Proposition de loi relative à la législation funéraire

CHAPITRE 3 - DU STATUT ET DE LA DESTINATION DES CENDRES DES PERSONNES DÉCÉDÉES DONT LE CORPS A DONNÉ LIEU À CRÉMATION

Article 10 (art. 16-1-1 nouveau du code civil)
Qualification des cendres

Cet article a pour objet de définir dans la loi le statut des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, afin qu'elles soient traitées avec respect, décence et dignité et bénéficient de la même protection que le corps des personnes inhumées. A cette fin, il tend à insérer un article 16-1-1 dans le code civil.

De fait, comme l'a noté la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, il n'est pas certain que les règles protectrices du corps des personnes décédées s'appliquent aujourd'hui à leurs cendres.

Depuis l'adoption des lois dites « bioéthiques » n° 94-653 du 29 juillet 1994 et n° 2004-800 du 6 août 2004, le code civil pose le principe du respect dû au corps humain . Inviolable, ce dernier ne peut faire l'objet, pas plus que ses éléments et ses produits, d'un droit patrimonial ( article 16-1 ).

Il ne peut être porté atteinte à l'intégrité du corps humain qu'en cas de nécessité médicale pour la personne ou à titre exceptionnel dans l'intérêt thérapeutique d'autrui . Le consentement de l'intéressé doit alors être recueilli préalablement, hors le cas où son état rend nécessaire une intervention thérapeutique à laquelle il n'est pas à même de consentir ( article 16-3 ).

Est en conséquence proscrite , à peine de nullité, toute convention ayant pour effet de conférer une valeur patrimoniale au corps humain, à ses éléments ou à ses produits ( article 16-5 ), de même qu'est interdite la rémunération de celui ou celle qui se prête à une expérimentation sur sa personne, au prélèvement d'éléments de son corps ou à la collecte de produits de celui-ci ( article 16-6 ).

Ces dispositions sont d'ordre public ( article 16-9 ). Dans sa décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994, le Conseil constitutionnel les a considérées comme des garanties nécessaires au principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne.

Les cendres peuvent-elles être classées parmi les « éléments » du corps humain ou ses « produits » ? La réponse n'est pas aisée : la loi est muette, la réglementation ambiguë et la jurisprudence contradictoire.

Seule l'urne cinéraire ^{15 ( * )} fait l'objet d'un statut esquissé par la jurisprudence. Comme la dépouille mortelle, elle a ainsi été assimilée à un objet d'une copropriété familiale, inviolable et sacrée ^{16 ( * )} , tout changement du lieu de sépulture devant en conséquence obtenir l'assentiment de l'ensemble des co-indivisaires. Se fondant sur cette jurisprudence, le ministère de l'intérieur a lui aussi estimé, dans une réponse à une question écrite, que l'urne cinéraire faisait l'objet d'une copropriété familiale, inviolable et sacrée et semblait devoir se rattacher à la catégorie des souvenirs de famille que la jurisprudence fait échapper aux règles habituelles du partage ^{17 ( * )} .

Pour ce qui concerne le contenu de l'urne, certains professionnels du funéraire distinguent les calcins (c'est-à-dire les restes d'un corps brûlé) des cendres, qui s'apparentent à de la poudre. Lors de son audition par la mission d'information, M. Xavier Labbée, professeur des universités, a estimé que la pulvérisation des calcins, la possibilité de dispersion des cendres dans la nature et l'assimilation de la crémation à la disparition, dans la pensée crématiste, semblaient faire obstacle, en l'absence de mention contraire dans la loi, à ce que les cendres fussent considérées comme un élément du corps humain.

Cette absence d'assimilation des cendres aux éléments ou aux produits du corps humain emporte des conséquences importantes . Renouant avec l'ancienne tradition des reliques, d'aucuns souhaitent les transformer en bijoux ou en oeuvres d'art. Il a ainsi été indiqué à la mission d'information que les cendres d'une personne décédée auraient été mélangées à de la peinture pour la réalisation d'un tableau. Il n'est pas impossible non plus de voir des urnes être mises en vente et tomber dans le commerce, comme le furent autrefois les reliques. Tel aurait d'ailleurs été le cas, en 1911, de celle contenant les cendres du général révolutionnaire François Séverin Marceau-Desgraviers, vainqueur à Fleurus en 1794.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission souscrit à la proposition consistant à définir dans la loi le statut des cendres , qui reprend la recommandation n° 17 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

En prévoyant que « le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort » et que « les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence », la rédaction proposée permet d'éviter toute remise en cause de la possibilité d'une interruption volontaire de grossesse ou d'un don d'organes, ainsi que toute revendication d'inhumation d'une pièce anatomique, par exemple d'un bras qui aurait été amputé .

