II. LES APPORTS DU PROJET DE LOI ET LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION
Le projet de loi relatif à la protection de l'enfance a été élaboré à la suite d'une longue concertation engagée par le Gouvernement en juin 2005 : ont ainsi été organisées une douzaine de journées thématiques, réunissant chaque fois une quarantaine de professionnels, ainsi que des débats avec les acteurs de terrain dans plus des deux tiers des départements, l'ensemble s'étant conclu par les premières assises nationales de la protection de l'enfance qui se sont déroulées les 10 et 11 avril 2006 à Angers.
Parallèlement à ces débats, la préparation de cette réforme a donné lieu à plusieurs rapports d'expertise, conduits par des parlementaires : on peut ainsi citer les rapports de Louis de Broissia sur l'amélioration de la prise en charge des mineurs protégés, de Philippe Nogrix sur l'amélioration des procédures de signalement de l'enfance en danger et de Marie-Thérèse Hermange sur la périnatalité et la parentalité.
Ces travaux a permis de faire émerger un double consensus, sur la nécessité de réformer et sur les axes de la réforme : améliorer la procédure de signalement des enfants en danger, diversifier les modes de prise en charge et donner plus de place à une politique de prévention en matière de protection de l'enfance.
A. RENDRE PLUS EFFICACE LE SIGNALEMENT SOUS LE PILOTAGE DU DÉPARTEMENT
1. Centraliser les informations préoccupantes pour mieux repérer les enfants en danger
a) La création de cellules opérationnelles de recueil des signalements
Le projet de loi part du constat selon lequel les professionnels sont trop souvent seuls pour prendre la décision de signaler le cas d'un enfant dont ils soupçonnent qu'il pourrait être en danger, ce qui aboutit à des signalements souvent tardifs, donc à des interventions en urgence dans des familles à la situation déjà très dégradée.
Outre le besoin, pour les professionnels, de confronter leurs points de vue pour pouvoir signaler un enfant en conscience, l'exposé des motifs du projet de loi met en lumière une seconde nécessité : celle de pouvoir recouper les informations pour améliorer le repérage des enfants en danger. L'évolution de la société place en effet les enfants devant des situations de danger dont l'origine est multiple : une information préoccupante prise isolément permet rarement de conclure à la nécessité d'une intervention des pouvoirs publics, elle doit être analysée au vu de l'ensemble des données disponibles sur la famille.
C'est la raison pour laquelle le projet de loi propose la création, dans chaque département, d'une cellule opérationnelle de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes sur les mineurs en danger.
Celle-ci doit constituer un lieu clairement identifié, facilement accessible pour le grand public, où des professionnels de la protection de l'enfance seront à même d'effectuer une première analyse de la situation au vu des données qu'ils centralisent, afin d'effectuer un tri initial entre les situations relevant immédiatement de la justice, celles qui peuvent faire l'objet d'un traitement par le service de l'ASE et celles qui demandent à être approfondies par une enquête sociale. L'objectif est donc de réunir toutes les informations permettant d'apprécier la situation afin de prendre une décision collégiale.
Le pilotage de cette cellule est confié au président du conseil général à qui la loi donne compétence pour conclure les protocoles nécessaires avec les services de l'Etat concernés et l'autorité judiciaire : on passe ainsi d'une simple concertation sur les procédures d'échange d'information à un dispositif réellement organisé, auquel Etat et justice ne peuvent refuser de s'associer.
La création de ces cellules découle de nombreuses expériences recensées par l'Oned qui demandaient à être unifiées et organisées, notamment pour améliorer l'accessibilité du grand public. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le projet de loi fait le choix d'une dénomination commune, celle de cellule de signalement : il est en effet plus facile de faire connaître des particuliers une instance connue sous le même nom dans tous les départements.
