins quatre mois pour entrer en formation.

Cependant le projet de loi maintient le service d'orientation professionnelle de l'Afpa en dehors de la nouvelle institution. L'articulation nécessaire de l'orientation professionnelle avec les autres segments de la séquence : accueil - placement - service des prestations d'indemnisation - accompagnement des demandeurs d'emploi, n'est d'ailleurs pas évoquée par ce texte.

Le rapport Marimbert avait, il est vrai, invoqué des raisons de structures pour écarter le rattachement des services d'orientation de l'Afpa à l'ANPE : « les pouvoirs publics ont choisi de maintenir une Afpa nationale à périmètre large tout en transférant la commande publique aux régions, et cette option ne nous semble pas compatible avec le transfert de la fonction d'orientation qui ne laisserait subsister au niveau central que des fonctions d'expertise sur les titres et la validation ».

Auditionné par la mission d'information du Sénat sur la formation professionnelle ^{19 ( * )} , le directeur général de l'ANPE avait posé la question dans les termes suivants : « la fusion doit-elle intégrer l'Afpa ? L'Afpa travaille sur deux aspects de la formation professionnelle : le dispositif d'orientation, employant environ 800 psychologues, et le service assurant les formations. Il me semble déraisonnable de vouloir intégrer l'ensemble de l'Afpa à une structure réunissant l'ANPE et l'Unedic. L'ANPE et l'Unedic unifiées n'ont pas vocation à se transformer en prestataires de formation. En revanche, les psychologues de l'Afpa, qui réalisent des tests d'orientation pour les demandeurs d'emploi, pourraient être rapprochés de l'ANPE. Deux thèses coexistent : certains estiment qu'il est préférable de disposer de psychologues du travail proches des demandeurs d'emploi ; d'autres considèrent que les psychologues doivent rester proches des formateurs. Je pense que si nous devons fondre l'Unedic et l'ANPE, il n'est pas utile d'ajouter de la complexité à ce nouvel outil en intégrant la branche orientation de l'Afpa . »

La logique interne des structures administratives apparaît ainsi comme le principal argument invoqué à l'encontre de l'intégration.

Adoptant sur cette question le point de vue des chômeurs, pour lesquels le retour à l'emploi peut s'avérer être un parcours du combattant en raison de la dispersion de ces structures administratives, la mission d'information du Sénat s'est prononcée de son côté en faveur de l'intégration des services d'orientation de l'Afpa dans l'ensemble en voie de constitution. Votre commission est particulièrement sensible à ce point de vue.

Afin que le Parlement dispose de la totalité des éléments d'information nécessaires, en particulier juridiques, et dans la perspective de la réforme annoncée de la formation professionnelle, votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article 9 Cohérence rédactionnelle des textes législatifs et réglementaires en vigueur

Objet : Cet article vise à apporter aux textes législatifs et réglementaires en vigueur les adaptations rendues nécessaires par l'adoption du projet de loi.

I - Le dispositif proposé

Il convient d'apporter aux textes législatifs et réglementaires concernés les adaptations rédactionnelles résultant de la substitution de la nouvelle institution à l'ANPE et aux Assedic, de la nouvelle désignation de l'Unedic dans l'article L. 351-21 du code du travail, de la dévolution aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance chômage à compter du 1 ^er janvier 2012 au plus tard et de la substitution d'un Conseil national de l'emploi au comité supérieur de l'emploi.

II - La position de votre commission

Ces coordinations rédactionnelles sont naturellement nécessaires et votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement corrigeant une erreur matérielle.

Article 10 (art. L. 322-2 du code du travail) Abrogation de dispositions caduques

Objet : Cet article propose de supprimer le comité supérieur de l'emploi.

I - Le dispositif proposé

Cette disposition supprime le comité supérieur de l'emploi, auquel l'article 1 ^er du projet de loi substitue, on l'a vu, un Conseil national de l'emploi présidé par le ministre en charge de l'emploi et chargé de veiller à la cohérence d'ensemble des politiques de l'emploi.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article de conséquence.

Article 11 (art. L. 1134-4, L. 1144-3, L. 1233-68, L. 1233-69, L. 1235-16, L. 1236-2, L. 1251-46, L. 1274-2, L. 2211-2, L. 3253-14, L.  3253-15, L. 3253-16, L. 3253-17, L.  3253-20, L. 3253-21, L. 5112-1 et L. 5112-2 nouveaux, L. 5133-5, L. 5134-55, L. 5134-97, L. 5134-61, L. 5212-7, L. 5311-2, L. 5311-5, L. 5312-1 à L. 5312-14 nouveaux, L. 5313-2, L. 5411-1, L. 5411-2, L. 5411-4, L. 5422-4, L. 5422-24, L. 5423-14, L. 5423-17, L. 5424-2, L. 5424-21, L. 5426-1, L. 5427-1 à L. 5427-5, L. 5427-7, L. 5427-9, L. 6332-17, L. 6341-1, L. 6341-6, L. 8272-1 du nouveau code du travail) Insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant aux articles 1er à 3

Objet : Cet article propose d'insérer dans le nouveau code du travail les dispositions figurant aux articles 1 ^er à 3, relatives notamment au conseil national de l'emploi, à la création de la nouvelle institution et à ses conséquences sur l'organisation de l'assurance chômage.

I - Le dispositif proposé

A compter du 1 ^er mai prochain, le code du travail aujourd'hui en vigueur sera remplacé par un nouveau code, plus lisible et plus cohérent, dont le texte est annexé à l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007, relative au code du travail (partie législative).

Comme votre rapporteur a eu l'occasion de l'exposer précédemment ^{20 ( * )} , la recodification s'est effectuée à droit constant : les dispositions du nouveau code sont identiques, sur le fond, à celles du code actuel ; seule leur présentation connaît des variations.

Les dispositions figurant à cet article constituent simplement la reprise de celles figurant aux trois premiers articles du projet de loi, en vue de leur insertion dans le nouveau code du travail.

II - La position de votre commission

Cette mesure d'ordre technique est indispensable pour éviter que les dispositions des trois premiers articles du projet de loi ne deviennent caduques à compter du 1 ^er mai et votre commission ne peut donc qu'y être favorable.

Elle vous propose cependant de corriger quelques erreurs matérielles, notamment pour préciser, dans le texte proposé pour l'article L. 5312-4, que les représentants des partenaires sociaux au conseil d'administration de la nouvelle institution sont « désignés » et non simplement « proposés », par les organisations syndicales et patronales ; il convient également d'indiquer que le Conseil national de l'emploi émet un avis non sur la convention liant l'Etat, l'Unedic et la nouvelle institution, mais sur un « projet » de convention.

Votre commission vous propose enfin un amendement rédactionnel destiné à tenir compte de modifications apportées au nouveau code du travail par la loi de ratification de l'ordonnance, qui devrait être prochainement promulguée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12 (art. L. 3253-14, L. 3253-18, L. 3253-21, L. 5422-16, L. 5422-17 à L. 5422-20 du nouveau code du travail) Insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant à l'article 4

Objet : Cet article prévoit d'insérer dans le nouveau code du travail les dispositions, déjà présentées à l'article 4, relatives au transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance chômage.

