MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE SPÉCIAL « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
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I. OBSERVATIONS LIMINAIRES |
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A. LE MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE EN 2006 |
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1. Une situation financière dégradée |
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2. Quelques points perfectibles dans la mise en oeuvre de la LOLF |
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B. L'EXÉCUTION 2006 |
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1. Aperçu général de la mission |
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2. Caractéristiques de l'exécution |
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a) Une mission sous-dotée |
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b) Le suivi du plafond d'emplois et la fongibilité asymétrique |
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II. ANALYSE PAR PROGRAMME |
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A. GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL (PROGRAMME 154) |
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1. Appréciation de la performance |
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a) Objectifs et indicateurs |
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b) Résultats obtenus |
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2. Commentaires sur l'exécution |
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a) Un problème récurrent de sous-budgétisation |
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b) Des aides « à guichet ouvert » |
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c) Rigidités de gestion et reports de charges |
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B. VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS (PROGRAMME 227) |
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1. Appréciation de la performance |
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a) Objectifs et indicateurs |
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b) Résultats obtenus |
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2. Commentaires sur l'exécution |
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a) Deux exemples de sous-budgétisation |
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b) La difficile gestion des crises |
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C. FORÊT (PROGRAMME 149) |
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1. Appréciation de la performance |
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a) Objectifs et indicateurs |
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b) Résultats obtenus |
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2. Commentaires sur l'exécution |
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D. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE (PROGRAMME 215) |
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1. Appréciation de la performance |
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a) Objectifs et indicateurs 12 |
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b) Résultats obtenus 12 |
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2. Commentaires sur l'exécution |
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III. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » |
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A. APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE |
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1. Objectifs et indicateurs |
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2. Résultats obtenus |
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B. COMMENTAIRES SUR L'EXÉCUTION |
I. OBSERVATIONS LIMINAIRES
S'agissant de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006 met notamment en évidence des rigidités de gestion dues au poids des engagements passés à financer, la présence de nombreuses aides servies « à guichet ouvert » et une tendance à la sous-budgétisation en loi de finances initiale. Votre rapporteur spécial souscrit à ces observations, sur lesquelles il reviendra en détail dans les développements qui suivent.
A LE MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE EN 2006
1. Une situation financière dégradée
Le bilan d'ouverture 2006 du ministère de l'agriculture et de la pêche, dont le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) souligne la « transparence », révèle une situation financière dégradée .
Synthèse du bilan d'ouverture 2006 du
ministère
de l'agriculture et de la pêche
(en euros)
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Actif |
522.062.992 |
Passif |
1.617.025.833 |
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Stocks |
561.522 |
Provisions pour litiges |
200.245.910 |
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Véhicules et matériels techniques |
11.540.990 |
Charges à payer |
689.643.995 |
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Parc immobilier |
509.96.480 |
Provisions pour charges |
727.135.979 |
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Logiciels acquis et produits en interne |
Non recensé à l'ouverture |
Source : rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable ministériel concernant l'année 2006
L'importance du passif résulte essentiellement du poids des provisions pour charges et des charges à payer. A ce titre, le rapport du CBCM indique que l'impact sur les 2006 des « sujets en stock au 1 er janvier 2006 » (retard de paiement et annuités futures de l'indemnité viagère de départ, charges de bonification d'intérêts, contrats territoriaux d'exploitation...) aura été supérieur à celui des événements de l'année . Cette situation révèle le poids sur l'exécution en cours d'année des engagements budgétaires précédemment contractés, notamment auprès de la profession agricole, qui obère singulièrement les marges de manoeuvre des gestionnaires.
En 2006, la LOLF jette de surcroît une « lumière crue » sur cette situation, en rendant obligatoire la couverture en autorisations d'engagement de l'intégralité des restes à payer des nombreux dispositifs d'intervention pluriannuels du ministère. L'exercice 2006 se caractérise donc par une croissance exponentielle des engagements non couverts par des paiements , partiellement due à la comptabilisation des « AE dettes » (cf. tableau).
