MISSION « VILLE ET LOGEMENT » - M. Philippe Dallier, rapporteur spécial
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I. UNE MISSION QUI RESTE À UNIFIER |
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A. LA QUESTION CENTRALE DE LA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DE LA MISSION |
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B. DES PROGRAMMES SIMPLEMENT JUXTAPOSÉS |
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C. LA NON UTILISATION DE CERTAINS OUTILS DE LA LOLF |
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II. ANALYSE PAR PROGRAMME |
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A. PROGRAMME 202 « RÉNOVATION URBAINE » |
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1. Des mouvements de crédits importants au cours de l'exercice |
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2. Une accélération de la montée en charge du programme de rénovation urbaine |
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3. Les résultats des indicateurs font apparaître des risques de dérapage |
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B. PROGRAMME 147 « ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN » |
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1. Une estimation improbable des crédits |
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2. L'apurement progressif des dettes du FIV investissement |
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3. Des indicateurs à revoir |
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C. PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » |
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1. Une consommation sans surprise |
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2. Une estimation de la performance toujours insuffisante |
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D. PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT » |
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1. Une consommation des crédits améliorée, mais un reste à payer toujours aussi important |
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2. Une analyse de la performance à améliorer |
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3. Les résultats contrastés des opérateurs |
I. UNE MISSION QUI RESTE À UNIFIER
A. LA QUESTION CENTRALE DE LA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DE LA MISSION
La mission « Ville et logement » rassemblait, en 2006, 7,38 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 7,35 millions d'euros de crédits de paiement (CP) gérés par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, répartis en quatre programmes. Le tableau qui suit retrace les conditions générales de l'exécution 2006 des programmes.
On observe que le programme « Rénovation urbaine » connaît un très fort taux d'exécution des autorisations d'engagement, supérieur à celui des deux autres programmes. Il est aussi celui pour lequel le taux d'exécution des crédits de paiement est le plus faible par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.
Sur l'ensemble de la mission, on note, aussi, une augmentation globale du solde des engagements non couverts par des paiements , qui passe de 984.681.763 euros à 1.132.938.336 euros, soit une progression de 15 %. Ce décalage accru est particulièrement sensible sur le programme « Rénovation urbaine ». Sur ce programme, en effet, les restes à payer s'élèvent au 31 décembre 2006 à 1.036.217.536 euros au titre des subventions du plan national de rénovation urbaine.
Cette évolution préoccupante n'a pas échappé à la Cour des comptes dont le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006 relève que « la soutenabilité budgétaire de la mission « Ville et logement » ne paraît pas assurée eu égard aux engagements pris par l'Etat. En témoignent notamment l'écart significatif entre les AE et les CP ouverts au titre des subventions de l'Etat à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la persistance d'une dette importante à l'égard des organismes de logement social (196 M€) et le risque de la voir s'alourdir compte tenu du montant des crédits de paiement inscrits en LFI 2007. L'absence d'abondement complémentaire en LFR au titre des aides personnelles au logement, qui a entraîné un report de charges estimé à 300 M€ sur 2007, et la persistance d'impayés élevés, même s'ils ont été réduits de moitié en 2006, au titre du FIV-investissement (130 M€), en dépit de la mobilisation en gestion de marges de manoeuvre sur les dispositifs adultes-relais et réussite éducative, confortent cette analyse ».