I - Le dispositif proposé

Selon la même logique qu'à l'article précédent, il convient d'insérer dans le nouveau code du travail les dispositions qui organisent le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance chômage.

Ces dispositions n'ont pas été intégrées à l'article 11 du projet de loi car leur entrée en vigueur est différée. Sa date sera fixée par décret et ne pourra intervenir après le 1 ^er janvier 2012.

II - La position de votre commission

Votre commission est bien sûr favorable à l'insertion de ces dispositions dans le nouveau code du travail, sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision rédactionnelle au 2° de l'article.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Intitulé du projet de loi

Votre commission vous propose enfin de modifier l'intitulé du projet de loi, afin qu'il corresponde plus précisément à son objet. Le projet de loi ne procède pas en effet, contrairement à ce que pourrait laisser entendre son intitulé, à une réforme de l'ensemble des composantes du service public de l'emploi. Il concerne essentiellement l'ANPE et l'assurance chômage, même s'il affecte leurs relations avec les autres acteurs du SPE, et modifie surtout leurs structures sans revenir par exemple sur les modalités d'indemnisation du chômage ni sur les conditions d'accompagnement des demandeurs d'emploi.

C'est pourquoi votre commission vous suggère d'indiquer que le projet de loi est simplement « relatif à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi ».

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 12 décembre 2007 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, sur le projet de loi relatif à la réforme du service public de l'emploi .

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a indiqué que le projet de loi participe, avec l'ensemble des autres mesures prises dans les domaines de responsabilité du ministère, à la réalisation de trois objectifs majeurs : la réduction du chômage, l'augmentation de la croissance et celle de l'emploi. Le taux de chômage devra en effet être ramené à 5 % à l'horizon 2012, et le taux d'emploi être porté à 70 %.

La fusion de l'ANPE et de l'union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans le commerce et l'industrie (Unedic) est un élément du dispositif mis en place dans cette perspective. Il ambitionne de répondre aux évolutions profondes du marché de l'emploi, par exemple l'alternance de plus en plus fréquente entre les périodes d'emploi et celles de formation, en mettant à la disposition des « clients » du service public de l'emploi, entreprises et salariés, une plate-forme unique regroupant l'intégralité des services offerts.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a rappelé que le processus conduisant à la fusion a été engagé depuis plusieurs années, comme en témoignent l'adoption de la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, l'expérience des maisons de l'emploi et les nombreuses initiatives de terrain mobilisant les énergies en faveur de l'emploi. Elle a aussi observé que les partenaires sociaux sont plus favorables à la fusion que ce n'était le cas deux ans auparavant. Tout en rappelant la nécessité de réduire le nombre des offres d'emploi non satisfaites et en évoquant les succès engrangés par la politique de l'emploi au Royaume-Uni et au Danemark, elle a estimé que le projet de loi tire la leçon de l'expérience des neuf plates-formes fusionnées existantes qui rassemblent la totalité des deux réseaux dans le respect d'un certain nombre de principes.

La simplification des démarches de l'ensemble des utilisateurs est au premier rang des préoccupations du Gouvernement. En conséquence, la fusion devra accélérer la mise en place de guichets uniques. Le déploiement sur le terrain du plus grand nombre d'agents possible est une seconde manifestation de cette ambition, l'objectif étant de parvenir à un référent pour trente demandeurs d'emploi issus des catégories les plus éloignées de l'emploi, contre cent vingt actuellement.

Dans cette perspective, le projet de loi est articulé autour de cinq principes.

Le premier est le paritarisme. L'assurance chômage restera gérée de façon paritaire, les partenaires sociaux conservant la détermination des cotisations et des indemnisations.

Le deuxième principe est la mise en place d'une gouvernance efficace groupant l'Etat et les partenaires sociaux. Ceux-ci seront majoritaires au conseil d'administration de la nouvelle institution. De son côté, le Gouvernement nommera le directeur général, cette responsabilité étant justifiée par le fait que l'institution mettra en oeuvre la politique de l'emploi. Un conseil national de l'emploi présidé par le ministre en charge de l'emploi sera chargé d'assurer la cohérence d'ensemble des politiques de l'emploi. Il sera notamment consulté sur l'agrément de la convention d'assurance chômage.

En fonction du troisième principe directeur, le nouvel opérateur sera soumis à une obligation de moyens. Un comité d'audit et un comité d'évaluation seront constitués au sein du conseil d'administration

Le quatrième principe est la dimension territoriale des politiques de l'emploi, les bassins d'emploi étant le niveau d'action pertinent en la matière. Par ailleurs, les maisons de l'emploi devront être articulées avec la nouvelle institution.

Le cinquième principe est le pragmatisme. C'est pourquoi une instance nationale provisoire de préfiguration préparera la mise en place de la nouvelle institution, assurera l'information et la consultation des instances représentatives du personnel concernées, et préparera la transition vers une nouvelle convention collective.

Cette démarche devrait répondre aux préoccupations des élus qui ont créé les maisons de l'emploi et à celles des salariés des deux établissements fusionnés. Les appréhensions des agents devant la rencontre de deux cultures et de deux univers différents devront être prises en compte.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a approuvé les objectifs du projet de loi, spécialement en ce qu'il tend à améliorer le service rendu aux chômeurs. Rappelant que les agents des Assedic sont en moyenne mieux rémunérés que ceux de l'ANPE, elle a souhaité savoir si les rémunérations seront alignées vers le haut et si le coût d'une telle mesure a été estimé. Elle a demandé s'il a été prévu de mettre en oeuvre un programme de formation des agents de l'ANPE et des Assedic afin de les rendre plus polyvalents, spécialement ceux actuellement chargés du recouvrement des cotisations, et de maximiser les effets de la fusion. Elle a aussi remarqué que les régimes de protection sociale des personnels de l'ANPE et de l'Unedic sont dissemblables et a souhaité savoir quelles solutions seront retenues dans le cadre de nouvel organisme. Elle s'est inquiétée du maintien en activité de l'ensemble des salariés. Elle a enfin demandé comment les maisons de l'emploi existantes vont s'insérer dans la nouvelle architecture du service public de l'emploi et quel sera le sort des maisons en cours de labellisation.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a indiqué que la collecte des cotisations sera transférée en 2012 au plus tard à l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), dont le coût de recouvrement est de 3 % de la collecte, contre 7 % à 8 % pour l'Unedic. Outre l'économie ainsi produite, l'avantage attendu du transfert est la simplification des démarches des entreprises en matière de versement des cotisations. Le délai du transfert est justifié par la nécessité de former les six cents collecteurs concernés à leur nouvelle tâche.

Cent quatre-vingt-cinq maisons de l'emploi sont aujourd'hui labellisées, quarante sont en cours de labellisation. Un audit des maisons de l'emploi, qui rassemblent l'ensemble des acteurs de l'emploi et de la formation professionnelle et contribuent à la revitalisation des territoires, mais dont les plus récentes ont pu être parfois labellisées de façon insuffisamment rigoureuse, a été demandé à Jean-Paul Anciaux, député. Celui-ci fera des propositions pour articuler les maisons, y compris sous l'aspect financier, avec la nouvelle institution. Les grandes lignes de ses propositions seront présentées avant la fin du mois de décembre.