Evolution des engagements sur années antérieures non couverts par des paiements dans le périmètre de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »
(en euros)
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31/12/2005 |
31/12/2006 |
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Programme 154 |
453 943 761 |
1 298 226 873 |
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Programme 227 |
58 498 346 |
418 712 076 |
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Programme 149 |
270 805 147 |
306 414 049 |
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Programme 215 |
7 789 792 |
30 131 682 |
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Total mission |
791 037 046 |
2 053 484 680 |
2. Quelques points perfectibles dans la mise en oeuvre de la LOLF
Le schéma d'organisation financière retenu par le ministère est jugé globalement satisfaisant, nonobstant la multiplication excessive des budgets opérationnels de programme (BOP) déconcentrés , au nombre de 364. Cette profusion présente le double inconvénient de compliquer la phase d'ajustement ultime des BOP déconcentrés en fin de gestion, lors de la levée des mesures de réserve de crédits, et de limiter considérablement les capacités d'arbitrage au sein de dotations déconcentrées particulièrement étroites.
Il y a, en outre, lieu de regretter que l'absence d'interopérabilité des systèmes d'information du ministère et de ses opérateurs entrave le suivi de leur activité. Ce problème est particulièrement aigu dans le cadre d'un ministère dont la majeure partie des dépenses d'intervention transitent par des établissements publics, et en particulier par le Centre national pour l'aménagement des structures et des exploitations agricoles 11 ( * ) (CNASEA), dont les subventions pour charges de service public se sont élevées 5,67 milliards d'euros de crédits de paiement en exécution 2006.
Votre rapporteur spécial note enfin que l'appréciation de la performance repose sur un dispositif d'indicateurs perfectible , s'agissant en particulier du schéma retenu pour le programme 215, support de la mission « Agriculture, pêche forêt et affaires rurales », et de la « sensibilité » de certains indicateurs à des paramètres conjoncturels.
B. L'EXÉCUTION 2006
1. Aperçu général de la mission
La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » se compose de trois programmes de politique publique et d' un programme soutien . Sa dotation en loi de finances initiale représentait un montant total de 4,33 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de 2,95 milliards d'euros de crédits de paiement . Cette mission est cependant loin de regrouper l'ensemble des concours publics au secteur agricole, auxquels il convient d'ajouter 11,2 milliards d'euros de financements européens et 3 milliards d'euros de dépenses fiscales .
La mission se caractérise enfin par une forte prépondérance des dépenses d'intervention , qui représentent 54 % des crédits de paiement consommés au cours de l'exercice 2006. Viennent ensuite les dépenses d'investissement (24 %) et les dépenses de personnel (22 %), la part des dépenses de fonctionnement étant proche de zéro.
2. Caractéristiques de l'exécution
a) Une mission sous-dotée
La programmation budgétaire initiale de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » s'est, comme l'ensemble du budget, trouvée contrainte par la situation globalement dégradée des finances publiques. Mais, au cas d'espèce, cette programmation s'est caractérisée par une insuffisance de crédits de paiement pour la plupart des programmes, par l'absence de couverture de certaines charges déjà certaines (telles que la dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles au titre de la sécheresse 2005) ou par l'absence d'anticipation d'événements, sinon certains, du moins hautement probables (survenue de nouveaux refus d'apurement communautaires notamment).
Votre rapporteur spécial regrette cette tendance à la sous-budgétisation , également soulignée par la Cour des comptes, et sur laquelle il reviendra dans le cadre de l'analyse par programme.
Dans un tel contexte, d' importants mouvements de crédits sont intervenus au cours de l'exécution 2006 et la mise en réserve a été fortement sollicitée pour résoudre les difficultés de fin d'exercice. Le solde net des ouvertures et annulations pour la mission s'établit ainsi à 477.487.667 euros en autorisations d'engagements et à 462.924.339 euros en crédits de paiement, soit une majoration respective de 11,1 % et 15,8 % des dotations inscrites en loi de finances initiale (cf. tableau ci-après).
b) Le suivi du plafond d'emplois et la fongibilité asymétrique
Votre rapporteur spécial observe qu'après transferts, le plafond d'emplois a été respecté , tant à l'échelle du ministère (1.567 ETPT disponibles) que dans le périmètre de la seule mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (104 ETPT disponibles).
