B. DES INCONVÉNIENTS NOTABLES
1. Un dispositif en marge de l'aide communautaire
Les raisons qui avaient historiquement conduit à financer le FED hors du budget communautaire, dans un contexte donné, paraissent aujourd'hui peu justifiées après le développement très important des instruments de coopération communautaire, non seulement avec les autres Etats en développement mais aussi avec les ACP eux-mêmes qui perçoivent environ 700 millions d'euros par an du budget communautaire au titre de la sécurité alimentaire, de l'aide humanitaire, de l'accord spécifique avec l'Afrique du Sud, de la politique de la pêche ou encore du soutien à la production de bananes.
Dès 1973, la Commission a proposé de budgétiser cet instrument. Depuis 1993, le Parlement européen a demandé qu'un titre soit réservé pour le Fonds dans le budget communautaire. En effet, à la différence du reste de l'aide communautaire et du fait de ses procédures dérogatoires, le FED échappe à la co-décision.
Si la France avait pu craindre à une certaine période que l'élargissement à l'Est ne se fasse au détriment de l'indispensable solidarité au Sud, il semble que cette crainte ne soit plus justifiée, les nouveaux Etats membres prenant leur part de cette solidarité et d'autre part que la spécificité des règles budgétaires du FED nuise plutôt à son efficacité.
2. Un rythme d'exécution relativement imprévisible
Ne subsiste de la spécificité, initialement justifiée, du FED que son caractère dérogatoire, non seulement sur le plan du financement mais aussi sur celui des procédures. Un rapport au ministre de l'économie, publié en mai 2003, pointait ainsi « un ordre budgétaire relâché, en complet déphasage avec les finances publiques modernes », dont la manifestation la plus frappante est l'absence d'annualité budgétaire. Le rapport relevait ainsi le décalage institué entre la date théorique d'entrée en vigueur d'un FED et sa date effective. Ce décalage, d'un an pour les 6eme et 7eme FED entrés en vigueur en mai 1986 et en septembre 1991, a atteint trois ans pour le 8eme (juin 1998) et le 9 e FED (avril 2003), décalage qui risque fort de se reproduire pour l'entrée en vigueur du 10 e FED.
Il a pour effet un « empilement » des engagements financiers au titre des différents FED et une déconnexion entre l'exécution réelle et la période prévue à cet effet. En 2000, les reliquats accumulés représentaient près de six années de fonctionnement du FED.
L'effet cumulé du décalage de l'entrée en vigueur des différents fonds européens et des difficultés des décaissements du fonds ont conduit à un gonflement des engagements non suivis de paiements que l'ancien président de la République Jacques Chirac a vivement dénoncé en octobre 2003, prévenant que « la France ne pourra accepter longtemps d'être un contributeur aussi important d'aide au développement européen si les résultats continuent d'être aussi modestes pour des raisons exclusives de procédure ».
3. Un facteur d'incertitude pour le budget national
Entre 2001 et 2006, les engagements sont passés de 1,9 à 3,4 milliards d'euros et les décaissements de 1,8 à 2,8 milliards d'euros.
Cette accélération avait conduit notre collègue Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis des crédits d'aide publique au développement à alerter le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 : « Mais à mesure que les décaissements du FED s'accélèrent, ce stock d'autorisations de programmes, au sein d'une enveloppe budgétaire contrainte, apparaît comme une épée de Damoclès budgétaire : au titre des FED encore « vivants », ce sont quelque 4,8 milliards d'autorisations de programme qui restent en stock et sont susceptibles d'être appelés sous forme de contributions 1 ( * ) . »
- - - Engagements ; Paiements
Cette progression des décaissements s'est traduite par une augmentation de la contribution française qui n'a pas toujours été correctement anticipée, ce qui s'est manifesté par des écarts significatifs en gestion. L'accélération brutale en 2003 et 2004, années difficiles pour l'aide française, s'est clairement opérée au détriment des instruments de l'aide bilatérale française.
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Année |
Contribution française (en millions d'euros) |
|
|
Loi de finances initiale |
Exécution |
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|
1999 |
245 |
268 |
|
2000 |
221 |
361 |
|
2001 |
213 |
443 |
|
2002 |
218,46 |
360,5 |
|
2003 |
496 |
546 |
|
2004 |
565 |
658 |
|
2005 |
628 |
641,72 |
|
2006 |
726 |
662,587 |
|
2007 |
692 |
692 |
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2008 (plf 2008) |
725 |
- |
* 1 Avis n° 76 tome 3(2003-2004)