MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ETAT » - M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial
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I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006 |
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A. LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ETAT » EN MODE LOLF |
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B. UN TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DE 98,6 % REFLÉTANT UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES FRAIS DE CONTENTIEUX |
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1. 2.180,6 millions d'euros de crédits de paiement |
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2. Des frais de contentieux mieux contenus : 87,7 millions d'euros de dépenses |
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C. UN RECOURS ACCRU À LA FONGIBILITÉ |
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1. Le niveau de la fongibilité au sein du programme « Administration territoriale » : 1,58 % de la masse salariale |
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2. Un outil peu ou pas mis en oeuvre au sein des deux autres programmes de la mission |
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II. LA PERFORMANCE DE LA MISSION |
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A. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » ENREGISTRE DES PROGRÈS TANGIBLES ET ENCOURAGEANTS, SAUF POUR LA DÉLIVRANCE DES TITRES |
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B. LE PROGRAMME « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE » : UNE PERFORMANCE LARGEMENT CONDITIONNÉE PAR LE CALENDRIER ÉLECTORAL |
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C. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE EN CHANTIER |
La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » constitue l'une des innovations résultant de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) .
Cette mission est composée de trois programmes : le programme 108 « Administration territoriale », le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » et le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
La loi de finances initiale (LFI) pour 2006 dotait la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » de 2.555,5 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de 2.211,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP) .
Au sein de cette mission, le programme 108 « Administration territoriale » occupait une place prépondérante , absorbant 72 % des crédits de paiement. Les programmes 232 « Vie politique, cultuelle et associative » et 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » représentent, respectivement, 7 % et 21 % des crédits de paiement de la mission.
L'année 2006 représentait une année charnière en matière d'exécution des crédits pour cette mission, puisqu'elle correspondait à la première application pleine et entière de la LOLF sur un exercice budgétaire complet.
Votre rapporteur spécial examinera, tout d'abord, les principales caractéristiques de l'exécution budgétaire en 2006 des crédits se rapportant à la présente mission. Il rendra compte, ensuite, de l'évolution de la performance de chacun des programmes.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ETAT » EN MODE LOLF
La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » recouvre les trois programmes suivants :
- le programme « Administration territoriale » (108) renvoie aux moyens alloués à l'ensemble des préfectures et des sous-préfectures ;
- le programme « Vie politique, cultuelle et associative » (232) comporte les crédits liés au financement de la vie politique (organisation des élections, prise en charge des dépenses de campagnes électorales, aide publique aux partis et groupements politiques). Il correspond, également, à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat . Enfin, il concerne l'application des textes sur la liberté d'association ;
- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Le secrétaire général du ministère est le responsable de ces programmes.
B. UN TAUX DE CONSOMATION DES CRÉDITS DE 98,6 % REFLÉTANT UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES FRAIS DE CONTENTIEUX
1. 2.180,6 millions d'euros de crédits de paiement
Les crédits de paiement ouverts en LFI pour 2006 s'élevaient à 2.211,8 millions d'euros .
Le montant des crédits consommés sur l'exercice 2006, soit 2.180,6 millions d'euros, porte le taux de consommation des crédits à un niveau satisfaisant de 98,6 % sur l'ensemble de la présente mission. Il convient, à cet égard, de rappeler qu'en 2005 ce même taux de consommation s'était élevé à 101,4 %, du fait notamment de la dynamique des frais de contentieux et de réparation civile 8 ( * ) .
Selon les programmes, ce taux varie de 90,8 % pour le programme « Vie politique, cultuelle et associative » à 99,9 % pour le programme « Administration territoriale » (96,6 % pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »).
2. Des frais de contentieux mieux contenus : 87,7 millions d'euros de dépenses
Devenus limitatifs à compter du 1 er janvier 2006 sous l'empire de la LOLF, les crédits de contentieux et de protection juridique des fonctionnaires avaient été budgétés, en LFI pour 2006, à hauteur de 82,4 millions d'euros, contre une consommation en 2005 de 136,3 millions d'euros.