Tel n'est pas le cas de celle de l'article premier de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) qui, en faisant référence à « l'être humain » et non à la « personne », peut être considérée comme susceptible d'englober le foetus et susciter la crainte d'un nouveau débat sur le statut juridique de l'enfant sans vie.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 10 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 9 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 11 (art. 16-2 du code civil)
Pouvoirs du juge civil

Cet article a pour objet de compléter l'article 16-2 du code civil, afin de prévoir que le juge peut, même après la mort, prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci.

Il tend ainsi à consacrer des décisions rendues par quelques tribunaux, selon lesquelles les dispositions actuelles donnant au juge le pouvoir de prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou produits de celui-ci s'appliquent également à la protection d'une dépouille mortelle ou d'une sépulture ^{18 ( * )} .

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 11 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 10 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 12 (art. 225-17 du code pénal)
Protection pénale de l'urne cinéraire

Cet article a pour objet de modifier l'article 225-17 du code pénal, afin d'accorder à l'urne cinéraire la même protection pénale qu'aux tombeaux, sépultures et monuments édifiés à la mémoire des morts.

L'article 225-17 punit actuellement d'une peine d' un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende :

- toute atteinte à l'intégrité du cadavre , par quelque moyen que ce soit ;

- ainsi que la violation ou la profanation , par quelque moyen que ce soit, de tombeaux , de sépultures ou de monuments édifiés à la mémoire des morts , la peine étant portée à deux ans d'emprisonnement et à 30.000 euros d'amende en cas d'atteinte à l'intégrité du cadavre.

En application de l'article 225-18, lorsque ces infractions ont été commises à raison de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, des personnes décédées à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, les peines sont portées :

- à trois ans d'emprisonnement et à 45.000 euros d'amende en cas d'atteinte à l'intégrité du cadavre ou de violation ou profanation de tombeaux, de sépultures ou de monuments édifiés à la mémoire des morts ;

- à cinq ans d'emprisonnement et à 75.000 euros d'amende en cas de cumul de ces deux infractions.

La modification proposée consiste à assurer la sanction pénale de toute violation ou profanation, par quelque moyen que ce soit, d'une urne cinéraire.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 12 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 11 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 13 (art. L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales)
Obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, de créer un site cinéraire dans leurs cimetières

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de confirmer le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal, d'autre part et surtout, de prévoir l'obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

La loi du 8 janvier 1993 a conservé le monopole communal en matière de création et d'extension des cimetières, institué par un décret du 23 prairial an XII (1804). Le caractère obligatoire du cimetière communal découle actuellement de plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales dont la rédaction demeure toutefois sibylline :

- l' article L. 2213-7 fait obligation au maire ou, à défaut, au préfet du département de pourvoir d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment sans distinction de culte ni de croyance ;

- l' article L. 2223-1 dispose que « chaque commune consacre à l'inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet » ;

- l' article L. 2223-3 prévoit que la sépulture dans un cimetière d'une commune est due aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile, aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu'elles seraient décédées dans une autre commune, ainsi qu'aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille ;

- l' article L. 2321-2 dispose que la clôture des cimetières, leur entretien et leur translation constituent des dépenses obligatoires.

Le terrain commun constitue le seul mode de sépulture obligatoire . Constitué d'emplacements individuels destinés à recevoir gratuitement les corps pour une durée minimale de cinq années, il doit pouvoir accueillir cinq fois plus d'inhumations que le nombre moyen annuel de décès ^{19 ( * )} . Les concessions particulières et les sites cinéraires -columbariums, caveaux d'urnes communément appelés « cavurnes », espaces de dispersion des cendres généralement appelés « jardins du souvenir »- demeurent des équipements facultatifs.

En pratique, le terrain commun demeure l' exception par rapport à l'inhumation en concession , qui peut se définir comme la possibilité offerte à une personne -ou à ses ayants droit après son décès- de faire l'acquisition à titre onéreux, pour un temps déterminé ou de façon perpétuelle, d'un emplacement dans le cimetière où elle pourra fonder sa sépulture et éventuellement celle de son conjoint, de ses enfants et successeurs ^{20 ( * )} . La concession funéraire n'a pas le caractère précaire et révocable attaché généralement aux occupations du domaine public. Sa durée peut être de quinze ans au plus, trentenaire, cinquantenaire ou perpétuelle ^{21 ( * )} .

La commune a également l'obligation de prévoir une clôture, des plantations et un ossuaire. Ce dernier peut être défini comme le lieu destiné à la réinhumation des restes exhumés et n'est obligatoire que dans la mesure où, d'une part, des concessions sont accordées, d'autre part, le maire n'opte pas pour la crémation systématique des restes exhumés.

Tout en rappelant que les communes peuvent s'acquitter de leur obligation de créer un cimetière en recourant à la coopération intercommunale, les dispositions proposées ont pour objet de tirer la conséquence du développement de la crémation dans notre pays, en faisant obligation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'une certaine taille de disposer d'un site cinéraire. Les caractéristiques de ce site seraient précisées à l'article suivant.

La pratique de la crémation a en effet fortement progressé. Elle concernait moins de 1 % des décès en 1980, 10 % en 1993 et 23,5 % en 2004 . La crémation figure aujourd'hui dans les intentions de 40 à 50 % des souscripteurs de contrats en prévision d'obsèques.

Selon la Fédération française de crémation, à l'issue des 121.591 crémations intervenues en 2004 :

« - 91.056 urnes ont été remises aux familles, qui ont eu le choix de la destination et dont on sait qu'une large majorité a rejoint le caveau de famille ;

« - 17.783 urnes ont été dispersées dans un cimetière ;

« - 8.261 urnes ont été déposées dans un cimetière ;

« - 3. 265 urnes ont été dispersées sur des lieux divers . »

Il importe donc de développer l'offre de crématoriums et de sites cinéraires (jardins du souvenir, columbariums, cavurnes) dans les cimetières afin de répondre au développement constant de la crémation et aux attentes de la population en la matière .

Le seuil de 10.000 habitants retenu par la proposition de loi permet d'éviter d'imposer des charges trop lourdes aux petites communes. En outre, l'article 22 de la proposition de loi tend à accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés par cette obligation un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire dans le ou les cimetières dont ils ont la responsabilité.

Ces dispositions reprennent la recommandation n° 23 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire. Comme l'a indiqué M. Maurice Thoré, président de la Fédération française de crémation, lors de son audition par la mission d'information : « ce serait la reconnaissance effective de deux modes de sépulture égaux et légaux ».

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 13 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 12 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 14 (art. L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales)
Caractéristiques des sites cinéraires

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir les caractéristiques des sites cinéraires.

L'obligation actuelle d'affecter à l'inhumation des morts un terrain du cimetière cinq fois plus étendu que l'espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année serait maintenue ^{22 ( * )} . La rédaction proposée tire simplement la conséquence de la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 2223-1, prévue par l'article précédent de la proposition de loi.

Quant au site cinéraire , que le même article tend à rendre obligatoire dans les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, il devrait comprendre :

- un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts ;

- ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes (les « cavurnes »).

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de moins de 10.000 habitants ne seraient pas tenus de créer un site cinéraire dans leur cimetière. En revanche, si tel était le cas, le site devrait comprendre ces aménagements.

La réalisation dans les cimetières d'un lieu de dispersion des cendres, communément appelé jardin du souvenir , ne semble pas devoir se heurter à des obstacles dirimants. Une superficie raisonnable suffit, dès lors qu'il est pris soin de son aspect esthétique. La plupart des communes doivent pouvoir en créer un.

Le respect de la volonté des défunts et de leurs familles commande également de développer les columbariums et les cavurnes pour accueillir les urnes cinéraires. La taille des équipements, donc leur coût, peut être adaptée à la population de la commune. Le recours à l'intercommunalité permet également la mutualisation de cette charge, qui ne semble pas excessive.

Enfin, il convient de noter que le développement de la crémation et des sites cinéraires devrait entraîner une diminution des charges supportées par les communes au titre des inhumations.

Pour faciliter le deuil et le recueillement des familles, il importe de conserver la mémoire des personnes ayant fait le choix de la crémation . Une plaque mentionnant l'identité des défunts est généralement apposée sur chaque case de columbarium ou sur un cavurne. Conformément à la recommandation n° 24 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, la proposition de loi prévoit que le jardin du souvenir doit être équipé d'un dispositif mentionnant l'identité des défunts. Il peut s'agir par exemple d'un mur, d'une plaque posée au sol, ou même, comme cela existe déjà pour plusieurs monuments commémoratifs, d'un équipement électronique.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 14 de la proposition de loi . Cet article devient l'article 13 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 15 (sous-section 3 nouvelle de la section 1 du chapitre III du titre II du livre II et art. L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Destination des cendres

Cet article a pour objet de prévoir la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

A cet effet, il tend à insérer dans la section 1 (« cimetières ») du chapitre III (« cimetières et opérations funéraires ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales une troisième sous-section (« destination des cendres »), comprenant quatre articles numérotés L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4.

1. Le droit en vigueur

Alors que la dépouille mortelle ne peut connaître, en principe, que le cimetière pour destination ^{23 ( * )} , la loi est aujourd'hui muette sur le devenir des cendres.

L' article R. 2213-39 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'après la crémation d'un corps, l'urne est remise à toute personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles.

Plusieurs destinations sont alors envisageables :

- sous réserve de l'autorisation du maire du lieu du dépôt, l'urne peut être déposée dans une sépulture, dans une case de columbarium ou scellée sur un monument funéraire ;

- elle peut aussi être déposée dans une propriété privée (elle peut être inhumée dans un terrain privé ou conservée au sein d'un domicile) ;

- les cendres peuvent être dispersées en pleine nature , sauf sur les voies publiques ^{24 ( * )} ou à moins de 300 mètres du rivage ;

- sous réserve de l'autorisation du maire, elles peuvent également être dispersées dans un lieu spécialement affecté à cet effet dans le cimetière , généralement appelé « jardin du souvenir ».

L'imprécision de la réglementation a conduit la jurisprudence à poser un certain nombre de principes :

- l' assimilation des droits du titulaire d'une case de columbarium à ceux du titulaire d'une concession funéraire dans le cimetière communal ( Tribunal administratif de Lille - 30 mars 1999 - Tillieu c/ Commune de Mons-en-Baroeul ) ;

- le droit pour le titulaire d'une case de columbarium de retirer à tout moment les urnes qui y sont présentes sans que s'imposent les règles propres à l'exhumation ( Tribunal de grande instance de Lille - 23 septembre 1997 ) ;

- l' interdiction des sites cinéraires privés ( Cour administrative d'appel d'Aix-en-Provence - 15 janvier 2002 - Association site cinéraire intercommunal des Alpes-Maritimes ) ;

- la possibilité pour la commune de déléguer en même temps que la création et la gestion d'un crématorium celle d'un site cinéraire accessoire du crématorium ( Tribunal administratif de Paris - 25 juin 2002 ).

L'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, sans se prononcer sur le statut des cendres, a donné une base légale à la concession d'espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière. Un projet de décret est en préparation pour appliquer aux cases de columbarium et aux cavurnes le droit commun des concessions funéraires.

Si elle a consacré la compétence exclusive des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale pour la création et la gestion des sites cinéraires, l'ordonnance leur a donné la possibilité de recourir à la délégation de service public en dehors de l'enceinte des cimetières.

Lors de son audition par la mission d'information, M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a expliqué que ces dispositions, prenant acte du développement de sites cinéraires privés, avaient eu pour objet de les placer sous le contrôle des maires. Selon une enquête menée auprès des préfectures, une trentaine de sites cinéraires seraient gérés par des personnes privées, parfois même dans l'enceinte des cimetières .

2. Le dispositif proposé

Votre commission considère qu'il revient à la loi de déterminer la destination des cendres. Elle souscrit aux dispositions de la proposition de loi, qui reprennent les recommandations n° 18, 19, 21 et 24 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

Aux termes du texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-1 dans le code général des collectivités territoriales, les cendres devraient, aussitôt après la crémation , être pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium.

À la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire serait conservée au crématorium pendant une période qui ne pourrait excéder six mois .

Au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres seraient dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès .

Dans la mesure où, d'une part, toutes les communes ne disposent pas encore d'un site cinéraire, d'autre part, la proposition de loi ne tend à imposer une telle obligation qu'aux communes de 10.000 habitants et plus, votre commission vous propose de prévoir la possibilité d'une dispersion des cendres dans le jardin du souvenir le plus proche de la commune du lieu du décès .

Rappelons par ailleurs que la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles est celle qui était la plus intime du défunt et qui apparaît la plus qualifiée pour connaître ses desiderata. Tel est généralement le cas, en l'absence de mésintelligence, de celui ou celle qui partageait sa vie (conjoint, pacsé ou concubin). Il s'agit toutefois d'une présomption simple et d'autres proches peuvent être choisis, par exemple un ami ^{25 ( * )} . Les juges disposent d'un pouvoir souverain d'appréciation.

En application de l'article 3 de la loi du 15 novembre 1887 sur la liberté des funérailles, le choix de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles est doublement encadré par la volonté du défunt, exprimée par testament ou par tout autre mode, et par les lois et règlements en vigueur.

Selon le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, les cendres devraient désormais, en leur totalité :

- soit être conservées dans l'urne cinéraire , qui pourrait être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium ;

- soit être dispersées dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium ;

- soit être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques .

Le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-3 dans le code général des collectivités territoriales prévoit qu' en cas de dispersion des cendres en pleine nature , la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles devrait en faire la déclaration à la mairie de la commune du lieu du décès . L'identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres seraient inscrits sur un registre créé à cet effet. Il s'agit à nouveau d'assurer la conservation de la mémoire des défunts, conformément à la recommandation n° 24 de la mission d'information.

Ces dispositions emportent deux conséquences .

En premier lieu, et contrairement à ce que prévoit l'ordonnance du 28 juillet 2005, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ne doivent pas pouvoir recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires , sauf dans l'hypothèse où le site est contigu d'un crématorium -cette hypothèse étant prévue dans le texte proposé par l'article 16 de la proposition de loi pour l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales.

La plupart des personnes entendues par la mission d'information se sont déclarées hostiles à une telle possibilité, estimant qu'elle ouvrirait la voie à la création de nouveaux cimetières privés, introduirait une nouvelle inégalité devant la mort -les sites privés, de meilleure qualité et plus onéreux, étant réservés aux personnes disposant de davantage de moyens- et interdirait au conjoint d'une personne ayant fait le choix de la crémation et d'un site cinéraire d'être inhumé à ses côtés.

Aussi le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-4 dans le code général des collectivités territoriales tend-il à sanctionner d'une amende de 15.000 euros par infraction le fait de créer, de posséder, d'utiliser ou de gérer, à titre onéreux ou gratuit, tout lieu collectif, en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de sépulture autorisé, destiné au dépôt temporaire ou définitif des urnes ou à la dispersion des cendres.

En second lieu, seraient désormais prohibés tant l'appropriation privée des urnes que le partage des cendres .

Les nombreuses auditions auxquelles la mission d'information a procédé ont en effet montré qu'une telle appropriation pouvait donner lieu à un certain nombre de comportements qui, s'ils restent sans doute minoritaires, n'en portent pas moins atteinte au respect dû aux morts ou à l'apaisement des familles.

Ainsi, il n'est pas rare que l'urne reste en dépôt au crématorium, dans l'attente d'une décision que nul n'ose prendre, ou soit abandonnée chez l'opérateur funéraire.

A l'inverse, il arrive que les membres d'une même famille se déchirent pour désigner le dépositaire de l'urne et exposent leur différend sur la place publique en saisissant le juge. Pour rétablir la concorde, ce dernier a admis le partage des cendres du défunt, faute de législation sur ce sujet.

Une fois l'urne placée au domicile de son dépositaire, sa présence peut poser problème pour plusieurs personnes qui vivent sous le même toit. Elle devient, dans tous les cas, difficile d'accès pour les autres.

On retrouve parfois les urnes à la cave, au grenier, dans des décharges communales, aux objets trouvés...

Le cimetière public et laïc présente à cet égard de nombreux avantages . Il permet en particulier à toute personne de venir se recueillir librement devant les restes de toute personne défunte, que ceux-ci soient conservés dans une tombe ou une urne cinéraire ou dispersés dans un jardin du souvenir.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 15 de la proposition de loi ainsi modifiée . Cet article devient l'article 14 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 16 (art. L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales)
Création et extension des crématoriums - Gestion des sites cinéraires contigus des crématoriums

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, afin d'encadrer la création et l'extension des crématoriums et le recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus de crématoriums.

1. L'encadrement de la création et de l'extension des crématoriums

La loi du 8 janvier 1993 a conféré aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale une compétence exclusive, dont l'exercice reste cependant facultatif , en matière de création et de gestion des crématoriums.

Cette compétence est transférée de droit aux communautés urbaines ^{26 ( * )} .

Elle peut être exercée directement ou par délégation de service public .

Cet exercice est strictement encadré :

- la loi a ainsi subordonné la création ou l'extension d'un crématorium à l' autorisation préalable du représentant de l'Etat dans le département , accordée après enquête de commodo et incommodo et avis du conseil départemental d'hygiène ;

- en outre, les crématoriums font l'objet d'une réglementation détaillée , prévue par un décret du 20 décembre 1994, qui détermine non seulement les prescriptions techniques nécessaires à leur bon fonctionnement mais également l'organisation de leur partie publique destinée à l'accueil des familles ^{27 ( * )} .

Le faible nombre des crématoriums et la nécessité de fournir aux familles un équipement ont justifié cette solution, la liberté des funérailles étant garantie par une loi du 15 novembre 1887 qui a placé l'inhumation et la crémation sur un pied d'égalité.

Les équipements créés avant la promulgation de la loi sont censés ne plus fonctionner depuis le 10 janvier 2001, les communes ayant eu le choix de les racheter ou non.

L'ordonnance du 28 juillet 2005 a substitué la procédure de l'enquête publique à celle de l'enquête de commodo et incommodo pour la création et l'agrandissement des crématoriums . Un projet de décret est actuellement en préparation pour prévoir la même modification à l'égard des chambres funéraires et des cimetières.

Le régime de l'enquête de commodo et incommodo , qui permet d'informer la population concernée et de la consulter sur l'installation de tels équipements funéraires, n'était en effet défini par aucun texte législatif ou réglementaire mais par des circulaires du 20 août 1825 et du 15 mai 1884. Le caractère obsolète de leurs dispositions entraînait une grande incertitude juridique et compliquait l'organisation de cette enquête.

Le régime de l'enquête publique est quant à lui précisément défini aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement, qui prévoient une procédure plus longue mais plus protectrice des droits des administrés. La question reste posée de savoir si, dans le cas des chambres funéraires, il n'y aurait pas lieu de prévoir une procédure simplifiée.

Il existe actuellement 115 crématoriums en France et une dizaine sont actuellement en construction.

32 sont gérés en régie (36 % des crémations contre 44 % en 1998), 5 par des sociétés d'économie mixte (8,8 % des crémations contre 13,2 % en 1998) et 78 en délégation de service public (55,5 % des crémations contre 42,8 % en 1998).

A l'exception de la Corse, toutes les régions sont désormais pourvues d'au moins une installation. Toutefois, quelques départements n'en disposent pas : le Cantal, la Haute-Loire, la Manche, l'Orne, le Loir-et-Cher, la Haute-Marne, la Haute-Corse, la Corse-du-Sud, le Territoire de Belfort, la Lozère, la Creuse, l'Ariège, le Gers, l'Ardèche, le Lot, l'Aisne et les Yvelines.

Force est de reconnaître que les crématoriums constituent des équipements coûteux , ce qui explique sans doute le fait que les deux tiers d'entre eux soient gérés en délégation de service public.

Cette charge financière est appelée à croître avec le renforcement des normes de protection de l'environnement . La Commission européenne envisage ainsi l'adoption de règles communes aux Etats membres de l'Union pour réduire les émissions de mercure.

Le risque financier encouru par les communes est réel car, au terme de la délégation de service public ou en cas de faillite du délégataire, la charge de l'équipement leur incombe.

Sans doute des études d'impact sont-elles réalisées. Pour autant, l'exemple de Roanne, où deux crématoriums gérés en régie et en délégation de service public se font une concurrence préjudiciable, montre que des problèmes peuvent se poser.

Trois solutions sont envisageables : ouvrir la création et la gestion des crématoriums à la concurrence, maintenir le droit en vigueur en laissant les élus locaux prendre leurs responsabilités, ou s'efforcer de les aider en prévoyant une planification des investissements.

Suivant en cela la recommandation n° 22 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, la proposition de loi retient la troisième solution et tend à prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums avec lequel les décisions des élus municipaux et intercommunaux et de leurs délégataires devraient être non pas conformes, comme le prévoit l'article 8 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005), mais simplement compatibles .

Une obligation de compatibilité semble en effet de nature à concilier la double nécessité de conférer une portée juridique à ce document tout en laissant une certaine latitude aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale et à leurs délégataires.

Il apparaît d'autre part opportun que ce schéma traite à la fois de la création et de l'extension des crématoriums, le développement de la crémation conduisant aujourd'hui non seulement à créer de nouveaux équipements mais à accroître les capacités de ceux qui ont déjà été créés.

Souscrivant à ces dispositions, votre commission vous propose simplement de procéder à une coordination avec les adaptations que nécessite leur application à Mayotte et de corriger deux erreurs matérielles.

2. L'encadrement du recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus de crématoriums

La possibilité offerte aux élus locaux de déléguer à la fois la création et la gestion d'un crématorium et du site cinéraire qui lui est contigu serait conservée. De tels sites répondent en effet à une demande des familles.

Leur pérennité serait garantie par l'obligation de prévoir une clause de retour du terrain aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale en cas de faillite du délégataire ou à l'expiration de la délégation. Cette précision semble justifiée. Il convient simplement de prévoir également le retour des équipements que comporte le terrain.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 16 de la proposition de loi ainsi modifiée . Cet article devient l'article 15 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 17 (art. L. 2223-40-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional des crématoriums

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 2223-40-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums.

Ce document devrait comprendre :

- le recensement des équipements existants ;

- une évaluation prospective ;

- la mention des équipements qu'il apparaît nécessaire de créer au regard de l'évaluation des besoins et des capacités des zones voisines hors de son périmètre d'application.

Son élaboration serait confiée au préfet de région, au titre de ses compétences régaliennes, et au président du conseil régional, au titre des compétences de la région en matière d'aménagement du territoire, le niveau régional semblant à la réflexion plus pertinent que le niveau départemental envisagé par l'article 8 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005).

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums devraient y être associés, de même que les commissions départementales des opérations funéraires, dont la création est prévue par l'article premier de la proposition de loi, et le conseil régional : le projet de schéma leur serait soumis pour avis, cet avis étant réputé donné au terme d'un délai de deux mois. Après d'éventuelles modifications tenant compte de ces avis, le schéma devrait être publié.

Le schéma régional, avec lequel toute décision de création ou d'extension de crématorium devrait être compatible en application de l'article 16 de la proposition de loi et de l'article 15 du texte qui vous est soumis, devrait contribuer à une répartition équilibrée des équipements sur l'ensemble du territoire.

Votre commission vous propose de prévoir à cet article , plutôt qu'à l'article 23 de la proposition de loi, les adaptations nécessaires pour l'application de ces dispositions à la collectivité départementale de Mayotte .

Puisqu'il n'y a pas d'échelon régional, le schéma des crématoriums serait élaboré conjointement par le représentant de l'Etat et le président du conseil général, après avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, de la commission départementale des opérations funéraires, ainsi que du conseil général.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 17 de la proposition de loi ainsi modifiée . Cet article devient l'article 16 compte tenu de la suppression de l'article 4.

* ¹⁵ L'article R. 2213-38 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'aussitôt après la crémation, les cendres sont pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium.

* ¹⁶ Cour d'appel de Bordeaux du 14 janvier 2003.

* ¹⁷ Réponse n° 30945 - Journal officiel de l'Assemblée nationale du 27 mars 2000, pages 2023-2024.

* ¹⁸ Tribunal de grande instance de Lille - 5 décembre 1996 et 21 décembre 1998.

* ¹⁹ Article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰ Article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales.

* ²¹ Article L. 2223-14 du code général des collectivités territoriales.

* ²² Il s'agit du terrain dit « commun », l'octroi de concessions particulières restant une faculté offerte aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

* ²³ L'inhumation dans une propriété particulière du corps d'une personne décédée reste possible sous réserve de l'accord du préfet du département pris après avis d'un hydrogéologue (article R. 2213-32 du code général des collectivités territoriales).

* ²⁴ La notion de voie publique ne doit pas être entendue ici dans son acception domaniale mais comme toute voie ouverte à la circulation publique.

* ²⁵ Cour d'appel de Montpellier - 6 décembre 1982.

* ²⁶ Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁷ Articles D. 2223-100 à D. 2223-109 du code général des collectivités territoriales.