Dans un contexte budgétaire contraint, la fongibilité asymétrique n'a joué que pour des raisons « techniques » . Le rapport du CBCM indique ainsi qu'à l'intérieur du plafond d'emplois ministériel, la fongibilité asymétrique n'a véritablement opéré que pour 8,45 millions d'euros, soit 13 % de la fongibilité totale. Il s'est agi de crédits de titre 2 disponibles en fin de gestion, qui ont été essentiellement consacrés au paiement de dettes du ministère .
Récapitulatif des mouvements intervenus au cours de l'exécution 2006
Source : commission
des finances, d'après le rapport 2006 du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel.
II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL (PROGRAMME 154)
1. Appréciation de la performance
a) Objectifs et indicateurs
Le responsable du programme 154 se « félicite » de la pertinence des objectifs et indicateurs choisis, dont il souligne la transversalité, la capacité de couvrir l'ensemble du programme et la cohérence avec les objectifs communautaires.
Du point de vue méthodologique, votre rapporteur spécial note toutefois plusieurs modifications dans l'architecture des objectifs et des indicateurs intervenues entre les projets annuels de performances 2006 et 2007, et en particulier :
- la refonte de la totalité des indicateurs de l'objectif 1 (concilier activités économiques et préservation des milieux) ;
- la suppression de l'objectif 3 (assurer le développement économique et qualitatif de la filière halieutique) et de son seul indicateur (évolution de la rentabilité des entreprises de la filière pêche).
La lecture du rapport annuel de performances 2007 sera l'occasion pour votre rapporteur spécial d'évaluer la pertinence et l'utilité de ces modifications.
b) Résultats obtenus
Sur les 13 indicateurs initialement prévus, 12 sont renseignés et 8 présentent des réalisations au moins aussi bonnes que les prévisions.
L'analyse des résultats du programme 154 est toutefois rendue difficile par le caractère non pertinent, à l'usage, de certains de ces indicateurs . Les réalisations inférieures à la prévision se concentrent sur l'objectif 1 et résultent pour partie des limites « techniques » propres aux indicateurs 1.1 (part des surfaces sous engagement agro-environnemental / surface agricole utilisée), 1.2 (part des surfaces sous engagement dans les zones Natura 2000) et 1.3 (quantité d'azote maîtrisable prise en charge dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole 2).
Sous réserve de ces observations, votre rapporteur spécial prend acte des résultats dans l'ensemble satisfaisants présentés par le responsable de programme, et relève en particulier :
- une progression sensible de la quantité d'azote maîtrisable prise en charge dans le cadre du PMPOA 2, progression qu'il convient de saluer dans la mesure où elle devrait permettre à la France de satisfaire à ses obligations communautaires en la matière (objectif 1) ;
- les résultats encourageants de la politique d'installation et de renouvellement des générations , attestés par la stabilisation du taux de renouvellement et le maintien d'un taux d'occupation de l'espace en zones à handicap équivalent à celui des autres zones (objectif 2) ;
- une baisse du coût de gestion des aides communautaires du second pilier et une stabilisation des pénalités financières dues aux refus d'apurement communautaire (objectif 4).
Au total, le seul résultat notablement insuffisant réside dans le maintien d'une surexploitation des ressources halieutiques , la fraction des stocks surexploités représentant encore plus de 50 % des ressources (objectif 2).
2. Commentaires sur l'exécution
Consommation des crédits
(en euros)
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Programme 154 |
AE) |
CP) |
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Crédits LFI |
2 365 108 875 |
1 457 493 573 |
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Ouvertures et annulation |
21 895 738 |
37 446 252 |
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Crédits ouverts |
2 387 000 613 |
1 494 939 825 |
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Crédits consommés |
2 333 036 737 |
1 488 753 625 |
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Crédits ouverts / LFI (%) |
100,93 |
102,57 |
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Taux d'exécution / LFI (%) |
98,64 |
102,14 |
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Taux d'exécution crédits ouverts (%) |
97,74 |
99,59 |
Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006
a) Un problème récurrent de sous-budgétisation
Le programme 154 présente plusieurs cas notoires de sous-budgétisation en loi de finances initiale.