La nouvelle institution sera dotée d'une convention collective agréée privilégiant le caractère public de sa mission. Les questions relatives à la cotisation du personnel à l'assurance chômage, aux droits acquis, au droit d'option pour la convention collective, à la mise en place des institutions représentatives du personnel, seront examinées par l'instance de préfiguration et réglées soit par décret, soit par voie de convention collective. Chacun conservera son statut pendant une durée d'un an avant que la nouvelle convention collective minimale devienne une option pour tous.

Deux engagements ont été pris devant les partenaires sociaux : d'une part la fusion n'entraînera pas de licenciements, d'autre part une obligation de mobilité ne sera pas imposée aux membres du personnel.

S'agissant du parc immobilier, possédé aujourd'hui en pleine propriété dans le cas des Assedic et généralement loué dans le cas de l'ANPE, la recherche de la solution la plus efficace pour les finances publiques et l'utilisation de l'espace devra être soigneusement planifiée.

M. Bernard Seillier a noté que la qualité de l'emploi est de plus en plus une condition de l'efficacité économique et sociale, et que le directeur général de la nouvelle institution aura une influence cruciale sur sa réussite. Il convient donc de faire le choix d'une personnalité entreprenante. En ce qui concerne les relations du nouvel organisme avec les maisons de l'emploi, le dynamisme sera aussi déterminant pour le succès d'une réforme porteuse d'espoir.

M. Gilbert Barbier a souhaité que le travail des missions locales ne soit pas remis en cause dans les quartiers en difficulté et que la mise à disposition de personnel par l'ANPE reste possible. Il a aussi relevé l'importance de poursuivre l'engagement financier de l'Etat envers les programmes locaux d'insertion (PLI).

Mme Christiane Demontès a approuvé la création d'un lieu unique d'accueil, tout en notant que l'unité de lieu n'implique pas celle des métiers : l'accueil, assuré par les conseillers de l'ANPE, est très différent des tâches de suivi, assurées par les gestionnaires de dossiers.

Elle a souhaité connaître le rôle de la nouvelle institution à l'égard de certains allocataires de minima sociaux inscrits dans une logique d'accès à l'emploi, et à l'égard des jeunes demandeurs d'emploi accueillis aujourd'hui dans les missions locales.

Elle a souhaité savoir si les labellisations de maisons de l'emploi seront poursuivies et si l'Etat continuera à leur allouer des moyens.

En ce qui concerne enfin les conséquences de la fusion sur la formation des chômeurs, elle a demandé si la nouvelle institution, à l'instar de l'Unedic, achètera des formations.

M. Paul Blanc a demandé selon quelle clé de répartition entre l'Etat et les cotisations sociales sera assuré le financement de la nouvelle institution, et a souhaité savoir si, en matière de placement des travailleurs handicapés, les relations actuelles entre l'ANPE et Cap emploi seront poursuivies : le placement et le suivi de ces travailleurs, spécialement les handicapés psychiques, demandent des compétences spécifiques. Il a aussi rappelé le besoin d'emplois aidés pour réussir le placement de ces travailleurs.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a estimé que les missions locales, les PLI et Cap emploi ont fait la preuve de leur utilité pour des publics particuliers. Ils seront maintenus dans des conditions fixées par conventionnement, selon des modalités favorisant le partage des expériences.

L'accueil et l'accompagnement des chômeurs mobilisent des compétences différentes de celles nécessaires pour gérer les dossiers. Ces différents métiers vont continuer à cohabiter. Une visite récente sur le site d'Issy-les-Moulineaux a montré que le simple fait de partager un espace commun change l'approche des équipes et accentue le sentiment d'implication des personnels.

La formation professionnelle n'est pas prise en compte dans le projet de loi, elle imprègne cependant toute la démarche de retour à l'emploi et fournit un outil essentiel pour améliorer la rencontre de l'offre et de la demande d'emploi. La nouvelle institution procédera à des achats de formations à l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et à d'autres prestataires. La durée des stages commandés sera réexaminée.

Les deux grandes sources de financement de la nouvelle institution seront, à 70 %, les cotisations versées à l'Unedic et, à 30 %, les financements consentis par l'Etat à l'ANPE et au régime des allocations de fin de droits. Les partenaires sociaux souhaitent que l'Etat maintienne son engagement financier, ce que justifient ses responsabilités dans la politique de l'emploi. Dans le contexte de la diminution du chômage, il faudra trouver une clé d'évolution des flux financiers en respectant les engagements de chacun et en partageant les économies d'échelle attendues.

M. Alain Vasselle a souhaité savoir comment le projet de faire basculer une partie des cotisations de l'assurance chômage vers la branche vieillesse dans le cadre de la prochaine réforme des retraites s'articulera avec la place des cotisations de chômage dans le financement de la nouvelle institution.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a indiqué que les transferts de ressources entre branches devront faire l'objet d'un arbitrage au moment de la réforme de retraites.

A Mme Catherine Procaccia, rapporteur, qui demandait si la nouvelle institution devra racheter le patrimoine de l'Unedic et des Assedic, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a répondu que l'Etat n'a pas vocation à s'approprier ce patrimoine privé, qui pourrait être dévolu à une structure spécifique et loué par celle-ci à la nouvelle institution pour des montants symboliques.

II. AUDITIONS

Audition de Mme Annie THOMAS, présidente, et M. Jean-Luc BÉRARD, directeur général, de l'union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce

Réunie le mardi 18 décembre 2007 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Annie Thomas, présidente , et M. Jean-Luc Bérard, directeur général , de l'union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic), sur le projet de loi n° 141 (2007-2008) relatif à la réforme du service public de l'emploi .

Après avoir souligné que ce projet de loi comporte des dispositions importantes pour l'avenir de l'assurance chômage, Mme Annie Thomas, présidente de l'Unedic, a précisé que les partenaires sociaux n'étaient pas demandeurs de cette réforme. L'Unedic a déjà été partie prenante dans plusieurs démarches d'expérimentation, telles que le dossier unique du demandeur d'emploi, élaborées avec l'ANPE à la suite de l'adoption de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Sans doute aurait-il été envisageable d'analyser les résultats de ces initiatives avant de se lancer dans un nouveau projet. D'une façon générale, l'Unedic plaide en faveur d'une certaine permanence dans le temps des politiques publiques.

Les discussions en cours sur la réforme du marché du travail auront inévitablement des conséquences sur le service public de l'emploi. Là encore, il aurait peut-être été préférable d'attendre l'issue de ces négociations avant de redéfinir le cadre d'intervention de l'Unedic et des associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic). Mais tel n'a pas été le choix des pouvoirs publics et cette décision politique s'impose aux partenaires sociaux.

Une fois ces réserves exprimées, Mme Annie Thomas a souligné que l'ensemble des organisations patronales et syndicales représentatives demeure fondamentalement attaché au fait de pouvoir définir les modalités de fonctionnement de l'assurance chômage. Le projet de loi garantit le maintien de ces prérogatives, dans la mesure où l'Unedic continuera à exister et où la capacité de négociation des partenaires sociaux sera préservée. Plutôt que de parler d'une fusion de l'ANPE et de l'Unedic, il conviendrait d'ailleurs d'employer les termes de réunion des réseaux opérationnels de l'ANPE et de l'Unedic.

