EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mardi 24 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » .
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » était constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social », « Cour des comptes et autres juridictions financières ».
Il a expliqué qu'au travers de cette mission, il s'agissait d'assurer le respect de la spécificité du Conseil économique et social (CES) et de préserver l'indépendance de la Cour des comptes, en particulier vis à vis du ministère de l'économie et des finances. Il a ajouté qu'un rattachement de la Cour des comptes à une mission relevant de ce ministère avait été un temps envisagé, mais qu'un tel rattachement contrevenait au principe selon lequel les moyens du contrôleur ne pouvaient pas dépendre du contrôlé. Il a indiqué que, suivant des considérations analogues, le Conseil d'Etat, ainsi que les autres juridictions administratives, s'étaient vus intégrés au sein de cette mission, et que la commission avait, à cette occasion, regretté que les juridictions de l'ordre administratif aient été ainsi séparées des juridictions de l'ordre judiciaire.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a observé qu'après un « accouchement » que la commission avait qualifié, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, de « douloureux », cette mission avait désormais trouvé son « rythme de croisière ».
Il a souligné qu'au sein des trois programmes s'était progressivement imposée une logique de performance, en conformité avec les préconisations et l'esprit de la LOLF.
Il a rappelé que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficiait de 470,4 millions d'euros de crédits de paiement, et que 83,6 % de ces crédits correspondaient à des frais de personnel.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a observé que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentaient plus de 50 % des crédits de la mission, tandis que ceux attribués au CES pesaient pour moins de 10 %.
Il a examiné, tout d'abord, le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », dont le responsable est le vice président du Conseil d'Etat, M. Jean-Marc Sauvé.
Il a indiqué que ce programme était doté de 251,1 millions d'euros en crédits de paiement, la fonction juridictionnelle absorbant 90 % de cette enveloppe. Il a précisé qu'il s'agissait là d'une évolution significative des crédits (+ 5,1 % par rapport à 2006).
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a déclaré que la dotation relative aux frais de justice correspondait à 8,86 millions d'euros, après un réajustement de 1,24 million d'euros au regard du montant alloué dans le projet de loi de finances initiale pour 2006. Il a remarqué que cet accroissement de 14,1 % de la dotation laissait, toutefois, planer un doute sur la sincérité budgétaire de ce poste, dans la mesure où la consommation de ces crédits en 2005 était déjà de 8,19 millions d'euros avec un taux de croissance de 12 %. Il a, cependant, indiqué que le responsable du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », M. Jean-Marc Sauvé, lui avait confirmé que la dotation prévue pour 2007 serait respectée.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ajouté qu'il convenait de souligner l'augmentation notable des crédits mais aussi la réflexion approfondie, menée conjointement par le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives, pour instaurer un contrôle de gestion sur leurs budgets de fonctionnement. Il a indiqué qu'un progiciel d'élaboration budgétaire et de contrôle de gestion avait, d'ailleurs, été déployé, courant 2006, dans les services gestionnaires du Conseil d'Etat et dans toutes les juridictions administratives.
Il a, en outre, rappelé la distinction existant entre les frais de justice relevant de l'ordre judiciaire et ceux inhérents à l'ordre administratif.
Il a rappelé que l'effort réalisé pour la création d'emplois, au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), s'élevait pour 2007 à 3 millions d'euros. Il a déploré, à cet égard, l'insuffisance de cette enveloppe pour satisfaire aux objectifs fixés par la LOPJ, qui avait prévu la création de 480 emplois dans les juridictions administratives entre 2003 et 2007. Il a indiqué qu'au cours de cette période seulement 342 emplois auraient été créés, avec un manque de 54 postes de magistrats administratifs et de 84 postes d'agents de greffe.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a jugé ce retard d'autant plus regrettable que le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives s'étaient vus soumis, outre la pression de l'augmentation continue du contentieux, à de nouvelles contraintes. A ce titre, il a rappelé que les dispositions de différents textes de loi ou d'ordonnance, confiant à un magistrat administratif la présidence des chambres de discipline des différentes professions de santé, entreraient en vigueur dès la fin de l'année 2006, et qu'elles entraîneraient une consommation de dix emplois temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires de magistrats.
