EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi de deux propositions de loi, semblables, relatives à l' amélioration du régime des contrats de protection juridique , présentées par nos collègues Pierre Jarlier, Laurent Béteille, François Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, René Garrec, Patrice Gélard, Charles Guené, Jean-René Lecerf, Hugues Portelli, Henri de Richemont, Bernard Saugey et Catherine Troendle (n° 85, 2006-2007) et par notre collègue François Zocchetto (n° 86, 2006-2007).
La complexité et le développement de notre législation, conjugués à la judiciarisation de la société moderne, imposent que l'accès au droit et à la justice ne soit pas limité par un manque de moyens .
Cette préoccupation est depuis plusieurs décennies une des priorités de l'Etat comme en atteste la mise en place de dispositifs publics originaux : maisons de justice et du droit, conseils départementaux d'accès au droit, antennes de justice ou aide juridique pour les justiciables les plus modestes.
Parallèlement aux initiatives des pouvoirs publics, l'assurance de protection juridique, qui se diffuse depuis le début des années 90, s'est imposée comme une des voies possibles pour faciliter l'accès au droit et à la justice.
La garantie de protection juridique assure, en cas de litige, la prise en charge des frais de procédure exposés à cette occasion 1 ( * ) ou la prestation de services en vue de permettre la défense de l'assuré partie à un procès ou confronté à une réclamation, ou le règlement amiable de son différend . Ce dispositif met à la disposition du souscripteur une large palette d'instruments : information, conseil juridique ou encore prise en charge des honoraires de l'avocat.
Avec une progression des cotisations de plus de 8 % par an depuis cinq ans, l'assurance de protection juridique rencontre un succès croissant auprès des particuliers et des entreprises, démontrant ainsi qu'elle répond à un besoin réel des Français , confrontés dans leur vie quotidienne à une montée en puissance des contestations.
Tous les travaux de réflexion sur l'amélioration de la politique d'accès au droit conduits ces dernières années (rapport publié en mai 2001 de la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par M. Paul Bouchet 2 ( * ) , rapport de M. Jean-Paul Bouquin sur l'assurance de protection juridique publié en avril 2004 3 ( * ) ) ont conclu à sa nécessaire généralisation, compte tenu des avantages procurés aux citoyens.
Dans le même temps, de sévères critiques sur le fonctionnement de cette assurance ont été formulées, notamment par la commission des clauses abusives le 21 février 2002. Outre les conditions trop restrictives de la mise en jeu de la garantie, ont été dénoncées les relations déséquilibrées entre les sociétés d'assurance, d'une part, et l'assuré et les avocats, d'autre part.
En 2003 et en 2005, la fédération française des sociétés d'assurances a pris des initiatives pour répondre à ces observations, s'engageant à supprimer de nombreuses clauses illicites ou abusives, notamment pour favoriser la transparence des contrats et mieux prendre en compte les attentes des consommateurs.
Toutefois, en dépit des efforts accomplis par les assureurs, la position des avocats, acteurs essentiels de l'accès au droit et à la justice, dans le fonctionnement de l'assurance de protection juridique n'est toujours pas satisfaisante . Soucieux de remédier à cette situation, les représentants de la profession d'avocat et ceux des sociétés d'assurance et des mutuelles, sous l'égide du ministère de la justice, ont, depuis 2003, tenté sans succès de rapprocher leurs points de vue.
Les présentes propositions de loi dont votre commission a demandé l'inscription à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée en application du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution et dans la continuité de l'augmentation des crédits d'aide juridictionnelle votée par le Sénat lors de l'examen du budget pour 2007, proposent de remédier à ce blocage en apportant des aménagements limités au régime de l'assurance de protection juridique , principalement pour clarifier les relations entre les assureurs et les avocats .
Malgré d'évidentes divergences, aucune des personnes entendues par votre rapporteur n'a contesté le bien-fondé de la démarche des auteurs des propositions de loi visant à améliorer le fonctionnement de l'assurance de protection juridique pour en favoriser le développement.