Il est nécessaire que le texte prenne en compte les évolutions économiques, sociales et institutionnelles intervenues depuis une dizaine d'années. La loi de programmation pour la cohésion sociale avait opportunément retenu une définition large de la notion de service public de l'emploi, incluant les institutions privées gestionnaires de l'assurance chômage. Sur ce point, le projet de loi semble revenir en arrière, en ne prenant en compte ni les maisons de l'emploi, ni les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Or, le nouvel opérateur qui sera créé à partir des réseaux actuels de l'Unedic et de l'ANPE ne saurait à lui tout seul rassembler l'ensemble du service public de l'emploi.

Il faut aussi prendre en compte les conséquences de la décentralisation, qui a conduit à confier l'insertion professionnelle des chômeurs non indemnisés aux départements et la formation professionnelle aux régions. Enfin, les expérimentations engagées depuis deux ans par l'Unedic en matière de recours à des opérateurs privés ne doivent pas être remises en cause par le projet de loi.

Mme Annie Thomas a ensuite évoqué les différentes dispositions du texte faisant l'objet des appréciations les plus nuancées de la part des partenaires sociaux.

La rédaction proposée par le Gouvernement reste très floue sur les obligations financières incombant à l'Etat, alors que celles relatives à la participation de l'Unedic sont beaucoup plus précises. Les gestionnaires de l'Unedic sont aussi réservés sur la décision de regrouper, dans un même chapitre budgétaire, les dépenses de personnel, les dépenses immobilières et les dépenses correspondant à des prestations aux demandeurs d'emploi, au motif que cela pourrait notamment compliquer les négociations salariales dans la future institution.

Par ailleurs, il faut que la nomination du directeur général du nouvel opérateur intervienne sur proposition des partenaires sociaux et non pas, comme le prévoit le projet de loi, sur leur simple avis.

Les Assedic sont régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association, qui ne les autorise à transférer leur patrimoine immobilier qu'à une autre association : en conséquence, il est envisagé que les Assedic transfèrent leur patrimoine à l'Unedic, qui le mettra ensuite à disposition du nouvel opérateur issu de la « fusion ».

La perspective du transfert du recouvrement des cotisations aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) suscite par ailleurs des réserves de la part des partenaires sociaux, d'abord parce que la reconversion dans l'aide aux chômeurs des 1 500 personnes actuellement affectées à cette activité risque d'être difficile, ensuite parce que les services de recouvrement permettent aux Assedic de connaître en temps réel la situation des entreprises, et car les partenaires sociaux demeurent très attachés à leur autonomie de gestion.

Enfin, il faut souhaiter que les allocataires soient associés aux instances du nouvel opérateur et que les organisations syndicales et patronales soient consultées sur la rédaction des mesures réglementaires d'application.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a souhaité savoir si Mme Annie Thomas a des propositions à formuler sur l'intitulé du projet de loi ainsi que sur le rôle de l'échelon régional du service public de l'emploi. Elle a demandé si les partenaires sociaux veulent disposer d'un droit de veto pour la nomination du directeur général. Enfin, elle a estimé que la réorientation des personnels chargés aujourd'hui du recouvrement des cotisations devrait être organisée sur la base du volontariat.

Mme Annie Thomas a considéré que l'exercice d'un droit de veto serait synonyme de conflit et que les partenaires sociaux préfèrent, en conséquence, que le directeur général soit désigné par le Gouvernement, à partir d'une liste de deux ou trois personnes qu'ils lui soumettraient. Jugeant, d'une façon générale, que le projet de loi insiste essentiellement sur les questions institutionnelles, elle a indiqué qu'il importe par dessus tout de favoriser la capacité d'intervention du service public de l'emploi : cette réforme sera réussie si ses dispositions trouvent à s'appliquer sur le terrain. Enfin, elle a souligné que le souhait des pouvoirs publics d'une entrée en vigueur rapide de ces mesures ne saurait méconnaître certains délais incompressibles, et notamment la consultation obligatoire des comités d'entreprises des Assedic, qui devrait prendre au moins six mois.

Abordant la question du transfert des activités de recouvrement de l'Unedic aux Urssaf à l'horizon 2012, M. Jean-Luc Bérard, directeur général de l'Unedic, a estimé qu'une bonne partie des personnels concernés, dont la moyenne d'âge est actuellement de cinquante ans, ne pourra se reconvertir dans l'assistance aux chômeurs sans avoir bénéficié au préalable de formations. Sans doute conviendrait-il d'envisager cette perspective sur la base du volontariat. Par ailleurs, le système actuel de recouvrement des cotisations présente le grand mérite, grâce aux contacts établis de longue date avec les entreprises, de permettre aux Assedic de disposer rapidement d'informations sur l'évolution du marché du travail. Il serait donc souhaitable de préserver à l'avenir cet acquis opérationnel important.

Mme Annie David a souhaité obtenir des précisions sur la possibilité, pour le service public de l'emploi, de recourir à des opérateurs privés, sur la notion juridique d'offre valable d'emploi, ainsi que sur le nouveau statut des agents.

Après s'être interrogé sur les modalités suivant lesquelles les partenaires sociaux ont été consultés sur ce projet, M. Louis Souvet a considéré que la présentation qui vient d'en être faite donne globalement le sentiment que les partenaires sociaux sont entrés dans ce processus de réforme à reculons.

Mme Annie Thomas a jugé que le rapprochement des réseaux opérationnels de l'Unedic et de l'ANPE ne devrait pas remettre en cause les expérimentations conduites en matière de recours à des opérateurs privés, dont il était prévu que le bilan soit fait début 2008. En ce qui concerne la notion d'offre valable d'emploi, celle-ci figure actuellement à l'ordre du jour des négociations engagées entre les partenaires sociaux au sujet du marché du travail.

Sur l'avenir des agents, Mme Annie Thomas a indiqué que ceux-ci disposeront d'un statut de droit privé et seront couverts par une nouvelle convention collective s'inspirant de celle de l'Unedic. Mais les salariés de l'ANPE pourront aussi choisir de conserver le statut de droit public qui leur est actuellement applicable. Les partenaires sociaux ont effectivement été consultés sur la rédaction du projet de loi, à titre bilatéral et dans le cadre des travaux du conseil supérieur de l'emploi.

Après avoir souligné la nécessité de venir en aide aux deux millions de chômeurs que compte notre pays, M. Louis Souvet a regretté que les déclarations de la présidente de l'Unedic semblent essentiellement inspirées par la volonté de défendre une organisation institutionnelle qui s'apparente à un pré-carré historique. Il a jugé que l'essentiel est ailleurs : il s'agit surtout de promouvoir un service public de l'emploi moderne et au service de la population. Les questions relatives à la dévolution des biens de l'Unedic apparaissent dans ces conditions bien secondaires.

Après avoir affirmé que l'intérêt des chômeurs constitue naturellement une préoccupation centrale, Mme Annie Jarraud-Vergnolle a rappelé que les Assedic sont tenues de respecter les dispositions de la loi de 1901 sur les associations et que leur important patrimoine immobilier a été acquis grâce aux cotisations de leurs adhérents : il convient donc de prendre des précautions juridiques pour que l'opération de rapprochement se passe dans de bonnes conditions. Puis elle a souhaité obtenir des précisions sur les propositions adressées aux assurés sociaux ainsi que sur les pouvoirs de sanction en cas de refus d'une offre d'emploi.