Ces crédits de contentieux , gérés par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, souffraient jusqu'à présent d' une sous-évaluation traditionnelle et pouvaient ainsi constituer une source de fragilisation du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Comme l'a certes souligné la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, le respect des prévisions budgétaires est d'autant plus difficile à assurer, en la matière, que 90 % de ces dépenses sont déconcentrées , comme par exemple l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.
Toutefois, face à la judiciarisation croissante de la société et à la dynamique du contentieux qui en résulte inévitablement, votre rapporteur spécial avait estimé nécessaire une meilleure maîtrise de ces dépenses , notamment par une plus grande anticipation et une appréciation plus fine des besoins et des coûts d'instruction des dossiers 9 ( * ) .
Au total, sur l'exercice 2006, la dépense afférente à ces frais s'est finalement élevée à 87,7 millions d'euros, soit un taux de consommation des crédits accordés en LFI de 106,4 %.
Ce dépassement a été couvert par un abondement de 10 millions d'euros en cours de gestion, pour partie par dégel et pour partie par fongibilité asymétrique.
La première année de gestion en mode LOLF a conduit le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire à mettre en oeuvre un dispositif de délégations globales contrôlées , invitant les préfets et les secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) à payer de manière prioritaire les indemnisations prononcées par jugement et les frais de défense des fonctionnaires, ainsi qu'à limiter les règlements amiables (notamment ceux concernant les refus de concours de la force publique) aux seuls cas permettant une décote significative (de 20 % à 30 %).
Cette nouvelle pratique a conduit à diminuer fortement le poste de dépense lié aux refus de concours de la force publique, qui était traditionnellement élevé (40 millions d'euros en 2006 contre près du double jusqu'en 2005). Cependant, elle a aussi pour corollaire de reporter sur les années ultérieures le poids de dossiers qui auraient pu être traités à l'amiable et qui donneront désormais lieu, à des échéances plus ou moins rapprochées, à des décisions de justice, certains bailleurs publics engageant des référés provision. Le montant ainsi reporté sur les années 2007 et suivantes est estimé à environ 33 millions d'euros .
C. UN RECOURS ACCRU À LA FONGIBILITÉ
1. Le niveau de la fongibilité au sein du programme « Administration territoriale » : 1,58 % de la masse salariale
A la différence des autres administrations, les gestionnaires du programme « Administration territoriale » avaient pu s'acclimater à « l'outil » fongibilité des crédits, grâce à l'expérimentation de la globalisation des crédits des préfectures en 2004 et 2005 .
En 2006, le montant transféré au titre de la fongibilité au niveau du programme s'est ainsi élevé à 20,3 millions d'euros (dont 20,15 millions d'euros au niveau local) contre 12,26 millions d'euros en 2005. Ce montant des crédits ayant fait l'objet de fongibilité correspond à 1,58 % de la masse salariale du programme , contre 1,38 % en 2005.
Cette augmentation du niveau de la fongibilité trouve principalement son origine dans l'intégration des cotisations de pension civile dans les crédits de titre 2 du programme « Administration territoriale ». Les crédits de titre 2 ouverts en LFI pour 2006 ont, en effet, connu une hausse de 42 % (1.268 millions d'euros en 2006 contre 889 millions d'euros en 2005). La simple application de ce coefficient permet de comprendre une grande partie de la progression de la fongibilité constatée entre 2005 et 2006.
Deux autres facteurs expliquent cette évolution : le changement de périmètre de gestion du programme avec l'intégration de la préfecture de Paris et l'accroissement relatif (+ 4 %) des vacances d'emplois (652 ETPT en 2006, contre 627 ETPT en 2005).
S'agissant de la vacance d'emploi, une cause d'ordre conjoncturel peut expliquer une partie de son évolution à la hausse : la prudence « vertueuse » des gestionnaires locaux qui a été renforcée par la prise en compte des cotisations de pension civile dans les travaux de prévision budgétaire. En effet, les règles de calcul de ces cotisations (certains taux, le périmètre exact des agents concernés) n'ont été portées à leur connaissance que très tardivement, ce qui a introduit des biais dans l'évaluation des dotations en titre 2. Cette difficulté de prévision a, certes, été corrigée par le responsable de programme avant l'été, mais cette inconnue, constituant pour certains BOP une impasse budgétaire en titre 2 et pour d'autres une marge artificielle, a eu une incidence défavorable sur les politiques de recrutement du printemps.
En matière d'utilisation de la marge de gestion, 38 % des crédits rendus disponibles ont été redéployés pour l'entretien et l'aménagement immobilier (contre 35,4 % en 2005). Les investissements informatiques représentent l'autre grande tendance de l'utilisation de la marge (avec 11,8 % des crédits contre 15 % en 2005), le reste étant dédié à l'achat de mobilier (4,5 % contre 6,2 % en 2005). Par ailleurs, 1,18 % de la marge de gestion a été redéployé dans le cadre de la correction d'imputations budgétaires liées à la nouvelle nomenclature induite par la LOLF. Cette part de crédits représente, de fait, une fongibilité plus « subie » que choisie.
2. Un outil peu ou pas mis en oeuvre au sein des deux autres programmes de la mission
Dans le cadre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » , le volume des crédits fongibilisés s'est limité à 3,4 millions d'euros en gestion 2006. Ces crédits ont abondé l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme, afin de couvrir le dépassement de l'autorisation de crédits donnée en LFI pour les dépenses de frais de contentieux (cf supra I.B.2).
En revanche, aucune fongibilité n'a été mise en oeuvre en 2006 dans le programme « Vie politique, cultuelle et associative » .
II. LA PERFORMANCE DE LA MISSION
A. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » ENREGISTRE DES PROGRÈS TANGIBLES ET ENCOURAGEANTS, SAUF POUR LA DÉLIVRANCE DES TITRES
Les efforts importants déployés par les préfectures en 2006 dans le domaine de la sécurité civile et de la prévention des risques ont trouvé leur traduction dans l'amélioration de tous les indicateurs associés à cet objectif .
Ainsi, le « taux de plans de prévention des risques naturels approuvés », par exemple, progresse de 4 points entre 2005 et 2006 (59 % en 2006 contre 55 % en 2005). Ce résultat est d'autant plus appréciable qu'il mesure la capacité de l'administration territoriale à faire adhérer à la démarche les élus locaux et à mobiliser des crédits d'intervention (nécessaires à la réalisation des études de risques) gérés sur des programmes du ministère de l'équipement et du ministère de l'écologie et du développement durable.
La modernisation du contrôle de légalité poursuit son cours avec le déploiement du programme ACTES qui vise à permettre aux collectivités de transmettre par voie électronique au représentant de l'Etat les actes soumis à son contrôle de légalité. En 2006, 37.000 actes ont ainsi été transmis électroniquement, soit 0,58 % des actes (contre 0,06 % en 2005).
La réduction des coûts d'affranchissement a pu, une nouvelle fois en 2006, s'appuyer sur des économies substantielles avec pour résultat un coût d'affranchissement par habitant de 0,24 euro , contre 0,28 euro en 2004 et 0,26 euro en 2005, obtenu malgré une revalorisation des prestations de la Poste au 1 er octobre 2006. La politique de réduction de ces coûts repose, notamment, sur le développement de la dématérialisation et de la télétransmission des circulaires aux collectivités territoriales, le recours plus systématique aux envois groupés hebdomadaires et une forte sensibilisation des agents sur la rationalisation des envois.
La performance du programme en matière de délai de délivrance des titres reste, toutefois, encore relativement en retrait. Ainsi, aucun des sous-indicateurs (distinguant les strates de préfectures 10 ( * ) ) mesurant ce délai s'agissant des cartes grises n'atteint la cible fixée par le PAP pour 2006. Quelque soit la « taille » de la préfecture, le délai de délivrance des cartes grises tend même à se dégrader entre 2005 et 2006 . Ainsi, le délai moyen de délivrance d'une carte grise en 2006 était de 24 minutes, contre 23 minutes en 2005.
B. LE PROGRAMME « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE » : UNE PERFORMANCE LARGEMENT CONDITIONNÉE PAR LE CALENDRIER ÉLECTORAL
En 2006, 26 jours ont séparé la publication de la loi de finances pour 2006 de l'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique . Si ce délai est supérieur à celui enregistré en 2005 (22 jours), il reste néanmoins satisfaisant et dépasse la prévision fixée à 28 jours par le PAP pour 2006. Il est, par ailleurs, très proche de la cible arrêtée pour 2008 : 25 jours.
La réduction du délai séparant la remise des comptes des partis et groupements politiques et la date de transmission, par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, des documents à la direction des Journaux officiels (JO) pour publication a également été significative en 2006. Ce délai est, en effet, passé de 11,5 jours en 2005 à 6 jours en 2006 (pour une prévision de 9 jours).
L'avancement de la date de publication des comptes était particulièrement souhaitable . En effet, cette date était jusqu'à présent trop tardive pour être visée dans le décret d'attribution de l'aide publique aux partis politiques. Or, cette attribution de l'aide publique est subordonnée au respect par les partis politiques de leurs obligations comptables, objet du contrôle préalable exercé par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
La performance du programme « Vie politique, cultuelle et associative » étant par ailleurs largement conditionnée par le calendrier électoral , une partie des indicateurs de performance n'ont, pour 2006, aucune pertinence (coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales selon la nature de l'élection).
C. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR » : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE EN CHANTIER
Le RAP de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » souffre, au regard de l'appréciation de la performance du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », de la disparition prévue dans le PAP pour 2007 de cinq indicateurs de performance sur quinze, soit 33,3 % . En conséquence, l'analyse de la performance ne peut être que parcellaire et ne pourra pas s'appuyer, dans les années à venir, sur des séries statistiques aussi solides que votre rapporteur spécial aurait pu le souhaiter.
La consolidation des autres objectifs et indicateurs de performance liés au présent programme reste, par ailleurs, à mener. Ainsi, comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de souligner lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, l'indicateur portant sur le pourcentage des travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA) n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois est surprenant. Il n'est, en effet, pas indispensable de donner une suite positive à tous les rapports de l'IGA et, en tout état de cause, dans leurs domaines respectifs de compétences, les appréciations du Parlement et celles du gouvernement doivent prévaloir sur les préconisations des corps d'inspection. Ces préconisations n'ont donc pas à obligatoirement être suivies d'effet. Enfin, le cas échéant, le meilleur délai pour donner une suite à un rapport n'est pas forcément le plus court. Il peut dépendre du contenu de la suite à donner et de circonstances particulières (nécessité d'une concertation...).
En outre, un objectif, « Offrir aux utilisateurs du ministère la qualité de prestations dont ils ont besoin en matière de systèmes d'information et de communication », et deux indicateurs, le « Taux de satisfaction de la demande personnel exprimée par les autorités d'emploi pour l'exécution de leur schéma d'emplois » et le « Taux de livraisons hors délai », ont fait l'objet d' une reformulation de leur intitulé dans le PAP pour 2007 . Ils deviennent, respectivement, « Améliorer la performance du ministère en systèmes d'information et de communication », « Fiabilité du schéma d'emploi du responsable de programme au regard de son exécution en gestion » et « Taux de livraison dans les délais prévus ».
En dépit de ces éléments d'incertitude et de ces ajustements portant sur les critères de la performance du présent programme, il ressort de l'analyse du RAP les efforts, en cours d'accomplissement, pour mieux maîtriser les projets informatiques et immobiliers au sein de la mission .
Ainsi, le respect des échéances de livraison des études et applications, dont la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC) est maître d'oeuvre, est pratiquement conforme à l'objectif assigné, le taux de respect de ces échéances étant de 59 % contre une prévision de 60 %.
De même, malgré un taux de livraison des opérations immobilières hors délai encore relativement élevé (31 %, contre 10 % en prévision) et une proportion des opérations respectant le budget prévu présentant encore des marges de progression (70 % contre une prévision de 90 %), le coût au m² des constructions tend à être contenu . Ce coût s'élève à 2.452 euros pour la police nationale (2.362 euros en 2005) et à 2.479 euros (2.505 euros en 2005) pour l'administration territoriale.
* 8 Sénat, rapport sur le projet de loi de règlement pour 2005, n° 418, tome II (2005-2006).
* 9 Sénat, rapport sur le projet de loi de règlement pour 2005, n° 418, tome II (2005-2006).
* 10 Les préfectures sont classées selon quatre strates en fonction de la population de leur département.