N° 110
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 2006 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1), sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l' organisation de certaines professions de santé et à la répression de l' usurpation de titres et de l' exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique,
Par M. Alain MILON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2674 rect., 3453 et T.A. 620
Sénat : 91, 111 (2006-2007)
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Santé publique. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Lors de son discours de politique générale du 3 juillet 2002, Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, déclarait :
« Je vous demanderai l'autorisation de légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations dans un certain nombre de domaines qui ne toucheront pas aux équilibres fondamentaux de notre République, mais qui concernent la paperasse, qui concernent tous les ennuis et toutes les tracasseries qui font qu'aujourd'hui les acteurs sociaux, économiques, sont transformés en bureaucrates alors que nous attendons qu'on puisse libérer leur énergie. »
Cette volonté de simplifier le droit, affirmée par le chef du Gouvernement, a trouvé sa traduction dans deux textes : la loi n° 2003-591 du 3 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, par voie d'ordonnance, et la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
Ces deux textes ont enclenché une sorte de processus vertueux de la simplification auquel votre commission a souscrit sans réserve. Il est vrai que la simplification du droit social apparaît aujourd'hui, plus que jamais, comme une exigence impérative, cette branche du droit se caractérisant, en effet, par sa grande complexité. Dans ce contexte, les mesures de simplification et d'homogénéisation proposées par le Gouvernement sont particulièrement bienvenues.
Il convient toutefois de ne pas se méprendre sur la portée de ces textes. La démarche est avant tout pragmatique. Ainsi, dans le cas présent, le texte qu'il est proposé de ratifier s'attache, pour l'essentiel à harmoniser les dispositions juridiques applicables aux institutions ordinales de différentes professions de santé (médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, masseurs-kinésithérapeutes et pédicures-podologues) et à préciser les conditions d'exercice de la profession de diététicien.
D'une tout autre nature est l'objet de son dernier article. Celui-ci envisage en effet l'ouverture d'une nouveau droit à légiférer par voie d'ordonnance afin d'autoriser le Gouvernement à y recourir pour réformer la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux. Il dépasse donc le simple cadre de la simplification.
Cela étant, cet article a pour intérêt de satisfaire une demande exprimée tant par votre commission que par les milieux associatifs et les professionnels de la santé mentale en faveur d'une révision de la loi de 1990 et de son adaptation aux réalités sociales. Or, pour l'instant le dispositif de révision figure dans un autre texte en cours d'examen : le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, ce qui n'a pas manqué de susciter des réactions vivement critiques sur l'amalgame ainsi créé entre lutte contre la délinquance et prise en charge des malades mentaux. Le présent texte propose donc une solution alternative, recevable sur le fond mais d'une singulière originalité sur le plan de la procédure législative.
I. SIMPLIFIER ET CLARIFIER L'ENCADREMENT DES PROFESSIONS RÉGLEMENTÉES PAR LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE
La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a habilité le Gouvernement à prendre diverses mesures par ordonnance dans le domaine sanitaire. Son article 73 prévoyait à lui seul douze séries de dispositions de simplification en matière de santé, relatives aussi bien au fonctionnement des établissements de santé et des établissements publics nationaux à caractère sanitaire qu'à la réglementation des débits de boissons ou au fonctionnement et à l'encadrement des professions de santé.
Le présent projet de loi propose de ratifier l'ordonnance n° 2005-1040 prise sur la base de cette habilitation, dont elle reprend les dispositions relatives à la simplification de l'organisation des ordres professionnels (2° de l'article 73), à l'harmonisation des dispositions répressives en cas d'exercice illégal de ces professions (3°), à la simplification des procédures d'enregistrement applicables aux psychologues et aux assistants de service social (10°), à l'allégement des procédures de remplacement des professionnels de santé (11°) et à la simplification des procédures relatives à la création et au changement d'exploitant des pharmacies (12°).
Les dispositions prises sur la base de l'ordonnance sont complétées par seize autres articles qui confortent la démarche de simplification entreprise par le Gouvernement.
A. LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE DU 26 AOÛT 2005 RELATIVE À L'ORGANISATION DE CERTAINES PROFESSIONS DE SANTÉ
Les dispositions de cette ordonnance ont trois objets principaux : améliorer le fonctionnement des institutions ordinales, sanctionner l'exercice illégal des professions de santé et simplifier un certain nombre de procédures administratives.
1. Le fonctionnement des institutions ordinales
L'article 73 de la loi du 9 décembre 2004 précitée a autorisé le Gouvernement à agir par voie d'ordonnance afin de simplifier l'organisation des ordres des professions de santé, notamment en adaptant la procédure et la composition des instances disciplinaires, en simplifiant l'exécution de leurs décisions et en aménageant les règles de diffusion des listes de professionnels de santé inscrits au tableau de l'ordre.
Les instances ordinales ont, à de nombreuses reprises, manifesté le souhait que de tels aménagements, en particulier des règles de procédure, leur soient apportés.
On observera toutefois que la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique avait déjà fourni quelques réponses ponctuelles à ces questions. A titre d'exemple, elle a aménagé le régime d'incompatibilité applicable aux formations disciplinaires des ordres des professions médicales et des pharmaciens. Le souci principal du législateur était en effet de ne pas bloquer le fonctionnement des ordres par une procédure trop contraignante et de mettre fin à toute difficulté d'interprétation relative à l'exécution des peines.
Cette première évolution a mis en exergue la nécessité d'harmoniser les règles et procédures applicables au sein de chaque instance ordinale. L'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions s'inscrit dans ce contexte et permet de franchir une nouvelle étape.
Le premier volet des mesures qu'elle contient vise donc à harmoniser et clarifier les règles et procédures applicables au sein de chaque instance ordinale.
A ce titre, elle opère un certain nombre de simplifications de forme en regroupant dans des articles communs les dispositions qui figuraient jusqu'à présent dans les différents chapitres concernant chacun des ordres (médecins, chirurgiens-dentistes, pédicures-podologues). C'est le cas en particulier pour la composition et le fonctionnement des chambres disciplinaires nationales, des chambres disciplinaires de première instance et des conseils régionaux de chaque ordre.
Outre les dispositions contenues dans l'ordonnance, le présent projet regroupe diverses mesures ponctuelles qui s'inscrivent dans la même ligne. Il s'agit des mesures relatives à la procédure de décisions des chambres disciplinaires ordinales et de celles relatives aux modalités de fonctionnement des commissions de conciliation placées auprès des conseils départementaux des institutions ordinales des professions médicales.