II. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTIONS DES SERVICES OPÉRATIONNELS »
A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME
Le programme 161 « Intervention des services opérationnels » comporte les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux , destinés à protéger la population en cas de catastrophe, et ce, en complément des moyens départementaux de secours .
Le libellé des quatre actions du programme témoigne du champ du programme :
- action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêt » ;
- action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » ;
- action 3 « Secours à personnes par hélicoptère » ;
- action 4 « Neutralisation des engins explosifs ».
Lors de son déplacement effectué au mois d'avril 2006 sur plusieurs centres de la sécurité civile dans le Sud de la France, votre rapporteur spécial a eu l'opportunité d'engager le dialogue avec les personnels qui, au quotidien, assurent la protection des populations contre les risques naturels et technologiques . Il en a retiré l'impression d'une profonde unité dans les différentes missions, et de la pertinence du regroupement au sein d'un même programme de personnes en charge des ces tâches.
Les centres de la sécurité civile visités par votre rapporteur spécial au mois d'avril 2006
- groupement hélicoptères de la sécurité civile de Nîmes (GHSC), chargé de la gestion et de l'entretien des 40 hélicoptères de la sécurité civile ;
- base d'avions de la sécurité civile de Marignane (BASC), qui regroupe l'ensemble des avions de la sécurité civile, soit 26 aéronefs, dont 11 Canadair ;
- l'Unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile n° 7 de Brignoles (UIISC 7), formation militaire de la sécurité civile qui renforce les sapeurs pompiers territoriaux lorsque les circonstances l'exigent, et peut être projetée pour des missions à l'étranger, comme lors du tsunami en Asie ;
- le centre de déminage de Toulon, qui a notamment pour mission la neutralisation des engins de guerre sur le territoire national, ainsi que la détection et la destruction des objets piégés.
B. UN « CREUX » DANS LES CRÉDITS : UNE PÉRIODE DE TRANSITION
L'analyse des crédits du programme montre à la fois une baisse des crédits de paiements (CP) , qui passent de 255 à 239 millions d'euros, et une hausse des autorisations d'engagement (AE) , qui passent de 259 à 270 millions d'euros. Ce mouvement illustre le caractère « cyclique » des crédits sur un programme qui gère notamment les investissements dans le domaine de la sécurité civile.
Ainsi la hausse des AE s'explique par :
- la passation d'un marché de 22,5 millions d'euros en 2007 pour l'achat de 3 hélicoptères EC 145 (dont un destiné à remplacer l'engin détruit à Gavarnie au mois de mai) ;
- le renouvellement, sur 4 ans, du contrat de location de l'hélicoptère bombardier d'eau pour la Corse, pour 16 millions d'euros d'AE (soit 4 millions d'euros de CP par an).
La baisse des CP pour cette année ne traduit pas un relâchement des efforts en faveur de la sécurité civile, ou des économies, mais plutôt une période de « creux », des programmes d'investissement lourd, comme l'achat de Dash ou de Canadair, étant achevés en 2006, et les futurs contrats pas encore réellement lancés. Ainsi, le contrat, passé en AE, pour 22,5 millions d'euros pour les EC 145 ne représente « que » 1,13 millions d'euros de CP. En conséquence, il faut s'attendre à une hausse des CP pour 2008 et 2009.
Ces éléments permettent de souligner le caractère à la fois extrêmement « élastique » de ce budget, mais également « imprévisible » . En effet, les crédits peuvent augmenter d'une année sur l'autre, à la fois de manière « planifiée » (le renouvellement de la flotte prévu à long terme), et de manière aléatoire, comme dans le cas des dramatiques accidents d'appareils. Ainsi, il a été nécessaire, suite à l'accident de Gavarnie en juin 2006, de prévoir le remplacement de l'hélicoptère EC 145.
Il convient, par ailleurs, de souligner le renouvellement, sur 4 ans, du contrat de location de l'hélicoptère bombardier d'eau pour la Corse, pour 16 millions d'euros d'AE (soit 4 millions d'euros de CP par an) . Votre rapporteur spécial avait, dans son rapport d'information précité, fait le constat que l'heure de vol était ainsi facturée 32.000 euros, soit 4 fois plus cher qu'un avion bombardier d'eau . Selon les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, l'achat de l'hélicoptère, d'une part, serait coûteux (30 millions d'euros), d'autre part, présenterait l'inconvénient d'un entretien très onéreux, tout en n'assurant pas nécessairement la même disponibilité opérationnelle.
C. LA FLOTTE DE SÉCURITÉ CIVILE : LE CONTRÔLE MENÉ PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Comme il l'avait annoncé lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial a mené un contrôle sur pièce et sur place en application de l'article 57 de la LOLF, sur la flotte de sécurité civile.
Ce contrôle avait été motivé par des incertitudes sur l'état réel de la flotte , compte tenu des pertes de l'été 2005 : 4 pilotes disparus de façon dramatique et 3 avions détruits, la totalité des Canadair immobilisée en plein mois d'août 2005 pour des contrôles techniques.
