N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 27
SÉCURITÉ CIVILE
Rapporteur spécial : M. Claude HAUT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 (2006-2007)
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Lois de finances. |
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION « SÉCURITÉ CIVILE »
- La réflexion sur la structure interministérielle du programme n'a pas progressé, malgré les demandes du ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Les inconvénients liés à la taille des programmes et au caractère ministériel de la mission sont cependant apparents.
- Suite à sa mission de contrôle sur pièces et sur place de la flotte de sécurité civile effectuée en 2006 1 ( * ) , votre rapporteur spécial a formulé une appréciation globalement positive sur la gestion des moyens aériens , même si des progrès sont encore possibles.
- Les mouvements de crédits de personnels ne sont pas très clairs : en particulier, on ne voit pas la traduction budgétaire du transfert de 108 ETPT d'un programme à l'autre .
- En ce qui concerne le programme « Intervention des moyens opérationnels », l'année 2007 est une année de transition , entre la fin des programmes d'acquisition d'avions Dash, et les futurs achats d'hélicoptères. En conséquence, il faut s'attendre en 2008 et 2009 à une hausse des crédits de paiement, cohérente avec la hausse des engagements de programme constatée cette année.
- Des interrogations subsistent sur le financement en gestion pour 2006 du 12 ème Canadair : des précisions devront être apportées lors de la discussion budgétaire.
- La question de la réforme du Fond d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS , actuellement à l'étude au ministère, a suscité des inquiétudes, et a été évoquée par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, lors de son audition par votre commission des finances le 4 octobre 2006. Elle est liée aux investissements dans le projet ANTARES , le programme d'infrastructure partagé de communication entre les SDIS et les services de police. Il convient de s'inquiéter de l'accroissement de l'effort qui sera demandé en conséquence aux SDIS et, par là même, aux départements .
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « SÉCURITÉ CIVILE » : UN SUJET DE DÉBAT QUI N'EST PAS ENCORE TRANCHÉ
La mission « Sécurité civile » est constituée de deux programmes alors que dans la maquette budgétaire présentée le 16 janvier 2004 par le gouvernement, celle-ci ne comportait qu'un seul programme 2 ( * ) . La mission, à l'époque intitulée « Protection des populations » n'était en effet dotée que du programme : « Sécurité civile ».
Le Sénat avait proposé 3 ( * ) la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques ». En effet, l'articulation entre la prévention des risques et la gestion des crises correspond à un souci de cohérence de l'action de l'Etat sur le plan opérationnel , ainsi qu'à une attente croissante des citoyens.
Telle n'a pas été l'option retenue par le gouvernement qui a préféré confirmer son choix d'une mission ministérielle tout en la séparant, de manière quelque peu artificielle, en deux programmes. Ainsi, la faible taille des programmes limite les possibilités d'amendements, de même que les redéploiements en cours d'année. Cette question des redéploiements, si elle peut paraître théorique, a de facto des conséquences très concrètes comme le montrera votre rapporteur spécial, à propos de l'achat du 12 ème Canadair, dans son examen des crédits du programme « Intervention des services opérationnels ».
Le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a, dès le début de l'année 2006, demandé au Premier ministre de bien vouloir engager une réflexion sur la création d'une mission interministérielle . Les échanges entre les ministères concernés ayant fait apparaître des difficultés pour définir le périmètre de cette mission, le Premier ministre avait décidé de confier une réflexion à une personnalité qualifiée dont les conclusions devaient être rendues avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2007 devant l'Assemblée nationale. Ce calendrier n'ayant pu être tenu, la maquette de la loi de finances est restée inchangée sur ce point pour l'année 2007.
A l'occasion de son contrôle sur pièces et sur place précité de la flotte de sécurité civile, effectué en application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a, une nouvelle fois, souligné les inconvénients de cette architecture , et a fait le point sur les différentes possibilités envisageables : « sans se prononcer à ce stade sur l'architecture optimale pour cette mission, votre rapporteur spécial note que la situation actuelle doit clairement évoluer. Il n'est pas favorable à la solution un temps envisagé de l'inclusion de la sécurité civile au sein de la mission « Sécurité », en raison de la taille qu'atteindrait alors cette mission, et de son caractère très « ministériel ». A l'opposé, rapprocher la sécurité civile de la sécurité sanitaire (proposition du Comité interministériel d'audit des programmes, le CIAP), ou de la prévention des risques (position défendue par les commissions des finances des deux assemblées) doivent être les pistes privilégiées de réflexion pour les prochains mois ».
Si aucune décision n'a pu être prise dans le cadre du présent projet de loi de finances pour 2007, il conviendra de s'assurer de l'avancée de la réflexion au moment de l'examen de la prochaine loi de finances, l'architecture actuelle présentant clairement trop d'insuffisances .
B. DEUX PROGRAMMES TRÈS IMBRIQUÉS
L'objectif du programme 161 : « Intervention des services opérationnels » est l'organisation et la préparation des moyens nationaux de sécurité civile destinés à protéger la population en cas de catastrophe naturelle ou technologique. L'Etat intervient ainsi en renfort des SDIS et assure spécifiquement les missions de secours à personnes par hélicoptère et de neutralisation des engins explosifs.
Le programme 128 : « Coordination des moyens de secours » retrace les moyens consacrés par l'Etat à la préparation des crises et à la coordination des différents acteurs de la chaîne opérationnelle.
Le directeur de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, M. Henri Masse, est responsable des deux programmes de la mission qui sont en fait très liés. Cela est confirmé dans le PAP : même finalité, même direction et des structures très imbriquées. Ces liens très forts, qui témoignent de la difficulté d'élaboration de la maquette budgétaire où, à l'origine, la sécurité civile était une mission mono programme, sont plus particulièrement attestés dans le cadre de la lutte contre les incendies . Ainsi, les moyens du programme 161 interviennent en appui des SDIS et les crédits du programme 128 subventionnent le FAI des SDIS 4 ( * ) .
C. LES PRINCIPALES DONNÉES DU PROGRAMME
1. En termes d'emplois : des effectifs stables
Les effectifs sont stables avec 2.598 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2007 pour 2.604 ETPT en 2006. L'essentiel de ces emplois autorisés, soit 82,3 % du total, est affecté au programme « Interventions des services opérationnels ». Toutefois le programme « Coordination des moyens de secours » finance 120 ETPT, rémunérés par son opérateur l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOP), hors plafond d'emplois du ministère 5 ( * ) .
Dans le détail, on remarque que le programme 161, « Interventions des services opérationnels », perd 109 ETPT, en raison du transfert de 108 militaires du centre opérationnel de gestion interministérielle de crise et des états-majors de zones de défense vers le programme 128, « coordination des moyens de secours ». Votre rapporteur spécial s'étonne que ce transfert ne se traduise pas dans le PAP par des évolutions correspondantes dans la présentation du titre 2 (dépenses de personnel) de chacun des programmes. Il est plutôt constaté un mouvement de crédits inverse : augmentation au programme 161 et diminution au programme 128. Ce point, qui n'a pu être expliqué, devra être éclairci dans le cadre du débat .
2. En termes de crédits
Les crédits de la mission sont présentés dans le tableau suivant :
Il apparaît donc une hausse des autorisations d'engagement et une baisse des crédits de paiement .
La mission « Sécurité civile » disposera, en 2007, de 429,4 millions d'euros de crédits de paiement , dont 37,9 % de dépenses de personnel (titre 2) contre, en 2006, 462,5 millions et 34,7 % de dépenses de personnel .
* 1 Rapport d'information n° 452 (2005-2006) « Flotte aérienne de lutte contre les incendies : se donner les moyens de vaincre le feu ».
* 2 Pourtant, l'article 7 de la LOLF exclut une mission mono programme.
* 3 Rapport d'information n° 292 (2004-2005) présenté par nos collègues Jean Arthuis, président et Philippe Marini, rapporteur général.
* 4 Voir le développement sur ce sujet dans la présentation du programme 128.
* 5 Seuls les emplois directement rémunérés par l'Etat sont inclus dans les plafonds d'emplois. Les emplois rémunérés par un opérateur, bien que subventionnés par l'Etat, sont « hors plafond ».