L'EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Aucune modification n'a été apportée par l'Assemblée nationale à la mission « Engagements financiers de l'Etat », au compte spécial « Participations financières de l'Etat » ou au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 15 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », le compte spécial « Participations financières de l'Etat » et le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
A titre liminaire, M. Paul Girod, rapporteur spécial , a signalé le retard, par rapport au délai fixé par la LOLF, des réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, aux questionnaires qu'il leur avait adressés, en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2008.
Puis il a indiqué que la mission « Engagements financiers de l'Etat », pour 2008, devait regrouper plus de 42 milliards d'euros de crédits, soit 12 % du total des crédits de paiement du budget général, faisant d'elle la troisième mission de ce budget en termes de volume. Il a précisé que 96 % de ces crédits (40,79 milliards d'euros) correspondaient au seul programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat ».
Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2007, ce montant représente une augmentation de la charge de la dette négociable de l'Etat d'1,6 milliard d'euros (soit + 4 %). Il a expliqué que cette hausse importante résultait de deux facteurs : d'une part, un « effet taux », lié à la remontée des taux d'intérêt, y compris les taux d'intérêt à long terme ; d'autre part, un « effet volume », dans la mesure où le montant des amortissements de dette programmés en 2008 était supérieur à 100 milliards d'euros, soit un tiers de plus qu'en 2007, du fait de l'accumulation des déficits passés.
Il a indiqué que les recettes issues du programme d'échanges de taux (swaps) devaient permettre une atténuation de la charge de la dette à hauteur de 233 millions d'euros. Cependant, il a souligné que le contexte de financement de la dette serait sensiblement moins favorable, en 2008 comme en 2007, qu'il ne l'avait été en 2006. En particulier, il a fait valoir que la trésorerie ne pourrait plus être mobilisée, en faveur du désendettement, comme en 2006 : il s'agissait d'une mesure « à un coup ». En outre, il a indiqué que des rachats de dettes permis par les recettes de cessions d'actifs financiers (« privatisations ») n'étaient prévus qu'à hauteur de 3,7 milliards d'euros pour 2008, alors que 17 milliards d'euros avaient été ainsi dégagés en 2006, à la suite de la privatisation des sociétés d'autoroutes.
Dans ce contexte, la dette négociable de l'Etat était estimée au niveau de 918,6 milliards d'euros pour la fin de l'année 2007 et, toutes choses égales par ailleurs, à 957,7 milliards d'euros en projection pour la fin de l'année 2008 (soit une augmentation de 4,25 %). Il a également noté qu'au 30 juin 2007, le niveau d'endettement des administrations publiques françaises avait atteint plus de 1.216 milliards d'euros, soit 66,6 % du PIB. Sur la demande de M. Adrien Gouteyron , il a précisé que la moyenne d'endettement des administrations publiques de la zone euro s'établissait, à la fin de l'année 2006, à 69 % du PIB, et celle de l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne, à 61,7 % du PIB.
Il a ensuite attiré l'attention sur les modalités de financement du programme d'emprunt de l'Etat en 2008, en détaillant le tableau de financement figurant à l'article d'équilibre (article 32) du projet de loi de finances. Ce tableau présentait un recours important à des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF), afin de faire face aux perspectives d'amortissement de la dette. Or, il a rappelé que, conformément à la LOLF, le vote du Parlement ne portait que sur la dette négociable d'une durée supérieure à un an, c'est-à-dire les obligations assimilables du Trésor (OAT) et les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), à l'exclusion des BTF. En conséquence, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement pour 2008 s'établissait à 16,7 milliards d'euros, contre 33,7 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007.
M. Jean Arthuis, président , a jugé que cette situation rendait plus délicate la lisibilité de l'article d'équilibre, et qu'il conviendrait, lors de son examen en séance, de souligner cet état de fait.
Par ailleurs, M. Paul Girod, rapporteur spécial , a déploré que le décret d'application prévu par l'article 73 de la loi de finances pour 2006 n'ait toujours pas été publié. Il a rappelé que cet article, adopté à l'initiative de la commission, visait à permettre à l'agence France Trésor de procéder à des émissions de titres de dette pour le compte de la CADES, afin d'éviter la différence de taux (spread), de l'ordre de 10 points de base, constaté entre les opérations de gestion de la dette souveraine de l'Etat et le même type d'opérations concernant la dette « sociale ».