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Données générales d'exécution de la mission « Ville et logement » en 2006 |
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(en euros) |
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Programmes |
Crédits votés en loi de finances initiale |
Crédits ouverts (intégrant fonds de concours, ouvertures et annulations en cours d'exercice) |
Crédits consommés |
Taux d'exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (en %) |
Taux d'exécution par rapport aux crédits ouverts (en %) |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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Rénovation urbaine |
305 044 500 |
233 044 500 |
365 044 500 |
318 760 882 |
365 144 034 |
216 887 461 |
120% |
93% |
100% |
68% |
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Equité sociale et territoriale |
767 985 980 |
793 185 980 |
669 400 693 |
754 600 693 |
631 044 391 |
725 544 010 |
82% |
91% |
94% |
96% |
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Aide à l'accès au logement |
5 114 676 000 |
5 114 676 000 |
5 114 901 090 |
5 114 901 090 |
5 114 811 020 |
5 114 811 020 |
100% |
100% |
100% |
100% |
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Développement et amélioration de l'offre de logement |
1 194 947 595 |
1 209 832 595 |
1 048 535 573 |
1 060 552 954 |
963 924 356 |
1 050 231 143 |
81% |
87% |
92% |
99% |
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Total |
7 382 654 075 |
7 350 739 075 |
7 197 881 856 |
7 248 815 619 |
7 074 923 801 |
7 107 473 634 |
96% |
97% |
98% |
98% |
Source : rapport annuel de performances « Ville et logement »
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Couverture des engagements et reports sur 2007 au titre de la mission « Ville et logement » |
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(en euros) |
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Programmes |
Engagements réalisés au 31/12/2006 |
Total des CP consommés en 2006 |
solde des engagements non couverts par des paiements au 31/12/2006 |
Reports sur 2007 |
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Solde |
Variation par rapport au 21/12/2005 |
AE |
CP |
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Rénovation urbaine |
1 349 825 797 |
216 887 461 |
1 132 938 336 |
148 256 573 |
0 |
6 991 335 |
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Equité sociale et territoriale |
865 794 704 |
725 544 010 |
140 250 694 |
-94 499 619 |
2 024 900 |
23 820 479 |
|
Aide à l'accès au logement |
5 114 811 020 |
5 114 811 020 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Développement et amélioration de l'offre de logement |
3 594 698 019 |
1 050 231 143 |
2 544 466 876 |
-86 306 787 |
85 145 335 |
10 321 811 |
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Total |
10 925 129 540 |
7 107 473 634 |
3 817 655 906 |
-32 549 833 |
87 170 235 |
41 133 625 |
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Source : rapport annuel de performances « Ville et logement » |
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B. DES PROGRAMMES SIMPLEMENT JUXTAPOSÉS
La mission « Ville et logement » se caractérise également par l'absence de vision commune pour l'ensemble de la mission, les quatre programmes qui la composent apparaissant finalement le résultat d'un découpage assez artificiel . Ainsi, chacune des branches de la mission, la « Ville » et le « Logement », dispose d'un programme axé sur la pierre et la construction et d'un programme axé sur l'action sociale, sans que des correspondances ne soient établies en elles, ni en termes d'objectifs ni en termes de recherche de la performance.
En outre, les deux branches de la mission sont amenées à exécuter les objectifs physiques et financiers de deux lois de programmation distinctes , la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale et la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui les conduisent à entrer parfois en concurrence dans un contexte économique tendu.
Cette absence d'unité s'illustre aussi dans la différence de traitement du rapport annuel de performances. Votre rapporteur spécial relève, à cet égard, que la qualité des informations, des commentaires et des analyses figurant dans chacun des quatre programmes de la mission est assez variable. Elle place au meilleur rang les deux programmes relevant du délégué interministériel à la ville (« Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien »). A l'opposé, la présentation des deux programmes relevant du directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (« Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logements ») se limite, parfois, à reprendre des commentaires généraux qui figuraient déjà dans le projet annuel de performances de 2006.
C. LA NON-UTILISATION DE CERTAINS OUTILS DE LA LOLF
Le personnel de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) est géré par les services du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer pour l'ensemble de la gestion des personnels. La gestion des ressources humaines de la délégation interministérielle à la ville s'inscrit donc dans le cadre des règles appliquées par le ministère des transports et de l'équipement.