I. L'ASSURANCE DE PROTECTION JURIDIQUE, UN OUTIL D'ACCÈS AU DROIT PROMETTEUR MAIS PERFECTIBLE
A. UN DISPOSITIF EN PLEINE EXPANSION AUX AVANTAGES MULTIPLES
Les contrats d'assurance de protection juridique sont régis par la directive du Conseil des Communautés européennes du 22 janvier 1987 4 ( * ) laquelle a été transcrite en deux temps dans notre droit interne : la loi du 31 décembre 1989 5 ( * ) a transposé ce dispositif dans le code des assurances aux articles L. 127-1 à L. 127-7 et l'ordonnance du 19 avril 2001 6 ( * ) l'a étendu au secteur mutualiste en insérant dans le code de la mutualité, les articles L. 224-1 à L. 224-7.
1. La couverture des risques juridiques, un contrat d'assurance original, une offre variée
- Les caractéristiques du contrat d'assurance de protection juridique
L'assurance de protection juridique se distingue fondamentalement de l'assurance de responsabilité civile en ce que l'assureur - qui intervient comme un assistant de l'assuré- ne fait jamais valoir ses propres droits , non plus qu'en cas de condamnation de l'assuré, il n'aura à payer de dommages et intérêts à la partie adverse ou, en cas de succès, il n'encaissera un bénéfice 7 ( * ) . En outre, l'assuré a la maîtrise du procès.
A la différence de certains contrats d'assurance (habitation ou automobile), la protection juridique qui peut être souscrite tant par des particuliers que par des professionnels (entreprises, agriculteurs, collectivités territoriales), est facultative . Sur 200.000 mises en jeu de la garantie par an, 170.000 concernent des particuliers, 30.000 des professionnels, pour une répartition des cotisations particuliers-professionnels de 85% et 15%.
- Le champ de l'assurance de protection juridique
Sous réserve de deux exceptions légales 8 ( * ) , le champ de cette assurance - qui a vocation à couvrir tout litige ou différend opposant l'assuré à un tiers- n'est pas limité .
Les principaux domaines concernés sont : les litiges occasionnés par la consommation des biens et services , les conflits du travail (dans le secteur public et le secteur privé), les différends sur les prestations sociales de prévoyance ou de retraite ou encore sur la fiscalité (réclamation relatives à l'assiette et au recouvrement de l'impôt sur le revenu par exemple) et les infractions pénales à certaines conditions 9 ( * ) .
Comme l'indique M. Jean-Paul Bouquin, dans son rapport sur l'assurance de protection juridique, « le produit le plus répandu est ce qu'on pourrait appeler une protection juridique familiale, qui couvre en général : consommation, défense pénale des délits non intentionnels, habitation, services publics et sociaux, droit du travail » 10 ( * ) .
Selon une étude récente de l'association internationale de l'assurance de protection juridique 11 ( * ) , avec respectivement 29 % et 25 % des litiges déclarés aux assureurs, l'immobilier et la consommation sont les deux matières qui alimentent le plus grand nombre de sinistres , suivis par le droit du travail-droit social (10 %).
Comme l'a indiqué la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), « pour des raisons essentiellement de coût et de limites techniques auxquelles se heurtent les assureurs », trois champs du droit sont le plus souvent exclus de la garantie : le droit des brevets, le droit de la famille et des personnes (rupture de la vie conjugale, successions, donations...) et le droit de la construction , étant précisé qu'une offre commence toutefois à se développer -pour les contrats les plus hauts de gamme- dans les deux derniers domaines cités 12 ( * ) . Le groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA) a expliqué la rareté des garanties en matière de divorce notamment par « l'absence de caractère aléatoire de l'événement ».
