N° 327
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2006 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation d' accords internationaux sur la responsabilité civile dans le domaine de l' énergie nucléaire,
Par M. Roger ROMANI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 2785 , 2874 et T.A. 567
Sénat : 293 (2005-2006)
Traités et conventions.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'approuver deux protocoles faits à Paris le 12 février 2004 et visant à modifier les conventions de l'OCDE sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, à savoir la convention du 29 juillet 1960 dite « convention de Paris » et la convention du 31 janvier 1963 dite « convention complémentaire à la convention de Paris ».
Ces conventions, auxquelles sont parties une quinzaine de pays d'Europe occidentale, constituent l'un des fondements du régime international de responsabilité nucléaire, lequel repose également sur la convention de Vienne du 21 mai 1963, adoptée dan le cadre de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), inspirée des mêmes principes mais regroupant des Etats différents.
Les deux protocoles adoptés le 12 février 2004 consacrent un renforcement du régime de responsabilité civile en matière nucléaire de l'OCDE, tant en ce qui concerne l'étendue des dommages couverts que le montant des réparations en cas d'accident nucléaire. Des améliorations de même nature avaient été apportées à la convention de l'AIEA, les deux régimes internationaux évoluant ainsi de manière parallèle.
L'examen de ces protocoles prend un relief particulier au moment où -vingt ans après- l'attention se porte de nouveau sur les conséquences de la catastrophe de Tchernobyl, survenue le 26 avril 1986. Sans précédent dans l'histoire de l'énergie nucléaire, cet accident d'une gravité exceptionnelle, et dont le bilan humain, environnemental et économique reste difficile à établir, dépasse par son ampleur le cadre du régime international de responsabilité civile. De par sa dimension transfrontière, il a cependant illustré la nécessité de règles internationales renforcées, tant en termes de prévention que de réparation.
Votre rapporteur effectuera une brève présentation du régime international de responsabilité civile en matière nucléaire avant d'analyser les principales améliorations apportées par les deux protocoles du 12 février 2004.
I. LE RÉGIME INTERNATIONAL DE RESPONSABILITÉ CIVILE EN MATIÈRE NUCLÉAIRE
L'accident de Tchernobyl a montré que la question de la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires présentait une évidente dimension internationale, compte tenu des effets transfrontières d'éventuels rejets radioactifs. Des instruments internationaux ont été élaborés, à partir des années 1960, dans le cadre de l'OCDE tout d'abord, puis de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). Ils ont fait depuis lors l'objet d'améliorations et d'une extension notable de leur couverture géographique et constituent aujourd'hui la base du régime international de la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires.
A. LES CONVENTIONS DE PARIS ET DE VIENNE SUR LA RESPONSABILITÉ CIVILE EN MATIÈRE DE DOMMAGES NUCLÉAIRES
A la fin des années 1950, plusieurs pays développant une industrie nucléaire, notamment les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Suisse, se sont dotés d'une législation nationale spécifique relative à la responsabilité civile dans le domaine nucléaire. Il est toutefois apparu que ce sujet ne pouvait simplement être traité au plan interne. Les accidents nucléaires sont en effet susceptibles de provoquer des dommages au delà des frontières d'un seul Etat. Par ailleurs, la question de la responsabilité civile se pose en cas d'activités transnationales, par exemple lorsque des matières nucléaires sont transférées d'un pays à un autre.
Les implications de la responsabilité civile en cas de dommages nucléaires au plan international ont tout d'abord été débattues dans le cadre l'Agence de l'énergie nucléaire (AEN) de l' OCDE, jusqu'à la conclusion de la convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire , premier instrument international en la matière.
La convention de l'OCDE ayant plutôt une vocation régionale, l' Agence internationale de l'énergie nucléaire (AIEA) entreprit rapidement des négociations sur un instrument à vocation mondiale, qui ont abouti à la conclusion de la convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires du 21 mai 1963 .
Le régime de la convention de Paris (OCDE) a été amélioré avec l'adoption, le 31 janvier 1963, d'une convention complémentaire, dite « convention de Bruxelles » prévoyant des montants de réparation supplémentaires. Ces instruments ont été amendés par un protocole additionnel en 1964 et modifiés en 1982. Enfin, le régime de la convention de Paris a été révisé par les deux protocoles adoptés le 12 février 2004 sur lesquels porte le présent projet de loi.
La convention de Vienne (AIEA) a pour sa part été révisée en 1997 par la voie d'un protocole. La même année a été adoptée une convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires qui, à l'image de la convention de Bruxelles de l'OCDE, prévoit des montants de réparation supplémentaires par rapport à la convention de base.
