B. DES ACTEURS SPÉCIALISÉS DANS LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
La complexité des infractions de corruption a rendu nécessaire une spécialisation des structures chargées de les punir ou de les prévenir.
1. Des acteurs mobilisés à l'échelle nationale
La lutte contre la corruption pour être efficace nécessite une organisation particulière qui mobilise de nombreux acteurs.
On peut citer le rôle dévolu au Service central de la prévention de la corruption placé auprès du garde des sceaux 13 ( * ) , créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique.
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Les trois principales missions
- Il centralise les informations nécessaires à la détection et à la prévention des faits de corruption , de trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ou par des particuliers, de concussion, de prise illégale d'intérêts ou d'atteinte à la liberté et à l'égalité des candidats dans les marchés publics. Lors de son audition, le chef de ce service, M. Michel Barrau, a en particulier signalé l'important travail de sensibilisation réalisé auprès des entreprises françaises . Il a indiqué qu'à l'heure actuelle, les efforts étaient concentrés sur les petites et moyennes entreprises souvent perdues dans la détection et la prévention de la corruption, notant que les grandes entreprises s'étaient dotées, à l'instar des leurs homologues américaines, de mécanismes internes pour lutter contre la corruption. - Il prête son concours (qui prend le plus souvent la forme de notes techniques) sur leur demande aux autorités judiciaires saisies de délits de cette nature . A cet égard, M. Michel Barrau a précisé que le Service central apportait une aide précieuse aux parquets des petites juridictions souvent peu habitués à traiter de ce contentieux. - Il rend un avis sur les mesures susceptibles d'être prises pour prévenir des actes de corruption à certaines autorités administratives (ministres, préfets, chefs des juridictions financières, inspections d'Etat, établissements publics d'Etat, trésoriers payeurs généraux et autres comptables publics, présidents de divers organismes -Conseil de la concurrence- présidents des collectivités territoriales et les maires). A ce titre, il peut émettre des recommandations sur des projets de textes. M. Michel Barrau au cours de son audition a regretté que ce service spécialisé ait une notoriété plus grande à l'étranger qu'à l'intérieur de nos frontières. |
Les autorités judiciaires spécialisées jouent par ailleurs un rôle de premier plan dans la répression de la corruption .
Les incriminations de corruption et de trafic d'influence figurent parmi la quinzaine d'infractions qui relèvent de la compétence des juridictions spécialisées en matière économique et financière .
La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a distingué deux échelons judiciaires compétents plus particulièrement pour la poursuite, l'instruction et le jugement de ces délits :
- les juridictions régionales spécialisées (un tribunal dans le ressort de chaque cour d'appel) 14 ( * ) (articles 704 et 705 du code de procédure pénale) ; on en dénombre actuellement 35 ; certaines (Marseille, Paris, Lyon et Bastia), ont été érigées en « pôles économiques et financiers » qui s'appuient sur des personnels spécialisés (assistants spécialisés 15 ( * ) et magistrats) ;
- les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) mises en place en octobre 2004 et qui sont au nombre de huit 16 ( * ) (article 706-75 du code de procédure pénale).
L'attribution d'un dossier à l'une ou l'autre de ces juridictions spécialisées dépend du degré de complexité de l'affaire . Si l'affaire est d'une « grande » complexité les juridictions régionales spécialisées sont compétentes, tandis qu'un dossier d'une « très grande » complexité aura vocation à relever de la JIRS. Une circulaire du 2 septembre 2004 a détaillé les critères de saisine des JIRS afin d'harmoniser les pratiques sur le territoire national.
Cette division des tâches entre juridictions spécialisées apparaît largement théorique dans la mesure où les moyens mis à leur disposition sont communs lorsqu'ils se situent dans le ressort d'un même tribunal de grande instance.
En tout état de cause, ces juridictions spécialisées ont une compétence concurrente avec les juridictions de droit commun territorialement compétentes.
La corruption d'agents publics étrangers ou internationaux n'exerçant pas au sein de l'Union européenne obéit à une procédure dérogatoire .
Le législateur, à l'initiative du Sénat 17 ( * ) , a en effet prévu une compétence concurrente entre la juridiction compétente territorialement et la seule juridiction parisienne, compétente sur tout le territoire national (article 706 du code de procédure pénale).
Cette particularité était justifiée par le souci de garantir la cohérence de l'action publique dans une matière très sensible, d'une part, et d'assurer un traitement de ces affaires par des magistrats qui maîtrisent la matière financière , d'autre part.
En pratique, le tribunal de grande instance de Paris est actuellement saisi de la quasi-totalité des 17 procédures de corruption d'agents publics étrangers . Seule une affaire -en instance d'être jugée prochainement- a été renvoyée à une autre juridiction, à savoir le tribunal de grande instance Pontoise.
Outre la compétence nationale exclusive attribuée à la juridiction parisienne, cette situation s'explique par le fait que de nombreuses entreprises ont leur siège dans son ressort territorial.
La section financière du parquet du tribunal de grande instance de Paris comprend 12 magistrats. Tous ont vocation à traiter indistinctement l'ensemble des affaires de corruption, y compris celles de corruption d'agents publics étrangers ainsi que l'a expliqué à votre rapporteur le responsable de cette section, M. Jean-Michel Aldebert, vice-procureur. Ces professionnels sont polyvalents même si certains jouent un rôle de référent dans certaines matières (fraude fiscale, bourse, blanchiment). Pour l'instruction, Mme Xavière Siméoni, vice-présidente, chargée de l'instruction à la section financière de ce même tribunal, a indiqué à votre rapporteur que l'effectif s'élevait à une quinzaine de magistrats 18 ( * ) .
Les autorités judiciaires peuvent en outre s'appuyer sur des services d'enquête aux compétences pointues .
A l'échelle nationale , il existe ainsi deux unités d'enquêteurs spécialisés au sein de la police : la division nationale d'investigations financières (30 enquêteurs) 19 ( * ) , qui comprend une brigade centrale de lutte contre la corruption (actuellement 16 enquêteurs) et la brigade financière de la préfecture de police de Paris (une trentaine d'enquêteurs), compétente notamment pour les affaires de corruption.
Au niveau local , on dénombre 150 enquêteurs au sein des directions interrégionales de police judiciaire (DIPJ) et des directions régionales de police judiciaire spécialisées dans les affaires économiques et financières, et donc compétents pour les affaires de corruption. Ces effectifs représentent environ un tiers des effectifs régionaux.
En ce qui concerne la gendarmerie nationale , on recense 400 enquêteurs spécialisés en matière économique et financière. Par ailleurs, des formations ont été mises en place dont une consacrée à la délinquance économique et financière (DEFI) à laquelle ont participé 33 officiers et 355 sous-officiers.
Enfin, TRACFIN apporte également une aide précieuse aux autorités judicaires dans le cadre de la répression de la corruption. Placée sous l'autorité du ministère chargé de l'économie et des finances, cette cellule de renseignement a pour vocation de recevoir et d'analyser les déclarations de soupçon transmises par certains organismes (banques, professions du chiffre, avocats...). Il lui revient donc à ce titre de saisir les autorités judiciaires lorsque les informations font présumer une infraction.
Le responsable de la section financière du parquet de Paris a indiqué à votre rapporteur que les signalements de TRACFIN étaient à l'origine de la plupart des affaires de corruption d'agents publics étrangers en cours. Ainsi, un des dossiers de TRACFIN a mis en évidence des mouvements financiers importants douteux sur les comptes bancaires du ministre africain poursuivi dans le cadre de l'affaire en instance de jugement au tribunal de grande instance de Pontoise.
2. Le soutien apporté par plusieurs organes communautaires
Comme l'a souligné Mme Xavière Siméoni au cours de son audition, les magistrats français tout particulièrement pour la répression de la corruption internationale, disposent d'utiles relais au sein des instances communautaires policières et judiciaires .
Créé par la Commission européenne en 1999, l' Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) a pour mission de lutter contre les fraudes et de protéger les intérêts financiers de l'Union européenne. Dans ce cadre, il exerce un contrôle qui peut l'amener à dénoncer des actes de corruption aux autorités judiciaires françaises. D'après Mme Xavière Siméoni, ses pouvoirs sont très efficaces.
Cet office joue notamment un rôle de coordination des actions antifraude des administrations douanières au titre de la protection des intérêts financiers communautaires et à cet égard révèle régulièrement aux États membres des soupçons de fraude ayant une dimension communautaire afin qu'ils diligentent les enquêtes nécessaires et procèdent aux constatations d'infractions qui en découlent. Il peut en outre effectuer des enquêtes administratives destinées à la lutte anti-fraude et anti-corruption. Il peut également mettre en oeuvre des activités opérationnelles (collecte et exploitation d'informations, concours technique) et se présente enfin comme un interlocuteur des autorités policières et judiciaires des Etats membres.
Institué par une décision du Conseil de l'Union européenne du 28 février 2002, l'unité Eurojust , composée de 27 membres nationaux, facilite l'exécution des commissions rogatoires internationales au sein de l'espace européen. Il contribue en effet à améliorer la coopération entre les autorités compétentes des États membres, dans le cadre de l'entraide judiciaire internationale. Par ailleurs, il appuie efficacement les autorités compétentes des États membres dans le cadre de leurs enquêtes et de leurs poursuites.
Enfin, le soutien des magistrats de liaison installés dans de nombreux Etats de l'Union européenne contribue également à favoriser le bon déroulement des procédures judiciaires lorsque les investigations sont menées hors de nos frontières 20 ( * ) .
* 13 La composition de ce service est interministérielle puisqu'il comprend un chef de service, magistrat de l'ordre judiciaire, un secrétaire général et sept conseillers (magistrats et agents publics nommés par décret pour quatre ans renouvelables).
* 14 Créées par une loi n° 75-701 du 6 août 1975.
* 15 Les assistants spécialisés sont principalement des fonctionnaires chargés d'apporter une expertise technique aux magistrats. Ainsi, à la section financière du tribunal de grande d'instance de Paris, on compte des fonctionnaires détachés d'autres administrations (agents des impôts, des douanes, de l'Autorité des marchés financiers, de la Banque de France), ainsi que des professionnels du secteur privé recrutés sous contrat (auditeurs financiers et experts comptables notamment).
* 16 Bordeaux, Lille, Lyon, Paris, Marseille, Rennes, Nancy et Fort-de-France.
* 17 Sur la proposition du rapporteur de la commission des lois, M. José Balarello - rapport n° 42 de M. José Balarello (Sénat, session 1999-2000) sur la loi précitée du 30 juin 2000.
* 18 Parmi lesquels 5 sont compétents également au titre de la JIRS.
* 19 Cette division compte en son sein des agents des impôts, et pourrait accueillir des agents des douanes.
* 20 L'Union européenne a adopté une action commune le 22 avril 1996 afin d'inciter les Etats membres à désigner des magistrats de liaison.