En outre, il a mentionné qu'au mois d'octobre 2007, sur son initiative et celle de M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », M. Jean Arthuis, président, avait saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, portant sur la gestion de la Coface. Les résultats de cette enquête feraient l'objet, en 2008, d'un rapport d'information à l'issue d'une audition « pour suite à donner ».
S'agissant du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », il a indiqué que des cessions d'actifs financiers étaient prévues pour près de 5 milliards d'euros, soit environ 2,5 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat au début du mois de novembre 2007 (197 milliards d'euros). Cependant, il a précisé que cette prévision, identique à celle de la loi de finances initiale pour 2007, était purement indicative. Elle visait, en effet, à ne pas donner de « signe » particulier au marché, de la part de l'Etat. Selon lui, cette situation illustrait la nécessité de faire évoluer les modalités de discussion, par le Parlement, des projets de loi de finances initiale, en vue d'un « rééquilibrage » en faveur des débats relatifs aux projets de loi de règlement, ainsi d'ailleurs que la commission l'avait fait au printemps 2007.
Il a indiqué qu'au 15 octobre 2007, 3,8 milliards d'euros de produits de cessions avaient été réalisés par l'Etat, dont 2,6 milliards d'euros provenant de la cession de 5 % du capital de France Télécom.
Puis il a indiqué que, sur la base du montant théorique de 5 milliards de cessions, les recettes de privatisations attendues pour 2008 devaient bénéficier au désendettement de l'Etat à plus de 80 %. En effet, 500 millions d'euros devraient être versés à l'EPFR (Etablissement public de financement et de restructuration, amortissant la dette « Crédit Lyonnais »), et 3,7 milliards d'euros seraient affectés à la Caisse de la dette publique. Seuls, 800 millions d'euros étaient destinés aux opérations en capital d'entreprises publiques, y compris une « réserve » de 85 millions d'euros. Il a précisé que ces fonds, s'ils devaient ne pas être totalement utilisés, seraient consacrés au désendettement public.
Il a fait observer que cette orientation du projet de loi de finances était conforme à la démarche suivie depuis 2006, année où 95 % des recettes de privatisation avaient été affectées au désendettement public, contre 15 % en moyenne depuis 1986.
Tout en signalant que le compte « Participations financières de l'Etat » n'avait pas vocation à retracer l'ensemble de la politique de l'Etat actionnaire, décrite par un rapport spécifique annexé aux projets de loi de finances initiale, il a indiqué qu'en 2007, les dividendes perçus par l'Etat (au titre de l'exercice 2006) devraient s'élever à 3,9 milliards d'euros (hors versements de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) et de l'établissement Autoroutes de France), contre un peu moins de 3 milliards d'euros en 2006.
M. Jean Arthuis, président , prenant l'exemple des conditions de l'évolution de l'actionnariat du groupe EADS en 2006, telles que la commission les avait mises en évidence, à l'occasion d'une série d'auditions publiques tenues en octobre 2007, s'est interrogé sur le rôle effectif de l'Etat en tant qu'actionnaire.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , rappelant la place centrale occupée, dans « l'affaire EADS », par le pacte d'actionnaires, a détaillé la nature des cinq autres pactes de ce type qui liaient, actuellement, l'Etat. Il a fait observer que les stipulations de ces accords s'avéraient plus « classiques » que celles du pacte relatif à EADS. Elles organisaient les rapports entre les actionnaires, notamment en termes de concertation relative à la gouvernance et/ou au capital, sans jamais tendre à écarter l'Etat du contrôle ou de la gestion des sociétés en cause.
Puis il a présenté les crédits pour 2008 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il a indiqué que le programme de cessions d'immeubles prévu, fixé à hauteur de 600 millions d'euros, était en hausse de 25 % par rapport aux objectifs fixés pour 2007. Ce montant représentait environ 1,5 % des 38 milliards d'euros auxquels était évalué l'ensemble du patrimoine immobilier métropolitain de l'Etat.
