G. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE EN ÉVOLUTION
Avec la création d'un nouvel objectif en 2008 et d'un indicateur associé, le programme « Justice judiciaire » comporte un nombre conséquent d'objectifs et d'indicateurs , puisqu'il renvoie à 7 objectifs et à 22 indicateurs. Pour l'avenir et afin de conserver la lisibilité du document, il ne paraît pas souhaitable d'augmenter le nombre d'indicateurs.
Les objectifs retenus pour le présent programme se situent dans le prolongement de ceux fixés par la LOPJ avec une attention particulière pour l'amélioration de l'efficacité de la justice au service des citoyens, l'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et le développement de l'effectivité de la réponse pénale .
En outre, le projet annuel de performances pour 2008 tient compte de la nécessité pour l'institution judiciaire de tirer le mieux profit des nouvelles technologies, avec l'apparition de l'objectif « Développer les modes de communication électronique modernes ». L'indicateur 7.1 « Taux d'équipement des services judiciaires en visioconférence » lui est associé. Il est décliné au niveau des CA, des cours d'assises, des TGI et des chambres de l'instruction.
Alors qu'en 2007 seulement 34,3 % des CA et 10,5 % des TGI sont équipés en visioconférence, l'objectif est de parvenir à un taux d'équipement de 100 % en 2008 . Il paraît souhaitable, comme le précise le projet annuel de performances, que « lorsque l'équipement des juridictions sera bien avancé, un indicateur relatif au taux d'utilisation de cet équipement pourra se substituer à celui relatif au taux d'équipement ».
Parmi les évolutions substantielles dans le cadre de la mesure de la performance de ce programme, il convient également de souligner la suppression de l'indicateur relatif au « Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat à l'instruction (TGI) » .
Cette disparition s'explique par le fait que le nombre d'affaires traitées par magistrat à l'instruction n'est pas pertinent en tant qu'indicateur de performances. La hausse ou la baisse du volume d'affaires traitées ne constitue pas un indicateur de qualité ou d'efficacité de l'instruction . La complexité des affaires soumises à l'instruction, la création de juridictions interrégionales spécialisées ou encore le nombre d'ouvertures d'informations par les parquets, représentent autant d'éléments susceptibles de faire évoluer cet indicateur, sans aucun lien avec la performance.
D'une manière générale, les indicateurs, portant, tant en matière civile que dans le domaine pénal, sur les délais des procédures, l'ancienneté du stock, le nombre d'affaires traitées par magistrats et fonctionnaires sont satisfaisants dans leur conception. Ils répondent aux préoccupations des justiciables qui souhaitent une « justice plus rapide » .
L'analyse des performances du programme en matière de délais pour les décisions rendues au civil met en évidence une certaine stabilisation entre les prévisions actualisées 2007 et les objectifs pour 2008 . Ainsi, pour les TGI par exemple, le délai moyen de traitement des procédures prévu pour 2008 est de 6 mois, délai identique à celui qui sera probablement enregistré en 2007.
De même, les efforts pour réduire les stocks au civil semblent avoir atteint leurs limites comme l'illustre l'évolution de l'indicateur rendant compte de l'ancienneté moyenne du stock par type de juridiction : 10,5 mois en 2007 et en cible pour 2008 dans le cas des TGI.
Au pénal, les juridictions peinent également à réduire les délais , ainsi que le montre la stagnation du délai moyen de traitement des procédures pénales en matière criminelle (hors Cour de cassation) : 35 mois en 2007 (prévision actualisée) et un même temps d'attente prévu pour 2008 et 2009.
Une fois la décision rendue, encore faut-il qu'elle soit exécutée. De ce point de vue, le taux de mise à exécution témoigne de résultats encourageants . Par exemple, le taux de mise à exécution d'une condamnation à un travail d'intérêt général (TIG) devrait atteindre 95 % en 2007 et demeurer à ce niveau en 2008.
A cet égard, la mise en place de bureaux d'exécution des peines (BEX) 20 ( * ) a constitué un facteur d'efficacité certain, en évitant toute discontinuité entre le prononcé de la décision à l'audience et la mise en oeuvre de la sanction.
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »
- L'année 2008 doit permettre de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance induite par la LOLF et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires .
- Le programme « Justice judiciaire » compte 2,73 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse, très notable dans le contexte budgétaire actuel, de 5,1 % .
- Au regard des objectifs fixés par la LOPJ sur la période 2003-2007, on constate un déficit en termes de créations d'emploi avec un taux de réalisation de 76 % pour les magistrats et de seulement 32,6 % pour les fonctionnaires.
- Le présent projet de loi de finances prévoit une création nette de 400 emplois, correspondant à 101 ETPT .
- Le ratio actuel de 2,57 fonctionnaires de greffe par magistrat traduit une réelle faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats, tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions. Si les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats, en conformité avec la LOPJ pour la période 2003-2007, méritent d'être salués, ils n'ont de sens que s'ils s'accompagnent d'un effort encore plus important en faveur des greffiers. Le recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, en 2008, devrait néanmoins améliorer sensiblement les conditions de travail des greffiers.
- En 2008, une dotation de 405 millions d'euros est prévue pour couvrir les frais de justice , soit une hausse de seulement 1,7 % par rapport à 2007.
- Votre rapporteur spécial tient à saluer les efforts produits par les magistrats ainsi que la politique de maîtrise des frais de justice engagée par la chancellerie.
- Concernant la révision de la carte judiciaire , votre rapporteur spécial rappelle qu'aucune réforme de structure de fond de l'institution judiciaire n'a été entreprise depuis 1958 et adhère pleinement à la volonté de rationaliser les moyens de la justice sur l'ensemble du territoire.
- Votre rapporteur spécial estime toutefois que cette réforme de la carte judiciaire ne peut être envisagée à moyens constants. Si on peut en espérer des sources d'économies à terme, comme pour toute réforme de structures, elle nécessitera d'abord une importante « mise de fonds » initiale.
- En particulier, les regroupements envisagés auront assurément un coût immobilier. Lors de son audition par votre commission, le 14 novembre 2007, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a évoqué un programme immobilier (hors Paris) portant sur un montant total de 800 millions d'euros sur six ans .
* 20 Expérimentaux dans huit juridictions en 2004, ils ont été généralisés à compter du 1 er janvier 2007.