Contestant toute idée d'un quelconque désintérêt des gestionnaires de l'Unedic pour les assurés sociaux, Mme Annie Thomas a fait valoir que les partenaires sociaux ont à coeur de faire en sorte que l'argent de l'assurance chômage continue à bénéficier aux chômeurs. La réforme en cours ne doit pas conduire à ce que les intérêts budgétaires de l'Etat entrent en ligne de compte pour les grands équilibres du service public de l'emploi. Au surplus, le patrimoine de l'Unedic n'appartient pas au domaine public.

M. Louis Souvet a estimé que cette intervention témoigne surtout du souci de ne rien changer aux équilibres actuels.

Après avoir constaté que les dispositions du projet de loi traduisent les préoccupations institutionnelles des administrations centrales qui ont procédé à sa mise en forme juridique, Mme Annie Thomas a jugé qu'il convient surtout de lancer une dynamique au bénéfice des assurés sociaux. Cette démarche passe par un meilleur accompagnement des chômeurs, la désignation de référents uniques ainsi que par l'articulation des interventions des différents acteurs du service public. En ce qui concerne les sanctions applicables aux chômeurs, elle a précisé que le projet de loi ne modifie en rien le droit applicable.

Audition de M. Christian CHARPY, directeur général de l'agence nationale pour l'emploi

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Christian Charpy, directeur général de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), sur le projet de loi n° 141 (2007 2008) relatif à la réforme du service public de l'emploi .

M. Christian Charpy, directeur général de l'ANPE , a souligné que le projet de loi engage la réforme du service public de l'emploi, qui sera réorganisé autour de deux nouvelles instances : un conseil national de l'emploi regroupera l'ensemble des intervenants de la politique de l'emploi et sera chargé de rendre des avis et de proposer des orientations. Une nouvelle structure, jusqu'à présent dénommée, faute de mieux, « institution nationale visée à l'article L. 311-7 du code du travail », rassemblera l'ensemble des services opérationnels des Assedic et de l'ANPE. Il s'agira d'une structure sui generis, puisqu'elle disposera d'un mode de gestion privée (comptabilité d'entreprise, conventions d'entreprise) et d'un conseil d'administration où l'Etat sera prépondérant - le directeur général sera, par exemple, nommé en conseil des ministres. Ce nouveau service de l'emploi aura trois objectifs principaux : simplifier le parcours des demandeurs d'emploi, redéployer les moyens pour renforcer l'accompagnement des publics les plus en difficulté et étoffer l'offre de services.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, s'est interrogée sur la signification des récentes grèves à l'ANPE. Les personnels s'inquiètent-ils de l'évolution de leur statut, du devenir de leur mission ou de l'opportunité de la fusion ? L'intégration des services d'orientation de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) au nouveau service public de l'emploi avait par ailleurs été envisagée : pourquoi cette option n'a-t-elle pas été finalement retenue ? Enfin, il est singulier que les collectivités territoriales soient écartées du nouveau dispositif.

M. Christian Charpy a rappelé que les dernières grèves n'ont obtenu le soutien que de 10,72 % des personnels, ce qui est largement inférieur aux grèves précédentes. Cette situation révèle à son sens que le projet de réforme est globalement accepté par les salariés de l'ANPE. Ceci étant, ces derniers nourrissent plusieurs inquiétudes. Ils sont avant tout préoccupés par l'évolution de leur statut : celui-ci sera-t-il toujours public ? Seront-ils obligés d'abandonner l'ancien statut ? Quelles garanties auront-ils concernant leur retraite, leur mobilité et leur indépendance ? Comment seront gérés les deux statuts distincts dans la même structure ? Compte tenu de ces interrogations et malgré l'alignement prévu sur le meilleur statut, on peut penser que 40 % à 80 % des salariés opteront pour le statut commun résultant de la fusion. Il est impossible d'espérer un taux de 100 %, car de nombreux salariés sont en fin de carrière et n'ont donc aucun intérêt à changer de statut. Il a indiqué préférer que la convention collective applicable au personnel de la nouvelle institution soit négociée au niveau de la branche, ce qui aurait pour effet de réduire le nombre d'interlocuteurs syndicaux.

S'agissant de l'intégration des services d'orientation de l'Afpa, des expérimentations locales sont déjà en cours, par exemple à Toulouse, où une plate-forme rassemble les services de l'ANPE, de l'Assedic et de l'Afpa. Ceci étant, même si les expériences menées sont encourageantes, il ne faut pas se précipiter, car la fusion des Assedic et de l'ANPE constitue déjà un projet d'envergure difficile à réaliser.

En ce qui concerne la place des collectivités territoriales, il est logique que celles ci s'étonnent de ne pas être présentes dans le conseil d'administration de la nouvelle structure, étant donné leur rôle croissant dans la politique de l'emploi. Cependant, elles siégeront au conseil national de l'emploi. Cette situation n'est pas figée et pourra évoluer en fonction de l'implication et de la demande des collectivités territoriales.

M. Louis Souvet a salué l'enthousiasme du directeur général de l'ANPE, qu'il a comparé à la réticence apparente de l'Unedic, qui conduit à douter de sa volonté de mener à bien cette fusion.

Mme Brigitte Bout a fait observer que les demandeurs d'emploi vivant en zone rurale doivent parfois effectuer de longs trajets pour se rendre dans une agence locale pour l'emploi et s'est inquiétée de la qualité de couverture du territoire qui résultera de la fusion, craignant qu'elle ne conduise à la fermeture d'agences

Mme Gisèle Printz a souhaité savoir quelles améliorations concrètes le nouveau service apportera aux demandeurs d'emploi.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée sur l'avenir des maisons de l'emploi : quelle sera leur place dans le nouveau dispositif ?

Rappelant que les missions locales participent également au service public de l'emploi, M. Marc Laménie a indiqué que la mission présente dans sa commune n'a qu'une activité réduite et a regretté que l'efficacité de ces structures ne soit pas mieux évaluée.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a souhaité que la fusion débouche sur une meilleure prise en charge des demandeurs d'emploi : l'objectif semble être que chaque conseiller soit responsable du suivi de seulement trente demandeurs d'emploi. Or, le chiffre actuel est infiniment supérieur à trente. Quels seront les moyens déployés pour parvenir à ce résultat ?

Mme Annie David s'est étonnée que le droit privé et les modes de gestion privée prennent une telle importance dans le nouveau service public de l'emploi. Faut-il en conclure que ce service n'aura de public que le nom ?

M. Christian Charpy a déclaré comprendre l'appréhension de l'Unedic vis-à-vis de la fusion. Depuis cinquante ans, les partenaires sociaux ont géré l'assurance chômage, dans de bonnes conditions qui plus est, et ils ont donc le sentiment d'être dépossédés d'une structure qu'ils ont jusque-là correctement pilotée. Il faut saluer les avancées des dernières années et, compte tenu de la situation, le bon esprit avec lequel ils s'engagent dans la négociation.

S'agissant de la couverture du territoire, celle-ci ne sera pas moins bonne à la suite de la fusion, le ministre, Christine Lagarde, l'a clairement indiqué. Il existe actuellement 1 600 sites nationaux relevant de l'un et l'autre réseaux. Seuls ceux qui sont géographiquement très rapprochés seront fusionnés par simple souci de bon sens et de rationalité. Par exemple, Paris dispose de quarante agences ANPE et de vingt agences Assedic. Il semble possible de fermer certaines agences sans pour autant remettre en cause l'accessibilité du service public de l'emploi à Paris.