Il a estimé que la poursuite de l'augmentation du contentieux administratif (+ 5 % en 2005) confirmait la pertinence de l'objectif principal du programme consistant à ramener à un an, au lieu de dix-huit mois, fin 2007, les délais de jugement devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, comme c'était déjà le cas au Conseil d'Etat.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a considéré qu'au sein de ce programme l'acclimatation à la culture des indicateurs de performance s'était faite sans difficulté particulière, la référence à des délais moyens de jugement étant déjà utilisée, depuis plusieurs années, par le Conseil d'Etat pour son rapport annuel. Il a ajouté que ce constat était d'autant plus remarquable que, comme pour le programme « Conseil économique et social », la fonction consultative ne se prêtait guère à la mesure de la performance.
Il a salué l'évolution très favorable des indicateurs mesurant l'efficience des juridictions, les tribunaux administratifs étant parvenus à dépasser, dès 2005, la cible qui leur avait été fixée pour 2007 en matière de nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe.
S'agissant du programme « Conseil économique et social », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a fait observer qu'il ne faisait l'objet d'aucun détail en actions. Il a indiqué que le responsable en était le président du CES, M. Jacques Dermagne.
Il a rappelé que le CES bénéficiait, depuis sa création et encore maintenant sous l'empire de la LOLF, d'une forte autonomie de gestion. Il a fait valoir que du fait du faible montant de son budget, de la relative rigidité de la dépense, et de la nature même de ses activités difficilement chiffrables en termes de coûts, tels que le conseil ou le dialogue, le CES n'était pas incité à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, il a remarqué que, même si elle ne constituait pas un véritable contrôle de gestion, le CES disposait d'une capacité d'analyse par fonction qui lui permettait d'assurer un suivi maîtrisé de ses dépenses. Il a relevé, par ailleurs, que le CES avait poursuivi le « processus de changement » qui avait été engagé depuis 2005 et avait permis d'élaborer une stratégie de rationalisation et de mutualisation des moyens. Il a cité en exemples, notamment, la restructuration des services des conseillers, le renforcement du service du budget, de la comptabilité et de la trésorerie, et le repositionnement des fonctions « voyages » et « pensions ».
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a constaté que ce programme connaissait une très faible progression de ses crédits (+ 0,6 %) et qu'il s'élevait, pour 2007, à 35,8 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.
Il a ajouté que, par nature, le CES, assemblée consultative, se prêtait mal à la mesure de la performance.
Il a regretté que, par conséquent, les objectifs assignés à ce programme peinaient à refléter une véritable stratégie, et que les indicateurs, en dépit de quelques améliorations, mesuraient toujours plus une activité qu'une performance.
Il a déploré, par ailleurs, que ces indicateurs n'aient été que trop rarement renseignés tant en prévision pour 2006 et 2007 qu'en cible.
De même, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a constaté qu'en dépit des préconisations de l'Assemblée nationale et de la commission en 2005, aucun indicateur ne rendait compte de l'efficience de la gestion interne du CES. Il a tenu, toutefois, à relativiser cette critique au regard de la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire et a salué le réel effort de la part du CES pour compléter l'information du Parlement.
Par ailleurs, il a regretté, à l'instar du président du CES, les relations trop épisodiques entre le CES et le Parlement.
Il a, enfin, souhaité qu'à l'avenir un indicateur mesurant les retombées médiatiques des travaux du CES soit construit.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a, ensuite, examiné le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont il a précisé que le responsable était le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin.
Il a indiqué que ce programme, dont plus de 86 % des crédits concernaient le personnel, s'appuyait, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, sur une enveloppe de 181,7 millions d'euros, en progression de 5,8 % par rapport au budget accordé pour 2006.
