Proposition de loi relative à la législation funéraire

CHAPITRE 5 - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 (art. 279 du code général des impôts)
Application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres

Cet article a pour objet de modifier l' article 279 du code général des impôts afin de soumettre l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres au taux réduit de TVA .

1. Le droit en vigueur

Le taux de TVA actuellement applicable pour les opérations funéraires varie en fonction de leur nature .

En principe, les prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres et réalisées à titre onéreux sont soumises à un taux normal de TVA s'élevant à 19,6 % .

Toutefois, en vertu de l' article 279 du code général des impôts , paragraphe b quater , toutes les opérations de transport de corps avant et après la mise en bière « réalisées par des prestataires habilités au moyen de véhicules spécialement aménagés à cet effet » relèvent quant à elles du taux réduit de 5,5 %, comme tout « transport de voyageurs » . Les services annexes aux transports de corps par véhicule, tel que la constitution du dossier, sont en revanche soumis au taux normal de 19,6 %, de même que les transports de corps par porteurs ^{40 ( * )} .

Les autres activités funéraires connexes au service extérieur des pompes funèbres (fleurs, marbrerie...) sont soumises au taux qui leur est généralement appliqué.

Il convient également de préciser que ne sont pas assujetties à la TVA :

- les communes, « pour l'activité de leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence. » En matière funéraire, cette exonération concerne notamment la gestion des cimetières et des mesures prises par le maire dans le cadre de son pouvoir de police des funérailles ;

- les services assurés gratuitement. Ainsi en est-il dans les hypothèses où une commune réaliserait gratuitement des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres ou des établissements de santé mettraient gratuitement à disposition une chambre mortuaire.

Du point de vue communautaire, l'annexe H de la directive européenne 77/388 CEE modifiée dispose que les pays de l'Union européenne peuvent décider de soumettre à un taux réduit de TVA tous « les services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ». Ainsi en est-il en Espagne, en Belgique, en Grèce, en Hongrie et en Pologne.

En outre, les Etats membres de l'Union européenne peuvent continuer à ne pas soumettre les opérations funéraires à la TVA lorsqu'elles en étaient déjà exonérées avant l'entrée en vigueur de la directive (article 28, paragraphe 3b, de la directive précitée). Sept pays européens ont ainsi décidé de maintenir cette exonération : Italie, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Portugal, Finlande et Suède.

2. Le dispositif proposé

Le présent article tend à prévoir l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. Il reprend la recommandation n° 11 de la mission d'information.

La quasi totalité des opérateurs funéraires et des associations de consommateurs demande depuis plusieurs années l'application en France du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Cette revendication a d'ailleurs été relayée par des parlementaires , dans le cadre de questions écrites ou orales voire même par le dépôt d'une proposition de loi ^{41 ( * )} . Jusqu'à présent, le Gouvernement a invariablement répondu que cette mesure n'était pas envisagée, dans la mesure où elle « n'aurait pas d'incidence significative sur l'emploi dans le secteur, alors que la politique du Gouvernement consiste précisément, eu égard à leur impact sur les finances publiques, à appliquer le taux réduit de la TVA aux services à la fois intensifs en main-d'oeuvre et pour lesquels la demande est fortement corrélée au niveau des prix, tels que les travaux dans les logements ou les services à la personne » ^{42 ( * )} .

Plusieurs arguments, détaillés dans le rapport de la mission d'information, conduisent votre commission à marquer l'utilité de cette mesure.

Tout d'abord, sans répondre pleinement aux critiques formulées par beaucoup d'observateurs quant au coût excessif des obsèques, la fiscalité n'étant pas seule responsable de l'explosion constatée des prix ces dix dernières années, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires pourrait tout de même permettre de réduire ce coût de 300 euros en moyenne , d'après les chiffres de la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie (CPFM) ^{43 ( * )} .

Ensuite, l'instauration d'un taux réduit de TVA pour les opérations funéraires n'aurait qu'un impact limité sur les finances de l'Etat , en constituant une perte de recettes évaluée à 145 millions d'euros -sur les 200 millions d'euros actuellement collectés au titre des obsèques. A titre de comparaison, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble du domaine de la restauration, envisagée il y a quelques mois par le Gouvernement, aurait conduit à une diminution des recettes fiscales de plus de 3 milliards d'euros.

Enfin, cette mesure pourrait permettre d'éviter les importantes distorsions de concurrence actuellement subies par les opérateurs funéraires français installés dans des régions frontalières à des pays appliquant un taux réduit de TVA (la Belgique et l'Espagne en particulier).

Si votre commission est favorable à cette réduction du taux de TVA, elle considère toutefois, comme l'a déjà exigé la mission d'information, qu'elle ne peut être décidée qu'à condition que les opérateurs funéraires s'engagent à répercuter l'intégralité des sommes concernées sur le prix des obsèques supporté par les familles, ce qu'ils sembleraient prêts à faire, dans le cadre d'une charte commune par exemple.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 21 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 20 compte tenu de la suppression de l'article 4 .