L'ensemble des moyens en personnel relevant de la mission « Ville et Logement » est inscrit au budget du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », action « soutien » puis transféré en gestion au budget du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, sur les programmes « Aménagement, urbanisme, ingénierie publique » (AUIP) et « conduite et pilotage des politiques d'équipement » (CPPE) afin de faciliter la gestion des agents.
Pour cette raison, comme l'indique le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006, la fongibilité asymétrique n'a pas été mise en oeuvre dans le cadre de cette mission .
II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. PROGRAMME 202 « RÉNOVATION URBAINE »
1. Des mouvements de crédits importants au cours de l'exercice
Après mise en réserve à hauteur de 5 %, les crédits du programme 202 utilisables initialement en gestion s'élevaient à 289.747.775 euros en autorisations d'engagement et 221.392.275 euros en crédits de paiement.
Deux mouvements externes ont abondé de manière significative ces crédits. Il s'agit, d'une part, d'une ouverture de crédits de 85.716.382 euros en crédits de paiement dans le cadre de l'arrêté de report n° 2006-365 du 27 mars 2006 et, d'autre part, d'une ouverture de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement dans le cadre de la loi de finances rectificative n° 2006-1799 du 31 décembre 2006, portant ainsi les crédits utilisables à 365.044.500 euros en autorisations d'engagement et à 318.760.882 euros en crédits de paiement.
Toutefois, seules les autorisations d'engagement ont fait l'objet d'une levée de gel avant la fin de gestion afin d'être notifiées à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). Par contre, s'agissant des crédits de paiement, la levée de gel n'est intervenue qu'à la clôture de la gestion.
Cette différence de traitement explique l'écart entre les taux de consommation qui s'établissent au 31 décembre 2006 à 100 % pour les autorisations d'engagement, mais pour les crédits de paiement à 68 % par rapport aux crédits utilisables et à 93,1 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances 2006. Le montant de crédits non utilisés s'élève ainsi à plus de 100 millions d'euros.
2. Une accélération de la montée en charge du programme de rénovation urbaine.
L'année 2006 a été marquée par un accroissement très sensible des engagements pris par l'ANRU et par la montée en puissance effective des projets de rénovation. Cette accélération, prélude à la « bosse de l'ANRU », explosion des besoins en termes de crédits de paiements, que votre rapporteur spécial avait évoquée dans un rapport d'information au nom de la commission des finances 223 ( * ) , est retracée dans le tableau suivant.
Exécution des crédits de paiement
(en milliers d'euros)
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Exécution 2005 |
Exécution 2006 |
Evolution |
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Action 01. Logements participant à la rénovation urbaine |
24.919 |
127.902 |
+ 413 % |
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Action 02. Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine |
83.909 |
88.985 |
+ 6 % |
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Total du programme |
108.828 |
216.887 |
+ 99 % |
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Source : rapport annuel de performances |
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3. Les résultats des indicateurs font apparaître des risques de dérapage
De nombreuses incertitudes pèsent encore sur certains indicateurs du programme, dont les données ne sont pas disponibles ou restent insuffisantes. Ces lacunes ne permettent pas toujours d'apprécier les résultats des indicateurs mesurant l'amélioration de la situation des zones urbaines sensibles (ZUS) par rapport au reste du territoire, comme le différentiel des taux de vacance des logements sociaux en ZUS et hors ZUS ou le différentiel de satisfaction sur l'environnement du logement en ZUS et hors ZUS.
Votre rapporteur spécial relève aussi le mauvais résultat obtenu sur le taux de couverture des démolitions par les reconstructions qui ne s'élève qu'à 68,8 % au lieu des 109,3 % attendus. Il convient cependant d'observer, d'une part, que le réalisme de l'objectif était contestable dans la mesure où les démolitions ont souvent précédé les reconstructions et que, d'autre part, sa construction repose sur des données financières qui étaient très limitées dans les années de démarrage du programme.
