Projet de loi de règlement de règlement du budget de l'année 2006 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « TRANSPORTS » , COMPTE SPÉCIAL « CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE » ET BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » - MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin, rapporteurs spéciaux

MISSION « TRANSPORTS » ET COMPTE SPÉCIAL « CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE »

I. UNE TRÈS GRANDE HÉTÉROGÉNÉITÉ DANS L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES

II. LA PLACE PRÉPONDÉRANTE DE L'AFITF, OPÉRATEUR DE LA MISSION

III. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. PROGRAMME 203 : « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »

1. La part prépondérante des fonds de concours

2. L'analyse de la performance fait apparaître la dégradation du réseau

3. L'utilisation de la fongibilité

B. PROGRAMME 207 : « SÉCURITÉ ROUTIÈRE »

1. Une consommation insatisfaisante des crédits votés

2. De bons résultats globaux mais des questions non résolues de méthodologie

C. PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »

1. l'AFITF, maître de l'exécution budgétaire du programme

2. Une analyse de la performance éclatée entre des objectifs très divers

D. PROGRAMME 173 : « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES »

E. PROGRAMME 205 : « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »

1. Des dépenses proches de la prévision

2. Des résultats encourageants

F. PROGRAMME 225 : « TRANSPORTS AÉRIENS » : DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES TRÈS PEU LISIBLES

1. Une réorganisation en profondeur, mais un manque de clarté budgétaire

2. Des indicateurs qui posent de nombreuses questions

G. PROGRAMME 170 : « MÉTÉOROLOGIE »

1. La stricte application du contrat d'objectifs de l'établissement public

2. Des performances globalement satisfaisantes

H. PROGRAMME 217 : « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'ÉQUIPEMENT »

1. Les conditions difficiles de l'exécution budgétaire

2. La performance appréciée en interne

I. PROGRAMME 751 : « RADARS »

1. Une exécution difficilement lisible

2. Des résultats contradictoires

J. PROGRAMME 752 : « FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE »

BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

I. UNE MISSION EN PHASE AVEC LA LOLF

II. 1.386 MILLIONS D'EUROS DE RECETTES POUR LA MISSION « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

III. LA GESTION 2006 : UNE LECTURE DIFFICILE DES CRÉDITS, QUI NE DOIT PAS FAIRE OUBLIER LES PERFORMANCES DE LA MISSION

A. DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES QUI MANQUENT DE CLARTÉ

B. LE PROGRAMME 613 : « SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L'AVIATION CIVILE » ET LA DETTE DU BUDGET ANNEXE

C. LE PROGRAMME 612 : « NAVIGATION AÉRIENNE » : UNE TRÈS BONNE PERFORMANCE POUR LE « CoeUR » DU BUDGET ANNEXE

1. Une exécution budgétaire conforme aux prévisions

2. Une performance du programme en ligne avec les prévisions

D. LE PROGRAMME 614 : « SURVEILLANCE ET CERTIFICATION » : DES MUTATIONS QUI TROUBLENT LA LISIBILITÉ

E. PROGRAMME 611 : «  FORMATION AÉRONAUTIQUE »

I. UNE TRÈS GRANDE HÉTÉROGÉNÉITÉ DANS L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES

La mission « Transports » rassemblait en 2006, 9.286 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 9.385 millions d'euros de crédits de paiement (CP), gérés par le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, répartis en huit programmes. Sont joints à l'examen de la mission, celui des deux programmes du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

Les tableaux qui suivent retracent les conditions générales de l'exécution 2006 des différents programmes.

Données générales d'exécution de la mission « Transports » en 2006
(en euros)
Programmes	Crédits votés en loi de finances initiale		Crédits ouverts (intégrant fonds de concours, ouvertures et annulations en cous d'exercice)		Crédits consommés		Taux d'exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (en %)		Taux d'exécution par rapport aux crédits ouverts (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Réseau routier national	891 309 354	910 809 354	4 666 941 409	2 571 293 245	2 771 261 669	2 252 429 082	311%	247%	59%	88%
Sécurité routière	125 074 377	121 474 377	198 148 997	136 259 475	125 004 850	128 264 116	100%	106%	63%	94%
Transports terrestres et maritimes	2 628 745 707	2 697 450 707	2 928 450 410	2 615 982 765	2 808 635 660	2 551 002 522	107%	95%	96%	98%
Passifs financiers ferroviaires	1 357 200 000	1 357 200 000	1 357 200 000	1 357 200 000	1 357 200 000	1 357 200 000	100%	100%	100%	100%
Sécurité et affaires maritimes	141 271 803	142 171 803	178 892 575	151 341 909	140 874 297	144 211 394	100%	101%	79%	95%
Transports aériens	146 007 063	165 757 063	197 807 209	176 289 532	173 737 100	155 661 016	119%	94%	88%	88%
Météorologie	155 383 527	155 383 527	155 076 851	155 076 851	155 076 851	155 076 851	100%	100%	100%	100%
Conduite et pilotage des politiques d'équipement	3 841 898 868	3 835 638 868	4 205 768 915	4 156 366 595	4 147 710 903	4 103 154 357	108%	107%	99%	99%
Total	9 286 890 699	9 385 885 699	13 888 286 366	11 319 810 372	11 679 501 330	10 846 999 338	126%	116%	84%	96%
source : rapport annuel de performances « Transports »

Données générales d'exécution du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » en 2006
(en euros)
Programmes	Crédits prévus en loi de finances initiale		crédits consommés		Taux d'exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Radars	131 000 000	131 000 000	128 840 520	79 787 940	98%	61%
Fichier national du permis de conduire	9 000 000	9 000 000	7 142 342	4 196 433	79%	47%
Total	140 000 000	140 000 000	135 982 862	83 984 373	97%	60%
source : rapport annuel de performances « Comptes spéciaux »

II. LA PLACE PRÉPONDÉRANTE DE L'AFITF, OPÉRATEUR DE LA MISSION

Une grande partie des actions de la mission « Transports » est mise en oeuvre par des opérateurs sur lesquels l'Etat exerce son contrôle :

- les gestionnaires d'infrastructure : Réseau ferré de France (RFF) et son gestionnaire délégué la SNCF, Voies navigables de France (VNF) et les ports autonomes fluviaux et maritimes, ainsi que la Compagnie nationale du Rhône ;

- les entreprises publiques de transport : la SNCF et la RATP ;

- l'école nationale de l'aviation civile (ENAC) ;

- Météo-France ;

- l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Le principal opérateur reste l'AFITF dont les interventions sont concentrées sur le programme 203 « Réseau routier national » et le programme 226 « Transports terrestres et maritimes ».

L'AFITF a été subventionnée en 2006 par ces deux programmes pour un montant inférieur aux prévisions de la loi de finances. La subvention pour charges de service public était inscrite à hauteur de 343 millions d'euros pour moitié sur chacun des programmes. Elle s'est finalement élevée à 62 millions d'euros, l'équilibre de l'AFITF étant par ailleurs assuré du fait de la dotation en capital provenant de la cession des participations de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes (4.000 millions d'euros).

Au total, les ressources de l'agence, qui comprennent également le produit des redevances domaniales des sociétés concessionnaires d'autoroutes, la taxe d'aménagement du territoire (TAT) prélevée sur les concessionnaires d'autoroute et une fraction (40 %) du produit des amendes radars pour un montant de 100 millions d'euros, ont été légèrement supérieures aux prévisions de la loi de finances pour 2006.

Ressources de l'AFITF en 2006 (Exécution)
(en milliers d'euros)
Subventions de l'Etat	62.000
Autres subventions et dotations	162.922
Ressources fiscales	611.866
Ressources propres et autres	1.102
Total	837.890
Source : rapport annuel de performances

L'AFITF a contribué à hauteur de 1.016 millions d'euros, par voie de fonds de concours, au programme « Réseau routier national » et à hauteur de 637 millions d'euros en autorisations d'engagement au programme « Transports terrestres et maritimes ».

Ses interventions se sont concentrées majoritairement sur les projets routiers, ce que regrette la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006, en observant que l'agence devait opérer un transfert financier de la route vers les autres modes de transport.