Mais si ce point d'entrée unique est identique dans tous les départements, le projet de loi respecte la liberté des conseils généraux pour l'organisation du traitement des situations individuelles. Rien ne s'oppose en effet à ce que la cellule renvoie à une unité territorialisée le soin d'expertiser plus en détail la situation de l'enfant et de proposer les mesures de protection les plus appropriées.
b) La possibilité d'un secret professionnel partagé
Pour lever les freins au partage d'information, il faut également résoudre les difficultés que pose en la matière la législation sur le secret professionnel.
A cet effet, le projet de loi s'appuie sur la notion d'intérêt supérieur de l'enfant, ainsi que le recommande d'ailleurs la convention internationale sur les droits de l'enfant.
Le dispositif retenu par le texte offre par ailleurs toutes les garanties pour concilier la nécessité de préserver le secret, qui fonde la relation de confiance entre le professionnel et la famille, et celle d'assurer la protection de l'enfant :
- il ne s'agit pas de lever purement et simplement le secret, mais d'autoriser son partage avec des professionnels soumis au même devoir de discrétion ;
- les informations partagées sont limitées à celles qui sont strictement nécessaires pour assurer la protection de l'enfant ;
- enfin, chaque fois que l'intérêt de l'enfant le permet, les parents sont informés du partage d'information.
Le Gouvernement s'est inspiré en la matière du dispositif prévu pour le secret médical partagé par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé et désormais codifié à l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, qui dispose que « deux ou plusieurs professionnels de santé peuvent (...), sauf opposition de la personne dûment avertie, échanger des informations relatives à une même personne prise en charge, afin d'assurer la continuité des soins ou de déterminer la meilleure prise en charge sanitaire possible. Lorsque la personne est prise en charge par une équipe de soins dans un établissement de santé, les informations la concernant sont réputées confiées par le malade à l'ensemble de l'équipe. »
Votre commission ne peut que se féliciter de ce progrès qui lève un obstacle important aux signalements d'enfants en danger. Elle estime toutefois qu'on ne pourra plus faire très longtemps l'économie d'une réflexion approfondie sur l'ensemble de la législation concernant le secret professionnel, notamment sur le secret professionnel à raison des missions ou des responsabilités exercées.
c) L'amélioration de la formation en matière de protection de l'enfance
La réforme du dispositif institutionnel de centralisation des informations ne saurait suffire à améliorer le repérage des mineurs en danger, sans une réelle amélioration de la formation des professionnels aux questions liées à la protection des enfants.
Au cours de la seule année 2005, pas moins de cinq rapports 5 ( * ) ont insisté sur cette nécessité et fait des propositions pour renforcer la formation initiale et continue des professionnels intervenant directement ou indirectement en matière de protection de l'enfance.
Le présent projet de loi en tient compte : il étend la formation obligatoire sur la protection de l'enfance à de nouvelles catégories de professionnels, au premier rang desquels les personnels de police municipale qui sont souvent amenés, lors de leurs interventions dans les conflits de voisinage, à déceler des situations de danger. Il prévoit également une formation des cadres territoriaux nommés dans un service d'ASE préalablement à leur prise de fonction effective.
Les intentions du Gouvernement en matière de formation des professionnels en contact avec les enfants figurent dans le programme d'accompagnement de la réforme, présenté par le ministre lors des assises nationales d'Angers : des modules de formation conçus de façon pluridisciplinaire et communs aux différentes professions seront mis en place et des référentiels nationaux seront élaborés pour préciser leur contenu, lequel devrait laisser une large place à l'étude de cas cliniques.
Une attention particulière devrait être portée sur les qualifications des formateurs eux-mêmes. Les centres de formation délivrant un enseignement sur la protection devraient d'ailleurs être agréés, afin de s'assurer de leur qualité et de veiller à écarter les groupes à caractère sectaire.