Ont ainsi été d'emblée sous-dotés des dispositifs tels que l'indemnité viagère de départ, les prêts bonifiés agricoles, les contrats d'agriculture durable (CAD) et les contrats territoriaux d'exploitation (CTE), sous-dotation aggravée par la mise en réserve des crédits en début de gestion.
Votre rapporteur spécial observe que cette tendance peu conduire à des pratiques contestables. Il est ainsi regrettable :
- qu'aucune budgétisation n'ait été effectuée en prévision du paiement de la moitié de l'astreinte prononcée à l'encontre de la France par la Cour de justice des Communautés européennes en juillet 2005 dans l'affaire dite des « poissons sous taille » 12 ( * ) , ce qui a conduit abonder de près de 29 millions d'euros l'action 6 du programme par dégel de la mise en réserve ;
- que certains opérateurs aient à recourir à l'emprunt pour pallier l'insuffisance de ressources budgétées . Le CNASEA a ainsi emprunté 40 millions d'euros pour optimiser la mobilisation de crédits communautaires sur les CAD, dont le taux de cofinancement passait de 60 % à 55 % au 1 er janvier 2007.
b) Des aides « à guichet ouvert »
Le programme 154 comporte en outre de nombreux dispositifs d'aides « à guichet ouvert » 13 ( * ) qu'il a été nécessaire d'abonder en cours d'exécution .
Votre rapporteur spécial constate ainsi qu'ont dus être réévalués à la hausse les crédits destinés à la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA : + 6,4 millions d'euros de CP), au fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICA : + 2 millions d'euros), au plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) et au plan végétal environnemental (+ 3,5 millions d'euros d'AE), ou encore au plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA 2 : + 12 millions d'euros en CP).
Il s'interroge sur la compatibilité de ces dispositifs avec le caractère limitatif des crédits votés par le Parlement et souligne à quel point il contribue à alimenter le décalage entre aides engagées et crédits disponibles et le report de charges qui en résulte.
c) Rigidités de gestion et reports de charges
La contrepartie directe de la sous-budgétisation et du poids des engagements antérieurs est une capacité limitée à redéployer des crédits, notamment pour faire face aux crises qui affectent fréquemment le secteur.
Le financement du plan d'avenir de la pêche a ainsi nécessité un décret de virement de 13,2 millions d'euros (dont 2 millions d'euros ont abondé la dotation aux contrats d'agriculture durable).
Par ailleurs, outre le fait que les gestionnaires ne tirent quasiment pas partie de la globalisation des crédits et n'aient recours à la fongibilité que de façon marginale, la mise en oeuvre de la réserve de précaution et de la régulation budgétaire occasionne fréquemment une insuffisance de crédits pour les mesures jugées « non prioritaires ».
Ont particulièrement pâti de la régulation en 2006 les financements consacrés aux CAD-CTE, à la modernisation des bâtiments d'élevage et au PMPOA. Ces insuffisances de crédits se traduisent également par des reports de charges en fin d'exercice évaluées à 263 millions d'euros, contre 160 millions d'euros fin 2005 .
B. VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS (PROGRAMME 227)
1. Appréciation de la performance
a) Objectifs et indicateurs
Il y a lieu de relever que les objectifs et indicateurs du programme 227 n'ont pas connu d'évolution notable entre les PAP 2006 et 2007, ce qui semblerait attester leur pertinence et leur fiabilité.
Votre rapporteur spécial relève pourtant que seuls 36 % des résultats sont au moins aussi bons que les prévisions.
b) Résultats obtenus
L'analyse des résultats développée par le responsable de programme, dont la portée doit être relativisée par la faible proportion d'indicateurs renseignés, laisse entrevoir un bilan satisfaisant .
Ce bilan s'appuie notamment sur une hausse de la production agricole sous signes officiels de qualité (objectif 1), tempérée par des résultats relativement décevants en termes de progression de la production issue de l'agriculture biologique , la consolidation de l'organisation des filières et l'amélioration de leur compétitivité (objectif 2), un accroissement de la présence française à l'international (objectif 3) et une mise en oeuvre réussie des nouvelles règles de paiement des aides nationales et communautaires (objectif 4).
Votre rapporteur spécial se félicite de ces résultats . Il reconnaît toutefois par ailleurs que les réalisations inférieures à la prévision résultent souvent :
- de circonstances exceptionnelles (caractère particulier de la sécheresse 2006 ayant entraîné une hausse du délai moyen de mobilisation des aides d'urgence) ;
- de prévisions erronées (surestimation initiale de la part des superficies cultivées en agriculture biologique) ;
- ou de paramètres sectoriels ou conjoncturels (le très faible nombre de producteurs concernés par des démarches de regroupement résultant par exemple de la concentration de ces démarches dans le secteur des fruits et légumes, où les organisations de producteurs rassemblent un faible nombre d'adhérents).
2. Commentaires sur l'exécution
Consommation des crédits
(en euros)
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Programme 227 |
AE |
CP |
|
Crédits LFI |
1 188 290 284 |
738 431 024 |
|
Ouvertures et annulation |
368 552 199 |
393 017 833 |
|
Crédits ouverts |
1 556 842 483 |
1 131 448 857 |
|
Crédits consommés |
1 489 729 240 |
1 129 515 510 |
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Crédits ouverts / LFI (%) |
131,02 |
153,22 |
|
Taux d'exécution / LFI (%) |
125,37 |
152,96 |
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Taux d'exécution crédits ouverts (%) |
95,69 |
99,83 |
Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006
Le programme 227 présente des mouvements en gestion importants, qui ont conduit à majorer respectivement de 31 % et de 53 % les autorisations d'engagement et les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale. Le rapport annuel de performances indique que ces mouvements « ont permis d'engager des dossiers correspondant à des dépenses obligatoires et qui n'auraient pu être effectués sans apports complémentaires ».
Selon votre rapporteur spécial, ce constat démontre que le programme 227, à l'instar du programme 154, pâtit d'une sous-budgétisation de certaines dépenses en loi de finances initiale et de la difficulté de redéployer ses moyens pour faire face aux crises.
a) Deux exemples de sous-budgétisation
Au titre de la sous-budgétisation, votre rapporteur spécial note en premier lieu qu'aucune dotation n'a été prévue pour le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) au titre de la sécheresse de 2005, alors même que cette charge était certaine dès la programmation budgétaire initiale .
Cette situation a conduit à abonder le dispositif de 100 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 97,8 millions d'euros de crédits de paiement en provenance de l'enveloppe consacrée à la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA). Avant l'intervention de la loi de finances rectificative, l'Office de l'élevage a cependant été invité à servir cette aide sans restriction, ce qui l'a conduit à recourir à l'emprunt pour un montant de 78.229.000 euros , frais financiers compris.
Dans le même ordre d'idées, l'absence de dotation en loi de finances initiale pour financer les refus d'apurement communautaire de la garantie agricole et les frais financiers liés au préfinancement des aides du premier pilier de la PAC occasionnera un report de charges sur 2007 estimé à 163,4 millions d'euros.
b) La difficile gestion des crises
Votre rapporteur spécial observe en outre que le programme 227 n'est pas « armé » pour faire face aux crises affectant le secteur .
En effet, en l'absence de budget spécifique pour les crises conjoncturelles et dans l'impossibilité de redéployer des ressources sans mettre en difficultés les autres politiques du programme :
- le recours aux décrets d'avance a été nécessaire pour payer les aides dans le cadre des crises avicole, arboricole et viticole, pour un montant de 92 millions d'euros ;
- un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles a abondé le programme de 9 millions d'euros au profit du FNGCA pour faire face à l'indemnisation des sécheresses 2005 et 2006.
C. FORÊT (PROGRAMME 149)
1. Appréciation de la performance
a) Objectifs et indicateurs
La moitié des indicateurs du programme 149 est renseignée dans le rapport annuel de performances 2006 et présente des résultats au moins aussi bons que la prévision.
Votre rapporteur spécial regrette en particulier que certains indicateurs demeurent non renseignés en raison de l'indisponibilité des données 14 ( * ) au moment de la rédaction des rapports annuels de performance. Il s'interroge en particulier sur la pertinence de la démarche qui a conduit à retenir un indicateur (1.1) de valeur ajoutée du secteur « exploitations forestières et première transformation du bois » dont les chiffres de réalisation 2006 ne seront connus qu'en 2008 ...
b) Résultats obtenus
Exception faite de l'objectif 1 (accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois), qui ne peut être véritablement analysé faute de données suffisantes, les résultats obtenus dans le cadre du programme 149 sont satisfaisants.
Votre rapporteur spécial salue en particulier la performance réalisée dans le cadre de l'objectif 4 (développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt), matérialisée par un taux d'extinction des feux de forêt naissants de 84 % contre 77 % en prévision.
2. Commentaires sur l'exécution
Consommation des crédits
(en euros)
|
Programme 149 |
AE |
CP |
|
Crédits LFI |
292 951 369 |
301 789 345 |
|
Ouvertures et annulation |
40 485 475 |
-8 831 368 |
|
Crédits ouverts |
333 436 844 |
292 957 977 |
|
Crédits consommés |
327 977 222 |
292 368 620 |
|
Crédits ouverts / LFI (%) |
113,82 |
97,07 |
|
Taux d'exécution / LFI (%) |
111,96 |
96,88 |
|
Taux d'exécution crédits ouverts (%) |
98,36 |
99,80 |
Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006
Les nombreuses réserves émises au sein du rapport annuel de performances quant à la complexité de la nomenclature d'exécution et aux erreurs d'imputation par titre ou par destination rend délicate l'interprétation de l'exécution 2006.
Le responsable de programme reconnaît toutefois que la gestion de ses crédits présente une réelle rigidité , compte tenu du montant élevé d'engagements anciens et de l'obligation d'exécuter une large partie du programme par des montants de crédits de paiement égaux aux autorisations d'engagement.
Les observations principales intéressant l'exécution du programme 149 révèlent par ailleurs :
1) une tendance à la sous-budgétisation des crédits de paiement qui, combinée à la mise en réserve de précaution et aux annulations, a contribué à entraîner des reports de charges évalués à 25,4 millions d'euros fin 2006 ;
2) une baisse des crédits affectés au programme entre 2005 et 2006, qui a principalement pesé sur les dépenses d'intervention, compte tenu du caractère incompressible des subventions pour charges de service public affectées aux opérateurs (63,3 % des crédits de paiement du programme).
D. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE (PROGRAMME 215)
1. Appréciation de la performance
a) Objectifs et indicateurs
Selon le responsable du programme 215, seuls 3 indicateurs sur 9 sont exploitables et exploités dans le rapport annuel de performances 2006. Cette relative « indigence » ne surprend pas votre rapporteur spécial, qui avait déjà souligné l'excessive complexité et la faible lisibilité du dispositif d'évaluation de la performance du programme dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2006 15 ( * ) .
b) Résultats obtenus
Le caractère fortement lacunaire des indicateurs associés aux objectifs du programme 215 n'empêche pas le rapport annuel de performances 2006 de souligner que « tous les résultats obtenus montrent une amélioration de la gestion », fondée sur une simplification des structures et des procédures . Le responsable de programme met notamment en valeur une plus grande efficience des ETPT affectés à la gestion du personnel et des personnels des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, ainsi qu'une une politique de rationalisation des achats.
En dehors des considérations développées dans le bilan stratégique, votre rapporteur spécial considère que l'absence d'information ne lui permet pas de se prononcer sur la performance du programme 215. Il prend acte de la refonte importante des objectifs et indicateurs intervenue dans le cadre du projet annuel de performance 2007 et sera particulièrement attentif à ce que le nouveau dispositif permette une évaluation détaillée de ce programme.
2. Commentaires sur l'exécution
Consommation des crédits
(en euros)
|
Programme 215 |
AE |
CP |
|
Crédits LFI |
460 954 479 |
431 416 980 |
|
Ouvertures et annulation |
46 554 255 |
41 291 622 |
|
Crédits ouverts |
507 508 734 |
472 708 602 |
|
Crédits consommés |
491 537 665 |
469 195 775 |
|
Crédits ouverts / LFI (%) |
110,10 |
109,57 |
|
Taux d'exécution / LFI (%) |
106,63 |
108,76 |
|
Taux d'exécution crédits ouverts (%) |
96,85 |
99,26 |
Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006
Plusieurs motifs ont conduit à une sous-exécution des dépenses de personnel , tenant notamment au surcalibrage d'un transfert de crédits en provenance du ministère de l'écologie et du développement durable et de la contribution du ministère au compte d'affectation spéciale « Pensions », à un nombre plus important que prévu de départs en retraite et à des facteurs techniques (retards imputables à des nouvelles procédures de paiement ou à des erreurs de répartition entre titres).
La fongibilité asymétrique a porté sur 18.524.869 euros, essentiellement pour des raisons « techniques » tenant au remboursement de la mise à disposition d'agents des offices agricoles, à la participation du ministère au Fonds d'insertion des personnes handicapées ou au transfert des mises à disposition aux établissements publics.
III. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »
A. APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE
1. Objectifs et indicateurs
Aucun des 4 indicateurs associés aux deux objectifs du programme 775 n'est à proprement parler exploitable , dans la mesure où le PAP 2006 ne mentionnait aucune prévision chiffrée .
Votre rapporteur spécial observe par ailleurs que la structure de ce programme a connu une évolution dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007, sa séparation en deux programmes distincts ayant été opérée afin de distinguer les opérations de développement agricole et rural structurantes et pluriannuelles des actions spécifiques d'innovation et de partenariat conduites dans le cadre d'appels à projets.
2. Résultats obtenus
Le seul résultat analysable du programme est relatif au nombre d'exploitations engagées dans une démarche d'agriculture durable (indicateur 1.1), dont la comparaison des réalisations 2005 et 2006 dénote une augmentation sensible .
Votre rapporteur spécial ne peut, s'agissant des autres objectifs et indicateurs, que s'en remettre à l'enthousiasme du responsable de programme qui mentionne la contribution « positive » du compte à la réalisation des politiques gouvernementales ou l'« excellente capacité » de certains organismes à construire des projets de partenariat labellisés « unité mixte technologique ».
B. COMMENTAIRES SUR L'EXÉCUTION
Consommation des crédits
(en euros)
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AE |
CP |
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Crédits LFI |
135 460 000 |
110 900 000 |
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Ouvertures et annulation |
10 508 644 |
10 508 644 |
|
Crédits ouverts |
145 968 644 |
121 408 644 |
|
Crédits consommés |
124 754 910 |
99 691 024 |
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Crédits ouverts / LFI (%) |
107,76 |
109,48 |
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Taux d'exécution / LFI (%) |
92,10 |
89,89 |
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Taux d'exécution crédits ouverts (%) |
85,47 |
82,11 |
Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006
L'exécution constatée dans le cadre du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » traduit une sous-consommation sensible des crédits ouverts , apparemment imputable aux délais de « rodage » propres au fonctionnement du nouveau compte.
Votre rapporteur spécial observe en effet qu'aucun crédit n'a été engagé ni consommé dans le cadre de l'appel à projets pour l'innovation et le partenariat, et que 80 % des 500.000 euros de crédits affectés à l'action support n'ont pas été consommés en raison de l'installation tardive du comité d'évaluation et des délais de rénovation du logiciel de suivi informatique des programmes financés.
* 11 Voir à ce sujet le rapport d'information de votre rapporteur spécial n° 276 (2003-2004), « Pour une évolution des missions du CNASEA ».
* 12 Voir les rapports d'information de Mme Fabienne Keller sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement n° 342 (2005-2006) et n° 322 (2006-2007).
* 13 Expression employée par la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006.
* 14 Les indicateurs 1.2 « pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique annuel » et 2.2 « coût de gestion des forêts publiques » ne devraient être renseignés qu'au cours du second semestre 2007.
* 15 Rapport spécial n° 99, tome III, annexe 3 (2005-2006), de M. Joël Bourdin sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances pour 2006.