Ayant rappelé que la loi de finances initiale pour 2007 avait prévu la réalisation de 500 millions d'euros de cessions immobilières, M. Paul Girod, rapporteur spécial , a indiqué qu'au 15 octobre 2007, 556 millions d'euros de produits avaient déjà été encaissés sur le compte d'affectation spéciale, dont 404 millions d'euros résultant de la seule vente du centre du ministère des affaires étrangères et européennes situé avenue Kléber, à Paris. Il a relevé que le montant exceptionnel atteint par cette vente devait permettre de couvrir le coût du rachat par l'Etat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, destiné au même ministère.
M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que ce centre, vendu, soit cependant pris à bail par l'Etat pour deux ans, dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008. Par ailleurs, il a rappelé que le groupe luxembourgeois, acquéreur puis vendeur à l'Etat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, avait, à l'époque, profité d'une faille de la convention fiscale franco-luxembourgeoise, conduisant à l'exonération complète de la plus-value réalisée.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , s'est félicité de l'amendement adopté par la commission à l'article 26 du projet de loi de finances pour 2008, visant à doter la SOVAFIM des moyens juridiques d'assurer le « portage » de certains immeubles de l'Etat. A ses yeux, « l'affaire » de l'Imprimerie nationale avait montré tout le bénéfice que pourraient trouver les intérêts patrimoniaux de l'Etat à l'existence d'une structure permettant aux services publics de se décharger des coûts d'occupation et d'entretien des immeubles dont ils auraient la disposition mais, dans un premier temps, n'auraient pas l'usage.
Poursuivant sa présentation du compte spécial, il a indiqué que le produit des ventes immobilières de l'Etat, en 2008, serait affecté au désendettement de l'Etat à hauteur de 15 %, soit 90 millions d'euros. Le reste, suivant les règles d'intéressement aux cessions, bénéficierait aux administrations affectataires, afin de financer leurs dépenses immobilières. Par ailleurs, des règles préférentielles d'intéressement aux cessions existent pour le ministère de la défense.
Il s'est interrogé sur la légitimité de ces règles spéciales. Plus généralement, il a souhaité que ce régime d'intéressement soit progressivement démantelé, de sorte que la gestion de l'Etat en la matière s'inscrive dans le cadre d'une véritable politique immobilière qui, à ses yeux, ne pourrait être que globale. Il a notamment fait valoir que le sort incertain de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, à Paris, initialement destiné à accueillir la future « Maison de la francophonie » et le ministère chargé de l'écologie, illustrait la nécessité d'une approche d'ensemble.
Dans cette perspective, il a proposé un amendement « d'appel », comparable à celui qu'il avait soutenu au nom de la commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, visant à créer un programme retraçant l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, ainsi que les dépenses de fonctionnement liées à ces opérations. En effet, il a rappelé que le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », en l'état, ne retraçait pas ces dépenses, éparpillées dans les budgets de chaque ministère.
Eu égard aux règles de recevabilité financière, il a proposé d'abonder ce nouveau programme, pour 2008, à hauteur de 51 millions d'euros, soit 10 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances en faveur des dépenses immobilières. Selon M. Paul Girod, rapporteur spécial , le compte d'affectation spéciale pourrait être alimenté par les loyers « budgétaires » désormais exigé des administrations, contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'Etat.
M. Yann Gaillard, rejoint par M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'évolution des conditions de la gestion immobilière par l'Etat ainsi que sur ses résultats, eu égard aux capacités réelles de l'administration en ce domaine.
La commission a alors adopté l'amendement présenté par M. Paul Girod, rapporteur spécial.
Puis, sur la proposition de M. Jean Arthuis, président , elle a donné mandat à M. Paul Girod, rapporteur spécial, d'étudier les modalités selon lesquelles la cession du siège de l'ancien Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), mise en lumière par le rapport présenté par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », pourrait être réalisée via le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il s'agit, notamment, de prévoir le pilotage de cette opération par France Domaine, et la contribution au désendettement public des produits réalisés, estimés à 50 millions d'euros au moins.
La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d' adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », les crédits du compte spécial « Participations financières de l'Etat », et les crédits, ainsi modifiés , du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte de l'absence de modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position .