Un décalage très net apparaît également entre les objectifs de coûts moyens des opérations d'investissement en logement social du PNRU et les coûts réels constitués actuellement des coûts prévisionnels moyens. Par rapport aux objectifs 2006 fixés par le projet annuel de performances 2006, on constate déjà un surcoût potentiel de 24 % pour la construction, 38 % pour la démolition et 24 % pour la réhabilitation .
On regrettera aussi que l'indicateur relatif au dépassement des délais et des coûts pour les projets achevés dans l'année ne puisse encore être renseigné. Toutefois, le rapport annuel de performances donne quelques éléments d'information, à ce sujet, qui font apparaître une accumulation des retards d'engagements en 2005 et 2006 au regard de l'augmentation rapide des opérations programmées : ainsi 40 % des opérations dont le démarrage avait été programmé pour 2004 n'avaient pas fait l'objet d'un engagement au 31 décembre 2005, ce pourcentage atteignant 48 % à fin 2006 pour les opérations dont le démarrage avait été programmé pour 2005.
B. PROGRAMME 147 « EQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN »
1. Une estimation improbable des crédits
Le programme 147 avait bénéficié, lors de l'examen de la loi de finances pour 2006, d'une attention particulière avec le vote d'un amendement gouvernemental l'abondant à hauteur de 182 millions d'euros , en réaction aux évènements survenus dans les banlieues urbaines en novembre 2005.
Pourtant l'exécution 2006 fait apparaître une consommation quasiment équivalente au montant des crédits initialement inscrits : soit 631.044.391 euros en autorisations d'engagement et 725.544.010 euros en crédits de paiement.
Les crédits complémentaires ont, en effet, été l'objet de trois annulations successives :
- une annulation de 1.565.487 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dans le cadre du décret d'avance n° 2006-365 du 27 mars 2006 pour le financement des mesures prises contre la grippe aviaire ;
- une annulation de 15.300.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dans le cadre du décret de virement n° 2006-1516 du 4 décembre 2006 pour le financement de l'hébergement d'urgence ;
- une annulation de 82 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 22 millions d'euros en crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances rectificative n° 2006-1799 du 31 décembre 2006. 22 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ont été annulés sur les crédits initialement mis en réserve et 60 millions d'euros en autorisations d'engagement sur les autorisations d'engagement sans emploi en fin de gestion pour abonder le programme national de rénovation urbaine.
De manière générale, si l'augmentation des dotations du programme a permis le renforcement de quelques actions comme les programmes « Ville-vie-vacances » ou les différentes mesures de justice de proximité ainsi que le maintien des équipes emploi-insertion 224 ( * ) , elle s'est révélée inutile ou inopérante pour la relance des principaux dispositifs de la politique de la ville et, en particulier des trois actions ciblées expressément :
- le programme de réussite éducative (37 millions d'euros supplémentaires) ;
- le dispositif « adultes relais » (40 millions d'euros supplémentaires) ;
- les exonérations de charges sociales dans les nouvelles zones franches urbaines (20 millions d'euros supplémentaires)
Pour le dispositif « adultes relais », le montant prévu au PAP 2006 était de 43 millions d'euros, porté par la loi de finances initiale à 83 millions d'euros. Le montant des paiements réalisés au 31 décembre 2006 ne s'est élevé cependant qu'à 48.238.733 euros, soit un taux d'exécution de 61,2 %. Deux explications ont été avancées pour cette sous-consommation. En premier lieu, la réception tardive des demandes des associations a fait que la totalité des subventions relatives à la gestion 2006 n'a pas été versée. Les collectivités et associations ont également manifesté des hésitations compréhensibles à se lancer dans une politique de nouveaux recrutements, alors qu'en 2005, l'arrêt de ce dispositif avait été annoncé. Votre rapporteur spécial voit dans cette contre-performance une illustration supplémentaire du besoin de permanence dans les dispositifs de la politique de la ville .