Les améliorations concrètes apportées par la fusion seront les suivantes : un interlocuteur unique pour le demandeur d'emploi, qui pourra traiter l'ensemble des questions (placement, droits, simulations), une simplification des parcours grâce à la fusion des fichiers et un accompagnement renforcé (un conseiller pour trente demandeurs, au lieu d'un pour soixante actuellement). Cette évolution sera facilitée par la reconversion de certains agents des Assedic. En outre, le départ à la retraite d'environ 3 000 agents des Assedic d'ici à quatre ans permettra de recruter de nouveaux personnels spécialisés dans l'accompagnement ; au total, le nouveau service public de l'emploi devrait bénéficier de 5 000 à 7 000 agents supplémentaires affectés à l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

En ce qui concerne les maisons de l'emploi, les engagements pris par l'ANPE seront tenus, malgré la difficulté que représente la mise à disposition de personnels. Une évaluation des maisons de l'emploi sera effectuée afin d'identifier celles qui fonctionnent et celles qui rencontrent des problèmes importants. Ceci étant, la nouvelle structure ne devrait pas bouleverser le fonctionnement des maisons puisque chaque organisation conservera un rôle distinct : le service public de l'emploi restera le premier interlocuteur obligatoire des demandeurs d'emploi et la maison de l'emploi continuera de regrouper les acteurs locaux de l'emploi dans leur diversité, notamment les collectivités territoriales.

Enfin, il apparaît nécessaire de clarifier le statut juridique du nouveau service. Si la loi ne le fait pas, les tribunaux seront amenés à déterminer ce statut à la place du législateur, ce qui ne constitue pas la meilleure solution. En toute logique, ce statut devrait être public.

III. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mardi 8 janvier 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Procaccia sur le projet de loi n° 141 (2007-2008) relatif à la réforme du service public de l'emploi .

Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a rappelé que le projet de loi propose une réforme des deux principaux opérateurs du service public de l'emploi : l'ANPE créée en 1967, établissement public administratif en charge des demandeurs d'emploi et regroupant 28 000 agents, et l'Unedic instituée en 1958, association gérée paritairement par les partenaires sociaux qui indemnise les demandeurs d'emploi et compte 14 000 salariés.

La réforme prévoit de fusionner l'ANPE et le réseau opérationnel de l'Unedic afin de créer un opérateur unique qui assurera à la fois le placement et l'indemnisation des demandeurs d'emploi. Il s'agit d'améliorer le service rendu aux demandeurs d'emploi en simplifiant leurs démarches et en consacrant plus de moyens à leur accompagnement grâce à des économies de gestion. Un ratio de trente demandeurs d'emplois pour un conseiller ANPE contre un pour cent vingt actuellement devrait être atteint dans les toutes prochaines années. La fusion doit également améliorer le service rendu aux entreprises et notamment à celles qui rencontrent des difficultés de recrutement.

L'éventualité d'une fusion de ces deux institutions a souvent été envisagée dans le passé mais les partenaires sociaux y étaient hostiles au nom de leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage. Le projet de loi propose donc une solution de compromis : ils continueront de définir par voie conventionnelle les paramètres de l'assurance chômage et l'Unedic sera maintenue comme une structure support permettant de gérer la convention. Ceci explique que la majorité des organisations syndicales et patronales approuve désormais le projet.

Le nouvel opérateur sera chargé pour le compte de l'Unedic de verser les allocations chômage et, dans un premier temps, de collecter les contributions d'assurance chômage. D'ici 2012, le deuxième volet de la réforme prévoit en effet de transférer cette collecte aux Urssaf. Cette réforme suscite cependant une préoccupation légitime chez les salariés des Assedic qui s'interrogent sur le devenir de leurs collègues affectés aux tâches de recouvrement. Le délai prévu avant l'entrée en vigueur du transfert doit justement permettre d'organiser le reclassement professionnel de ces salariés, soit auprès des Urssaf, soit au sein du nouvel opérateur dans d'autres fonctions, ce qui suppose leur formation.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a ensuite détaillé l'organisation du nouvel opérateur. Le projet de loi le définit comme une « institution nationale » afin de souligner l'originalité de son statut qui emprunte sur certains points au mode de gestion privée. Il sera piloté par un conseil d'administration de dix-huit membres dans lequel les partenaires sociaux seront majoritaires et sera dirigé par un directeur général nommé en conseil des ministres. Il s'appuiera sur des directions régionales qui concluront chaque année une convention avec le préfet de région pour déterminer la manière dont les interventions de l'opérateur s'adapteront à la situation locale de l'emploi. Son budget sera divisé en trois sections non fongibles afin de distinguer les dépenses d'indemnisation du chômage financées par l'Unedic, les dépenses de solidarité prises en charge par l'Etat ou le fonds de solidarité et les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention au profit des chômeurs financées conjointement par l'Etat, l'Unedic et éventuellement d'autres acteurs tels que les collectivités territoriales.

Parmi les problèmes pratiques de la fusion figurent ceux relatifs au statut du personnel et au transfert des biens immobiliers. Le texte propose que les salariés du nouvel opérateur soient régis par le code du travail, mais les agents actuels de l'ANPE pourront conserver leur statut de contractuel de droit public. De plus, la direction du nouvel opérateur et les syndicats représentatifs devront négocier une nouvelle convention collective qui s'appliquera aux salariés employés par l'Assedic, aux agents de l'ANPE qui choisiront de renoncer à leur statut public ainsi qu'aux nouveaux embauchés. La nouvelle convention sera proche de celle en vigueur aux Assedic et la fusion pourrait donc avoir un coût financier important car les rémunérations versées aux Assedic sont nettement plus élevées que celles versées à l'ANPE.

Si l'organisation proposée pour le nouvel opérateur est globalement satisfaisante, plusieurs amendements seront présentés, notamment pour préciser les prérogatives du conseil d'administration, améliorer la structure du budget et fixer les règles applicables en matière de passation de marchés.

Enfin, si la fusion a donné lieu à des inquiétudes concernant le maillage territorial de la nouvelle institution, le texte devrait permettre de les lever puisque l'objectif est de disposer sur l'ensemble du territoire d'implantations polyvalentes et non de réduire la présence du service public de l'emploi dans les zones rurales.

En conclusion, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a souligné que la fusion de l'ANPE et des Assedic marque une première étape de la réforme du marché du travail qui devrait être complétée dans les prochains mois par une réforme du contrat de travail et de notre système de formation professionnelle.

Mme Bernadette Dupont , évoquant le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées, entravé par l'existence de statuts différenciés pour le personnel, a estimé que les dispositions du projet de loi ouvrent la voie à des difficultés identiques et a insisté d'une part, sur la nécessité de régler les questions de statut avant la création effective de la nouvelle institution, d'autre part, sur l'importance de la formation du personnel à ses nouvelles tâches.