2. Donner au département les moyens d'assurer son rôle de chef de file de la protection de l'enfance
Le projet de loi confirme le rôle du département en lui donnant les moyens de piloter réellement la politique de protection de l'enfance. Ainsi, le texte respecte l'originalité française d'un double système de protection, administratif et judiciaire, tout en lui donnant davantage de cohérence.
a) L'information du département sur les saisines directes de l'autorité judiciaire
La centralisation des informations préoccupantes au sein de la cellule de signalement pilotée par le président du conseil général exige de remédier à la « fuite » que constituent les signalements directs au parquet ou au juge des enfants.
Il ne s'agit pas pour autant de déresponsabiliser les professionnels en leur interdisant de saisir directement la justice, notamment en cas d'urgence ou lorsque les informations qu'ils détiennent mettent en lumière des faits pénalement incriminables. Mais pour que la centralisation des informations permette une coordination efficace des interventions, il faut que le département soit tenu informé des démarches engagées directement auprès de l'autorité judiciaire.
C'est la raison pour laquelle le projet de loi prévoit la transmission obligatoire de la copie de la saisine du procureur par les personnes associées, à un titre ou à un autre, au dispositif départemental de protection de l'enfance : cette obligation s'impose donc à tous les travailleurs sociaux, qu'ils relèvent du département, de l'Etat ou des caisses d'allocations familiales, aux personnels des établissements accueillant des mineurs placés, qu'ils soient habilités au titre de l'aide sociale à l'enfance ou de la protection judiciaire de la jeunesse, aux personnels du Snatem, aux membres des associations de protection de l'enfance et, enfin, aux personnels de l'éducation nationale.
Le texte précise par ailleurs que le juge peut aussi informer le département des saisines qui lui parviennent en dehors de la cellule de signalement, c'est-à-dire principalement des saisines de particuliers.
b) La réaffirmation de la subsidiarité de la protection judiciaire par rapport à l'intervention sociale
L'amélioration de la procédure de signalement des enfants en danger suppose inévitablement de clarifier les critères permettant d'orienter les signalements vers une prise en charge soit administrative, soit judiciaire.
Le projet de loi répond à cette exigence en étendant explicitement à tous les domaines de la protection de l'enfance le principe de subsidiarité déjà affirmé pour les cas de maltraitance par la loi du 10 juillet 1989 : il précise ainsi que la saisine du procureur est justifiée lorsque l'enfant est en danger au sens du code civil et que ses parents sont dans l'impossibilité ou refusent de collaborer avec le service de l'aide sociale à l'enfance.
Il va même encore plus loin dans l'affirmation de ce principe de subsidiarité, puisqu'il lui donne une seconde application : en dehors des cas précités, la saisine du juge intervient lorsque les mesures de protection administratives deviennent, ou apparaissent d'emblée, insuffisantes pour assurer la protection du mineur. La protection judiciaire est donc très clairement identifiée comme un second échelon de protection renforcée.
Cette clarification permet de fait d'écarter les autres critères de répartition des compétences entre départements et autorité judiciaire parfois évoqués, notamment celui de l'urgence. Il est d'ailleurs à noter que, conformément à cette orientation, le projet de loi renforce les moyens de prise en charge d'urgence de l'ASE.
Pour donner toute sa force au principe de subsidiarité qu'il affirme, le projet de loi enjoint au juge de vérifier qu'il est saisi à bon escient : quand un signalement lui est transmis, il doit ainsi commencer par examiner si le cas entre bien dans ceux qui relèvent de son ressort. Si non, il est fondé à prononcer le non-lieu et à renvoyer le dossier au conseil général.
* 5 Rapport d'activité 2005 du Défenseur des enfants, rapport du groupe de travail présidé par Louis de Broissia sur l'amélioration de la prise en charge des mineurs protégés - juin 2005, rapport du groupe de travail présidé par Philippe Nogrix sur l'amélioration de la procédure de signalement de l'enfance en danger - juillet 2005, rapport de Marie-Thérèse Hermange sur la périnatalité et la parentalité - mars 2006, rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la famille et les droits de l'enfant.