S'agissant du programme de réussite éducative , le montant des paiements réalisés au 31 décembre 2006 est de 67.105.780 euros, soit un taux d'exécution de 71,4 %. La sous-consommation a plus particulièrement touché les projets et internats de réussite éducative (63 millions d'euros). Elle s'explique essentiellement par la lenteur de la montée en charge des projets.
Enfin, en ce qui concerne la compensation des exonérations de charges sociales en ZFU , alors que le projet de loi de finances pour 2006 prévoyait une dépense de 339 millions d'euros à ce titre, abondé en cours de discussion par 20 millions d'euros supplémentaires, la consommation s'est établie, en définitive, à 292.909.684 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Dans ce cas encore, cette importante sous-consommation s'explique par le fait que la mise en oeuvre des mesures de création et d'extension des ZFU a pris plus de temps qu'il n'avait été envisagé initialement.
2. L'apurement progressif des dettes du FIV investissement
Les restes à payer au titre du FIV (Fonds d'Intervention pour la Ville) investissement s'élevaient, au 1 er janvier 2006, à 234.750.313 euros. La loi de finances initiale avait ouvert à ce titre 40 millions d'euros, soit 17 % des restes à liquider sur les opérations d'investissement engagées, principalement entre 2002 et 2005, et gérées par les services déconcentrés de l'Etat (préfectures ou directions départementales de l'équipement). Compte tenu des marges de manoeuvre dégagées en cours de gestion sur le programme, tant au plan central qu'au niveau local, les « surplus » ont été fongibilisés et affectés en priorité à compléter l'apurement des restes à charge. 76 millions d'euros supplémentaires ont ainsi été dégagés. Au total un montant de 116.329.595 euros de crédits a permis de diminuer de près de moitié les restes à liquider sur les opérations engagées antérieurement à 2006.
Votre rapporteur spécial se félicite de cet effort d'apurement dont il souhaite la poursuite en 2007.
3. Des indicateurs à revoir
La qualité des indicateurs du programme 147 reste très perfectible.
Sur l'objectif n° 1 « Renforcer la mixité fonctionnelle des secteurs prioritaires les plus fragiles en soutenant leur développement économique », ces indicateurs sont même inexistants . L'absence de résultats est liée à la nature des informations qui doivent être collectées et qui ne sont pas disponibles lors de l'élaboration des rapports annuels de performances. Dans ces conditions, votre rapporteur spécial préconise le remplacement par de nouveaux indicateurs mieux adaptés à la nature de l'exercice.
Sur le second objectif du programme, visant à améliorer l'encadrement éducatif et les chances de réussite scolaire des élèves les plus en difficultés, les résultats de l'unique indicateur sont très contrastés. Ils démontrent la confirmation de la réduction de l'écart des retards scolaires de deux ans et plus en 6 ème mais une forte dégradation de la situation au niveau de la 3 ème avec une accentuation de l'écart entre les ZUS et les autres territoires.
Sur les résultats de l'objectif n° 3 du programme « Soutenir l'innovation, capitaliser les expériences et diffuser l'information », il est impossible de porter une appréciation dans la mesure où 3 des 4 indicateurs ont été supprimés lors de l'élaboration du PAP et que le dernier, relatif au nombre de documents téléchargés sur le site de la DIV, n'est manifestement pas à la hauteur des enjeux du programme. Sur ce point, votre rapporteur spécial ne peut que renouveler les critiques qu'il avait déjà émises sur l'évaluation de cet objectif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.
Il en est de même du quatrième objectif du programme « Optimiser l'utilisation des fonds dédiés au programme », en raison de la construction de son indicateur qui mesure la part des crédits consacrés au financement des priorités du programme. Comme les priorités englobent à la fois l'éducation, la prévention de la délinquance et la santé et que le calcul se fonde sur les crédits disponibles, en excluant les exonérations de charges sociales, principale dépense en faveur de l'emploi, les résultats obtenus n'ont qu'une signification très partielle.