M. Alain Gournac a exprimé son soutien à la fusion de l'ANPE et des réseaux de l'assurance chômage mais s'est dit inquiet des conséquences de la différence des cultures des deux pôles de la nouvelle institution. Il a estimé nécessaire de rationaliser les réseaux de collecte des cotisations dans le respect des compétences et des aspirations du personnel, afin de donner des perspectives claires aux salariés affectés à de nouvelles missions. Il a jugé délicate à gérer la coexistence de plusieurs statuts du personnel au sein de la nouvelle institution et s'est assuré que les salariés recrutés par celle-ci seront soumis à la convention collective dont la négociation est prévue.

Mme Christiane Demontès a approuvé l'existence d'un guichet unique pour accueillir les demandeurs d'emploi indemnisés ou non, tout en rappelant que de tels guichets fonctionnent déjà. Un meilleur service aux chômeurs n'implique pas nécessairement la fusion des réseaux, compte tenu en particulier des problèmes de statut que pose celle-ci.

Elle a jugé l'intitulé du projet de loi disproportionné par rapport à son contenu. Ce texte, qui vise seulement la fusion de deux opérateurs, n'aborde en aucune manière le projet politique du Gouvernement en matière d'emploi. Par ailleurs, l'urgence n'est pas opportune sur ce texte qui aurait justifié deux lectures.

De fait, de nombreux points ne sont pas réglés. C'est en particulier le cas du statut du personnel, essentiel pour impliquer les agents dans la réussite de l'institution. L'incertitude s'installe à cet égard et provoque sur le terrain la montée latente des oppositions. C'est aussi le cas en ce qui concerne les oeuvres sociales, l'organisation territoriale de la nouvelle institution, le rôle des collectivités territoriales, compétentes à des titres divers en matière d'emploi et pratiquement absentes du projet de loi.

Enfin, l'absence de la notion de sécurisation professionnelle dans le débat public sur le droit du travail est inquiétante à maints égards.

M. Louis Souvet , estimant la fusion nécessaire, a évoqué les difficultés subsistantes, en particulier en ce qui concerne le reclassement des salariés des Assedic, qui nécessite de mettre en place à leur intention des dispositifs efficaces. Il a aussi mentionné la coexistence délicate de deux conventions collectives et d'un statut de droit public, ainsi que la complexité du mécanisme retenu pour la dévolution des biens des Assedic à la nouvelle institution.

Mme Annie David a regretté à son tour la déclaration d'urgence sur le projet de loi et la précipitation du calendrier d'examen par le Sénat, alors que de nombreux problèmes ont été insuffisamment étudiés. Elle a regretté en particulier le faible délai entre l'examen en commission et en séance publique, ce qui ne lui permettra pas de disposer du rapport de la commission pour préparer suffisamment le débat.

En ce qui concerne le principe de la réforme, elle a critiqué le repli du statut public, la soumission des salariés recrutés au code du travail, l'adoption des règles de la comptabilité d'entreprise, même si l'Etat reste relativement présent dans la nouvelle entité.

Elle a regretté que le budget de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) dépende de l'Etat.

Elle a prédit que le régime du personnel sera difficile à mettre en oeuvre et a évoqué le cas des agents du groupement des Assedic de la région parisienne (GARP), estimant la mise en oeuvre d'actions de formation nécessaire mais peu susceptible de compenser l'absence de reconnaissance des compétences acquises par les personnels.

Elle a exprimé la crainte que les regroupements prévus au sein des réseaux n'aboutissent à rendre l'accès plus difficile en zone rurale et a dénoncé le recul de la présence des services publics dans ces zones.

Elle a enfin déploré que l'objectif du ratio de trente demandeurs d'emploi suivis par agent ne concerne que les personnes jugées prioritaires.

M. Alain Vasselle a demandé si les auditions du rapporteur permettent de penser que les économies de gestion attendues de la fusion seront effectivement réalisées, notant le caractère inflationniste de l'alignement des statuts sur la convention collective des Assedic. Il a aussi souhaité savoir si la réduction du nombre des agents est envisagée.

Il a estimé la nomination du directeur général de la nouvelle institution par le Gouvernement contradictoire avec l'évolution de celle-ci vers le droit privé et s'est inquiété de la coexistence de trois statuts du personnel.

M. Bernard Seillier a rappelé que la récente mission d'information sur la formation professionnelle a préconisé le rapprochement de l'Afpa et des services chargés du placement. Que prévoit le projet de loi à cet égard, sachant que la présence de l'Afpa dans le service public de l'emploi ne doit pas remettre en cause ses conditions d'accès à la commande publique de formation ?

M. Guy Fischer a regretté que le projet de loi n'apporte aucun éclairage sur la politique de l'emploi du Gouvernement. Son inquiétude sur le fond du texte n'est pas atténuée par le calendrier d'examen, trop précipité.

En ce qui concerne le statut du personnel, il a fait valoir l'existence d'un lien entre l'acceptation de la diversité des statuts et la réussite en douceur d'une réforme structurelle.

Il s'est inquiété des propos du Président de la République en ce qui concerne les conséquences du refus, par un chômeur indemnisé, de deux offres « acceptables », de la suppression de l'ASS et de la diminution du nombre des chômeurs indemnisés, ce qui accroît les contraintes pesant sur les demandeurs d'emploi.

Il a enfin fait état de son expérience insatisfaisante du fonctionnement des Assedic, insuffisamment accessibles aux demandeurs d'emploi.

M. Jean-Pierre Cantegrit a évoqué la couverture des expatriés français contre le chômage, indiquant qu'il leur est actuellement nécessaire de rentrer en France pour percevoir les indemnités acquises. Il a annoncé son intention de déposer un amendement afin de permettre le versement des indemnités dans le lieu de résidence, pour une durée limitée. L'argument de l'absence de dispositif de contrôle invoqué jusqu'à présent pour s'opposer à cette réforme n'est plus pertinent compte tenu du rôle des comités consulaires pour l'emploi et la formation professionnelle.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a reconnu que le délai d'examen du projet de loi est insuffisant. Tous les aspects techniques du texte n'ont pu être étudiés avec la précision qu'elle aurait souhaité pouvoir y apporter.

L'objectif de la réforme est de fournir un meilleur service aux demandeurs d'emploi. La question du statut des personnels, pour légitime qu'elle soit, ne doit donc pas primer sur la recherche du meilleur service possible. De plus, la fusion devrait se traduire par une amélioration du statut pour l'ensemble des anciens agents de l'ANPE. Les salariés de l'Unedic devraient bénéficier, grâce à la nouvelle convention à négocier, d'une situation globalement équivalente. Un amendement prévoyant que cette convention devra être signée avant le 30 septembre 2010 sera déposé. La fusion ne se traduira donc pas, dans l'immédiat, par des économies de gestion mais elle devrait, comme le montrent les expériences déjà menées, accroître l'efficacité du service public de l'emploi.

Ce seront les partenaires sociaux qui détermineront le poids des oeuvres sociales.

La fusion ne modifiera pas le mode de financement de l'ASS puisqu'il sera toujours assuré par l'Etat, via la nouvelle institution.

Le caractère privé du nouvel organisme ne porte en rien atteinte à sa mission de service public. De nombreuses associations de droit privé assument déjà depuis plusieurs dizaines d'années des missions de service public.

Un amendement permettant au conseil d'administration de déposer une motion de censure contre le directeur général sera proposé afin de contrebalancer le pouvoir du Gouvernement dans la nomination.

