EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - ACCÈS ÉQUITABLE
AUX MINIMA SOCIAUX
CHAPITRE PREMIER : Minima sociaux d'insertion
Article premier (art. L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles, L. 524-1 du code de la sécurité sociale et L. 351-10 du code du travail) - Harmonisation des ressources prises en compte pour le calcul des droits au revenu minimum d'insertion, à l'allocation de parent isolé et à l'allocation de solidarité spécifique
Objet : Cet article vise à rapprocher les ressources prises en compte pour la détermination du droit au RMI, à l'API et à l'ASS et à neutraliser celles qui sont devenues inexistantes, afin de ne pas pénaliser les personnes qui reprennent une activité professionnelle.
I - Le dispositif proposé
Cet article a un double objectif :
? il vise d'abord à rapprocher, autant que possible, les ressources prises en compte pour l'attribution des trois minima sociaux dits « d'insertion » , à savoir le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation de parent isolé (API) et l'allocation de solidarité spécifique (ASS) : il ne s'agit pas de remettre en cause l'existence de ces trois prestations distinctes, qui répondent à des problématiques spécifiques, mais simplement de retenir des principes communs pour l'évaluation des ressources des demandeurs. Trois raisons motivent ce rapprochement :
- premièrement, une volonté de transparence : il est important de pouvoir établir des comparaisons claires entre minima sociaux. Or, les différences de base ressources nuisent à cet exercice ;
- deuxièmement, une volonté d'équité : les seules différences acceptables dans la définition des ressources prises en compte pour le calcul de ces trois prestations sont celles qui tiennent aux spécificités du public visé. Il est ainsi compréhensible qu'un traitement particulier des prestations familiales destinées aux jeunes enfants soit fait dans le cadre de l'API, allocation qui est réservée aux parents isolés ayant à charge un ou plusieurs enfants de moins de trois ans. En revanche, il est inadmissible que le traitement des avantages en nature tirés d'un hébergement à titre gratuit ne soit pas identique dans tous les cas ;
- troisièmement, la volonté de faciliter les transitions d'un statut à l'autre : les passages du bénéfice d'un minimum social à un autre ne sont pas rares. Ainsi, chaque année, 40 % des bénéficiaires de l'API en fin de droits basculent vers le RMI. De même, 16 % des allocataires du RMI se voient ouvrir chaque année des droits à un autre minimum social.
? Cet article vise également à lever un certain nombre d'obstacles à la reprise d'activité liés à la manière dont les ressources des demandeurs sont appréciées.
Pour atteindre ces deux objectifs, le présent article modifie sur quatre points les articles L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles, L. 524-1 du code de la sécurité sociale et L. 351-10 du code du travail qui déterminent respectivement les ressources prises en compte pour le calcul des droits au RMI, à l'API et à l'ASS :
- il harmonise d'abord les ressources retenues pour le calcul du RMI et de l'API : il donne ainsi une base légale à l'application du forfait logement aux bénéficiaires du RMI hébergés à titre gratuit, sur le modèle déjà prévu pour les allocataires de l'API. Inversement, il exclut des ressources prises en compte pour le calcul des droits à l'API les avantages en nature procurés par un jardin exploité à titre privatif, comme cela est déjà le cas pour les titulaires du RMI ;
- il exclut ensuite la rémunération des jeunes âgés de moins de vingt-six ans des ressources prises en compte pour le calcul des droits aux trois minima sociaux d'insertion , lorsque ceux-ci sont employés en contrat d'alternance, en contrat d'apprentissage ou qu'ils créent leur propre entreprise, à condition que ces revenus restent inférieurs au Smic.
Aujourd'hui, en effet, les familles en difficulté se voient pénalisées lorsque leurs enfants se tournent vers l'apprentissage ou la formation en alternance. Elles sont placées devant une alternative douloureuse : soit ne plus comptabiliser le jeune comme enfant à charge et perdre non seulement la part de RMI correspondante (entre 130 et 216 euros) mais aussi les autres prestations familiales liées à la présence du jeune à charge (allocations familiales, allocations logement...), soit le garder à charge et voir le montant de leur allocation réduit à concurrence de son salaire. Cette situation risque donc de décourager ces jeunes de se tourner vers ces formations, qui constituent pourtant un moyen de sortie de l'exclusion ;
- il clarifie également le traitement des pensions alimentaires dans le calcul des ressources des demandeurs de minima sociaux . Aujourd'hui, le régime de comptabilisation des pensions alimentaires et des prestations compensatoires est en effet très flou : les pensions versées ne sont pas toujours déduites des ressources et les pensions reçues sont prises en compte pour leur montant théorique, c'est à dire celui fixé par le juge aux affaires familiales, et non pour celui réellement perçu. Cet article précise donc désormais explicitement que les pensions versées sont systématiquement déduites des ressources et que les pensions reçues y sont incluses ;
- il met enfin en place un mécanisme de neutralisation des ressources devenues inexistantes : l'attribution de prestations sous conditions de ressources suppose nécessairement de fixer une période de référence pour la détermination de ces ressources mais il existe toujours un risque - d'autant plus important que la période de référence est longue - que la perception des ressources en question soit interrompue au moment de la demande.
Dans les faits, on constate que le mécanisme de la déclaration trimestrielle de ressources, prévue dans le cadre du RMI et de l'API, conduit à un décalage de trois mois entre les ressources réellement perçues et celles retenues pour le calcul des droits. Ainsi, les personnes qui ont tenté de se réinsérer professionnellement, en acceptant une mission d'intérim ou un contrat à durée déterminée, sont pénalisées car elles doivent attendre trois mois pour que les ressources prises en compte pour le calcul de leurs droits redescendent en dessous du plafond.
Le mécanisme prévu par le présent article permet donc d'exclure de la base ressources les revenus dont le versement est interrompu de façon certaine à la date de la demande. En revanche, en cas d'augmentation des ressources, le mécanisme reste favorable au demandeur, puisque le décalage de trois mois subsiste et lui permet de cumuler intégralement pendant trois mois ces nouvelles ressources avec l'allocation.
II - La position de votre commission
Votre commission est naturellement favorable à un rapprochement des bases ressources des trois minima sociaux d'insertion. Elle ne peut toutefois que constater qu'un tel exercice comporte au moins deux limites :
- un certain nombre de précisions importantes pour parvenir à une véritable harmonisation relèvent du niveau réglementaire : c'est notamment le cas de la liste des prestations incluses ou exclues de la base ressources. Au-delà des dispositions du présent article, il est donc indispensable que le Gouvernement s'attache à rendre cohérentes les dispositions réglementaires applicables à chacune des prestations ;
- plus fondamentalement, les trois prestations visées ont un fonctionnement différent : deux d'entre elles - RMI et API - sont des allocations purement différentielles et familialisées, ce qui n'est pas le cas de l'ASS qui est une prestation simplement conjugalisée. Dans ces conditions, les bases ressources de ces allocations restent, par nature, différentes.
S'agissant des clarifications apportées dans le domaine du forfait logement, votre commission constate que la présente proposition de loi rejoint les préoccupations du Gouvernement : ainsi, l'article 135 de la loi de finances pour 2007 aligne le montant du forfait logement applicable à l'API sur celui prévu dans le cadre du RMI.
Votre commission est particulièrement attachée au principe de neutralisation des ressources devenues inexistantes prévues par le présent article : il lui paraît être un bon moyen de concilier les impératifs de gestion des caisses - qui ne peuvent connaître en temps réel l'ensemble des revenus des demandeurs - et la nécessité de lever les obstacles à la reprise d'activité, même pour de très courtes durées : chacun sait en effet que les allers-retours entre monde du travail et bénéfice des minima sociaux sont aujourd'hui un passage presque obligé pour sortir de l'exclusion.
Elle est également particulièrement attentive à la question de la formation des jeunes car elle estime que celle-ci est le principal levier de leur insertion sociale et professionnelle. Elle ne peut donc qu'approuver les mesures qui s'attachent à encourager les jeunes à s'engager dans les filières d'apprentissage ou de formation par alternance.
Votre commission observe toutefois que le mécanisme retenu par le présent article comporte deux imperfections :
- en fixant au niveau du Smic le montant du salaire ouvrant droit au bénéfice de l'exclusion des ressources prises en compte pour le calcul des droits, il crée un nouvel effet de seuil. Pour l'éviter, il serait plus judicieux de remplacer ce plafond par un mécanisme d'abattement. Votre commission vous propose donc de modifier la rédaction de cet article dans ce sens ;
- par ailleurs, l'ASS est une prestation conjugalisée, ce qui signifie que les revenus des enfants à charge ne sont jamais pris en compte, quels que soient leur origine et leur montant. Il n'est donc pas nécessaire de prévoir un tel mécanisme d'exclusion des ressources ou d'abattement dans le cadre de cette allocation. Votre commission vous propose donc de supprimer cette précision dans le cas de l'ASS.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.