- La typologie des contrats et leur coût
Ainsi, trois types de garantie de protection juridique -plus ou moins étendues- sont proposés par les sociétés d'assurance et les sociétés mutualistes :
- la garantie défense pénale-recours en vue d'obtenir la réparation d'un préjudice personnel à la suite d'un accident, incluse dans les contrats d'assurance automobiles et multirisques habitation ; forme primitive de protection juridique, elle est limitée à l'objet de la garantie principale ;
- la protection juridique dite segmentée qui couvre des risques dans un domaine déterminé (santé, automobile, habitation, droit du travail, pratique d'une activité sportive) ; ainsi, un contrat de protection juridique automobile offre des garanties plus complètes que la défense pénale-recours en prenant en charge les litiges liés à la vente ou à l'entretien d'un véhicule, ainsi que la défense pénale du conducteur hors accident de la circulation. Plusieurs de ces garanties peuvent être combinées ;
- la protection juridique générale , garantie la plus étendue, l'assureur définissant précisément les branches du droit concernées ; elle cumule tout ou une grande partie des protections juridiques segmentées et peut également comprendre la défense-recours ; le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur qu'une minorité de ménages souscrivait cette forme complète de contrat.
Protections juridiques segmentées et générales peuvent être proposées soit dans un contrat accessoire à un contrat principal en inclusion ou en option, ce qui est le cas le plus fréquent 13 ( * ) , soit dans un contrat autonome.
La gamme des contrats offerts aux particuliers est donc très large et les primes , proportionnelles à l'étendue de la couverture, d'un montant annuel très variable , entre 2 et 4 euros pour une garantie défense-recours incluse dans un contrat automobile ou habitation, entre 15 et 25 euros pour une protection juridique segmentée incluse dans un contrat multirisques habitation 14 ( * ) , entre 30 et 250 euros pour un contrat de protection juridique générale 15 ( * ) . Le coût moyen actuel d'un contrat d'assurance de protection juridique s'établit à 60 euros . Les primes des contrats proposés aux entreprises -d'un coût variable en fonction du nombre de salariés- sont plus élevées. Par exemple pour les artisans, commerçants et professions libérales, elles sont comprises entre 150 euros (pour 1 salarié) et 1.100 euros (pour 10 salariés).
- Les grandes lignes du régime de l'assurance de protection juridique
Le régime de l'assurance de protection juridique est régi par quelques principes directeurs, parmi lesquels :
- l'individualisation obligatoire de la garantie et de la prime dans le contrat d'assurance ;
- des modalités particulières de règlement en cas de désaccord entre l'assureur et l'assuré sur les mesures à prendre pour régler le litige (intervention d'une tierce personne désignée par les parties ou, à défaut, du président du tribunal de grande instance qui statue en référé) ;
- le droit pour l'assuré de choisir un avocat ou une personne qualifiée de son choix pour défendre ses intérêts en cas de litige qui l'oppose à un tiers et en cas de conflit avec l'assureur de protection juridique.
- Les prestations fournies à l'assuré
L'assurance de protection juridique accorde à l'assureur un rôle central et original : celui-ci peut intervenir dans toutes les phases de règlement du différend -amiable comme contentieuse-, contrairement au Danemark (où la garantie ne couvre que le stade du procès).
Ses missions, qui ne se bornent pas au paiement d'une simple indemnité comme c'est souvent le cas dans d'autres branches, comprennent la fourniture de véritables prestations . Ce système diverge profondément du système allemand, seul pays de l'Union européenne dans lequel l'assureur joue le rôle d'un simple tiers payant des honoraires des auxiliaires de justice et des frais de procédure 16 ( * ) . Selon une étude de l'association internationale de l'assurance de protection juridique (2004), 66 % des sinistres sont gérés directement par les services internes des assureurs et 32 % par des avocats, contre 2 % par l'assuré lui-même, étant précisé que les avocats interviennent rarement en phase amiable.
L'assureur est en effet autorisé à proposer une grande diversité de services juridiques : information des assurés sur leurs droits et obligations, y compris, à titre préventif comme l'a autorisé la jurisprudence 17 ( * ) , conseils juridiques, consultation juridique ou encore transaction amiable.
Avec 50.000 appels traités annuellement en moyenne par entreprise, soit un tiers des prestations fournies, les renseignements juridiques délivrés par téléphone représentent une part substantielle de l'activité des assureurs, ce qui est une spécificité française au sein de l'Union européenne. Ce dispositif est efficace car plus de 70 % des réponses fournies dans ce cadre permettent d'éviter une déclaration de sinistre.
Comme l'ont expliqué la FFSA et le GEMA, les sociétés d'assurance et les entreprises mutualistes sont organisées sur un modèle similaire pour transmettre ces informations. Elle s'appuient sur des plateaux techniques de renseignements téléphoniques : un numéro de ligne spécifique ou un code d'accès au plateau est affecté pour chaque contrat ; les services d'information juridique sont accessibles aux assurés toute la journée 18 ( * ) ; la réception et le traitement des appels sont assurés par des juristes diplômés d'un niveau d'études au moins égal à quatre années après le baccalauréat 19 ( * ) , disposant d'une base de documentation juridique très fournie.
En sus de ces prestations « en nature », l'assureur a également vocation à prendre en charge les frais liés au règlement du litige (frais de procédure, honoraires des auxiliaires de justice). Les sommes engagées par l'assurance dans le cadre de la garantie de protection juridique sont limitées à un triple égard .
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Les plafonds prévus par les
contrats
Les contrats d'assurance fixent en général des seuils d'intervention (montant minimal sur lequel doit porter le litige pour la mise en jeu de la garantie) variables d'une compagnie à l'autre (entre 0 et 250 euros en phase amiable et entre 150 et 800 euros pour le règlement des contentieux). Est prévu un plafond global de dédommagement par litige dont le montant oscille entre 14.000 et 32.000 euros, voire 100.000 euros parfois, destiné à financer tous les frais occasionnés par le sinistre. Le remboursement des honoraires d'avocat est limité . Actuellement, les contrats commercialisés ne comportent plus de clauses distinguant les conditions de remboursement d'honoraires selon que l'avocat est ou non désigné personnellement par l'assuré. Pour la phase contentieuse , les plafonds sont déterminés en fonction du degré de juridiction et de la nature du litige. Selon une étude du groupement des sociétés de protection juridique de septembre 2004 20 ( * ) , ce plafonnement (hors taxe) varie : - entre 383 et 1.155 euros avec une moyenne de 559 euros, pour les procédures engagées au tribunal d'instance ; - entre 640 et 1.155 euros, avec une moyenne de 744 euros, pour les affaires portées devant le tribunal de grande instance ; - entre 636 et 1.155 euros, avec une moyenne de 908 euros, pour les litiges soumis au conseil de prud'hommes. En moyenne, le montant de ces plafonds se situe autour de 730 euros , soit à un niveau supérieur à la dépense moyenne de l'Etat allouée aux avocats au titre des missions d'aide juridictionnelle , évaluée à 301 euros en 2005. Les assureurs financent actuellement moins de 2 % (soit environ 130 millions d'euros) du montant total des honoraires d'avocat. Pour la phase amiable, il semble que les honoraires de l'avocat soient généralement garantis à hauteur d'un montant égal à ceux prévus pour une affaire similaire portée devant la juridiction compétente pour le type de litige concerné. |
Source : Ouvrage de M. Bernard Cerveau précité, pages 74 à 76.
L'instauration de plafonds de remboursement des honoraires d'avocat est autorisée par la loi 21 ( * ) , comme l'a confirmé la Cour de cassation (arrêt 1 ère Chambre civile, 15 juillet 1999). Elle permet aux assureurs de maîtriser financièrement l'opération d'assurance et, ainsi, de préserver l'équilibre financier du contrat.
* 1 Les honoraires de l'avocat, les dépens et les débours.
* 2 M. Paul Bouchet est conseiller d'Etat honoraire et ancien président du Conseil national de l'aide juridique ; les travaux de la commission qu'il présidait avaient pour objet d'esquisser des pistes de réforme pour améliorer la politique d'accès au droit et à la justice, notamment en vue de moderniser le dispositif d'aide juridictionnelle ; cette commission ad hoc avait été créée par Mme Marylise Lebranchu, à l'époque garde des sceaux.
* 3 M. Jean-Paul Bouquin, ancien cadre dirigeant d'une entreprise mutualiste, a été mandaté par la fédération française des sociétés d'assurance pour mener un audit sur cette activité.
* 4 Directive n° 87/344/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance de protection juridique. Quinze années de travaux préparatoires ont été nécessaires pour aboutir à un texte commun aux différents Etat membres. Avant l'entrée en vigueur de ce texte, le droit applicable à ces contrats en France résultait de la jurisprudence.
* 5 Loi n° 89-1014 portant adaptation du code des assurances à l'ouverture du marché européen.
* 6 Ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité et transposant les directives 92/49/CEE et 92/96/CEE du Conseil des 18 juin et 10 novembre 1992, ratifiée par loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
* 7 A contrario, la défense d'un assuré dans le cadre d'un procès en responsabilité intenté contre ce dernier intéresse directement l'assureur pour lequel la perte du procès se traduit par la prise en charge de ses conséquences pécuniaires.
* 8 La loi n'a fixé que deux exclusions -reprises de la directive de 1987- concernant l'assurance maritime et l'assurance de responsabilité civile pour la défense ou la représentation civile sous certaines conditions.
* 9 Les assureurs couvrent généralement les frais de défense des intérêts de l'assuré, victime d'une contravention, d'un délit ou d'un crime ou lorsque l'assuré est l'auteur d'une infraction non intentionnelle. En cas d'infraction intentionnelle, certains assureurs acceptent de rembourser à l'assuré les frais en cas de non lieu, de relaxe, de requalification de l'infraction ou d'acquittement.
* 10 Page 9.
* 11 L'assurance de protection juridique - marché, garanties, perspectives - Bernard Cerveau - Editions l'Argus de l'assurance - 2006 - page 252.
* 12 Les contrats de couverture du divorce comportent des délais de carence importants (en général deux ans).
* 13 A l'instar du Royaume-Uni.
* 14 Dont la cotisation moyenne s'élève à 140 euros par an.
* 15 30 euros pour un contrat d'entrée de gamme qui couvre la consommation, l'habitation, le social, la prévoyance et la retraite ; 250 euros pour un contrat haut de gamme, qui garantit outre les domaines visés par un contrat de base, les dommages corporels, la matière pénale, l'activité associative, le droit des successions, le droit de la famille, le divorce, la fiscalité, la circulation, les cautions, les créances et les biens donnés en location.
* 16 En Allemagne, les avocats ont un monopole en matière de consultation juridique, ce qui prive les assureurs de la possibilité de fournir des services en ce domaine. Actuellement, la justification de ce monopole est discutée.
* 17 Arrêt de la Cour de cassation, 1 ère chambre civile, 30 juin 1976 selon lequel la prévention d'un risque entre dans le domaine de l'assurance.
* 18 De 8 heures à 20 heures, voire 21 heures.
* 19 Ceux-ci sont souvent d'anciens professionnels du droit ayant choisi le salariat (avocats, notaires, huissiers...).
* 20 Ouvrage précité de M. Bernard Cerveau, pages 75 et 76.
* 21 Article L. 127-3, troisième alinéa du code des assurances : « Aucune clause du contrat ne doit porter atteinte, dans les limites de la garantie, au choix ouvert à l'assuré par les deux alinéas précédents [libre choix de l'avocat]».