Enfin, à titre accessoire , votre rapporteur spécial relève que le rapport annuel de performances fait état de certaines erreurs qu'il conviendra de rectifier pour le prochain exercice :
- des erreurs d'imputation au moment de l'engagement des AE entre dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention ;
- des sur-consommations sur certaines actions qui résultent de l'application de clés de répartition discordantes entre la préparation budgétaire et son exécution ;
- une imputation erronée à un opérateur.
C. PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
1. Une consommation sans surprise
Les crédits du programme « Aide à l'accès au logement » ont été consommés quasiment dans leur intégralité. Seuls 90.000 euros, reliquat du BOP « ANIL, ADIL et autres associations » sont restés sans affectation.
Cette situation est liée au fait que ce programme est constitué à 99,86 % de crédits devant permettre à l'Etat de faire face à des dépenses inéluctables, sous la forme de transferts à destination des ménages, transferts particulièrement rigides car ils dépendent de paramètres exogènes de revenu et de situation familiale.
Sur ce « programme-guichet », votre rapporteur spécial observe que la « diversification » des ressources du FNAL, fondée sur une affectation de ressources fiscales ou le versement de contributions extérieures 225 ( * ) , prévue par la loi de finances pour 2006 à hauteur de 300 millions d'euros, n'a pu être réalisée. De ce fait et malgré une diminution des prestations versées au titre de l'APL, les charges de l'année 2006 ont dépassé de 179 millions d'euros les ressources du fonds.
2. Une estimation de la performance toujours insuffisante
Les résultats du programme « Aides à la personne » sont mesurés par quatre indicateurs dont deux, qui concernent l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté, ne sont pas renseignés dans le rapport annuel de performances.
En ce qui concerne l'indicateur du taux d'effort net moyen des ménages en locatif, les résultats font apparaître une stagnation de l'effort des salariés (à 27,6 %) et des étudiants (à 26,6 %) mais une aggravation de la situation des bénéficiaires de minimas sociaux (à 21 %). Cette constatation rejoint les observations formulées par la Cour des comptes dans le rapport public annuel 2007 qui soulignait la dégradation de l'efficacité sociale des aides et souhaitait une redéfinition du public bénéficiaire.
D. PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »
1. Une consommation des crédits améliorée, mais un reste à payer toujours aussi important.
La dotation inscrite de loi de finances initiale pour 2006 sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement était, hors dépenses de personnel du titre 2, de 1.046.783.395 euros en autorisation d'engagement et de 1.061.668.395 euros en crédits de paiement.
Ce programme révèle, en comparaison des exercices précédents, un meilleur taux de consommation des crédits de paiement dont le taux de mandatement est de 98,73 % contre 98,40 % en 2005 et 87,23 % en 2004.
L'amélioration des taux de consommation s'explique, selon le ministère, par un meilleur pilotage de la dépense par les responsables de BOP et par les souplesses de gestion introduites par la LOLF (globalisation et fongibilité des crédits).
S'agissant des autorisations d'engagement, l'amélioration a été plus limitée, le taux d'engagement s'établissant à 97,84 % contre 95,81 % en 2005 et 85,64 % en 2004.
Mais ces progrès ne sont pas de nature à résoudre le problème persistant de l'importance du solde des engagements non couverts par des paiements en fin d'exercice . Ce montant des restes à payer (total des autorisations d'engagement engagées ou affectées et non soldées) est estimé au 31 décembre 2006 à 2.611,84 millions d'euros contre 2.630,77 millions d'euros au 31 décembre 2005. Il n'a donc globalement diminué que de 0,72 % au cours de l'exercice.