Au terme de ce contrôle, dont les conclusions ont été publiées sous la forme du rapport d'information précité 6 ( * ) , votre rapporteur spécial tient à formuler une appréciation globalement positive, tant sur la gestion que sur l'état d'esprit des personnels .
Il a toutefois relevé plusieurs pistes possibles afin d'améliorer la gestion de la flotte, notamment, négocier au mieux les contrats de maintenance de la flotte avec les industriels, contrats qui comportent actuellement des dispositions coûteuses et peu utiles, comme une disponibilité de la flotte excessive à certaines périodes de l'année. Ainsi, en 2007, les dépenses de maintenance s'élèvent à 28 millions d'euros .
Comment limiter les dépenses de maintenance sans jouer sur la sécurité ? Les pistes évoquées par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information
« Il est possible de chercher à limiter au maximum les dépenses de maintenance, par exemple, en réexaminant les marges de sécurité autorisées par le constructeur.
« Votre rapporteur spécial estime naturellement qu'une telle solution n'est pas envisageable, compte tenu des risques humains et des drames qu'un accident occasionne. Lors de son déplacement, il a eu l'opportunité de discuter avec les intervenants de la maintenance, et il n'a à aucun moment eu le sentiment que des « petites économies » étaient faites sur ce chapitre, ce qui est éminemment rassurant. Bien au contraire, il a eu le sentiment d'un engagement de tous les personnels et d'une implication de l'ensemble des acteurs.
« Cette impression positive ne doit cependant pas empêcher de réfléchir à la structure des coûts, et notamment aux conditions de passage des contrats de maintenance. Sur cette question, deux propositions de la mission d'audit du CIAP méritent d'être étudiées :
« - la première consiste à améliorer les contrats au moment de la passation des marchés, notamment en augmentant leur durée (c'est-à-dire passer de 4 ans à 10 ans) et en réalisant une publicité plus large afin d'attirer les prestataires ;
« - la seconde consiste à jouer sur la disponibilité imposée à la flotte durant les saisons feux et hors feux. Actuellement, les contrats imposent une disponibilité de 80 % le matin et de 95 % l'après-midi durant la saison des feux, et de respectivement 40 % et 60 % hors de cette saison. La mission juge que ces niveaux sont trop élevés par rapport à la réalité de l'utilisation de la flotte, pendant la saison des feux, avec 7 jours d'utilisation du potentiel de 95 % en 3 ans, et hors saison : « il est enfin difficile de comprendre pourquoi, hors saison feu, alors que les bombardiers d'eau volent en moyenne moins de 10 minutes par jour entre octobre et janvier, il est exigé des industriels une disponibilité de 4 à 6 appareils Trackers et autant de Canadair. Cette exigence est disproportionnée avec le besoin réel.
« Votre rapporteur spécial estime que ces deux propositions sont tout à fait réalistes et intéressantes, et pourraient être mises en oeuvre lors du passage des prochains contrats en 2008. »
Votre rapporteur spécial avait en particulier relevé les réticences provoquées par l'introduction de l'avion Dash , dont l'efficacité était mise en doute par certains pilotes. Le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait annoncé une expérimentation menée durant l'été 2006.
La polémique autour du Dash
« Rappelons les principaux éléments de ce débat :
« - le Dash n'est pas à l'origine un avion de type « bombardier d'eau », mais un appareil de transport ;
« - le constructeur a apporté les modifications nécessaires afin de le rendre polyvalent, et cette évolution a été acceptée par l'autorité de certification canadienne : le Dash dispose donc des autorisations nécessaires afin de remplir sa mission ;
« - cependant, les facteurs de charge autorisés par l'autorité canadienne sont moins importants que ceux prévus à l'origine dans le marché d'acquisition .
« Ce non respect du cahier des charges, que le ministère de l'intérieur explique par une évolution de la doctrine de l'administration canadienne dans le sens d'une plus grande sécurité, suite à l'accident encore inexpliqué du Canadair en août 2005, semble avoir inquiété les pilotes qui ont fait part à de nombreuses reprises de leur opposition à l'acquisition de cet appareil. La polémique a été relativement vive, et votre rapporteur spécial en a été informé lors de son déplacement sur la base de Marignane, où la télévision régionale l'a interrogé sur ce sujet. La crainte des pilotes est double :
« - que le Dash ne couvre pas l'intégralité des zones à risque, en raison précisément de sa « polyvalence », et du fait qu'il n'ait en conséquence pas été conçu pour un tel emploi ;
« - que, en raison de limitations imposées par la certification, le Dash ne soit pas en mesure d'intervenir dans les reliefs les plus tourmentés, et ne s'avère dangereux à l'emploi dans les situations de crise ».
Au terme de la saison des feux 2006, votre rapporteur spécial a obtenu la communication des résultats de l'évaluation du Dash. Il semble que l'efficacité de l'appareil ait fait consensus , et qu'il se soit révélé très complémentaire des Canadair, y compris dans les reliefs tourmentés. Il y a tout lieu de se réjouir, d'une part, des résultats positifs de l'évaluation, d'autre part, de la méthode qui consiste à réaliser une étude impartiale avant d'engager les finances de l'Etat. Cependant, votre rapporteur spécial doit faire état de l'opposition persistante de certains pilotes qu'il a l'intention de rencontrer, dès le début de l'année 2007, afin de juger au mieux de l'opportunité d'introduire cet appareil.
D. LE FINANCEMENT DU 12ÈME CANADAIR
Votre rapporteur spécial, à l'occasion d'un entretien sur France 3 le 26 avril 2006, avait jugé nécessaire de compléter la flotte de Canadair avec un 12 ème appareil. Il s'était donc félicité, dans son rapport d'information, de l'annonce faite en mai 2006 par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, de l'acquisition de cet appareil.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, et à ce stade, le financement du Canadair, pour un coût de 21 millions d'euros, n'est cependant pas clairement précisé . En effet, il est prévu de le financer « en gestion » sur l'année 2006. Compte tenu de la taille du programme, il n'était pas envisageable de le faire par simple redéploiement, pas plus que dans la mission. En conséquence, le ministère de l'intérieur est engagé dans une procédure de redéploiement des crédits des différentes missions du ministère , afin de remplir cet engagement du ministre.
Votre rapporteur spécial, qui souhaiterait, en séance publique, obtenir plus de précisions sur la provenance exacte des crédits pour le financement de cet appareil, souligne que les difficultés rencontrées, et les dispositions pour autoriser les transferts entre missions, qui devront vraisemblablement être prises, auraient pu être évitées, ou du moins limitées si, comme la commission des finances du Sénat l'avait suggéré, une vaste mission interministérielle avait été créée . En effet, une mission plus étendue aurait rendu plus aisés les redéploiements en cours d'année, alors que la taille des deux programmes rend l'exercice beaucoup plus complexe.
Une fois que la question particulière du 12 ème Canadair aura été résolue, il sera donc intéressant d'en tirer les conclusions sur l'architecture de la mission « Sécurité civile ».
E. DES INDICATEURS À AFFINER
Tout en reconnaissant la grande qualité du travail effectué par le ministère sur les indicateurs, et son appréciation globalement très positive, votre rapporteur spécial avait estimé dans son rapport d'information précité que certains indicateurs gagneraient à être modifiés.
En particulier, il avait recommandé de supprimer un indicateur mesurant le taux de satisfaction des demandes de concours aériens, dont il apparaissait qu'il suffisait, pour le maintenir à un niveau élevé, de « faire sortir » les avions à la moindre alarme. Il se félicite d'avoir été entendu sur ce point , cet indicateur n'apparaissant pas dans le projet de loi de finances pour 2006.
A l'opposé, il avait indiqué que l'objectif visant à assurer l'appui aérien relevait plus des moyens que d'un véritable objectif . Son indicateur sur la disponibilité des appareils résulte en effet principalement de la maintenance, laquelle est très règlementée. Tout en étant conscient des contraintes de l'exercice, il avait suggéré de mesurer les efforts réels des services par un effort sur le fonctionnement visant à réduire la maintenance dites de « type 2 », en optimisant son exercice sur les périodes présentant un moindre risque.
Les différents types de maintenance
- la maintenance de « type 1 » , c'est-à-dire la maintenance « normale » préconisée par le constructeur. Les marchés passés ont alors un coût fixe , sur la base d'une prestation forfaitaire ;
- la maintenance de « type 2 » , qui regroupe la maintenance « hors forfait », qui résulte donc des avanies et dégradations de matériels, qui ne peut être planifiée à l'avance .
Votre rapporteur ne peut que constater que ses recommandations, qui rejoignaient celles de l'audit de modernisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, n'ont pas été suivies.
Les principales observations de votre rapporteur
spécial
sur le programme 161 « Intervention des services
opérationnels
- Votre rapporteur spécial tient à rendre un hommage tout particulier aux personnels de la sécurité civile qu'il a eu l'opportunité de rencontrer lors de son déplacement, personnels qui font montre d'un dévouement et d'un engagement qu'il convient de saluer ;
- l'année 2007 est une année de transition, entre la fin des programmes d'acquisition d'avions Dash, et les futurs achats d'hélicoptères. En conséquence, il faut s'attendre en 2008 et 2009 à une hausse des CP, cohérente avec la hausse des AE constatée cette année ;
- on ne peut que se féliciter des bons résultats obtenus par le Dash en conditions opérationnelles, qui mettent fin à une incertitude forte autour de son efficacité, même si toutes les interrogations n'ont pu être levées ;
- des doutes subsistent sur le financement en gestion pour 2006 du 12 ème Canadair : des précisions devront être apportées lors de la discussion de la mission en séance publique.
* 6 Rapport d'information n) 452 (2005-2006).°