Dépenses de l'AFITF en 2006 (Exécution)
(en milliers d'euros)
Destination	Personnel	Fonctionnement	Investissement	Total	Part des dépenses
Soutien	304	127		431	0 %
Interventions Routes			969 960	969 960	58 %
Interventions Fer et combiné			532 705	532 705	32 %
Interventions Transports collectifs			120 060	120 060	7 %
Interventions Ports, maritime et littoral			37 000	37 000	2 %
Interventions Fluvial			29 836	29 836	2 %
Totaux	304	127	1 685 561	1 685 992	100 %
Source : rapport annuel de performances

III. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »

1. La part prédominante des fonds de concours

Le programme « Réseau routier national » est constitué de trois actions d'importance très variable : développement des infrastructures routières, entretien et exploitation, politique technique, action internationale et soutien au programme. Pour chacune de ces actions, la contribution des fonds de concours représente une part importante des crédits . Dans le cas de la première action, elle est si élevée qu'elle rend quasiment impossible une appréciation fondée des crédits dans le cadre des lois de finances initiales.

Part des fonds de concours dans les autorisations d'engagement du programme

(en euros)

Action du programme	Crédits consommés	Montant prévu des fonds de concours et attributions de produit	En % des crédits ouverts
Développement des infrastructures routières	2 108 855 276	1 900 000 000	89 %
Entretien et exploitation	604 804 584	43 200 000	7 %
Action internationale et soutien au programme	57 601 809	4 700 000	14 %
Total	2.771.261.669	1.918.531.061	14 %

Source : rapport annuel de performances

Compte tenu de sa contribution, l 'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui a versé en 2006 la majorité des fonds de concours (soit 1.016 millions d'euros contre 644 millions d'euros pour les collectivités territoriales), constitue dès lors l'élément central du dispositif de financement des grands projets d'infrastructures de transport. Son rôle a encore été accru par la décision du gouvernement d'élargir son périmètre d'action au financement de la part Etat du volet transport des contrats de plan Etat-régions (CPER).

On note enfin, sur ce programme une forte augmentation du solde des engagements non couverts par des paiements , qui passe de 1.935 millions d'euros au 31 décembre 2005 à 2.454 millions d'euros au 31 décembre 2006, soit une progression de 27 %. Ce solde devra être pris en charge en tout ou partie par rattachement de fonds de concours sur les prochaines années et, pour l'action « Développement des infrastructures routières », devra être intégralement financé par l'Agence de financement des infrastructures de transport ainsi que par les collectivités territoriales .

2. L'analyse de la performance fait apparaître la dégradation du réseau

Le volet « performance » du programme comporte dix indicateurs regroupés en quatre objectifs : accroître la sécurité des déplacements sur le réseau routier national, réaliser efficacement le réseau planifié par l'Etat en maîtrisant les dépenses, préserver le patrimoine routier et limiter les nuisances liées aux infrastructures routières. La plupart de ces indicateurs ne sont pas renseignés ou ne permettent pas de donner une image significative des résultats obtenus , en raison notamment du faible échantillon de données disponibles. Toutefois, comme le souligne le rapport annuel de performances s'agissant de l'entretien et de la préservation du patrimoine, les indicateurs de performance mettent en évidence une dégradation de l'état des chaussées et une baisse du niveau de service .

Ainsi, la part du linéaire de routes à 2 voies présentant un niveau de service dégradé est passée de 12,7 % en 2004 à 13,5 % en 2005 et atteint désormais 13,7 %. De même, l'indicateur de mesure de l'état des structures des chaussées a régressé d'un point, cette dégradation pouvant être imputée pour une part aux hivers rigoureux de 2004 et 2005.

3. L'utilisation de la fongibilité

La fongibilité des crédits (hors titre 2) autorisée par la LOLF, a permis en 2006 de modifier la répartition initiale des crédits entre les actions du programme et les deux budgets opérationnels de programme (BOP) ^{211 ( * )} .

Elle a été mise en oeuvre afin d'accélérer la mise en place des nouveaux services routiers en finançant l'immobilier technique et l'équipement informatique des directions interdépartementales des routes, dont les besoins n'avaient pas été pris en compte lors de la préparation du budget 2006.

Elle a également permis de faire face au règlement d'un contentieux imprévu, d'un montant huit fois supérieur à la moyenne constatée ces dernières années, lié à la condamnation de l'Etat par la Cour administrative d'appel en raison du préjudice subi par la société ATMB (Autoroute et tunnel du Mont-Blanc) du fait de l'abandon de la construction de l'A400 reliant Annemasse et Thonon-les-Bains.

Pour ce faire, un redéploiement de crédits depuis l'action « Développement des infrastructures routières » vers les actions « Entretien et exploitation » et « Politique technique, action internationale et soutien » a été nécessaire pour un montant de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

B. PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ROUTIÈRE »

1. Une consommation insatisfaisante des crédits votés

Le programme « Sécurité routière » connaît un taux de consommation des crédits assez médiocre, en particulier sur l'action « Observation, prospective, réglementation et soutien » qui rassemble les crédits destinés aux études en matière de sécurité routière. Selon les informations du rapport annuel de performances, une partie des études effectivement réalisées a notamment été prise en charge par le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » pour un montant de 1,7 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Une partie des crédits rendus disponibles a été reversée sur l'action « Education routière » qui a été amenée à prendre en charge les frais du permis à un euro par jour, non prévus au budget général , à la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006 qui a estimé que cette opération ne pouvait être financée par le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

Le permis à 1 euro par jour a donné lieu à l'attribution de 79.484 prêts financés pour un coût moyen de 81,33 euros, au cours de l'année 2006. Le coût global de l'opération en 2006 s'élève à 6.457.482 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

De manière plus générale, les explications des écarts entre les taux de consommations des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés en loi de finances initiale font état d'erreurs ou de modifications d'imputations entre les titres 3 et 5. Compte tenu de la confusion induite par les mouvements inverses de réimputation , l'examen des résultats de l'exécution s'avère difficile . Le rapport annuel de performances devra être sensiblement amélioré sur ce point lors des prochains exercices.

Taux de consommation par action
(en euros)
Action	AE votées en LFI	AE consommées	Taux de consommation	CP votés en LFI	CP consommés	Taux de consommation
Observation, prospective, réglementation et soutien	24 245 377	18 939 522	78%	23 545 377	17 098 678	73%
Démarches interministérielles et communication	34 514 000	30 427 699	88%	34 514 000	28 924 317	84%
Éducation routière	19 310 000	26 289 259	136%	16 210 000	23 601 622	146%
Gestion du trafic et information des usagers	62 525 000	49 008 389	78%	62 725 000	58 550 596	93%
Contrôle automatisé		339 981			88 903

Source : rapport annuel de performances

2. Des bons résultats globaux mais des questions non résolues de méthodologie

Les indicateurs de performance du programme « Sécurité routière » font état de résultats très satisfaisants quant à l'efficacité de la politique menée .

En effet, pour l'année 2006, le bilan provisoire de l'insécurité routière pour la France métropolitaine, présenté par le rapport annuel de performances, s'élève à 81.264 accidents corporels, 4.703 personnes tuées et 102.291 blessés dont 41.298 blessés hospitalisés, ce qui représente, par rapport à 2005, des baisses de 3,9 % pour le nombre d'accidents corporels, 11,6 % pour le nombre de personnes tuées, 5,4 % pour le nombre total de blessés et une hausse de 3,7 % pour le nombre de blessés hospitalisés.

Les résultats sont moins bons en ce qui concerne le troisième objectif du programme qui vise à améliorer le service du permis de conduire dans le cadre du développement de l'éducation routière tout au long de la vie. En effet, le pourcentage des auto-écoles, ayant un taux de réussite en première présentation au permis de conduire B inférieur à 50 %, est supérieur de 10 points à la cible retenue pour 2006 et le nombre de conducteurs ayant moins de 2 ans de permis impliqués dans un accident corporel, rapporté au nombre de conducteurs impliqués dans un accident corporel, continue de s'accroître.

Enfin, certains indicateurs présentent des failles quant à la fiabilité de la méthodologie . Il en est ainsi, par exemple, de l'indicateur mesurant le temps perdu dans les encombrements qui doit illustrer l'objectif « Garantir la sécurité des déplacements routiers et améliorer la fluidité du trafic routier ». En effet, cet indicateur souffre de deux limites : tout d'abord, il ne peut être calculé que lorsqu'une surveillance précise et continue des conditions de trafic est possible et il est donc restreint actuellement aux agglomérations de Paris et de Lyon. En second lieu, l'évolution de cet indicateur n'est que pour partie liée à la gestion de trafic et à l'information routière. Elle est également très sensible à l'accroissement du trafic automobile. En outre, le calcul de cet indicateur est fortement tributaire du taux d'équipement des voies en boucles de comptage et caméras vidéo : plus il y en a, plus on comptabilise d'encombrement. C'est donc avec réserves que l'on doit considérer les résultats affichés, dans l'attente de travaux méthodologiques en cours visant à éliminer ces biais, et qui ont été annoncés par la direction de la sécurité et de la circulation routière.

C. PROGRAMME 226  « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »

1. L'AFITF, maître de l'exécution budgétaire du programme

A l'exception de la dotation pour contribution aux charges d'infrastructures et subvention de renouvellement et de mise aux normes du réseau ferroviaire, versée par l'Etat à RFF, la quasi-totalité des crédits inscrits au programme « Transports terrestres et maritimes » provient aujourd'hui de l'AFITF et est gérée par elle.

L'agence a été chargée en 2006 de la responsabilité de l'exécution financière des contrats de plan. A ce titre, elle a participé à la très forte augmentation de ces crédits en 2006 souhaitée par le gouvernement pour améliorer rapidement les taux d'exécution de ces contrats.

Mais les élargissements progressifs des compétences de l'agence et les mouvements de crédits qui en sont la conséquence ont l'inconvénient de rendre la lecture des résultats du programme très difficile . A cet égard, votre rapporteur spécial s'associe aux observations formulées par la Cour des comptes, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006, qui relève que : « la mise en place de l'AFITF introduit néanmoins une grande complexité, avec notamment des changements de structure budgétaire peu expliqués dans les documents budgétaires, ainsi que des mouvements de crédits de sens contraire, de montants significatifs, en cours de gestion. Par ailleurs, le suivi des fonds de concours et des crédits ouverts par leur rattachement est, en l'état actuel, particulièrement difficile ; un effort de clarification est indispensable ».

A titre accessoire, votre rapporteur spécial constate que l'action n° 05 « Inspection du travail dans les transports », dont il avait contesté l'intérêt lors de l'examen de la loi de finances pour 2006, compte tenu du faible montant de crédits concernés, a un taux de consommation particulièrement faible, de 23 % en crédits de paiement, soit une dépense effective de 10.528 euros.

2. Une analyse de la performance éclatée entre des objectifs très divers

Le programme « Transports terrestres et maritimes » est illustré par un nombre important d'indicateurs, douze pour cinq objectifs, qui ne permettent pas toujours d'appréhender la logique et l'unité de la mission qui est constituée d'actions diverses juxtaposées.

Deux éléments peuvent être relevés toutefois :

- en premier lieu les résultats décevants des indicateurs portant sur la qualité du service (taux de disponibilité des réseaux ferroviaires et fluvial) et sur l'entretien des infrastructures de transports ;

- ensuite, les résultats décevants des indicateurs relatifs à la diversification des modes de transports et au multimodal. Votre rapporteur spécial, à cet égard, regrette l'absence d'indicateur permettant de mesurer l'action en faveur du développement des modes alternatifs à la route.

D. PROGRAMME 173 « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES »

Ce programme, qui retrace la contribution de l'Etat à la résorption de la dette de RFF et de la SNCF, représente 10.357 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Sur le plan de la stricte exécution budgétaire, il n'appelle pas d'observation dans la mesure où les crédits ouverts ont été consommés dans leur intégralité après levée de la mise en réserve initiale de 5 %.

Votre rapporteur spécial déplore, en revanche, l'absence de tout traitement de la performance du programme . En effet, le rapport annuel de performances, qui s'appuie sur la maquette du projet annuel de performances pour 2006, ne comporte aucune information sur les premiers résultats de l'unique indicateur du programme relatif au coût moyen du stock de dette, introduit dans le PAP 2007.

E. PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »

1. Des dépenses proches de la prévision

L'exécution budgétaire du programme « Sécurité et affaires maritimes » a confirmé, pour l'essentiel, la justesse des prévisions présentées lors de la loi de finances pour 2006.

Pour autant, le programme « Sécurité maritime » a été affecté par une dépense supplémentaire qui a cependant pu être compensée par la levée de la mise en réserve initiale. En effet, une partie du paiement de l'astreinte communautaire dévolue au ministère de l'équipement, suite à la condamnation de la France dans le cadre du contentieux « poisson sous taille » , dont notre collègue Fabienne Keller avait souligné le coût dans un rapport d'information présenté en mai 2006 ^{212 ( * )} , a été imputée au programme « Sécurité et affaires maritimes » pour un montant de 7,22 millions d'euros. Cette condamnation a également conduit à des dépenses afin de permettre la levée de l'astreinte (achats de matériels, moyens nautiques légers, achat de nouveaux matériels de mesure, actions de formation des agents, développement de nouvelles applications informatiques).

Mais l'utilisation de l'intégralité de la réserve du programme pour le paiement de l'astreinte communautaire n'a pas permis de résoudre, par dégel, l'insuffisance de crédits sur les aides à la flotte de commerce . La dotation au titre de la flotte de commerce s'est ainsi avérée insuffisante pour respecter les engagements du gouvernement de prendre en charge l'intégralité de l'exonération de la part patronale des cotisations sociales dans le domaine de la flotte de commerce. En conséquence, un virement de 2.825.436 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en provenance du programme « Transports terrestres et maritimes » a été nécessaire, ainsi qu'un mouvement de fongibilité asymétrique de 1,1 million d'euros.

Votre rapporteur spécial note également, avec satisfaction, la diminution du solde des engagements non couverts par des paiements passé de 40.015.657 euros au 31 décembre 2005 à 36.678.560 euros au 31 décembre 2006.

2. Des résultats encourageants

Le programme « Sécurité maritime » comporte un nombre important d'indicateurs, répartis sur six actions, dont la grande majorité est renseignée et présente des résultats satisfaisants, conformes aux engagements du projet annuel de performances.

L'analyse de ces résultats est particulièrement satisfaisante en ce qui concerne les indicateurs relatifs à la formation et à l'emploi des marins .

Ainsi, le taux d'activité des personnes formées par les établissements d'enseignement professionnel maritime qui, comme le souligne le rapport annuel de performances, « montre que la qualité de la formation est reconnue par les armements, mais également par l'ensemble des activités maritimes ou para maritimes, où le nombre de reconversions à moyen terme est important », donne des résultats supérieurs aux estimations antérieures.

De même, les prévisions de réduction du taux d'accidents du travail pour 1.000 équivalents temps plein (ETP) affiliés à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) sont dépassées.

F. LE PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AÉRIENS » : DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES TRÈS PEU LISIBLES

Le programme 225 « Transports aériens » couvre les missions régaliennes exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et exclut donc les activités de prestations de contrôle technique et de prestations des services de navigation aérienne et de formation figurant au budget annexe.

Comparaison entre les crédits adoptés et les crédits consommés en 2006

(en euros)

	Crédits LFI	Crédits ouverts	Crédits consommés	Taux de consommation
AE	145.007.063	197.807.209	173.737.100	87,8 %
CP	165.757.063	176.289.532	155.661.016	88 %

Votre rapporteur spécial renvoie à son analyse de la mission « Contrôle et exploitation aériens » pour des remarques sur la qualité de la documentation budgétaire. En effet, il convient de noter que la justification au premier euro n'est pas très éclairante et ne permet en aucun cas de comprendre les raisons de la sur ou de la sous-estimation de certains crédits en loi de finances initiale.

Deux mouvements de crédits doivent être relevés sur le programme.

D'une part, on observe un transfert en provenance de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de 28,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) .

En effet, comme cela a été vu, la loi de finances pour 2006 a donné lieu au transfert des activités régaliennes de la direction générale de l'aviation civile vers le programme « Transports aériens » de la mission « Transports », alors qu'auparavant ces activités étaient suivies sur le budget annexe. Or, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, les autorisations de programme, adoptées sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959 et qui correspondent aux opérations d'investissement concernées par ce transfert n'ont pas été reprises sur le budget général . Le transfert était donc nécessaire pour « régulariser » la situation.

D'autre part, 15 millions d'euros de report sont effectués, et 5 millions d'euros annulés en crédits de paiement (CP), ce qui abonde donc le programme de 10 millions d'euros .

1. Une réorganisation en profondeur, mais un manque de clarté budgétaire

De manière générale, la LOLF a été l'occasion pour la DGAC de se réorganiser, et une intéressante réflexion a été conduite afin de définir ce qui relève du « régalien » et ce qui n'en relève pas. Pour autant, force est de reconnaître que, comme pour le budget annexe, la qualité de l'information laisse à désirer . Il est clair que les imputations sur les actions n'ont pas été effectuées de manière parfaitement rigoureuse, ce qui est regrettable, et rend l'analyse extrêmement complexe.

L'action 1 « Affaires techniques, prospective et soutien au programme » a consommé 61,7 millions d'euros de crédits de paiement. Cette action retrace principalement les missions dévolues à la direction des affaires stratégiques et techniques (DAST) : réglementation technique applicable en France dans le domaine de l'aviation civile, élaboration des orientations stratégiques du secteur et sûreté-défense. Elle comporte également une composante générale relative aux moyens de soutien de la DGAC non rattachables au budget annexe de l'aviation civile : quote-part des frais généraux de la DGAC et des personnels de soutien, personnels et moyens de la direction des programmes aéronautiques et de la coopération, personnels et moyens de l'inspection générale de l'aviation civile.

L'action 2 « Régulation du transport aérien » a consommé 23 millions d'euros de crédits , soit moins que la dotation de 27 millions d'euros. On constate par contre que 18,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommés, alors que 7,7 millions d'euros avaient été budgétés.

Cette action est animée par la direction de la régulation économique (DRE) qui a en charge les questions économiques, juridiques et sociales relatives aux acteurs du transport aérien. Outre les crédits de péréquation des lignes d'aménagement du territoire de l'ex-Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) budgétisé en 2005 , cette action comprend également les emplois, les crédits de fonctionnement et d'investissement (études, statistiques, informatique) correspondant à sa mission de régulateur avec les entreprises de transport aérien.

On peut souligner que 4 millions d'euros non dépensés au titre de cette politique ont été transférés, au titre de la fongibilité , vers l'action 3 du programme.

L'action 3 « Régulation des aéroports », qui regroupe les crédits de subventions de sécurité - sûreté aéroportuaires de l'ex-FIATA ainsi que les emplois et crédits aéroportuaires inscrits jusqu'en 2005 sur le budget annexe de l'aviation civile a, en conséquence, bénéficié de 4 millions d'euros qui ont été versés aux gestionnaires d'aéroports pour mettre en oeuvre les mesures de sécurité et de sûreté.

L'action 4 « Enquêtes de sécurité aérienne » a consommé 10,5 millions d'euros, contre 12,1 millions d'euros prévus en loi de finances initiale.

Elle correspond au bureau d'enquêtes et d'analyse pour la sécurité de l'aviation civile (BEA). Les moyens du BEA (effectifs et crédits) étaient jusqu'en 2006 inscrits sur le budget annexe de l'aviation civile. Cette mission régalienne est désormais retracée sur le programme transports aériens. L'exécution budgétaire est en ligne avec les prévisions.

L'action 5 « Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires » est restée en ligne avec les prévisions de son budget, soit environ 1,1 million d'euros pour les crédits de paiement, mais a nécessité 1 million d'euros de plus en autorisations d'engagement .

2. Des indicateurs qui posent de nombreuses questions

L'objectif 1 « Limiter les impacts environnementaux du transport aérien » dispose de deux indicateurs.

Le premier retrace le pourcentage de mouvements effectués dans les 10 premiers aéroports français par des appareils de nouvelle génération . Si la réalisation est en ligne avec la prévision (87,67 %), la DGAC a décidé de le supprimer en 2007. En effet, il faut bien reconnaître que le remplacement des aéronefs échappe très largement à l'influence de l'administration, et que, en conséquence, une telle mesure s'avérait, à l'évidence, insatisfaisante.

Le second indicateur fournit le taux annuel de récidive des compagnies aériennes sanctionnées au titre de la réglementation environnementale . Il n'est pas renseigné pour 2006, car la mesure ne peut être fournie qu'au bout de 18 mois. On peut s'étonner d'avoir conservé un indicateur qui ne pourra être renseigné que 6 mois après la date où il est censé être examiné par le Parlement.

L'objectif 2 « Améliorer le désenclavement des territoires par une desserte aérienne adaptée » dispose de 3 indicateurs.

L'indicateur 1 « Ratio entre le coût annuel de l'intervention de l'Etat par rapport au gain de temps moyen par passager utilisant les liaisons subventionnées » avait laissé votre rapporteur spécial perplexe lors de son analyse du projet de loi de finances pour 2006. En effet, si la mesure réalisée, qui est celle du coût pour le budget d'une heure gagnée sur les lignes aériennes subventionnées, est pertinente, la cible fixée semblait avoir pour objectif de faire dépenser de plus en plus d'argent pour faire gagner de moins en moins d'heures. La réalisation pour 2006 montre d'ailleurs une dégradation, due selon les documents fournis à la montée en puissance de liaisons vers Tarbes et Béziers. En 2007, la DGAC a décidé de modifier son indicateur, ce qui est très positif, et devrait contribuer à une meilleure visibilité de cette importante politique à laquelle les élus sont justement très attachés .

Les deux indicateurs suivants ont été abandonnés en 2007, en raison d'un trop grand nombre de facteurs exogènes non contrôlés par la DGAC . Ils mesuraient respectivement le ratio entre le nombre de passagers prévus et le nombre de passagers transportés sur les liaisons aériennes subventionnées, et le taux de remplissage de ces liaisons.

L'objectif 3 « Faciliter l'insertion du secteur aérien dans un cadre plus concurrentiel » propose également 3 indicateurs, dont les 2 premiers montrent une situation contrastée. Si l'indicateur 1, qui mesure le taux de récidive aux infractions constatées (hors environnement et technique) dépasse très largement la cible (13 % de réalisés contre 25 % de prévu), le second sur le délai de traitement des réclamations se dégrade fortement , avec 57 jours pour 25 de prévu. Un audit de modernisation a donc été lancé sur ce thème, afin d'identifier les dysfonctionnements .

L'objectif 4 « Contribuer à la sécurité de l'activité aérienne par l'amélioration de l'efficacité dans la conduite des enquêtes techniques sur les accidents et les incidents d'aviation civile » dispose de deux indicateurs. L'indicateur 1 mesure le nombre d'enquêtes clôturées dans l'année rapporté au nombre d'enquêtes total, ce qui permet de prendre en compte l'efficacité et la réactivité au point de vue technique du Bureau Enquête Accident (BEA). Il montre en 2006 une légère dégradation, qui appelle à une réflexion du BEA. Le second indicateur mesure « l'influence » du BEA en indiquant le nombre de recommandations de sécurité émises par lui et prises en compte dans l'année. On peut s'étonner que le RAP souligne le caractère « erratique » de son évolution, compte tenu du faible nombre de cas examinés dans l'année, tout en proposant néanmoins de le conserver .

G. PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »

1. La stricte application du contrat d'objectifs de l'établissement public

En ce qui concerne le programme « Météorologie », les axes stratégiques et les priorités d'actions de l'établissement public sont fixés pour par le contrat d'objectifs 2005-2008 conclu avec la tutelle, exercée par le ministère des finances et la direction de la recherche et de l'animation scientifique et technique pour le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer : les objectifs et indicateurs dont l'exécution est retracée dans le rapport annuel de performances ne sont que la déclinaison de ces orientations .

Le programme « Météorologie » se limite donc au versement de la subvention pour charges de service public de l'établissement public Météo France.

La subvention pour charge de service public prévue par la loi de finances 2006, d'un montant total de 155.383.527 euros, se décomposait en deux actions :

- action 1 « Prévision et observation météorologique », pour un montant de action 2 « Recherche dans le domaine météorologique », pour 17.772.580 euros.

La subvention prévue étant conforme au contrat d'objectifs conclu entre l'établissement public et l'Etat pour la période 2005-2008, quatre versements trimestriels ont été effectués et un cinquième et dernier versement, correspondant à la libération de la réserve, l'a été en fin d'exercice.

Ce dernier versement a subi une retenue de 306.676 euros, en application des mesures d'annulation de crédits instituées par le décret n° 2006-365 du 27 mars 2006 et en cohérence avec les dispositions du contrat d'objectifs prévoyant un retour à l'Etat de 40 % des excédents de recettes commerciales de l'exercice précédent.

Compte tenu de ce qui précède, le total de la subvention pour charge de services publics perçue par l'établissement a été de 155.076.851 euros, soit 99,8 % du montant initialement inscrit en loi de finances au titre du programme.

2. Des performances globalement satisfaisantes

Le rapport annuel de performances comporte pour le programme « Météorologie », huit indicateurs de performances, largement inspirés des indicateurs du contrat d'objectifs de l'établissement.

Les indicateurs de nature technique font apparaître des résultats satisfaisants qu'il s'agisse de la qualité du modèle « Arpège » rapportée aux autres modèles de prévision numérique à échéance de 48 heures, ou du taux de fiabilité des prévisions météorologiques publiées par Météo France.

Il n'en est pas de même des indicateurs de nature commerciale , dont les résultats sont plus mitigés. Ainsi, le bilan commercial de Météo-France pour 2006 est en retrait par rapport aux prévisions et aux résultats de l'exercice 2005 (- 3,6 %), même si ce constat doit être relativisé en prenant en compte les bons résultats enregistrés au cours des précédents exercices, avec une progression qui était de + 3,2 % en 2004 et de + 8,8 % en 2005.

Votre rapporteur spécial se félicite globalement des améliorations d'ores et déjà apportées par Météo-France à ses procédures de gestion, et de celles qui sont en cours de mise en place, à la suite des rapports publiés par la commission des finances suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF ^{213 ( * )} .

H. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'ÉQUIPEMENT »

1. Les conditions difficiles de l'exécution budgétaire

Le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » comprend l'essentiel de la masse salariale du ministère dans le cadre d'une gestion globale des effectifs.

Programme de soutien technique pour l'ensemble des programmes relevant à un titre quelconque du ministère des transports et de l'équipement, son exécution a été confrontée en 2006 à certaines difficultés qui ont deux causes principales :

- d'une part les conditions particulières de fonctionnement propres à un ministère en cours de réorganisation profonde, dans un contexte de bouleversement de ses modes de fonctionnement traditionnels, du fait notamment de la décentralisation dans le domaine routier ;

- les retards de mise en service des outils informatiques de comptabilité , s'agissant en particulier de l'outil INDIA (Infocentre décisionnel au service de la mise en oeuvre de la LOLF). Certaines restitutions d'INDIA n'ont été disponibles qu'au mois de novembre 2006, ce qui a eu des conséquences sur le suivi des consommations de masse salariale par BOP et la production des tableaux réglementaires pour les contrôleurs financiers. Dans ces conditions, il n'a pas été possible avant le mois de novembre 2006 de piloter le programme sous l'angle de la consommation des crédits.

A contrario, votre rapporteur spécial se félicite de la mise en place réussie de l'infocentre de suivi des activités du ministère (SAM) qui permet de mesurer les moyens effectivement consacrés aux différentes politiques menées dans le cadre de chacun des programmes et d'en rendre compte. Il est également convaincu des possibilités d'amélioration future de la présentation du programme et s'associe aux observations de la Cour des comptes qui soulignait que le choix de regrouper les crédits de personnel dans ce seul programme « avait permis au ministère de respecter le plafond d'effectifs et les plafonds de masse salariale prévus par la LFI. Il a aussi rendu possible une vraie déconcentration des moyens vers des BOP régionaux d'une taille critique suffisante, ce que n'aurait probablement pas permis l'éclatement des crédits entre un grand nombre de programmes ».

2. La performance appréciée en interne

Les 21 actions du programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » retracent les contributions apportées par ce programme à l'exécution d'autres programmes (de la mission « Transports » ou d'autres missions), notamment par la prise en charge de la gestion des crédits des personnels déconcentrés.

Utile au gestionnaire, cette conception du programme est mal adaptée à une lecture politique et à une appréciation de la performance.

Les indicateurs du programme visent, en effet, exclusivement à recueillir les appréciations internes au ministère des transports et de l'équipement sur l'efficacité de la gestion de la direction générale du personnel et de l'administration.

I. PROGRAMME 751 « RADARS »

Le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » retrace en recettes une fraction, égale à 60 %, du produit des amendes infligées en raison d'infractions au code de la route et perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction, dans la limite de 140 millions d'euros .

En dépenses , il retrace les coûts relatifs à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction , ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire. Ces dépenses font l'objet de deux programmes : « Radars » et « Fichier national du permis de conduire ».

1. Une exécution difficilement lisible

En application de la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 rendue sur la loi de finances pour 2006, la prise en charge des intérêts des prêts à taux zéro accordés aux bénéficiaires du dispositif du permis de conduire à 1 euro, initialement prévue sur l'action « Aide au financement du permis de conduire des jeunes », a été transférée au programme « Sécurité routière ».

De ce fait, l'action « Radars » du programme s'est vue dotée de 11 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, par rapport aux prévisions initiales de dépenses.

Cette abondance de crédits non « sollicités » a pour conséquence de perturber la lecture des résultats d'exécution du programme en minorant les taux d'exécution. Mais elle a permis, aussi, de faire face aux dépenses imprévues résultant de l'augmentation des dépenses de maintenance (travaux de jour et de nuit, remise en état des radars, réponses aux demandes des autorités locales, etc.).

Les dépenses de fonctionnement se sont ainsi élevées à 72 millions d'euros en autorisations d'engagement contre une estimation de 50 millions d'euros en loi de finances initiale.

Le dépenses d'investissement ont, pour leur part, été retardées du fait d'une notification tardive du marché d'acquisition des nouveaux radars. Ce décalage dans le temps a été particulièrement sensible dans la consommation des crédits de paiement qui était estimée initialement à 70 millions d'euros et n'aura atteint que 23 millions d'euros.

2. Des résultats contradictoires

La performance du programme est mesurée par trois indicateurs : l'évolution des vitesses moyennes, le pourcentage d'avis de contravention envoyés par rapport au nombre d'infractions relevées par les flashs des radars et le coût moyen de la gestion d'un radar.

Les résultats sont satisfaisants pour la vitesse moyenne , passée de 83 km/h en 2005 à 81,9 km/h en 2006. Elle l'est également pour le coût de gestion unitaire des radars estimé initialement à 120.000 euros et qui s'établit finalement à 72.000 euros.

Mais ces résultats sont emprunts d'incertitudes . En effet, le système de sanction automatisé n'est qu'un facteur parmi d'autres de la diminution de la vitesse moyenne. Il conviendrait de mentionner également d'autres outils qui relèvent du programme « Sécurité routière » de la mission « Transports » En outre, on assiste au cours des derniers mois de l'exercice 2006 à une remontée de la vitesse moyenne. Le rapport annuel de performances souligne ainsi cette évolution inquiétante : « au troisième quadrimestre 2006, les taux de dépassement de plus de 10 km/h des vitesses limites pour les conducteurs de voitures de tourisme et de poids lourds retrouvent le niveau du début d'année. C'est sur les routes nationales à 2 x 2 voies et les routes départementales que la vitesse s'est légèrement accrue en fin d'année. La proportion des grands excès de vitesse, et notamment celle des très grands excès supérieurs à 40 km/h au-delà de la vitesse limite autorisée, est également en augmentation fin 2006 ».

S'agissant du coût d'entretien des radars, la baisse spectaculaire est essentiellement liée à l'augmentation du nombre de radars installés qui entraîne automatiquement une diminution de la part des charges fixes par radar.

Enfin, il est à noter que le pourcentage d'avis de contravention envoyés par rapport au nombre d'infractions relevées par les flashs des radars, reste encore à un niveau bas, inférieur aux prévisions, et qui reflète notamment l'impossibilité de poursuivre, en France, les véhicules immatriculés à l'étranger ayant commis une infraction, en l'absence d'accords internationaux en vigueur.

J. PROGRAMME 752 « FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE »

Le programme « Fichier national du permis de conduire » se caractérise par un taux d'exécution particulièrement bas , de 79 % pour les autorisations d'engagement et de 47 % pour les crédits de paiement.

En outre, les rares informations fournies sur l'utilisation des crédits au cours de l'exercice 2006, font ressortir qu'elle a peu de rapport avec l'intitulé du programme. En effet, alors que 9 millions d'euros de dépenses étaient prévues au programme, en vue de moderniser le fichier national, seuls 4,7 millions d'euros ont été affectivement consommés mais exclusivement pour des dépenses de fonctionnement liées à l'adressage de 6,85 millions de lettres aux contrevenants .

Selon le rapport annuel de performances, « le processus de modernisation du fichier se trouve à un stade d'études préalables à la conception ne donnant pas lieu à charges financières ». Votre rapporteur spécial souhaite que l'examen du projet de loi de finances pour 2008 soit l'occasion d'expliciter les projets de l'administration quant à cette modernisation du fichier national du permis de conduire toujours en attente.

L'analyse de la performance de ce programme , qui est sous la responsabilité du Secrétaire général du ministère de l'Intérieur, est inexistante et aucun indicateur ne lui est associé.

BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » - M. Yvon Collin, rapporteur spécial

I. UNE MISSION EN PHASE AVEC LA LOLF

L'année 2006 a vu la mise en place de la mission « Contrôle et exploitation aériens » qui retrace, sous forme de budget annexe, l'activité de prestation de services de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), alors que le programme « Transport aérien » de la mission « Transports » regroupe l'activité proprement régalienne .

Ce budget annexe est issu de l'ancien budget annexe de l'aviation civile (BAAC), réformé afin de tirer toutes les conséquences de l'adoption de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en réorganisant l'ensemble de ses services autour de ces deux « pôles ». Ce travail de longue haleine, achevé en mars 2005, et dont votre rapporteur spécial a été régulièrement tenu informé, a été une illustration de l'impact positif de la LOLF sur la gestion des administrations .

Il convient de rappeler que la réforme du budget annexe est la conséquence directe de l'article 18 de la loi organique du 1 ^er août 2001 (LOLF) , qui dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances , lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Cette nouvelle structure des budgets annexes a entraîné deux conséquences importantes :

- au niveau des recettes, les ressources du budget annexe doivent être dorénavant composées principalement de redevances. L'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004 a donc institué un ensemble de redevances pour les prestations de contrôles techniques effectuées par la DGAC. La « montée en puissance »  de ces dernières devait conduire à une baisse des tarifs de la taxe d'aviation civile (TAC) et de sa fraction affectée au budget annexe, conformément à l'engagement pris de ne pas accroître la charge pesant sur le transport aérien ;

- au niveau des dépenses , le budget annexe est maintenant une mission au sens de la LOLF, et donc structuré en quatre programmes .

Il existe donc une double logique pour cette mission :

- améliorer la qualité des prestations fournies par la DGAC , dans des domaines aussi divers que la navigation aérienne et les contrôles techniques, cette préoccupation étant devenue d'autant plus primordiale que les événements dramatiques d'août 2005, avec le décès au large du Venezuela de 160 passagers de la West Caribbean Airways, ont montré toute la nécessité des procédures de contrôle ;

- assurer un niveau de prélèvement supportable et qui ne pénalise pas sur le long terme le développement des activités aéronautiques en France, que ce soit les transporteurs ou les aéroports.

II. 1.386 MILLIONS D'EUROS DE RECETTES POUR LA MISSION « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Le budget annexe bénéficie à titre principal de trois types de recettes distinctes :

- les redevances de navigation aérienne , dont le produit attendu était de 1.254,4 millions d'euros , et qui s'élèvent finalement à 1.199 millions d'euros , soit 55 millions d'euros de moins que prévu. Compte tenu de la complexité de l'exercice qui consiste à évaluer avec plusieurs mois d'avance ce que seront d'une part le niveau du trafic, d'autre part les coûts supportés, ce résultat n'est, en soi, pas anormal ;

- la taxe d'aviation civile , dont le produit avait été estimé à 143,5 millions d'euro, et qui s'établit finalement à 149,1 millions d'euros , soit un surplus de 5,6 millions d'euros ;

- les nouvelles redevances correspondant aux activités de contrôle de la conception des aéronefs, de délivrance de documents de navigabilité, de surveillance des compagnies aériennes, de contrôle de la formation des personnels navigants, d'autorisation de manifestation aérienne, de certification des aéroports, d'approbation des programmes et matériels de sûreté et de certification des prestations de navigation aérienne. Leur montant avait été estimé à 35 millions d'euros en 2006 . Cependant, de nombreuses difficultés ont limité la montée en puissance de cette nouvelle source de financement, dont le produit s'est finalement élevé à 15,5 millions d'euros, soit un « manque à gagner » d'environ 20 millions d'euros par rapport aux prévisions . Votre rapporteur spécial avait, les années précédentes, souligné la complexité de la mise en place de ces redevances, dans des secteurs qui, jusqu'à présent, n'étaient pas facturés (aéroclub notamment). On peut ainsi rappeler que les redevances de navigation aérienne, créées en 1962, n'ont couvert les coûts qu'à partir de 1985. Selon les services de la DGAC, ces redevances devraient rapporter 10 millions d'euros de plus en 2007, soit moins qu'escompté, mais ce qui traduit néanmoins un progrès certain.

La section des opérations courantes enregistre donc, en 2006, un déficit de 61,7 millions d'euros , ce qui limite d'autant pour cette année l'autofinancement. Le fonds de roulement a donc été ponctionné de 54 millions d'euros afin d'assurer l'équilibre du budget annexe.

III. LA GESTION 2006 : UNE LECTURE DIFFICILE DES CRÉDITS, QUI NE DOIT PAS FAIRE OUBLIER LES PERFORMANCES DE LA MISSION

A. DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES QUI MANQUENT DE CLARTÉ

La présente mission est composée de 4 programmes, dont les principales données sont synthétisées dans le tableau suivant.

Récapitulation de l'exécution des crédits par programme

(en euros)

Programme	AE LFI 2006	AE exécutés en 2006	CP LFI 2006	CP exécutés en 2006
Soutien aux prestations de l'aviation civile	490.468.989	487.255.003	480.198.989	463.575.958
Navigation aérienne	1.329.615.268	1.306.253.211	1.295.615.268	1.294.771.860
Surveillance et certification	77.332.747	74.740.412	76.542.747	69.238.123
Formation aéronautique	68.051.754	62.199.498	67.051.754	61.567.704
Total	1.965.468.758	1.930.448.124	1.919.408.758	1.889.153.645

Au niveau global, l'exécution reste proche des prévisions faites en loi de finances . Cette apparence ne doit pas dissimuler trois réelles contraintes qui pèsent à la lecture des documents budgétaires , cette remarque étant également valable pour le programme « Transport aérien » de la mission « Transport » :

- d'une part, au moment de la collecte des données pour la préparation de la loi de règlement, via le système informatique « INDIA », les chiffres transmis tardivement par le ministère des finances ne correspondaient pas toujours avec les estimations faites par les services de la DGAC . En conséquence, dans le rapport annuel de performances (RAP), certains commentaires sont clairement erronés, puisque faisant référence soit aux chiffres de la DGAC, soit à ceux de la loi de finances initiale ;

- d'autre part, au sein même de la DGAC, la répartition des dépenses entre les différentes actions des programmes n'a pas toujours été effectuée de manière très « transparente » , l'exercice étant encore rendu plus complexe par une circulaire du 6 janvier 2006 qui a fait basculer en cours d'année certaines dépenses de l'investissement vers le fonctionnement ;

- enfin, la séparation entre le budget annexe et le programme « Transport aérien » de la mission « Transport » a pu causer des erreurs d'imputation.

Il convient en conséquence, pour cette première loi de règlement, présentée « au format LOLF », d'être prudent dans l'analyse de données qui, malheureusement, ne sont pas toutes fiables.

Votre rapporteur spécial formule le souhait que, à l'occasion des prochaines lois de finances, les services de la DGAC et du ministère en charge des comptes publics puissent se mettre d'accord « en amont » pour parvenir à une présentation unifiée et cohérente, et accorde une plus grande attention à la rédaction du RAP, qui présente un trop grand nombre d'inexactitudes et d'approximations .

B. LE PROGRAMME 613 : « SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L'AVIATION CIVILE » ET LA DETTE DU BUDGET ANNEXE

Ce programme est essentiellement composé des actions de soutien à l'ensemble des prestations du budget annexe.

Il est composé de deux actions.

Exécution 2006 par action

(en euros)

	AE	CP
Ressources humaines et management	76.196.254	73.246.295
Affaires financières et logistiques	411.058.749	390.329.663
TOTAL	487.255.003	463.575.958

L'action 1 « Ressources humaines et management » représente l'activité du directeur général et de son cabinet, qui assure la coordination d'ensemble de la DGAC ainsi que la communication. Elle a représenté 73.246.295 millions d'euros en CP en 2006 .

L'indicateur n° 1 de l'objectif 1 « Assurer une gestion des personnels performante » était supposé mesurer le délai moyen d'affectation des agents au sein de la DGAC. Ayant été supprimé dans le projet de loi de finances pour 2007, il n'a pas été rempli pour cette année .

L'indicateur 1 de l'objectif 2 « Rendre un service de ressources humaines au meilleur coût » mesure le nombre d'ETPT affecté à la fonction « Soutien RH », avec une cible de réduction. Les résultats sont en ligne avec les prévisions du PAP 2007.

L'action 2 « Affaires financières et logistiques » , en plus du suivi des lois de finances et de la mise en oeuvre du budget, gère la dette et la politique d'emprunt du budget annexe . L'action représente en 2006 390.329.663 millions d'euros de CP.

L'indicateur 1 « Endettement/capacité d'autofinancement » de l'objectif 3 « Maîtriser l'équilibre recettes/dépenses et l'endettement du budget annexe », permet d'apprécier la qualité de la gestion de la DGAC . Il faut rappeler que l'endettement est autorisé pour un budget annexe. Cette possibilité est plus particulièrement intéressante dans le cas du transport aérien. En effet, le fait de s'endetter permet, en période de crise du transport aérien, de ne pas pénaliser des compagnies aériennes déjà en difficulté, en « étalant » la hausse des redevances . Cette faculté essentielle doit donc réaliser un arbitrage entre les principes financiers (ne pas augmenter la dette) et les nécessités économiques (ne pas trop peser sur les compagnies). Le ratio, qui représente le nombre d'années qu'il faudrait pour rembourser la dette si l'intégralité de l'autofinancement lui était consacrée, est l'objectif de cet indicateur. La cible a été fixée à 4,6 années dans le projet annuel de performances 2007, et la réalisation est équivalente .

Les résultats de la gestion 2006, avec le déficit de la section des opérations courantes, devraient cependant conduire à légèrement dégrader ce chiffre dès 2007, qui est beaucoup plus dépendant de l'évolution des taux d'intérêt .

La principale opération d'endettement a constitué, en 2006, dans la reprise de certains investissements et des terrains d'Aéroports de Paris (ADP), jusque là gérés par l'aéroport et qui faisaient l'objet d'une annuité de remboursement de 16 millions d'euros . La décision avait été prise, au moment du changement de statut de l'ensemble aéroportuaire, et afin de ne pas troubler la visibilité sur le marché de la nouvelle société, de racheter en une fois les infrastructures, à l'aide d'un emprunt .

Il convient de rappeler que, à compter de 2006, et en application des préconisations de notre collègue Paul Girod ^{214 ( * )} , les emprunts du budget annexe ne sont plus gérés par la DGAC, mais par l'Agence France Trésor.

Enfin, trois indicateurs mesurent respectivement le taux de recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, le taux de déclaration par les compagnies de la taxe d'aviation civile, et le taux de recouvrement de la taxe d'aviation civile. Les cibles, très ambitieuses, puisqu'elles étaient de 95,5 %, de 97,95 % et de 99,5 %, sont pratiquement atteintes, ce qui traduit l'efficacité de la DGAC dans ce secteur. Il n'est cependant pas évident que trois indicateurs si « proches » soient réellement utiles dans le cadre des RAP .

C. LE PROGRAMME 612  :« NAVIGATION AÉRIENNE » : UNE TRÈS BONNE PERFORMANCE POUR LE « CoeUR » DU BUDGET ANNEXE

Exécution 2006 par action

(en euros)

	AE	CP
Management et gestion	33.126.649	33.217.318
Aéroports	525.448.956	525.831.819
Centres en route	513.651.357	513.800.358
Exploitation du contrôle aérien outre-mer	74.234.984	70.841.293
Ingénierie technique de la navigation aérienne	87.864.604	79.607.704
Formation	71.926.661	71.473.368
TOTAL	1.306.253.211	1.294.771.860

Ce programme représente, de loin, le premier en termes de coût pour l'ensemble de la mission, avec 73 % des emplois et 67 % des crédits . Sa taille est telle que votre rapporteur spécial a exprimé le souhait, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, que l'action « Formation » rejoigne le programme « Formation aéronautique ».

La présentation retenue est cependant particulièrement claire et « lisible », la structuration en actions reprenant de manière détaillée les différentes fonctions assurées. De plus, les objectifs de performance sont pour la plupart atteints et les indicateurs renseignés , ce qui mérite d'être souligné pour une première année d'exercice. La Cour des comptes, qui consacre une partie de son rapport sur l'exécution budgétaire 2006 à ce programme, émet ainsi un jugement très positif, à la fois sur la gestion et sur la performance de la DGAC , jugement que partage votre rapporteur spécial.

Cependant, les remarques faites par ailleurs sur la « lisibilité » budgétaire s'appliquent pleinement à ce programme . Ainsi, le paiement de 219 millions d'euros aux organismes extérieurs, qui facturent à la DGAC plusieurs prestations (Eurocontrole et Météo France notamment) ont été imputés sur plusieurs actions du programme de manière peu précise. En tout état de cause, il est regrettable que la présentation du RAP dissimule la performance plus qu'honorable du programme, que ce soit dans la gestion ou dans les résultats obtenus.

1. Une exécution budgétaire conforme aux prévisions

L'exécution budgétaire de l'action 1 « Management et gestion » appelle deux remarques :

- d'une part, un dépassement d'environ 8 millions d'euros des dépenses de fonctionnement par rapport aux prévisions , en raison principalement d'un transfert de charges des dépenses d'investissement suite à la circulaire précitée du 6 janvier 2006 ;

- d'autre part, des dépenses plus fortes d'environ 5,5 millions d'euros sur l'ensemble de l'action, principalement en raison d'une charge exceptionnelle de 5 millions d'euros au titre d'un contentieux avec ADP.

L'action 2 « Aéroports » vise à contrôler la sécurité et l'écoulement du trafic. On remarque qu'elle est séparée de la fonction régalienne assurée par l'action 3 « Régulation des aéroports » du programme 225 « Transports aériens » de la mission « Transport », ce qui traduit la nécessité juridique de séparer l'organe chargé d'édicter la réglementation et celui chargé d'en contrôler l'application. Il existe donc maintenant une séparation claire et fonctionnelle, qui est le résultat de la modernisation de la DGAC et de son adaptation au cadre fixé à la fois par la LOLF et par les règlements communautaires. La plus importante dépense de cette action pour l'année 2006 est la reprise par l'Etat de plusieurs infrastructures d'ADP, pour 147 millions d'euros .

L'action 3 « Centres en route », sur laquelle sont placés les 5 centres en route de la navigation aérienne (CRNA), présente un niveau de consommation des crédits proche de la prévision.

L'action 4 « Exploitation du contrôle aérien en outre-mer » permet de mesurer l'aide apportée à l'outre-mer . En effet, comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné à de nombreuses reprises, les redevances pour les aéroports des départements d'outre-mer et collectivités d'outre-mer sont très inférieures au coût supporté , ce qui justifie par ailleurs un financement par la taxe d'aviation civile. Cette politique s'explique par la situation géographique exceptionnelle de ces territoires, et la volonté de ne pas surenchérir le prix des billets d'avion . Cependant, depuis la loi de finances pour 2004, on observe une hausse des redevances spécifiques à l'outre-mer , afin d'améliorer le taux de couverture, c'est-à-dire la part du coût pris en charge.

L'exécution de l'action 5 : « Ingénierie technique de la navigation aérienne » montre en apparence une forte sous évaluation des crédits de fonctionnement en LFI, et une sur évaluation des crédits d'investissement, ce qui s'explique par des erreurs d'imputation.

L'action 6 « Formation », dont la place dans ce programme fait l'objet de développements spécifiques dans l'analyse du programme « Formation aéronautique », affiche des crédits en forte hausse par rapport à la prévision. Ainsi, les CP des dépenses de fonctionnement du programme passent de 10 millions d'euros prévus à 19 millions d'euros. Ce surcoût s'explique essentiellement par un programme de formation à l'anglais pour les contrôleurs aériens .

2. Une performance du programme en ligne avec les prévisions

Comme votre rapporteur spécial l'a souligné, les performances du programme « Navigation aérienne » sont de haut niveau , et confirment la qualité du travail des agents de la DGAC. On peut ainsi classer les indicateurs en 3 « familles » :

- une première s'intéresse à l'impact des vols, à la fois pour les passagers , avec les indicateurs 1 « Pourcentage de vols retardés pour cause ATC » (c'est-à-dire imputables au système de navigation aérienne) et 2 « Retard moyen par vol contrôlé » de l'objectif 3 « Diminuer les retards dus au contrôle aérien », et pour les riverains , avec l'indicateur 1 « Nombre d'événements non conformes au respect de la trajectoire initiale au décollage à Orly et Roissy » de l'objectif 2 « Réduire la gêne sonore au voisinage des aéroports », les prévisions sur cet indicateur étant même très largement dépassées par la réalisation ;

- une deuxième famille s'intéresse à la sécurité liée au contrôle de la navigation , avec l'indicateur 1 « Nombre de croisements hors norme pour 100.000 vols » de l'objectif 1 « Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne » ;

- une dernière famille permet de mesurer l'efficacité économique du système mis en place, avec l'objectif 4 « Améliorer l'efficacité économique des services de navigation aérienne ». Les trois indicateurs de cet objectif permettent de comparer le coût des redevances en France par rapport au coût européen , ce qui, dans un contexte de concurrence accrue entre les différentes plateformes aéroportuaires du continent et d'ouverture du capital d'ADP est extrêmement intéressant. Cependant, la DGAC a choisi de modifier ces indicateurs, afin de tenir compte de la diversité des pays présents dans Eurocontrole, et qui servaient de base à la comparaison. En effet, il est apparu que l'hétérogénéité de ces pays, à la fois économique et géographique, faisait perdre de la pertinence à l'exercice de comparaison, qui reste cependant très satisfaisant.

L'indicateur 1 « Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » de l'objectif 5 a pour but de renseigner sur ce point particulièrement important. On constate ainsi que la couverture est de 19 % en 2003, de 27 % en 2006, avec un objectif de 30 % en 2010. Curieusement, et alors que le RAP indique que la cible a été atteinte, cette indication n'est pas portée dans le tableau.

D. LE PROGRAMME 614 : « SURVEILLANCE ET CERTIFICATION » : DES MUTATIONS QUI TROUBLENT LA LISIBILITÉ

Exécution 2006 par action

(en euros)

	AE	CP
Management et gestion	14.390.792	12.671.398
Constructeurs	6.476.880	5.123.982
Exploitants aériens	12.633.486	12.599.320
Personnels navigants	17.530.534	17.221.416
Aéroports : sûreté	17.885.651	17.940.163
Opérateur de navigation aérienne	5.823.069	3.681.844
TOTAL	74.740.412	69.238.123

Ce programme a pour objectif de retracer les actions exercées par la DGAC pour s'assurer du respect des dispositions législatives et réglementaires applicables dans le domaine de la sécurité et de la sûreté. Comme pour le programme « Navigation aérienne », il convient de relever que les justifications apportées dans le RAP sont parfois lacunaires , et gagneraient à être développées . De plus, le fait que la loi de finances pour 2007 ait finalement adopté une structure non plus en 6 actions comme en 2006, mais en deux actions , n'a manifestement pas incité à une très grande rigueur dans l'imputation des dépenses.

Si l'on excepte l'action 1 relative au management et à la gestion du programme, les actions 2, 3, 4, 5 et 6 mesurent l'efficacité des contrôles de la DGAC pour tous les acteurs concernés par la sécurité et la sûreté , respectivement les constructeurs, les exploitants, les personnels navigants, les aéroports et les opérateurs de navigation aérienne. Cette séparation, qui avait pour elle l'avantage de la clarté, présentait cependant l'inconvénient d'engendrer des actions de très faible taille ( 3 millions d'euros pour l'action 6 ), et a occasionné des difficultés d'imputation des dépenses. En conséquence, et comme on vient de le voir, la loi de finances pour 2007 a choisi de les regrouper en deux actions.

L'action 1 « Management et gestion » présente des dépenses de fonctionnement plus importantes que celles prévues, en raison d'un transfert de crédits de toutes les actions du programme, qui ont été imputées sur cette action. Une fois tenu compte de ce mouvement, les autres actions du programme n'appellent pas de remarques de votre rapporteur spécial.

En ce qui concerne la mesure de la performance, les différents indicateurs du programme, que votre rapporteur spécial avait jugé clairs et pertinents dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances, sont satisfaits , même si certains seront redéfinis en 2008. On note que l'indicateur 1 « Nombre de contrôles ciblés d'aéronefs étrangers sur les aéroports français effectués annuellement rapporté au nombre total de contrôles » de l'objectif 3 « Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères » présente un certain intérêt. En effet, il apparaît que certaines compagnies étrangères ne remplissent pas totalement les conditions fixées par la convention de l'aviation civile internationale, ce qui justifie de les « cibler en priorité » . L'objectif, qui était de 8,3 %, a par ailleurs été largement dépassé, avec 11 %, suite notamment au renforcement du nombre de contrôleurs.

E. PROGRAMME 611 : « FORMATION AÉRONAUTIQUE »

Ce programme retrace les activités de formation aux métiers de l'aéronautique dont la DGAC a la charge et qui sont mises en oeuvre par l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC) et le service d'exploitation de la formation aéronautique de la DGAC.

Exécution 2006 par action

(en euros)

	AE	CP
Formation aux métiers de l'aviation civile	15.112.482	14.512.482
Formation pratique au pilotage	47.087.016	47.055.222
TOTAL	62.199.498	61.567.704

Les deux actions de ce programme reprennent la séparation entre ces deux entités :

- l'action 1 « Formation aux métiers de l'aviation civile » retrace l'activité de l'ENAC, qui assure la formation et le perfectionnement des différents acteurs de l'aviation civile. Il convient de remarquer que l'ENAC est la seule école européenne où sont enseignées toutes les disciplines tous les métiers de l'aviation civile ;

- l'action 2 « Formation pratique au pilotage » contribue à la sécurité du transport aérien par la formation aéronautique pratique des différents acteurs.

Les indicateurs de ce programme sont relativement classiques, et mesurent notamment le coût de la formation d'un élève pilote ou encore leur degré d'insertion. Ils sont tous précisément documentés et démontrent tout à la fois le coût, considérable, des formations en aéronautique ( 78.500 euros pour un élève de l'ENAC, 125.000 euros pour un élève pilote ), et l'excellente insertion des diplômés dans un secteur stratégique .

Le Comité interministériel d'analyse des programmes (CIAP) a estimé que l'existence de ce programme devrait avoir pour corollaire l'intégration de l'ensemble des activités de formation de la DGAC , ce qui implique de supprimer l'action 6 du programme « Navigation aérienne ». Dans sa réponse, la DGAC a fait part de son opposition, arguant du fait que la suppression de cette action « empêcherait la DSNA de faire des choix quantitatifs et qualitatifs pertinents et notamment de faire jouer la fongibilité nécessaire entre les ressources internes dédiées à la formation et l'appel à des entreprises extérieures ».

Votre rapporteur spécial relève cependant que les crédits consacrés à l'action « formation » du programme « Navigation aérienne », soit 113 millions d'euros en crédits de paiement, sont presque deux fois supérieurs aux crédits du programme « Formation aéronautique» (67 millions d'euros), ce qui est paradoxal. En conséquence, il faudrait ou intégrer les missions de formations de la DSNA au programme ad hoc , ou supprimer ce programme, d'une taille trop peu significative. Votre rapporteur spécial est favorable à la première hypothèse, et tient à relever que la réponse de la DGAC ne tient pas compte du fait que le directeur général de l'aviation civile est le responsable des 4 programmes du budget annexe. Il est donc tout à fait à même d'assurer la cohérence de l'ensemble .

* ²¹¹ BOP « développement des infrastructures routières » et BOP « entretien et exploitation »

* ²¹² Rapport d'information n° 342 (2005-2006) fait au nom de la commission des finances sur les enjeux budgétaires du droit communautaire de l'environnement, et rapport de suivi n° 332 (2006-2007).

* ²¹³ Rapport n° 264 (2004-2005) sur Météo-France et rapport de suivi n° 431 (2005-2006).

* ²¹⁴ « Pour une gestion consolidée de dettes de l'Etat », rapport n° 476 (2004-2005).