Il a constaté que, pour 2007, le plafond d'emploi autorisé était fixé à 1.851 emplois temps plein travaillés (ETPT).
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a fait observer que la Cour des comptes s'était récemment vu attribuer deux nouvelles missions d'assistance au Parlement, qui nécessitaient l'attribution de moyens supplémentaires : la mission de certification des comptes de l'Etat, dans le cadre de la LOLF, et la mission de certification des comptes des organismes nationaux du régime général de sécurité sociale.
Il a souligné que, dans cette perspective, la Cour des comptes s'était attachée à renforcer ses moyens humains par, d'une part, des redéploiements internes (en affectant des magistrats, des rapporteurs et des assistants à des tâches de certification), ce qui avait permis de couvrir près de la moitié des besoins estimés, et, d'autre part, par une politique de recrutement d'« experts » issus du secteur privé et encadrés par des magistrats.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a ajouté que, si les 1.851 ETPT du programme incluaient les 401 ETPT mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui représentait un premier pas vers l'indépendance vis-à-vis de Bercy, une modification des statuts de ces personnels était nécessaire, dans la mesure où l'autonomie budgétaire des juridictions financières impliquait une gestion directe des personnels.
S'agissant des personnels de catégorie B et C (819 agents au total), il a relevé que la création de corps administratifs et techniques propres aux juridictions financières était prévue d'ici la fin de l'année. S'agissant des personnels de catégorie A (721 agents de catégorie A et 311 agents de catégorie A+), il a précisé qu'une réflexion était en cours.
Il a salué la démarche de performance engagée par les juridictions financières et a préconisé de porter une attention particulière aux conclusions du groupe de travail chargé d'améliorer les indicateurs de performance lors du projet de loi de finances pour 2008.
En conclusion, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits demandés pour la mission et chacun de ses programmes. Il s'est également félicité de la qualité et du sérieux des réponses au questionnaire budgétaire, ainsi que pour l'accueil qui lui avait été réservé lors de ses visites aux responsables de programmes.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur l'objectif de performance relatif à la réduction des délais de jugement du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Il a relevé, en particulier, que l'indicateur de « délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » dans les tribunaux administratifs, qui était d'un an, quatre mois et six jours en 2005, subissait une dégradation, puisqu'il était estimé à un an et cinq mois en prévision pour 2006, et à un an, six mois et quinze jours en prévision cible pour 2007.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a souligné que l'objectif principal de ce programme consistait à réduire ces délais d'ici à la fin de l'année 2007.
M. Jean Arthuis, président , a estimé qu'il ne considérait pas, pour sa part, ce délai comme une véritable performance. Il a déploré un « manque d'ambition » du programme et a indiqué que six mois lui paraissaient un délai moins insupportable du point de vue de l'usager.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a considéré qu'il s'agissait d'une prévision très exigeante, a fortiori dans le contexte du déficit de recrutement de magistrats par rapport aux dispositions de la loi de programmation pour la justice (LOPJ). Il a, en outre, fait observer que ce délai d'un an avait été fixé l'an dernier avec l'accord de M. Jean Arthuis, président.
M. François Marc a également regretté ce délai d'un an, qui lui semblait trop long.
M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité de le réduire et a encouragé M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, à plaider pour la fixation d'un délai de six mois lors du prochain projet annuel de performances (PAP).
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , s'est interrogé quant au caractère opérationnel d'une telle exigence de délai, alors même que la prévision initiale d'un an n'était pas encore atteinte.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que le Parlement ne pouvait donner son accord sur un sujet aussi sensible, et a relevé que la demande de frais de rémunération de personnel du programme concernant les juridictions administratives connaissait une hausse significative de 5,7 %.
M. Jean-Jacques Jégou a proposé d'inciter les juridictions administratives à atteindre un objectif plus raisonnable.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a fait valoir qu'il demanderait des engagements supplémentaires en la matière, tout en saluant les progressions déjà accomplies par ces objectifs de performance.
La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.