Les personnels chargés du recouvrement des cotisations devront effectivement bénéficier d'une formation afin d'être affectés à de nouvelles tâches.

Il aurait été souhaitable d'associer l'Afpa à la fusion mais une réforme de la formation professionnelle est prévue pour le premier semestre 2008.

La notion d'« offre d'emploi acceptable » est en effet mal définie ; ceci étant, on peut penser qu'elle équivaut à la notion figurant dans le code du travail d'« offre valable d'emploi » définie par l'organisation internationale du travail (OIT) selon trois critères : proximité géographique, compétences équivalentes, salaire égal. Il faut aussi que ces deux notions soient bien utilisées afin de permettre au demandeur d'emploi d'avoir accès à des offres même si elles ne lui correspondent pas a priori et au conseiller de pouvoir sanctionner éventuellement un demandeur qui refuserait systématiquement des offres valables.

Mme Annie David a déclaré ne pas partager l'optimiste de Mme Catherine Procaccia et a cité l'exemple du Royaume-Uni : la notion d'« offre publique valable » y a été récemment redéfinie au détriment des salariés.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (coordination des acteurs du service public de l'emploi), elle a adopté un amendement créant dans chaque région un conseil régional de l'emploi à l'image du conseil national de l'emploi prévu par le projet de loi.

M. Louis Souvet a fait part de ses réserves sur cet amendement, jugeant que cette nouvelle structure risque d'être excessivement lourde.

A l'article 2 (institution du nouvel opérateur), elle a adopté six amendements. Le premier prévoit de faire évoluer le nombre des représentants syndicaux et patronaux dans le conseil d'administration de la nouvelle institution en fonction du nombre d'organisations reconnues représentatives ; le deuxième institue une procédure de révocation du directeur général à la demande du conseil d'administration ; le troisième crée, dans le budget de l'institution, une nouvelle section afin de séparer les dépenses d'intervention en faveur des chômeurs et les dépenses de fonctionnement ; le quatrième applique à la nouvelle institution, en matière de gestion des achats, le régime actuellement applicable aux institutions du régime d'assurance chômage ; le cinquième précise que la convention collective de la nouvelle institution sera une convention de branche ; le sixième prévoit que les conventions signées entre le préfet de région et le directeur régional de la nouvelle institution fixeront les conditions dans lesquelles les autres acteurs locaux du service public de l'emploi, notamment les maisons de l'emploi, seront associés à l'action des directions régionales.

A l'article 3 (nouvelle organisation du régime d'assurance chômage), la commission a adopté, outre un amendement de coordination, deux amendements, l'un introduisant des dérogations au principe du transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations de chômage, le second affirmant la volonté du Parlement de voir l'Etat continuer à s'engager dans le financement du service public de l'emploi.

A l'article 4 (transfert du recouvrement des cotisations Assedic aux Urssaf), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement précisant le régime juridique applicable au recouvrement des contributions et cotisations exigibles avant la date du transfert du recouvrement aux Urssaf.

A l'article 5 (instance de préfiguration de la nouvelle institution), elle a adopté un amendement prévoyant le lancement immédiat de la recherche du nom de la nouvelle institution.

A l'article 6 (modalités du transfert à la nouvelle institution des personnels de l'ANPE et de l'Unedic), la commission a adopté deux amendements, l'un enserrant dans des délais précis la négociation de la convention collective de la nouvelle institution, l'autre soumettant, à titre transitoire, les personnes recrutées avant l'entrée en vigueur de cette convention à la convention collective des salariés des organismes gestionnaires du régime d'assurance chômage.

A l'article 7 (modalités du transfert à la nouvelle institution des biens de l'ANPE et des Assedic), elle a adopté un amendement précisant que l'Unedic, attributaire des biens des Assedic dissoutes, mettra à la disposition de la nouvelle institution, les biens qui lui sont nécessaires.

Elle a adopté sans modification l'article 8 (date de la création de la nouvelle institution).

Après l'article 8 , elle a adopté un amendement portant article additionnel, demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur le transfert éventuel à la nouvelle institution des personnels de l'Afpa chargés de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi.

A l'article 9 (cohérence rédactionnelle des textes législatifs et réglementaires en vigueur), elle a adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle.

Elle a adopté sans modification l'article 10 (abrogation de dispositions caduques).

A l'article 11 (insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant aux articles 1er à 3) et à l'article 12 (insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant à l'article 4), la commission a adopté dix amendements de coordination, de rectification d'erreur ou de précision.

Elle a ensuite précisé l'intitulé du projet de loi. Puis elle a adopté le projet de loi ainsi modifié.

* ¹ CFDT, CFTC, CFE-CGC, Medef, CGPME et UPA.

* ² Créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, le fonds de solidarité, qui a le statut d'établissement public administratif, a pour mission de rassembler les moyens de financement de diverses allocations dont bénéficient les demandeurs d'emploi.

* ³ Lors de sa visite d'un « guichet unique » à Issy-les-Moulineaux, votre rapporteur a constaté que cette nouvelle organisation rencontre l'adhésion tant des usagers que du personnel.

* ⁴ L'Unsa est l'union nationale des syndicats autonomes.

* ⁵ Le syndicat national unitaire (SNU), premier syndicat à l'ANPE, est affilié à la fédération syndicale universitaire (FSU).

* ⁶ Cf. compte rendu de l'audition p. 58.

* ⁷ Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.

* ⁸ L'Urssaf prévoit de se doter d'un nouveau corps de contrôleurs du recouvrement qui pourrait par exemple accueillir certains salariés des Assedic.

* ⁹ L'article 10 du projet de loi propose la suppression des deux premiers alinéas de l'article L. 322-2 du code du travail, qui institue le CSE.

* ¹⁰ Depuis quelques années, l'Unedic a développé le recours à des opérateurs privés, chargés d'accompagner les chômeurs dans leur recherche d'emploi, avec des résultats qu'elle juge encourageants.

* ¹¹ Rappelons que les filiales de l'ANPE sont autorisées, depuis 2005, à fournir des services payants. Ces services sont bien sûr facturés aux entreprises, non aux demandeurs d'emploi.

* ¹² Le droit à l'allocation est en effet subordonné à une durée minimale d'affiliation à l'assurance chômage.

* ¹³ Le conseil national du patronat français (devenu depuis le Medef), la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et la confédération nationale de mutualité de la coopération et du crédit agricole (CNMCCA).

* ¹⁴ Si le débiteur a la qualité de commerçant, l'Assedic l'assigne devant le tribunal de commerce ; dans le cas contraire, le litige est porté devant le tribunal d'instance ou le tribunal de grande instance, selon le montant de la créance à recouvrer.

* ¹⁵ Cf. audition de Mme Annie Thomas p. 58.

* ¹⁶ Cf. audition de Mme Christine Lagarde, p. 53.

* ¹⁷ Cf. audition de Mme Christine Lagarde, p. 53.

* ¹⁸ Cf. audition de M. Christian Charpy, p. 63.

* ¹⁹ Rapport de M. Bernard Seillier, fait au nom de la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle - Rapport n° 365 (2006-2007) : formation professionnelle : le droit de savoir.

* ²⁰ Cf. rapport n° 459 (2006-2007) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales.