Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer.

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Rapport n° 39 (2007-2008) de M. Benoît HURÉ , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 octobre 2007

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N° 39

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles , forestiers ou alimentaires et des produits de la mer ,

Par M. Benoît HURÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

Voir le numéro :

Sénat : 179 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La politique de valorisation des produits agricoles et alimentaires par les signes d'identification de la qualité et de l'origine rencontre un succès certain auprès des consommateurs, dans un contexte où les préoccupations liées au goût, à la sécurité et à la préservation du savoir-faire et du patrimoine gastronomique prennent une place prééminente.

Dans le même temps, cependant, le grand public s'est peu à peu trouvé submergé par la création et l'apposition d'une quantité croissante de ces signes d'identification, parfois sur un même produit. Le mieux étant l'ennemi du bien, cette inflation informative a paradoxalement réduit la lisibilité des produits et leur identification, laissant le consommateur souvent désemparé.

Ce manque de clarté, et les confusions qu'il entraîne, ne sont pas sans avoir des conséquences économiques néfastes. Une partie substantielle des productions primaires et transformées exportées par la France est en effet valorisée à travers de tels signes : amoindrir leur portée revient à réduire l'élément de différenciation des productions nationales par rapport à celles du reste du monde.

Aussi le Gouvernement a-t-il procédé, sur la base de l'habilitation prévue par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 ^{1 ( * )} et sous la forme d'une ordonnance du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer ^{2 ( * )} et son décret d'application du 5 janvier 2007 pareillement intitulé ^{3 ( * )} , à une vaste réforme du dispositif français de valorisation desdits produits, après concertation avec les administrations et les professionnels concernés.

Cette réforme, à laquelle ce projet de loi se propose de donner valeur légale, clarifie, conforte et rend plus cohérent ce système de valorisation national, et ce de plusieurs façons.

Tout d'abord, en le structurant autour de trois catégories principales : les signes d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO), les mentions valorisantes (« montagne », « fermier » ...) et les démarches de certification.

Ensuite, en fédérant les SIQO au sein d'un Institut national de l'origine et de la qualité (conservant le sigle INAO), construit sur la base de l'ancien Institut des appellations d'origine fusionné avec la Commission nationale des labels et certifications (CNLC).

Enfin, en harmonisant les règles applicables à l'ensemble des organismes professionnels de défense et de gestion des SIQO et en généralisant l'exigence d'indépendance des organismes de contrôle afin d'en renforcer la crédibilité auprès des consommateurs.

Cette réforme, dont la mise en oeuvre est d'ores et déjà en cours et qui se poursuivra jusqu'au second semestre 2008, devrait permettre de restaurer la confiance des consommateurs dans les SIQO et de conforter ainsi le développement des nombreuses filières d'excellence que compte notre pays en matière agricole et agroalimentaire.

I. UNE RÉFORME S'INSCRIVANT DANS UN CADRE À LA FOIS MONDIAL, EUROPÉEN ET NATIONAL

A. LA PROTECTION DES DROITS DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE AU SEIN DE L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE

La mondialisation des échanges commerciaux et le développement d'un marché mondial intégré rendent plus que jamais nécessaire, pour les opérateurs économiques, de faire reconnaître et de protéger leurs différences. La protection juridique internationale des produits, y compris dans le secteur agroalimentaire, contribue en effet à la préservation de leur compétitivité.

L'accord commercial multilatéral annexé à l'accord de Marrakech instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC), dénommé « accord sur les droits de propriété intellectuelle touchant au commerce » (ADPIC), traite notamment, dans sa troisième section, des indications géographiques. La réglementation qu'il intime à ses membres de mettre en oeuvre recouvre le champ des appellations d'origine contrôlée (AOC) françaises, mais aussi des appellations d'origine protégée (AOP) et des indications géographiques protégées (IGP) européennes.

Il est porteur d'intéressantes avancées pour les indications géographiques : interdiction des principales atteintes dont elles peuvent faire l'objet, protection additionnelle pour les vins et spiritueux, négociations sur la création d'un système multilatéral de notification et d'enregistrement des indications géographiques viticoles et, enfin, obligations en matière de contrôle du respect du droit de propriété intellectuelle.

L'Union européenne respecte aujourd'hui entièrement les prescriptions de l'OMC en matière d'enregistrement des AOP et IGP, puisque les règlements qu'elle a adoptés en mars 2006 en sont la transcription détaillée. Ceux-ci prévoient la suppression formelle des principes de réciprocité et d'équivalence et permettent aux opérateurs des pays tiers de présenter directement à la Commission leurs demandes, sans intervention des autorités nationales.

B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DU DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE ET LEUR INCIDENCE SUR LA LÉGISLATION FRANÇAISE

L'Union européenne a profondément remanié, ces dernières années, son dispositif de valorisation et de contrôle des produits agricoles et alimentaires, obligeant notre pays à en faire aujourd'hui de même.

En 2002, elle a ainsi modifié substantiellement le droit agroalimentaire communautaire, en redéfinissant la répartition des responsabilités entre opérateurs économiques et pouvoirs publics, ainsi qu'en affirmant le principe général d'une responsabilité première des opérateurs, tant en matière de sécurité que de loyauté de l'information donnée aux consommateurs.

Puis, en 2004, elle a adopté un règlement « horizontal » relatif aux contrôles officiels, garantissant leur conformité avec la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux. Enfin, en 2006, elle a révisé ses propres règlements spécifiques aux AOP, IGP et spécialités traditionnelles garanties (STG).

Ainsi, le règlement de 1992 ayant institué les AOP et IGP a été abrogé et remplacé par le règlement du 20 mars 2006 ^{4 ( * )} , et par son règlement d'application du 14 décembre 2006 ^{5 ( * )} , qui tous deux trouvent leur prolongement dans certains éléments de la réforme du dispositif français. L'instauration d'une phase d'opposition au niveau national, prévue par ce règlement, a conduit à des aménagements réglementaires dans notre pays, notamment pour les appellations d'origine pour lesquelles il n'existait pas de réelle procédure d'opposition quant aux conditions de production et d'élaboration du produit. Par ailleurs, le vocable « cahier des charges », issu du règlement européen, s'est généralisé en France et s'y applique désormais à tous les SIQO, y compris au secteur des vins et eaux-de-vie.

Enfin, le nouveau règlement européen, afin de renforcer la crédibilité et l'homogénéité des systèmes de contrôle dans l'ensemble de l'Union, a exigé la réalisation des contrôles dans chaque Etat membre soit par des autorités compétentes publiques, soit par des organismes de certification des produits dûment accrédités, ce dont a tenu compte le nouveau dispositif français.

En ce qui concerne les STG, le nouveau règlement du 20 mars 2006 relatif à ces signes d'identification ^{6 ( * )} a abrogé le précédent règlement, qui datait de 1992. Il supprime le terme d'« attestation de spécificité » au profit de la seule mention « STG » et en rapproche la procédure d'instruction des AOP et IGP.

C. UNE AGRICULTURE FRANÇAISE RECOURANT MASSIVEMENT AUX DIFFÉRENTS MODES DE VALORISATION

De nombreux produits sous signe d'identification

L'AOC boissons alcoolisées

474 appellations (vins, eaux-de-vie, produits cidricoles et rhum)

45 % de la production française et 78.000 exploitations

11,7 milliards d'euros de chiffre d'affaires pour les vins, dont 80 % réalisés à l'export, soit 81 % du chiffre d'affaires total de la viticulture française

L'AOC laitière et agroalimentaire

Produits laitiers

48 appellations : 45 fromages, 2 beurres et 1 crème

Trois productions essentielles : comté (45.000 tonnes), cantal (18.000 tonnes) et Roquefort (18.000 tonnes)

Une prédominance des productions à base de lait de vache (85 %), loin devant ceux de brebis (12 %) et de chèvre (3%)

Environ 28.000 producteurs

Un chiffre d'affaires de 2,1 milliards d'euros

Produits agroalimentaires

39 AOC, plus particulièrement dans les filières olive et huile d'olive (13), fruits et légumes (13) et viandes (7)

Environ 12.000 producteurs engagés

Un chiffre d'affaires de 200 millions d'euros

Les IGP

80 IGP françaises, dont une majorité en produits carnés

Environ 25.000 producteurs

Un chiffre d'affaires d'1 milliard d'euros

Le label rouge

Plus de 500 cahiers des charges enregistrés (dont une majorité en volailles)

31 catégories différentes de produits

Un chiffre d'affaires d'1,4 milliard d'euros

50.000 producteurs engagés

La STG

Au niveau communautaire : 15 enregistrements

Au niveau national : aucun produit enregistré à ce jour.

L'agriculture biologique

2 % de la surface agricole utile (SAU) nationale, soit 11.402 exploitations

5.000 entreprises de transformation des produits bios

Des exploitations spécialisées en vaches laitières ou allaitantes (34 %), fruits et légumes (40 %) et vignes (16 %)

43 % des exploitants convertis en bio déclarant pratiquer la vente directe

II. UN DISPOSITIF FRANÇAIS AUJOURD'HUI TOTALEMENT INADAPTÉ

A. UNE ABSENCE DE LISIBILITÉ POUR LES CONSOMMATEURS

La législation concernant les signes de qualité applicable sur notre territoire procède d'une sédimentation de règlementations nationales et européennes élaborées et mises en oeuvre à des époques très différentes et selon des logiques parfois fort distinctes. Chaque signe avait ainsi son histoire, sa réglementation et ses procédures spécifiques, aboutissant à un dispositif global peu homogène, difficilement compréhensible et relativement complexe à appliquer.

Ainsi, de l'AOC construite par étapes entre 1905 et 1935, jusqu'à l'instauration des AOP, IGP et STG européennes au début des années 90, en passant par la création du label rouge au début des années 60, puis par la reconnaissance de l'agriculture biologique une vingtaine d'années plus tard, le droit applicable dans notre pays a perdu peu à peu de sa clarté et de son efficacité.

Ces évolutions successives ont conduit à la coexistence de deux notions : les signes dont la qualité est liée à l'origine (terroir et typicité spécifiques), et ceux liés à la qualité sans référence géographique. Ces derniers reposent selon les cas sur un caractère traditionnel, des critères organoleptiques ou la reconnaissance d'un mode de production ou de transformation.

L'effet négatif de cette accumulation des signes d'identification s'est trouvé accentué par la multiplication des objectifs leur étant assignés, à la fois garants d'une qualité particulière à destination du consommateur final, instruments de protection des producteurs contre une concurrence déloyale ou encore outils de politiques publiques de diverses natures.

En ce qui concerne plus spécifiquement les secteurs autres que les vins et spiritueux, une certaine ambiguïté a découlé de l'utilisation importante de la certification de conformité comme outil sur lequel s'appuient les relations commerciales entre clients et fournisseurs plutôt que comme signe de qualité spécifique figurant sur le produit. Et ce dans un contexte de multiplication de la part des opérateurs des allégations commerciales valorisantes, achevant de brouiller les frontières entre « B to B » ^{7 ( * )} et « B to C » ^{8 ( * )} .

B. UN SYSTÈME COMPLEXE À GÉRER POUR LES OPÉRATEURS

Ce développement non ordonné du dispositif des SIQO tout au long du siècle dernier s'est accompagné d'un empilement de structures et de procédures dont la gestion devenait lourde et complexe.

Sur le plan des structures cohabitaient :

- du côté des pouvoirs publics, d'une part l'INAO, en charge des indications géographiques (AOC vitivinicoles, puis AOC laitières, et enfin IGP) et, de l'autre, la CNLC, en charge des autres signes (labels, bio ...) ;

- du côté des filières, d'une part des « syndicats de défense » et des « organismes agréés » dans le domaine des appellations et, de l'autre, des « groupements qualité » associés à des « organismes certificateurs » s'agissant des autres signes.

En ce qui concerne les procédures, étaient superposées :

- des procédures d'instruction des demandes relevant, selon le cas, soit de l'INAO, soit de la CNLC, soit pour partie de l'un et pour partie de l'autre, en concertation entre les deux structures dans le cas des IGP ;

- des procédures prévoyant des consultations publiques pour certains signes en amont de l'instruction du dossier et pour d'autres, à l'inverse, vers la fin de la phase d'instruction ;

- des modalités de contrôle et d'agrément des produits assez différentes selon les signes et tendant à engendrer, dans certains cas, quelques interrogations quant à l'impartialité et à la constante garantie d'efficacité.

C. UNE NEUTRALITÉ DES STRUCTURES DE CONTRÔLE SUJETTE À CAUTION

La valeur des SIQO repose entièrement sur la confiance : ce n'est que parce qu'ils sont assurés que le produit qu'ils achètent « mérite » objectivement son signe d'identification que les consommateurs sont prêts à dépenser plus pour l'acquérir.

Dans cette optique, la neutralité, l'indépendance et l'impartialité des organismes reconnaissant les signes et contrôlant le respect de leurs cahiers des charges sont des éléments essentiels pour le bon fonctionnement du dispositif.

Or, cette exigence a pu sembler être mise à mal pour des raisons structurelles, tenant à la nature même de ces organismes. Du fait de l'appartenance de producteurs aux organismes d'agrément, ceux-ci ont été accusés d'être à la fois « juges et parties ». Des doutes sont ainsi apparus sur l'objectivité de l'attribution de certains signes, notamment dans le domaine des AOC vinicoles.

Afin de renforcer leur crédibilité, il était donc indispensable d'assurer le respect scrupuleux de ces éléments, en ne confiant la responsabilité des tâches de contrôle qu'à des organismes tiers, impartiaux, compétents et indépendants des opérateurs, mais également des organismes de gestion des signes.

III. LA NÉCESSITÉ D'UN NOUVEAU SYSTÈME DE VALORISATION

A. UNE RÉFORME ENGAGÉE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

Si les limites du précédent système de protection des SIQO avaient fait l'objet de critiques depuis plusieurs années, ce n'est qu'en 2003 qu'elles ont été formalisées clairement. Le Conseil national de l'alimentation (CNA) a en effet, au mois d'octobre de cette année-là, publié un avis encourageant le gouvernement à réformer les SIQO, dans un triple souci de simplification, de lisibilité et de meilleure efficience globale.

Traçant des perspectives d'évolution du monde agricole pour la prochaine décennie, la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 ^{9 ( * )} constituait une opportunité pour traduire juridiquement et d'une manière globale cette volonté de réforme.

Afin cependant de laisser le temps de la concertation, le choix a été fait, au paragraphe V de l'article 73 de la loi d'orientation précitée, de renvoyer la réforme du dispositif à une ordonnance. Après concertation entre l'administration et les représentants des filières concernées, le Gouvernement a publié l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006 et son décret d'application du 5 janvier 2007 précités.

Dès lors, la mise en oeuvre de la réforme des signes d'identification s'est faite en deux étapes. La première, qui s'est achevée à la fin du mois de juin 2007, s'est concentrée sur la reconnaissance des organismes de gestion (ODG) par l'INAO. La seconde s'est ouverte au 1 ^er juillet et devrait durer un an. Elle a d'abord consisté, pour chacun des organismes de contrôle, jusqu'à la fin du mois d'août, à proposer un plan de contrôle ou d'inspection à l'INAO.

Après la ratification de l'ordonnance par le Parlement, le 1 ^er juillet 2008 sera l'échéance opérationnelle suivante. Cette date marquera en effet la finalisation de l'approbation de ces plans de contrôle ou d'inspection par l'INAO. Les organismes de contrôle seront alors agréés, et les agents de l'INAO cesseront d'intervenir dans le contrôle de « premier niveau ».

Une mise en oeuvre du dispositif étalée sur deux années

B. DES OBJECTIFS VARIÉS ET AMBITIEUX

La réforme des SIQO vise avant tout, comme évoqué précédemment, à simplifier et clarifier un dispositif qui s'est opacifié au cours des années et, s'agissant de ses structures, à le mettre en conformité avec les standards internationaux.

Il s'agit tout d'abord de prendre en compte les évolutions des habitudes alimentaires et des attentes qualitatives du consommateur. Face à l'aspiration croissante à davantage de garanties officielles sur l'origine et la qualité des produits, cette réforme doit contribuer à mieux informer et donc rassurer un consommateur aujourd'hui perdu parmi la multiplicité des signes distinctifs et attaché à la sécurité sanitaire des produits et à leurs vertus gustatives.

Mais la révision du système des SIQO est également l'occasion de renforcer un volet essentiel de la politique agricole de notre pays et de permettre aux professionnels de mieux exploiter toute la valeur ajoutée qu'ils incorporent dans leurs produits. Dans un contexte général où les producteurs sont appelés à rechercher directement auprès du marché une part croissante de leurs revenus, la segmentation de ce dernier et l'apposition d'un signe distinctif sur un produit sont en effet source d'une valorisation souvent substantielle.

Cette réforme doit aussi permettre de favoriser le développement d'un nombre croissant de filières d'origine et de qualité sur l'ensemble du territoire national et de contribuer à l'aménagement équilibré dudit territoire, d'oeuvrer en faveur d'un développement économique durable et de lutter contre les risques de délocalisation des productions.

IV. UNE VASTE RÉFORME AUTOUR DE QUATRE PILIERS

A. LA CLARIFICATION DES SIGNES D'IDENTIFICATION EN TROIS CATÉGORIES PRINCIPALES

L'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006 distingue trois grandes catégories de signes d'identification, chacune ayant sa logique propre :

les signes d'identification de la qualité et de l'origine :

- une qualité liée à la tradition (STG) ou à l'origine (AOC - AOP et IGP) ;

- une qualité supérieure (label rouge) ;

- une qualité environnementale (agriculture biologique).

Seuls ces trois signes, qui font l'objet d'une forte implication de l'Etat, bénéficient de logos officiels nationaux ou communautaires pour les identifier ;

les mentions valorisantes : dénominations « montagne », « produit fermier », « produit pays », « vin de pays » ;

les démarches de certification de la conformité des produits (CCP) à une qualité spécifique définie par une entreprise ou une structure collective.

Il s'agit là d'une logique particulière qui s'inscrit dans une démarche différente de celle des signes d'identification de la qualité et de l'origine. De ce fait, et afin de ne pas brouiller à nouveau les repères du consommateur, elle n'a pas vocation à entrer dans le champ d'intervention du nouvel INAO. Le texte actuel consolide toutefois la place de cette démarche dans notre dispositif national de valorisation des produits agricoles et agroalimentaires, en clarifiant bien le message qui lui est attaché.

Des signes d'identification de l'origine et de la qualité nombreux et variés

L'AOC identifie un produit originaire d'une région ou d'un lieu déterminé dont la qualité ou les caractères sont dus essentiellement à ce milieu géographique. L'AOC résulte de la combinaison d'une production et d'un terroir qui s'exprime par le savoir-faire des hommes.

L'AOP est la déclinaison au plan européen de l'AOC pour les produits agroalimentaires et laitiers.

L'IGP, signe de qualité européen, identifie un produit dont toutes les phases de son élaboration ne sont pas nécessairement issues de sa zone géographique éponyme, mais qui bénéficie d'un certain lien à un territoire et d'une certaine notoriété.

Le label rouge garantit qu'un produit possède un ensemble de caractéristiques lui conférant un niveau de qualité supérieure par rapport aux produits qui lui sont similaires.

La STG protège une dénomination traditionnelle liée à une technique d'élaboration sans lien géographique particulier.

L'agriculture biologique désigne un mode de production dont est issu un produit certifié et qui atteste que ses pratiques culturales et/ou d'élevage excluent les produits chimiques de synthèse, limitent les intrants, respectent les équilibres naturels et le bien être animal.

B. LA MISE EN PLACE D'UN INSTITUT NATIONAL DE L'ORIGINE ET DE LA QUALITÉ, STRUCTURE « TÊTE DE RÉSEAU »

L'ordonnance procède à la suppression de la CNLC et de l'INAO afin que soit constitué, à partir de ce dernier, un nouvel établissement public d'Etat, l'Institut national de l'origine et de la qualité, structure unique pour l'instruction et le contrôle des signes d'identification de la qualité et de l'origine.

Cet INAO « nouvelle formule » n'a cependant pas compétence pour les mentions valorisantes et la démarche de certification des produits, les pouvoirs publics demeurant en ce domaine directement maîtres d'oeuvre des procédures, en réunissant en tant que de besoin des comités consultatifs.

Il est administré par un conseil permanent de 22 membres représentant les quatre comités nationaux (vins, eaux de vie et autres boissons alcoolisées ; appellations laitières, agroalimentaires et forestières ; indications géographiques protégées, labels rouges et spécialités traditionnelles garanties ; agriculture biologique) et le conseil des agréments et contrôles.

Les comités nationaux, dont le nombre de membres hors administration a été plafonné à 50, proposent la reconnaissance des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine, définissent les exigences minimales pour bénéficier de cette reconnaissance, se prononcent également sur les demandes de reconnaissance des organismes de défense et de gestion et proposent les mesures de nature à favoriser l'amélioration de la qualité et des caractéristiques des produits.

La création d'un conseil des agréments et contrôles est un élément clé de la crédibilité du dispositif en ce qu'il transpose au plan national la séparation entre les fonctions de gestion et de contrôle. Composé à la fois de représentants des organismes de contrôles, d'experts, de membres des comités nationaux, de personnalités qualifiées et de représentants de l'administration, il émet un avis sur l'agrément des organismes de contrôle, se prononce sur les plans de contrôle ou d'inspection et définit les principes présidant à l'organisation des contrôles.

C. L'INSTAURATION D'ORGANISMES DE DÉFENSE ET DE GESTION ENCADRÉS

Se substituant aux actuels syndicats de défense des AOC et aux groupements « qualité » des labels, dont la nature et les missions étaient hétérogènes, les organismes de défense et de gestion (ODG) ont été instaurés par l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006.

Ils reposent sur les principes essentiels que sont la représentativité, la transparence et le caractère démocratique de l'organisation et du fonctionnement. Dès lors qu'ils respectent ces principes, et quelle que soit leur nature juridique, ils sont reconnus par le directeur de l'INAO, après avis du comité national compétent.

Un seul ODG est reconnu par signe d'identification de la qualité et de l'origine (hors agriculture biologique), même si un même organisme peut être reconnu pour plusieurs appellations ou labels, voire pour plusieurs signes. Au total, un peu plus de 450 ODG vont devenir les interlocuteurs de l'INAO.

Les missions des ODG leur sont explicitement attribuées par le texte, soit :

- élaborer le projet de cahier des charges, contribuer à son application par les opérateurs et participer à la mise en oeuvre des plans de contrôle et d'inspection ;

- tenir à jour la liste des opérateurs, et la transmettre périodiquement à l'organisme de contrôle et à l'INAO ;

- participer aux actions de défense et de protection du nom, du produit et du terroir, à la valorisation du produit ainsi qu'à la connaissance statistique du secteur ;

- mettre en oeuvre les décisions du comité national qui le concernent.

Elément important de la réforme, tous les opérateurs impliqués dans la production du signe concerné sont membres de droit de l'ODG. Les règles de composition et de fonctionnement assurent le caractère représentatif de l'organisme et une représentation équilibrée en son sein de tous les opérateurs impliqués dans les conditions de production dudit signe.

Pour les vins d'appellation d'origine cependant, la représentativité de l'ODG est appréciée à partir des seuls producteurs. Néanmoins, l'organisme est admis à associer d'autres opérateurs impliqués dans les conditions de production. De plus, lorsque les règles de production concernent d'autres opérateurs que les producteurs, il est demandé que ces derniers soient consultés par l'ODG sur le contenu des règles qui les concernent.

D. UN SYSTÈME DE CONTRÔLE RENFORCÉ ET PLACÉ SOUS L'AUTORITÉ DE L'INAO

Enjeu majeur pour la crédibilité du nouveau dispositif, le contrôle est révisé dans ses modalités et scindé en deux phases distinctes.

Le contrôle « primaire » est assuré, non plus par les opérateurs eux-mêmes mais par des organismes tiers, indépendants et impartiaux, ayant fait l'objet d'une accréditation ou qui en respectent les principes et spécifications.

Les organismes chargés de ce contrôle sont proposés par les ODG à l'INAO, en vue de leur agrément. Les plans de contrôle ou d'inspection sont élaborés en concertation avec les ODG par les organismes de contrôle qui les transmettent à l'institut pour approbation par le conseil agréments et contrôles.

Les modalités du contrôle proprement dit varient selon les signes envisagés :

pour les signes label rouge, IGP et agriculture biologique, le dispositif antérieur est maintenu. Il est articulé autour d'organismes certificateurs accrédités selon la norme EN 45011 ou ISO 17020 ^{10 ( * )} et agréés par les pouvoirs publics, chargés de la certification des produits concernés. Ces organismes sont responsables des contrôles et appliquent les sanctions ;

en ce qui concerne les appellations d'origine, en revanche, les règles sont adaptées aux prescriptions des règlements communautaires précités du 25 avril 2004 sur le contrôle officiel et du 31 mars 2006 sur les AOP et IGP. Dans ce cadre, les ODG peuvent recourir :

- soit à des organismes d'inspection, chargés de procéder à des inspections, sur la base de plans d'inspection validés par le conseil des agréments et contrôles de l'INAO. Dans ce cas, les sanctions faisant suite aux constats effectués sont prononcées par ce dernier ;

- soit à des organismes de contrôle, du même type que ceux prévus pour les signes label rouge, IGP et agriculture biologique. Ils sont alors chargés de procéder aux contrôles et de prononcer eux-mêmes les sanctions, sur la base d'un plan de contrôle approuvé par le conseil des agréments et contrôles de l'INAO.

Quelle que soit la forme revêtue par le contrôle, celui-ci ne se réduira plus à la seule dégustation du produit. Effectuée par sondage et réalisée au plus près du stade de la commercialisation des produits, la dégustation ne sera qu'un des éléments d'un contrôle plus global portant sur tous les stades de chaque filière.

L'INAO assure quant à lui le contrôle « secondaire », c'est-à-dire le contrôle de celui exercé par les organismes tiers indépendants. Ainsi, au sein de l'institut, la directrice prononce l'agrément des organismes de contrôle. Le conseil des agréments et contrôles approuve les plans de contrôle ou d'inspection élaborés par les organismes de contrôle en concertation avec les ODG. L'INAO applique les sanctions des manquements constatés par les organismes de contrôle, lorsque ces derniers ne sont pas des organismes certificateurs et assure la supervision des organismes de contrôle, conduisant, le cas échéant, au retrait d'agréments, si les conditions ayant justifié leur délivrance ne sont plus réunies.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er Ratification de l'ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer

Cet article a pour objet de ratifier, et donc de conférer valeur légale, à l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006.

Le dispositif proposé

Le paragraphe V de l'article 73 de la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 précitée habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour :

- réorganiser et adapter la partie législative du titre IV du livre VI du code rural, aménager les règles de fonctionnement de l'INAO et organiser le transfert des activités, des biens et du personnel de l'Institut national des appellations d'origine à cet établissement ;

- compléter, adapter et renforcer les dispositifs de contrôle et de sanction relatifs à l'utilisation des signes d'identification de la qualité et de l'origine, des mentions valorisantes et de la démarche de certification de produits ;

- compléter les règles applicables aux organismes professionnels qui assurent la défense ou la gestion de certains signes d'identification de la qualité et de l'origine en ce qui concerne en particulier les modalités de financement de ces organismes et les conditions dans lesquelles ils peuvent être reconnus par l'autorité administrative.

L'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006 répond à cette habilitation parlementaire. Comportant deux titres (le premier consacré aux dispositions modifiant le code rural, le second à celles modifiant le code de la consommation) et douze articles, elle réforme en effet entièrement le dispositif français de valorisation des produits agricoles, forestiers et alimentaires et des produits de la mer dans le sens indiqué par l'habilitation.

L' article premier de l'ordonnance procède à diverses adaptations formelles au sein du code rural.

L' article 2 , le plus long et le plus important de l'ordonnance, procède à la réforme proprement dite du dispositif de valorisation. Pour ce faire, il réécrit entièrement le titre IV du livre VI du code rural, à l'exception de ses articles L. 641-17 et L. 641-18.

Titre IV - La valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer

Ce titre comporte trois chapitres et s'ouvre par les articles L. 640-1 à L. 640-3, placés avant le premier de ces chapitres.

L' article 640-1 , qui reste inchangé dans sa version découlant de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 ^{11 ( * )} , fixe les objectifs de la politique de la qualité et de l'origine, à savoir :

- la promotion de la diversité des produits et l'identification de leurs caractéristiques, ainsi que leur mode de production ou leur origine, pour renforcer l'information des consommateurs et satisfaire leurs attentes ;

- le développement des secteurs agricoles, halieutiques, forestiers et alimentaires et le renforcement de la qualité des produits par une segmentation claire du marché ;

- la fixation sur le territoire de la production agricole, forestière ou alimentaire et le maintien de l'activité économique, notamment en zones rurales défavorisées, par une valorisation des savoir-faire et des bassins de production ;

- la répartition équitable des fruits de la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer entre les producteurs, les transformateurs et les entreprises de commercialisation.

Essentiel, l' article L. 640-2 procède à la refonte des différents signes d'identification selon les trois grandes catégories précédemment évoquées : les signes d'identification de la qualité et de l'origine, les mentions valorisantes et la démarche de certification des produits.

L' article L. 640-3 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application des chapitres Ier et II.

Chapitre I ^er - Les modes de valorisation de la qualité et de l'origine

Ce chapitre comporte trois sections.

Section 1 - Les signes d'identification de la qualité et de l'origine

Cette première section comporte cinq sous-sections consacrée à chacun de ces signes :

- la sous-section 1 , qui régit le label rouge , regroupe les articles L. 641-1 à L. 641-4 . Le label rouge y est défini comme attestant du niveau de qualité supérieure des denrées et produits en bénéficiant, lequel résulte notamment de leurs conditions spécifiques de production et fabrication. Il couvre potentiellement toutes les denrées alimentaires, mais également les produits agricoles non alimentaires et non transformés. En effet, en bénéficient des produits non destinés à l'alimentation tels que bois, foin ou lin.

Il est précisé que l'ensemble des denrées et produits visés peut bénéficier, outre d'un label rouge, d'une IGP ou d'une STG, mais non d'une appellation d'origine ou de la mention « vin de pays ». Ils ne peuvent, en outre, comporter de mention géographique, sauf à ce qu'elle figure dans la dénomination du produit et qu'elle soit devenue générique. Enfin, sont indiquées les modalités d'homologation des labels rouges, à savoir une demande présentée par un ODG ayant statut de groupement de producteurs ou transformateurs et donnant lieu, sur proposition de l'INAO, à un arrêté du ou des ministres concernés ;

- la sous-section 2 , consacrée à l' appellation d'origine , rassemble les articles L. 641-5 à L. 641-10 .

L'attribution de l'AOC est restreinte aux produits remplissant les conditions fixées par l'article L. 115-1 du code de la consommation -à savoir les produits issus d'un pays, d'une région ou d'une localité et dont la qualité ou les caractères sont dus à des facteurs naturels ou humains propres à ce secteur géographique d'origine-, possédant une notoriété dûment établie et dont la production est soumise à des procédures d'agrément.

La reconnaissance de l'appellation a lieu par décret, sur proposition de l'INAO et après avis des ODG, et porte sur la délimitation de l'aire géographique de production, sur la détermination des conditions de production figurant dans un cahier des charges et sur les conditions d'agrément de l'appellation.

Sont validées l'ensemble des appellations définies avant le 1 ^er juillet 1990, ou bien en vigueur dans les départements d'outre-mer à cette même date. Historiquement, plusieurs modes de reconnaissance en appellation d'origine ont existé. Il s'agit ici de prévoir que les appellations reconnues par voie législative ou règlementaire répondent aux mêmes conditions que celles du régime actuel et que leur modification éventuelle à l'avenir se fera, non au titre de la législation antérieure, mais de la nouvelle.

Enfin, la reconnaissance d'une AOP doit être sollicitée par les produits bénéficiant d'une AOC et régis par le règlement communautaire du 20 mars 2006 relatif aux indications géographiques et appellations d'origine. A défaut, il est prévu qu'ils perdent leur AOC ;

- la sous-section 3 , traitant des IGP , est réduite au seul article L. 641-11 . Ces indications sont réservées aux produits satisfaisant aux prescriptions du règlement européen du 20 mars 2006 précité, à savoir étant originaires d'une région, d'un lieu déterminé ou exceptionnellement d'un pays auxquels peuvent être attribués leur qualité, leur réputation ou d'autres caractéristiques et dont la production et/ou la transformation ont lieu dans l'air géographique ainsi couverte. Ces produits doivent par ailleurs faire l'objet d'un cahier des charges proposé par l'INAO et homologué par arrêté du ou des ministres concernés ;

- la sous-section 5 , relative à l' agriculture biologique , comprend un unique article L. 641-13 . Il réserve le bénéfice de cette mention aux produits agricoles, transformés ou non, satisfaisant aux conditions fixées par le règlement « bio » du 24 juin 1991 ^{12 ( * )} , et notamment les prescriptions posées par son annexe I, ou bien répondant aux conditions déterminées par un cahier des charges proposé par l'INAO et homologué par arrêté du ou des ministres concernés.

Section 2 - Les mentions valorisantes

Cette section rassemble deux sous-sections.

La première sous-section , consacrée à la dénomination « montagne » , est constituée des articles L. 641-14 à L. 641-16 . L'article L. 641-14 réserve le bénéfice de cette mention aux produits élaborés dans des zones de montagne, auxquels a été accordée une autorisation administrative et respectant un cahier des charges fixée par cette dernière.

L'article L. 641-15 prévoit un certain nombre de cas d'exemption. L'article L. 641-16 interdit d'apposer, sauf cas particulier la dénomination « montagne » sur un produit bénéficiant d'une AOC.

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux avait explicitement interdit l'apposition de la dénomination « montagne » sur un produit AOC, car cela amoindrirait la visibilité de signes de qualité et risquerait d'aboutir à une segmentation injustifiée de ces produits. La loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 précitée était revenue sur cette interdiction dès lors que l'autorité administrative compétente pour autoriser l'utilisation de ladite dénomination aurait donné son accord, pour une AOC déterminée et sur proposition de l'organisme professionnel assurant la défense ou la gestion de cette appellation.

La deuxième sous-section du chapitre I ^er , consacrée aux « autres mentions valorisantes » que la dénomination « montagne », comprend un unique article L. 641-19 reconnaissant le qualificatif « fermier », les mentions « produit de la ferme » et « vin de pays », et les termes « produits pays », et renvoyant leur régime à un décret.

Section 3 - La certification de conformité

Elle comprend les articles L. 641-20 à L. 641-24 . Ils réservent le bénéfice de cette identification, délivrée par un organisme certificateur accrédité, aux denrées et produits respectant des règles fixées au niveau ministériel ou interministériel et portant sur leur production, leur transformation ou leur conditionnement.

Chapitre II - Reconnaissance et contrôle des signes d'identification de la qualité et de l'origine

Ce chapitre comporte quatre sections.

Section 1 - Dispositions d'ordre général

Elle regroupe les articles L. 642-1 à L. 642-4 . Ils prévoient la possibilité pour les cahiers des charges définissant les signes d'identification d'instituer des déclarations obligatoires à la charge des opérateurs ou de leur imposer la tenue de registres. Ils associent à ces cahiers des charges des plans de contrôle ou d'inspection, réalisés par des organismes certificateurs ou d'inspection agréés ou accrédités. Enfin, ils définissent la notion d'opérateurs et habilitent les ministres compétents, en cas de circonstances exceptionnelles, à modifier une condition de production d'un produit sous signe d'identification.

Section 2 - L'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)

Elle est composée de quatre sous-sections.

La sous-section 1 , consacrée aux missions de l'institut, comprend le seul article L. 642-5 . Elle confère à l'INAO le statut d'établissement public administratif de l'Etat et définit ses missions.

Les missions de l'INAO

1° Proposer la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier des signes d'identification de la qualité et de l'origine et la révision de leurs cahiers des charges.

2° Prononcer la reconnaissance des organismes qui assurent la défense et la gestion des produits bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine.

3° Définir les principes généraux du contrôle et approuver les plans de contrôle ou d'inspection.

4° Prononcer l'agrément des organismes de contrôle et assurer leur évaluation.

5° S'assurer du contrôle du respect des cahiers des charges et, le cas échéant, prendre les mesures sanctionnant leur méconnaissance.

6° Donner son avis sur les dispositions relatives à l'étiquetage et à la présentation de chacun des produits relevant de sa compétence.

7° Etre consulté sur toute question relative aux signes d'identification de la qualité et de l'origine et proposer toute mesure concourant au bon fonctionnement, au développement ou à la valorisation d'un signe dans une filière.

8° Contribuer à la défense et à la promotion des signes d'identification de la qualité et de l'origine tant en France qu'à l'étranger.

Consacrée à l' organisation et au fonctionnement de l'INAO, la sous-section 2 rassemble les articles L. 642-6 à L. 642-11 .

L'INAO y est structuré de façon quadripartite autour :

- d'un conseil permanent, composé des présidents des deux autres structures ci-après décrites, qui détermine la politique générale de l'institut et élabore son budget ;

- de comités nationaux spécialisés dans les différentes catégories de produits valorisés ou les différents signes d'identification, composés de représentants des professionnels, des administrations et de personnalités qualifiées et comportant au moins un membre des autres comités nationaux et de la troisième structure ci-après décrite. Ils ont pour principale mission de proposer la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier de signes d'identification et la révision de leurs cahiers des charges ;

- d'un conseil compétent en matière d'agréments et de contrôles, composé de représentants des organismes de contrôle, des professionnels choisis parmi les membres des comités nationaux, de l'administration et de personnalités qualifiées. Ce conseil définit les principes généraux du contrôle et approuve les plans de contrôle ou d'inspection ;

- d'un directeur, nommé par décret en Conseil d'Etat et chargé de prononcer la reconnaissance des ODG, d'agréer les organismes de contrôle et de les évaluer, et enfin de contrôler le respect des cahiers des charges et de sanctionner leur éventuelle méconnaissance.

Consacrée aux ressources et comprenant les articles L. 642-12 à L. 642-14 , la sous-section 3 prévoit que celles-ci sont constituées d'une dotation budgétaire de l'Etat, des subventions, dons et legs éventuels, ainsi que de trois types de droits assimilés à des contributions indirectes :

- un droit par hectolitre de vin revendiqué en appellation d'origine ;

- un droit acquitté par les producteurs des produits à appellation d'origine autres que les vins ;

- un droit acquitté par les producteurs des produits bénéficiant d'une IGP ou de produits pour lesquels la proposition d'enregistrement en IGP a été homologuée dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

La sous-section 4 , consacrée aux agents de l'institut et regroupant les articles L. 642-15 et L. 642-16 , soumet ces derniers au statut commun de droit public et prévoit l'assermentation de ceux prenant part à des opérations de contrôle.

Section 3 - Les organismes de défense et de gestion (ODG)

Cette section comporte quatre sous-sections.

Consacrée à leur reconnaissance , la sous-section 1 , composée des articles L. 642-17 à L. 642-21 , prévoit que celle-ci est décidée par le directeur de l'institut, après avis du comité national concerné, à l'occasion de la demande d'attribution d'un signe d'identification déterminé et qu'elle est subordonnée à leur représentativité. Elle confère à une organisation interprofessionnelle, sous certaines conditions, la possibilité d'être reconnue comme ODG et prévoit, sauf dans un tel cas, l'adhésion automatique de tous les opérateurs concernés.

Regroupant les articles L. 642-22 et L. 642-23 et consacrée aux missions des ODG, la sous-section 2 prévoit qu'elles consistent pour chacun d'eux à :

- élaborer le projet de cahier des charges, contribuer à son application par les opérateurs et participer à la mise en oeuvre des plans de contrôle et d'inspection ;

- tenir à jour la liste des opérateurs et la transmettre périodiquement à l'organisme de contrôle et à l'Institut national de l'origine et de la qualité ;

- participer aux actions de défense et de protection du nom, du produit et du terroir, à la valorisation du produit ainsi qu'à la connaissance statistique du secteur ;

- mettre en oeuvre les décisions du comité national qui les concernent.

L' article L. 642-24 constituant la sous-section 3 et consacré au financement des ODG renvoie au paiement par les adhérents de chaque ODG d'une cotisation annuelle fixée par celui-ci.

La sous-section 4 , encadrant le suivi de l'activité des ODG par ses deux articles L. 642-25 et L. 642-26 , fait obligation aux ODG de communiquer à l'institut tous les documents utiles à son contrôle, et laisse à ce dernier la faculté de leur retirer leur reconnaissance en tant que de besoin.

Section 4 - Le contrôle du cahier des charges

Cette section est composée de quatre sous-sections.

La première sous-section , relative à des dispositions d'ordre général , comporte un unique article L. 642-27 , d'une grande importance pour la cohérence et l'efficacité globale du nouveau dispositif. Il prévoit que le contrôle est effectué par un organisme tiers offrant toutes garanties de neutralité et ayant fait l'objet d'un agrément. Il précise en outre que les examens organoleptiques effectués sur les appellations d'origine sont réalisés par des commissions composées de professionnels et d'experts présentant les mêmes garanties. Enfin, il fait explicitement peser sur les opérateurs les frais à engager pour la réalisation du contrôle.

La deuxième sous-section , qui concerne les organismes certificateurs , rassemble les articles L. 642-28 à L. 642-30 . Donnant mission à ces organismes d'assurer la certification des produits bénéficiant d'un label rouge, d'une IGP, d'une STG ou du signe « agriculture biologique » et, le cas échéant, celle des produits bénéficiant d'une appellation d'origine, elle leur enjoint d'élaborer, pour chaque cahier des charges, un plan de contrôle incluant des mesures de sanction, et de prendre eux-mêmes lesdites mesures si les circonstances l'exigent.

La troisième sous-section , consacrée aux organismes d'inspection , regroupe les articles L. 642-31 à L. 642-33 . Elle leur donne pour mission de contrôler les cahiers des charges des appellations d'origine. Si elle les charge de prévoir les mesures sanctionnant le non respect du cahier des charges, en revanche, contrairement aux organismes de contrôle, elle ne les habilite pas à prononcer ces mesures. C'est en effet au directeur de l'INAO que revient cette tâche, au vu du rapport établi par l'organisme d'inspection toutefois.

La quatrième sous-section , traitant de l' évaluation par l'INAO, est constituée des articles L. 632-34 et L. 642-35 . Elle donne à l'INAO mission d'évaluer régulièrement les organismes chargés du contrôle du cahier des charges, en donnant à ses agents assermentés les pouvoirs nécessaires et en intimant aux opérateurs de leur fournir tous les éléments nécessaires. Elle permet également à ces agents, ainsi qu'à ceux des administrations centrales concernées, de se communiquer les éléments d'information recueillis lors de ces contrôles.

Chapitre III - Protection des signes d'identification de la qualité et de l'origine

Ce chapitre comporte deux sections.

Section 1 - Protection des dénominations reconnues

Elle est constituée des articles L. 643-1 à L. 643-3 . Excluant toute reconnaissance du caractère générique d'une appellation d'origine, elle interdit l'utilisation du nom de cette dernière pour tout produit similaire, ainsi que pour tout établissement, produit ou service de nature à affecter sa notoriété ou le caractère spécifique de sa protection. Elle pose le principe de bonne information du consommateur et fait obligation à tout opérateur d'être en mesure de justifier de l'utilisation d'une indication d'origine ou de provenance.

Section 2 - Protection des aires de production délimitées

Cette section 2, qui rassemble les articles L. 643-4 à L. 643-6 , habilite tout ODG d'une appellation d'origine à saisir l'autorité administrative s'il estime qu'un projet est susceptible d'affecter de quelque façon que ce soit le produit protégé. Cette autorité rend alors sa décision après avoir pris connaissance de l'avis du ministre en charge de l'agriculture. Sont également prévues diverses autres procédures de consultation pour certains projets d'installation ou d'exploitation spécifiques prévus par le code de l'environnement.

Chapitre IV - Dispositions particulières à certains secteurs

Ce chapitre est constitué de deux sections.

Section 1 - Secteur des vins et spiritueux

Cette première section comprend quatre sous-sections.

La première sous-section , relative aux dispositions applicables aux vins et spiritueux revendiquant une appellation d'origine ou en bénéficiant, est constituée des articles L. 644-1 à L. 644-9 . Elle reconnaît aux vins de table respectant la réglementation relative aux vins de pays et produits dans une aire déterminée la possibilité, si leur qualité et leur notoriété le justifient, d'être classés dans la catégorie des vins à AOC. Sont exclus de ce régime les vins provenant des hybrides producteurs directs, c'est-à-dire les variétés de greffons hybrides, la réglementation européenne imposant que les appellations d'origine ne soient pas produites à partir de telles variétés.

Elle interdit aux vins n'ayant pas droit à une appellation d'origine de faire état, dans leur dénomination, de toute expression susceptible d'induire en erreur quant à l'existence d'une telle appellation. Elle définit la notion de conditions de production pour les produits vitivinicoles. Elle habilite le ministre chargé de l'agriculture à décider que la mise en bouteille des produits vitivinicoles bénéficiant d'une appellation d'origine s'effectue dans la région de production, et prévoit les sanctions y affairant. De façon dérogatoire au régime de droit commun des ODG, elle autorise celles des vins à appellation d'origine à n'inclure dans leurs membres que des représentants des producteurs, tout en leur permettant d'associer d'autres familles d'opérateurs et en les contraignant à les consulter lorsque des conditions de production d'une appellation sont susceptibles de s'imposer à eux.

Elle autorise la commercialisation de tout vin bénéficiant d'une appellation d'origine sous l'appellation la plus générale à laquelle il peut prétendre. Enfin, elle prescrit le contenu du document d'accompagnement, prévoit l'agrément des organismes d'inspection non accrédités et met à leur charge les frais engagés à cet effet par l'INAO.

La deuxième sous-section , consacrée aux dispositions applicables aux vins bénéficiant de la dénomination « vins de pays » , est constituée des articles L. 644-10 et L. 644-11 . Elle fixe les obligations de déclaration des récoltants désirant produire des vins de pays. Elle prévoit également une dérogation au droit commun des indications géographiques, en autorisant ceux des vins de pays en bénéficiant à utiliser, dans leur dénomination, certains termes propres à évoquer la notion d'appellation d'origine pour désigner la zone de production et l'exploitation individuelle.

La troisième sous-section , traitant des dispositions relatives aux vins à appellation d'origine et au vin délimité de qualité supérieure (VDQS) , contient un unique article L. 644-12 . Il oblige les vins ayant demandé à bénéficier d'une appellation d'origine non contrôlée à posséder un label dont les conditions d'obtention sont fixées par arrêté interministériel et la délivrance est assurée par le syndicat viticole intéressé pour pouvoir circuler sous la dénomination de VDQS.

La quatrième sous-section , comportant les dispositions relatives aux mesures prévues dans le cadre de l'organisation commune du marché (OCM) vitivinicole, est constituée d'un unique article L. 644-13 . Il prévoit qu'un arrêté interministériel pris sur proposition de l'INAO et après avis des ODG intéressées fixe, à l'échelle nationale, les critères nécessaires à l'application des mesures de gestion du potentiel de production des vins de qualité produits dans des régions déterminées (VQPRD) prévues dans le cadre l'OCM vitivinicole.

Section 2 - Secteur des volailles

Elle comprend un unique article L. 644-14 . Il réglemente, pour les volailles ne bénéficiant pas de l'un des modes de valorisation prévus par l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006, la possibilité d'utiliser la référence à des modes d'élevage spécifiques. Il exclue toutefois de ce régime les productions de petite échelle destinées à la vente directe ou locale.

L' article 3 de l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006 procède à un certain nombre d'aménagements formels au sein du code rural, en ce qui concerne notamment ceux des articles renvoyant au code de la consommation la détermination des dispositions pénales relatives au SIQO.

Rassemblant les dispositions modifiant le code de la consommation, le titre II de l'ordonnance est constitué d'un unique article 4 . Il modifie le code de la consommation afin, d'une part d'assurer un certain nombre de renvois vers les articles du code rural relatifs aux signes d'identification et, d'autre part, de déterminer les dispositions pénales y affairant, auxquelles renvoie l'article 3 de l'ordonnance précédemment évoqué.

Est ainsi puni de deux ans d'emprisonnement et de 37.500 euros d'amende le fait de délivrer ou faire usage de façon illégale d'une AOC (L. 115-16 du code de la consommation), d'un label rouge (article L. 115-20 du même code), d'une AOP, IGP ou STG (article L. 115-22 dudit code), de la mention « agriculture biologique » (article L. 115-24 dudit code) et de la CCP (article L. 115-26 dudit code).

Aux fins de rechercher et constater les infractions aux dispositions du code rural et du code de la consommation protégeant les signes d'identification, l'article L. 115-26-1 dudit code, tel que rédigé par l'article 3 de l'ordonnance, habilite en ce sens un certain nombre d'agents publics et leur confère les pouvoirs d'enquête adéquats.

Le titre III de l'ordonnance regroupe ses articles 5 à 12 consacrés aux dispositions transitoires et finales.

L' article 5 prévoit les modalités du transfert des éléments constitutifs de l'Institut national des appellations d'origine au nouvel Institut national de l'origine et de la qualité (biens, droits et obligations ; directeur ; personnels et contrats de droit privé).

L' article 6 procède à la substitution de la nouvelle dénomination de l'INAO à l'ancienne dans toutes les occurrences législatives et réglementaires où elle apparaît.

L' article 7 valide les propositions faites par les comités nationaux de l'INAO avant le 1 ^er janvier 2007 relatives à la reconnaissance d'une appellation d'origine, à l'enregistrement d'une IGP ou à la modification du cahier des charges d'un produit bénéficiant de l'un de ces deux signes d'identification. Il procède de la même façon pour les cahiers des charges des produits sollicitant un label rouge, une STG ou la mention agriculture biologique ayant reçu un avis favorable de la Commission nationale des labels et certifications avant la même date, mais non homologués à ladite date.

L' article 8 règle les modalités d'application dans le temps des dispositions relatives à la création et à la reconnaissance des ODG, ainsi qu'à leur substitution à des syndicats de défense et des groupements de qualité.

L' article 9 prévoit le calendrier de mise en place des ODG, des organismes de contrôle et d'inspection, ainsi que des plans de contrôle et d'inspection leur étant associés.

La phase de proposition par chaque ODG à l'INAO d'un organisme de contrôle, de transmission par ce dernier à l'institut d'une demande d'agrément et d'un projet de plan d'inspection ou de contrôle, est à présent terminée puisqu'elle devait s'achever au 1 ^er septembre de cette année.

Une procédure spécifique d'agrément est prévue pour les organismes d'inspection n'ayant pas obtenu leur accréditation pour le contrôle de produits bénéficiant d'une appellation d'origine au titre d'une norme d'accréditation déterminée. Une fois agréés, ils établissent un programme de mise en oeuvre de ladite norme ou des principes de cette norme sur trois ans au plus, et en rendent compte régulièrement à l'INAO. Il est enfin prévu que le contrôle des produits bénéficiant d'une appellation d'origine continue d'être financé dans les conditions prévues antérieurement à l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006 jusqu'à l'élaboration du plan de contrôle ou d'inspection, et au plus tard au 1 ^er juillet 2008.

L' article 10 valide, à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance, les plans de contrôle des cahiers des charges des produits bénéficiant d'un label rouge, du signe « agriculture biologique », ainsi que, sous certaines conditions, de ceux associant un label rouge ou une CCP à une IGP ou une STG.

Il valide également jusqu'à leur expiration les agréments délivrés, avant cette entrée en vigueur, aux organismes certificateurs de produits bénéficiant d'un label rouge, du signe « agriculture biologique » ou d'une certification de conformité.

L' article 11 fixe au 1 ^er janvier 2007, à l'exception des dispositions du premier alinéa de son article 8, la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006.

Enfin, l' article 12 déclare responsables de l'application de ladite ordonnance le Premier ministre et les ministres en charge respectivement de l'économie et de l'agriculture.

La position de votre commission

Votre commission approuve l'adoption de cet article, qui tend à ratifier une ordonnance ayant reçu application depuis la fin de l'année 2006 et réformant de façon opportune le dispositif français des signes de qualité.

Elle vous propose simplement d'adopter un amendement à caractère purement rédactionnel et de précision.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 1er (article L. 492-4 du code rural) Election des assesseurs aux tribunaux paritaires des baux ruraux

L'article L. 492-4 du code rural prévoit que les membres assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux sont élus pour six ans. Les dernières élections ayant eu lieu le 31 janvier 2002, il conviendrait donc de procéder au renouvellement simultané des mandats des assesseurs des tribunaux paritaires et des membres des commissions consultatives paritaires départementales des baux ruraux avant le 31 janvier 2008.

Ces élections ont jusqu'à présent toujours eu lieu en mairie, et plus précisément dans chaque commune, le regroupement de communes étant exclu. Elles auront désormais lieu exclusivement par correspondance, en application de la nouvelle rédaction de l'article L. 492-3 du code rural.

Cette modification de la procédure électorale, si elle apporte globalement une simplification de la procédure pour les électeurs et les municipalités, entraînera un alourdissement des charges des services déconcentrés de l'Etat.

Or, il est apparu que les travaux nécessaires à l'organisation de ces élections ne pourraient pas être menés à bien en temps utile avant la date théorique des prochaines élections, tant en raison de l'impossibilité de publier le décret d'application de l'article L. 492-3 suffisamment tôt qu'en raison de la charge de travail exceptionnelle pesant sur les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche au dernier trimestre 2007.

Dès lors, un report de la date des élections s'impose, ainsi que la prorogation du mandat des assesseurs actuellement en fonction. Compte tenu des contraintes liées pour les préfets à l'organisation des élections municipales, il vous est proposé, en insérant un article additionnel avant l'article 1er du projet de loi, de reporter ces élections à janvier 2010.

Votre commission vous propose de créer cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 1er (article L. 641-2 du code rural) Couplage obligatoire d'un label rouge et d'une indication géographique protégée

Créés par le décret du 13 janvier 1965 ^{13 ( * )} , les labels rouges, garantie de qualité supérieure, se sont développés à l'initiative des producteurs dans chaque bassin de production pour faire reconnaître des traditions et des savoir-faire locaux. Ils ont donc naturellement pris comme dénomination le nom du produit associé à son origine géographique. La réputation de ces produits a ensuite facilité leur reconnaissance comme signe de qualité européen IGP.

L'ancrage du Label rouge dans les bassins de production régionaux a été d'autant plus fort que l'administration française imposait aux producteurs, jusqu'à l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006, la certification ou le label rouge comme condition préalable à toute demande d'IGP.

En conséquence, une grande partie des produits sous label rouge ancrés dans des bassins de production est associée à une IGP. Ainsi, coexistent des produits sous label rouge sans mention d'appartenance géographique et des produits label rouge bénéficiant d'une IGP comportant une mention géographique.

Dans un souci d'efficacité, notamment au regard des délais procéduraux, l'ordonnance « valorisation » précitée permet aux producteurs qui le souhaitent de solliciter directement une IGP sans passer par l'obtention préalable d'un label ou d'une procédure de certification.

Sans revenir sur cette décision, il convient toutefois d'éviter que la nouvelle réglementation ait pour effet d'ouvrir les cahiers des charges label rouge des produits français à tous les producteurs, sans les contraindre à maintenir l'ancrage territorial à l'origine de leur succès.

Une telle réglementation porterait gravement atteinte à la lisibilité des signes en cause et fragiliserait les opérateurs économiques des territoires concernés alors même que la dernière loi d'orientation agricole s'est explicitement donnée pour objectifs la fixation sur le territoire de la production agricole et le maintien de l'activité économique par une valorisation des savoir-faire et des bassins de production, ainsi que le renforcement de la lisibilité et de la crédibilité de la politique de qualité et d'origine vis-à-vis des consommateurs.

Dans ces conditions, il convient de permettre aux labels rouges qui le souhaitent, actuels comme futurs, d'être couplés avec une IGP pour ainsi continuer d'être liés à leur territoire d'origine. C'est le sens de cet article additionnel qu'il vous est proposé d'adopter.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 1er (article L. 641-4 du code rural) Possibilité pour l'INAO de prendre par décret des mesures communes à tous les produits bénéficiant d'un label rouge

La gestion des conditions de production et de contrôle des labels rouges est assurée par les mêmes organismes que les AOC.

Or, l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006, dans un souci de cohérence et d'efficacité, prévoit une procédure horizontale susceptible de permettre aux ministres concernés de prendre rapidement des mesures communes à tous les produits bénéficiant d'une AOC sur proposition de l'INAO, après avis des ODG concernés.

La gestion des produits sous label rouge nécessitant les mêmes outils, le nouvel article L. 641-4 du code rural doit être complété de façon à permettre une telle procédure à vocation horizontale pour les produits bénéficiant du label rouge. C'est en ce sens que votre commission vous invite à adopter cet article additionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 2 (article L. 644-12 du code rural) Suppression des appellations d'origine « vins de qualité supérieure »

Dans le souci d'assurer la pleine cohérence entre l'organisation des signes de qualité dans le secteur du vin et les grands principes de simplification et de crédibilisation de la réforme portée par l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006, cet article modifie l'article L. 644-12 du code rural afin de supprimer la catégorie des appellations d'origine « vins de qualité supérieure » (AOVDQS) et procède aux aménagements subséquents nécessaires.

Le dispositif proposé

Le contenu de cet article a été isolé du reste de l'ordonnance, au sein de laquelle il aurait paru logique qu'il figure, du fait de l'avis émis par le Conseil d'Etat en ce sens. En effet, l'habilitation législative n'autorisait pas le Gouvernement, selon la Haute juridiction, à prendre une telle mesure dans l'ordonnance.

Le premier alinéa de l'article L. 644-12 précité prévoit, dans la rédaction qui en est proposée, l'intégration des vins relevant au 1 ^er janvier 2007 des AOVDQS soit dans la catégorie des vins d'appellation, soit dans celle des vins de pays. Il est ainsi enjoint aux syndicats viticoles intéressés d'avoir choisi, au 30 juin 2007, soit le bénéfice d'une AOC, soit celui de la mention « vin de pays », en formulant leur demande respectivement auprès de l'INAO et de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (ONIFLHOR).

Le deuxième alinéa réserve aux seuls vins pour lesquels la demande de classement en vins d'appellation ou en vins de pays a été déposée le droit, à partir du 1 ^er juillet 2007 et jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande, et au plus tard au 31 décembre 2009, d'être commercialisés sous AOVDQS selon le régime antérieur à celui prévu par l'ordonnance. Il s'agit de leur permettre de continuer à bénéficier du régime actuel des AOVDQS jusqu'à ce qu'ils aient basculé dans le nouveau régime prévu par l'ordonnance.

Le troisième alinéa réserve aux seuls syndicats viticoles la défense et la gestion des vins bénéficiant d'une telle AOVDQS, par dérogation aux dispositions de l'ordonnance, qui en confie désormais la charge, pour les autres produits et denrées, à des ODG.

La position de votre commission

Votre commission approuve le contenu de cet article. En supprimant la catégorie des AOVDQS et en obligeant les bénéficiaires de ce signe à opter entre AOC et appellation « vin de pays », il contribue en effet à une utile clarification de la segmentation de ces vins.

En revanche, les dates retenues pour la mise en oeuvre du dispositif -30 juin 2007 pour le dépôt de la demande, 1 ^er juillet 2007 pour le début du délai de transition et 31 décembre 2009 pour la date ultime d'application du régime actuellement en vigueur- sont soit passées, soit trop proche pour que cette mise en oeuvre puisse se dérouler de façon convenable.

Aussi, afin de tenir compte des délais de publication de la nouvelle organisation commune de marché (OCM) viticole et de ses textes d'application et de permettre une instruction approfondie des AOVDQS qui solliciteraient leur reconnaissance en tant qu'AOC, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à les reporter respectivement au 31 décembre 2008, 1er janvier 2009 et 31 décembre 2011.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 3 (Article L. 115-24 du code de la consommation) Régime des infractions aux dispositions relatives à l'agriculture biologique

Cet article tend à harmoniser la définition des infractions aux dispositions relatives à l'agriculture biologique avec celle des autres SIQO.

Le dispositif proposé

L'article L. 115-24 du code de la consommation punissait d'une peine de deux ans d'emprisonnement au plus et/ou d'une amende de 37.500 euros le fait d'utiliser de façon illégale le signe identifiant l'agriculture biologique.

L'article 3 du projet de loi aligne cette réglementation sur celle prévue pour les autres signes d'identification par l'ordonnance « valorisation » du 7 décembre 2006. La peine est ainsi portée à deux ans d'emprisonnement et 37.500 euros d'amende. Elle sanctionne le fait :

- de délivrer une mention « agriculture biologique » sans satisfaire aux obligations de contrôle prévues par le code rural ;

- de délivrer cette mention à un produit qui n'en remplit pas les conditions ;

- d'utiliser ou de tenter d'utiliser frauduleusement cette mention ;

- d'utiliser un mode de présentation faisant croire ou de nature à faire croire qu'un produit a la qualité de produit de l'agriculture biologique ;

- de faire croire ou de tenter de faire croire qu'un produit ayant la qualité de produit de l'agriculture biologique est garanti par l'Etat ou par un organisme public.

Le quantum de la peine et la formulation des infractions sont ainsi mis en harmonie avec ceux prévus, au sein de l'article 4 de l'ordonnance, pour les autres SIQO.

Cet article tend en fait à rectifier une erreur figurant dans le texte de l'ordonnance. Dans son article 3, celle-ci procède en effet déjà, notamment, à la réécriture de l'article L. 115-24 du code de la consommation. Or, la rédaction de ce dernier était incomplète : non parfaitement homogène avec celle retenue pour les autres signes SIQO, elle ne prévoyait pas l'affichage du jugement. Comme il était trop tard pour modifier directement l'ordonnance, le Conseil d'Etat a préconisé de la rectifier au moyen d'un article spécifique du projet de loi.

La position de votre commission

Votre commission souscrit à cet article, qui harmonise très opportunément la définition des infractions aux dispositions relatives à l'agriculture biologique avec celle des autres SIQO.

Elle vous propose donc de l'adopter en l'état.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Philippe Mérillon , chef du service des stratégies agricoles et industrielles au ministère de l'agriculture et de la pêche, accompagné de Mme Catherine Rogy , sous-directrice de la qualité, de l'organisation économique et des entreprises ;

- MM. Henri Baladier , président de Fil rouge et vice-président de la Fédération des labels rouges et IGP, et Marc Pages , directeur ;

- M. Bernard Pellicier , président du Conseil national des appellations d'origine laitières (CNAOL), et Mme Anne Richard , directrice ;

- M. Jean-Louis Cazaubon , membre du bureau de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), accompagné de Mme Françoise Focqué , chef du service qualité, et de M. Guillaume Baugin , chargé des relations avec le Parlement ;

- MM. Dominique Chardon , président de SOPEXA, et Jean-Noël Bossé , directeur général adjoint ;

- MM. Christian Paly , président de la Confédération nationale des appellations contrôlée (CNAOC), et M. Eric Tesson , chargé des affaires juridiques et fiscales ;

- Mmes Marion Zalay , directrice de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), Catherine de Menthière , directrice adjointe, MM. Hervé Briand et Daniel Nairaud , directeurs adjoints, et M. Philippe Pons , secrétaire général ;

- Mme Sylvie Pradelle , vice-présidente nationale de l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir, accompagnée de M. Olivier Andrault , chargé de mission agriculture et alimentation ;

- M. Philippe Leymat , secrétaire général adjoint de Jeunes agriculteurs, accompagné de Mme Valérie Bizri , conseillère territoire et environnement ;

- M. Emmanuel Hyest , administrateur à la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), accompagné de Mmes Pauline Raust , chargée d'études qualité, sécurité des aliments, et Nadine Normand , chargée des relations avec le Parlement ;

- Mme Elisabeth Mercier , directrice de l'Agence Bio.

* ¹ Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

* ² Ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer, ci-après dénommée « ordonnance "valorisation" ».

* ³ Décret n° 2007-30 du 5 janvier 2007 relatif à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer.

* ⁴ Règlement (CE) n° 510-2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

* ⁵ Règlement (CE) n° 1898-2006 de la Commission du 14 décembre 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 510/2006 précité.

* ⁶ Règlement (CE) n° 509-2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif aux spécialités traditionnelles garanties des produits agricoles et des denrées alimentaires.

* ⁷ « Business to business », soit les relations entre professionnels.

* ⁸ « Business to consumer », soit les relations entre professionnels et consommateurs.

* ⁹ Loi n° 2006-11 d'orientation agricole du 5 janvier 2006.

* ¹⁰ Ou bien qui, comme dans le secteur du vin, en respectent les principes et spécifications.

* ¹¹ Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

* ¹² Règlement (CE) n° 2092/91 du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique des produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires.

* ¹³ Décret n° 65-45 du 13 janvier 1965 relatif aux labels agricoles et à leur homologation.