Deux difficultés particulières d'exécution du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », doivent en outre être signalées :
- les difficultés techniques liées à la gestion de la ligne dédiée au prêt à 0 % qui ont conduit à sous-estimer les besoins en crédits de paiement ;
- la mise en place d'un système d'avances d'un montant global de 216 millions d'euros pour la métropole, en collaboration avec la Caisse des dépôts et consignations, afin de faire face à l'insuffisance des crédits pouvant être affectés, sur le budget de l'Etat, au financement du logement locatif social.
2. Une analyse de la performance à améliorer
Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006, le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » manque d'une stratégie transversale et reste formé exclusivement d'actions thématiques juxtaposées.
Ce programme est également marqué par le poids très important des dépenses fiscales rattachées qui ne sont pas intégrées aux objectifs ou mesurées par des indicateurs. De ce fait, l'intérêt de l'analyse des performances est réduit.
Enfin, la Cour des comptes souligne, comme elle avait déjà eu l'occasion de le faire dans le cadre des audits du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), que les indicateurs retenus pour apprécier la réalisation des objectifs sont trop hétérogènes et instables. Elle souhaite également l'ajout d'un indicateur supplémentaire relatif au taux de rotation du parc social.
Votre rapporteur spécial se félicite toutefois, à cet égard, de l'annonce d'une meilleure coordination entre les objectifs et indicateurs des documents budgétaires d'une part et des textes législatifs de programmation, d'autre part . Ainsi, le prochain PAP du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » devrait être illustré d'indicateurs de production pour permettre au Parlement d'apprécier les taux de réalisation des objectifs fixés par le plan de cohésion sociale.
3. Les résultats contrastés des opérateurs
Alors que l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat a vu ses compétences élargies par la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, ses résultats d'exécution pour 2006 ne sont pas satisfaisants et font apparaître une sous-consommation sensible de ses crédits .
Consommation des dotations budgétaires de l'ANAH
(en milliers d'euros)
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Loi de finances 2006 |
Exécution 2006 |
Taux de consommation |
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Autorisations d'engagement |
485.700 |
441.785 |
91 % |
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Crédits de paiement |
390.700 |
359.597 |
92 % |
Source : rapport annuel de performances « Ville et logement »
Selon le responsable de programme, cette sous-consommation qui porte essentiellement sur les crédits d'intervention, est due au fait que « les dépenses prévues dans le cadre du fonds pour les travaux de mise en sécurité des centres d'hébergement d'urgence ont connu un rythme moins soutenu que prévu en raison de la complexité de certains dossiers : il est apparu que certains maîtres d'ouvrage n'étaient pas habilités à diligenter des travaux ». Il précise toutefois qu'afin « de les aider dans ces démarches, le conseil d'administration de l'ANAH a d'ailleurs pris les dispositions nécessaires pour proposer une assistance à maîtrise d'ouvrage aux organismes concernés ».
La situation est inverse pour la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) chargée notamment de contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes d'HLM et de garantir les prêts aux organismes constructeurs lorsque les collectivités territoriales refusent ou sont dans l'incapacité d'octroyer leur garantie. Son activité a fortement augmenté en 2006 .
Evolution de l'activité de la CGLLS
(en millions d'euros)
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2004 |
2005 |
2006 |
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Nombre d'organismes suivis |
48 |
48 |
65 |
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Aides versées |
32,7 |
65,8 |
63,58 |
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Aides à la prévention des difficultés |
0,11 |
0,60 |
4,54 |
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Montant des garanties |
75,6 |
85,5 |
105,85 |
Source : rapport annuel de performances « Ville et logement »
Enfin, votre rapporteur spécial relève qu'une erreur a été commise sur la totalisation des autorisations d'engagement pour un montant de 66.579.707 euros qui minore de 6 % le total des crédits engagés sur l'ensemble du programme. Cette anomalie doit être rectifiée en 2007.
* 223 Rapport d'information n° 456 (2005-2006) sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine .
* 224 Ce dispositif était appelé à disparaître en 2006. Il est maintenu dans l'attente de la mise en place des maisons de l'emploi.
* 225 En particulier en provenance des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI).