Projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

II. CRÉER LES CONDITIONS DE LA MISE EN oeUVRE EFFECTIVE DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE

A. LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AU LOGEMENT

Les difficultés que rencontrent certains ménages pour accéder à un logement proviennent à la fois d'une offre insuffisante de logements socialement accessibles, d'un manque de solvabilité des ménages et du développement de situations d'extrême précarité qui se traduisent par la multiplication des cas de mal-logement.

1. Une offre insuffisante de logements

? En premier lieu, l'offre de logements est nettement insuffisante par rapport à la demande , car l'augmentation du nombre de ménages - 320.000 par an - a été plus soutenue que celle des nouvelles constructions. Aujourd'hui, compte tenu des retards accumulés au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, les besoins sont estimés à environ 800.000 logements, ce qui a justifié la mise en oeuvre d'un programme de construction sans précédent qui prévoit la réalisation de près de 400.000 logements par an jusqu'à 2010 pour résorber le déficit cumulé.

Evolution du nombre des ménages et des mises en chantier de logements
Variation annuelle moyenne	1990-1998	1999-2004
Ménages (résidences principales)	250.000	320.000
Besoins globaux de logements	300.000	390.000
Mises en chantier de logements	280.000	320.000
Déficit de logements	20.000	70.000
Déficit cumulé sur la période	180.000	420.000
Sources : Ministère de l'équipement, Insee, Crédit agricole.

? On constate également que l'offre de logements ne répond pas à la demande des ménages à faibles revenus , qui ont besoin de logements à loyers accessibles. En effet, l'effort réalisé en faveur de la construction de logements se concentre essentiellement sur les logements financés à l'aide d'un prêt locatif social (PLS), accessible à des ménages disposant de revenus intermédiaires, et de façon marginale sur les logements à loyers accessibles financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS) ou des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I).

Les conditions d'accessibilité aux différentes catégories de logements sociaux

Conditions de ressources nécessaires pour accéder à un logement financé à l'aide d'un PLA-I

Les logements financés en prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I) sont destinés à des ménages qui cumulent de faibles ressources et des difficultés sociales. Suivant les catégories de ménages considérées, la valeur des plafonds de ressources des PLA-I se situe entre 55 % et 60 % des plafonds pris en compte pour accéder à un logement financé en PLUS. Les loyers sont limités à 88 % du loyer maximum PLUS.

Le pourcentage de ménages pouvant accéder aux logements financés en PLA-I par rapport à la population totale est de 31,5 % (29,1 % en Ile-de-France et 32,3 % en province).

Conditions de ressources nécessaires pour accéder à un logement financé à l'aide d'un PLUS

Le prêt locatif à usage social (PLUS) a remplacé en 1999 le prêt locatif aidé (PLA). Il représente le principal mode de financement mis à disposition des organismes de logement social pour développer une offre locative à bon marché.

Depuis le 11 janvier 1999, les plafonds de ressources applicables aux opérations PLUS (et PLA-I) sont révisés en fonction de l'évolution du Smic. Cette disposition, complétée par des mesures spécifiques de revalorisation en 1998 et 1999, a entraîné un relèvement des plafonds beaucoup plus important que celui du revenu moyen des ménages entre 1996 et 2002 et a contribué à augmenter le nombre des ménages pouvant accéder à un logement social.

Après la revalorisation des plafonds de ressources intervenue au 11 janvier 2005, la part des ménages susceptible d'accéder au PLUS est désormais estimée à 67,7 % (64 % en Ile-de-France et 68,5 % en province).

Conditions de ressources nécessaires pour accéder à un logement financé à l'aide d'un PLS

Le prêt locatif social peut être mobilisé indifféremment par les organismes de logement social et par les investisseurs privés. Depuis le 29 juillet 2004, les plafonds de ressources des ménages pris en compte pour accéder à un logement financé en PLS sont de 140 % des plafonds PLUS pour la zone C, de 160 % pour la zone B et de 180 % pour la zone A. On estime à 82 % la part des ménages éligible au PLS. Les loyers pratiqués sont égaux à ceux du PLUS majorés de 50 %.

Les bailleurs privés doivent s'engager à respecter les conditions de location pendant une période égale à la durée initiale du prêt, sans que celle-ci ne puisse être inférieure à neuf ans ni supérieure à trente ans. En revanche, l'engagement est illimité pour les bailleurs sociaux.

Source : d'après le rapport « Le mal-logement » de la fondation Abbé Pierre - 2006.

Il en résulte une forte insatisfaction de la demande de logements locatifs sociaux , puisque sur 1,3 million de demandes réelles, seules 433.000 ont pu être honorées en 2004, laissant 870.000 demandes en attente. De ce fait, l'obtention d'une habitation à loyer modéré dans le parc social ou conventionné privé se traduit par des délais d'attente de plus en plus longs, environ dix ans à Paris.

Evolution du nombre de logements sociaux financés
Années	PLAI	PLA PLUS	PLUS CD (hors ANRU)	Total logements. sociaux	PLA CFF puis PLS agréés ^(1)		Total général	Part des PLS
1994	11.078	68.575	-	79.653	-		-	-
1995	15.481	45.060	-	60.541	-		-	-
1996	8.617	43.219	-	51.836	5.225		57.061	9,2 %
1997	11.818	43.583	-	55.401	4.510		59.911	7,5 %
1998	15.597	30.463	416	46.476	4.966		51.442	9,7 %
1999	13.921	28.336	570	42.827	4.868		47.695	10,2 %
2000	5.050	31.325	1.661	38.036	4.081		42.117	9,7 %
2001	5.427	39.513	2.711	47.651	8.648		56.299	15,4 %
2002	5.188	36.412	2.856	44.456	11.834		56.290	21 %
2003	5.034	34.588	4.144	43.766	12.659		56.425	22,4 %
2004	6.037	51.548	4.521	52.106	20.598		72.704	28,3 %
2005 ^(2)	7.674	45.437	-	53.111	22.629		75.740	29,9 %
^(1) PLS depuis 2000, hors PLS réalisés par la Foncière.						Source : Ministère du logement
^(2) Données au 31 décembre 2005

Enfin, en dépit des dispositifs d'incitation mis successivement en oeuvre, on observe un nombre encore trop élevé d'habitations vacantes dans le parc privé , puisque plus de 100.000 logements sont désaffectés ou laissés volontairement vides par leurs propriétaires.