Article 22
Délai accordé aux communes de 10.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières pour réaliser des sites cinéraires

Cet article a pour objet d'accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés par l'obligation prévue à l'article 13 de la proposition de loi -c'est-à-dire les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières- un délai de deux ans , à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire dans le ou les cimetières dont ils ont la responsabilité.

Un tel délai semble raisonnable eu égard à la charge, somme toute modérée, que représente la réalisation d'un jardin du souvenir et d'un columbarium ou de cavurnes.

Compte tenu de la suppression de l'article 4, il convient désormais de faire référence à l'article 12 de la proposition de loi.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 22 de la proposition de loi ainsi modifiée . Cet article devient l'article 21 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 23
Ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires

Cet article a pour objet de prévoir la ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, à l'exception de celles contraires aux réformes proposées.

1. Les dispositions de l'ordonnance du 28 juillet 2005

Prise sur le fondement de l'habilitation donnée au gouvernement pour une durée de neuf mois par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ^{44 ( * )} , l'ordonnance du 28 juillet 2005 comporte diverses mesures relatives, d'une part, à la simplification du droit funéraire, d'autre part, à la destination des cendres.

Dans l'attente de son éventuelle ratification par le Parlement -un projet de loi ayant cet objet a été déposé, dans les délais requis, sur le bureau du Sénat le 13 septembre 2005-, ses dispositions sont applicables mais conservent une valeur réglementaire.

Il est donc souhaitable de procéder à la ratification de ce texte, à l'occasion de l'examen de la présente proposition de loi, afin de lui donner une valeur législative sous réserve des adaptations résultant des réformes proposées.

• Des mesures de simplification

En premier lieu, l'ordonnance a donné une base légale à la translation des cimetières et en a confié la responsabilité aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale , déjà compétents pour décider leur création ou leur extension.

Cette compétence était jusqu'alors dévolue au préfet mais avait été privée de base juridique à la suite de l'abrogation, par le décret n° 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, des dispositions concernées de l'ancien code des communes, le Conseil d'Etat ayant considéré qu'elles revêtaient une valeur législative.

Le préfet conserve toutefois sa compétence pour la création, l'extension ou la translation d'un cimetière implanté à l'intérieur du périmètre d'agglomération d'une commune urbaine ^{45 ( * )} et à moins de 35 mètres des habitations.

En deuxième lieu et ainsi qu'il l'a déjà été indiqué ^{46 ( * )} , l'ordonnance a substitué la procédure de l'enquête publique à celle de l'enquête de commodo et incommodo pour la création et l'agrandissement des crématoriums .

En troisième lieu, elle a étendu les pouvoirs du préfet en matière de contrôle des opérateurs funéraires , en lui permettant de sanctionner -par un retrait ou une suspension de l'habilitation- tout manquement à l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales et non plus seulement au respect des règles applicables en matière d'habilitation ou des prescriptions du règlement national des opérations funéraires.

Cette mesure a été présentée comme le corollaire d'une autre réforme relative à la simplification des procédures administratives liées aux opérations funéraires, devant intervenir par décret et consistant à remplacer le régime d'autorisation actuellement en vigueur par un régime de déclaration préalable.

En dernier lieu, la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires a été supprimée de la liste des missions du service extérieur des pompes funèbres , cette pratique étant tombée en désuétude.

• Des mesures relatives à la destination des cendres

L'ordonnance du 28 juillet 2005 n'a ni défini le statut des cendres ni remis en cause le caractère facultatif de la création de sites cinéraires par les communes.

Elle a prévu diverses mesures ayant pour objet, selon le rapport de présentation remis au Président de la République, d'offrir aux familles davantage de lieux pour accueillir les urnes ou disperser les cendres et consistant :

- à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, et à eux seuls, de créer et de gérer un site cinéraire directement ou par voie de gestion déléguée, en maintenant nécessairement la gestion directe du site cinéraire situé dans le cimetière ;

- à régulariser la pratique , qui n'est pas prévue par les textes mais à laquelle ont recours les communes et les familles endeuillées, consistant à inhumer l'urne dans le caveau familial ;

- à sécuriser les modalités d'attribution de concessions d'espaces pour le dépôt ou l'inhumation de l'urne ou la dispersion des cendres dans le cimetière , en prévoyant l'application du régime des concessions funéraires.

2. Les modifications induites par la proposition de loi

* L'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales ouvre aux communes la faculté de concéder des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux.

L'ordonnance du 28 juillet 2005 a prévu la possibilité d'y inhumer cercueils ou urnes.

Le 1° du premier paragraphe (I) du présent article tend à supprimer cette précision, dans la mesure où elle est contraire aux dispositions du texte proposé par l'article 15 de la proposition de loi pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, aux termes duquel l'urne cinéraire peut être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire.

Il comporte une erreur matérielle que votre commission se propose de réparer dans le texte de ses conclusions.

* L'ordonnance du 28 juillet 2005 a également ouvert aux communes la faculté de concéder des espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière.

Le 2° du I tend à supprimer la possibilité de concéder des espaces pour la dispersion des cendres. En effet, on ne voit pas bien l'utilité d'accorder une concession particulière dans cette hypothèse. Bien plus, que se passera-t-il en cas de non renouvellement de la concession ? Mieux vaut, comme le prévoit le texte proposé par l'article 15 de la proposition de loi pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, que les cendres soient dispersées soit dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium, soit en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

* L'ordonnance du 28 juillet 2005 a confié à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles les articles L. 2223-14 à L. 2223-17 du code général des collectivités territoriales, relatifs au régime des concessions particulières, sont applicables aux concessions des espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière.

Par coordination, le 3° du I tend à supprimer la référence à la dispersion des cendres.

* Le VI de l'article premier de l'ordonnance du 28 juillet 2005 a modifié l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, relatif à la création et à l'extension des crématoriums, afin :

- de permettre aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires destinés au dépôt ou à l'inhumation des urnes ou à la dispersion des cendres ;

- de prévoir que les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière doivent être gérés directement.

Le 4° du I tend à supprimer ces dispositions qui sont :

- sur la forme, incompatibles avec la réécriture de l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales à laquelle l'article 16 de la proposition de loi tend à procéder ;

- sur le fond, contraire au choix de n'autoriser le recours à la délégation de service public que pour la création et la gestion d'un site cinéraire contigu d'un crématorium.

* L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'ordonnance du 28 juillet 2005, prévoit que la communauté urbaine se substitue de plein droit à ses communes membres pour l'exercice de leurs compétences en matière de création, d'extension et de translation des cimetières et sites cinéraires hors de l'emprise des cimetières ainsi que de création et d'extension des crématoriums.

Le 5° du I tend à réécrire ces dispositions afin de n'autoriser que la création et l'extension de sites cinéraires contigus des crématoriums.

* L'article 2 de l'ordonnance du 28 juillet 2005 tend à prévoir l'application à Mayotte, sous réserve d'adaptations, des réformes prévues par l'article premier.

Les 6° et 7° du I tendent à opérer les coordinations qu'impliquent les dispositions de la proposition de loi. Dans la mesure où Mayotte constitue une collectivité départementale, le schéma des crématoriums serait ainsi élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil général, après avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, de la commission départementale des opérations funéraires, ainsi que du conseil général.

Votre commission vous propose de les supprimer par coordination avec le déplacement, à l'article 16 du texte de ses conclusions, de ces mesures d'adaptation.

Enfin, le second paragraphe (II) tend à prévoir un délai de cinq ans , à compter de la publication de la loi, pour la reprise en gestion directe , par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, des sites cinéraires qui ne seraient pas contigus d'un crématorium .

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 23 de la proposition de loi ainsi modifiée . Cet article devient l'article 22 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 24
Compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées

Cet article a pour objet de prévoir la compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées.

S'agissant de l'Etat, cette compensation prendrait la forme d'un relèvement des droits perçus sur les tabacs.

S'agissant des collectivités territoriales, les charges résultant des extensions de compétences prévues par la proposition de loi devraient, conformément à l'article 72-2 de la Constitution, être compensées dans les conditions déterminées par la loi de finances.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 24 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 23 compte tenu de la suppression de l'article 4.

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* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.

* ⁴⁰ Dans un arrêt du 10 novembre 2004, « SA Omnium de gestion financière », le Conseil d'Etat a considéré que la doctrine administrative n'avait pas limité au seul transport de corps par véhicule l'application du taux de TVA réduit, et que le contribuable était dès lors en droit de se prévaloir de ces dispositions pour soumettre également au taux réduit le transport de corps par porteurs. Toutefois, au regard de cette interprétation jurisprudentielle, l'administration fiscale a établi une nouvelle instruction 3 C-3-05 qui limite explicitement l'application du taux réduit de TVA aux seules « prestations de transport de corps, avant et après mise en bière, réalisées par les prestataires agréés au moyen de véhicules spécialement aménagés à cet effet ».

* ⁴¹ Proposition de loi n° 2961 (Assemblée nationale, douzième législature) de M. Denis Jacquat, visant à réduire à 5,5 % le taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux frais d'obsèques.

* ⁴² Réponse publiée au Journal officiel du Sénat du 11 mai 2006 à la question écrite n° 22595 de Mme Michèle San Vicente.

* ⁴³ Le coût des obsèques est évalué, hors prestation de marbrerie, à près de 3.000 euros en moyenne.

* ⁴⁴ Articles 10 et 92.

* ⁴⁵ Les communes urbaines sont les communes dont la population agglomérée compte plus de 2.000 habitants et celles qui appartiennent en totalité ou en partie à une agglomération de plus de 2.000 habitants. Le chiffre de 2.000 habitants ne concerne que la population agglomérée, c'est-à-dire celle résidant à l'intérieur du périmètre d'agglomération. Les périmètres d'agglomération sont eux-mêmes définis par la jurisprudence comme « les périmètres extérieurs des constructions groupées ou des enclos qu'ils joignent immédiatement » (Conseil d'Etat - 23 décembre 1887 - Toret).

* ⁴⁶ Voir commentaire de l'article 16 de la proposition de loi.