Aujourd'hui coexistent donc deux instruments internationaux distincts , le premier regroupant essentiellement des pays d'Europe occidentale et le second ayant un champ géographique plus large.
Ce dualisme a des origines historiques, mais il est atténué par le fait qu' en dépit de certaines différences , les conventions de Paris et de Vienne instaurent des régimes juridiques de responsabilité civile très voisins qui reposent sur les principes suivants :
- la responsabilité objective , c'est à dire indépendante de toute faute, de l'exploitant en cas de dommage nucléaire , afin d'éviter aux victimes d'avoir à établir la preuve d'une faute ;
- la responsabilité exclusive de l'exploitant , toute action ne pouvant être intentée qu'à son encontre afin d'éviter la multiplication des procédures impliquant le constructeur, les fournisseurs ou des sous-traitants ; l'exploitant n'est exonéré de sa responsabilité que dans des cas très limités, comme l'action intentionnelle d'un tiers ;
- la limitation de la responsabilité de l'exploitant en montant, par la définition d'un plafond d'indemnisation, et en durée, les actions en réparation devant être intentées dans un délai de 10 ans après l'accident ;
- l'obligation pour l'exploitant de couvrir sa responsabilité par une assurance ou toute autre garantie financière ;
- l' unité de juridiction , les seuls tribunaux compétents étant ceux situés sur le territoire où s'est produit l'accident, et la reconnaissance et l'exécution des jugements entre parties ;
- l' égalité de traitement entre toutes les victimes ;
- le libre transfert des indemnités .
Par ailleurs, afin d'éviter des conflits de règles entre les deux conventions, l'Agence de l'énergie nucléaire de l'OCDE et l'AIEA ont élaboré le 21 septembre 1988 un protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris . Entré en vigueur en 1992, il vise à assurer que les victimes de dommages nucléaires subis dans un Etat partie à l'une des deux conventions bénéficient d'un droit à réparation lorsque l'accident est survenu dans un Etat partie à l'autre convention. Grâce à cette « passerelle » entre les deux conventions, le champ territorial de la responsabilité civile a été étendu et les régimes de réparation ont été coordonnés . Les principes de base des deux conventions s'appliquent ainsi à tous les Etats parties à l'une ou l'autre des conventions ainsi qu'au protocole commun.
B. UN CHAMP GÉOGRAPHIQUE QUI S'EST ÉLARGI
La convention de Paris de l'OCDE a été signée par 18 Etats et ratifiée par 15 d'entre eux 1 ( * ) . Elle concerne essentiellement l'Europe occidentale, c'est-à-dire l'ancienne Europe des 15 - exceptés l'Irlande, l'Autriche et le Luxembourg - ainsi que la Norvège, la Slovénie et la Turquie.
La convention de Vienne , qui a pour sa part une vocation mondiale, comporte 33 Etats-parties . Elle a connu un élargissement spectaculaire de son champ géographique à la suite des bouleversements politiques intervenus en Europe centrale et orientale. En effet, à la fin des années 1980, elle comptait à peine plus d'une dizaine d'Etats-parties. Les Etats du « bloc de l'Est », à l'exception de la Yougoslavie, restaient notamment en dehors de tout régime international. Ainsi, lors de l'accident de Tchernobyl, la question de la mise en jeu de la responsabilité civile au plan international n'a pu être posée.
La situation a notablement évolué depuis lors puisque ont successivement rejoint la convention de Vienne : la Hongrie, la Pologne, la Lituanie, la Roumanie, l'Arménie, la République tchèque, l'Estonie, la Bulgarie, la Slovaquie, la Lettonie, l'Ukraine, le Belarus et la Moldavie. Enfin, la Russie, qui n'avait signé la convention qu'en 1996, a déposé son instrument de ratification l'an passé et est devenue Etat-partie le 13 août 2005.
Au total, on compte donc 48 Etats qui adhèrent à l'une ou l'autre des conventions formant le régime international de responsabilité civile en matière de dommages nucléaires .
Comme le montre le tableau ci-après, les pays adhérents constituent l'essentiel des pays producteurs d'énergie nucléaire. On relève toutefois que le premier pays producteur, les Etats-Unis, tout comme le Japon et le Canada, eux aussi producteurs majeurs, n'en font pas partie. Pour des raisons géographiques évidentes, l'intérêt de l'adhésion de ces trois Etats est limité. Ils ont toutefois instauré dans leur législation nationale un régime de responsabilité fondé sur des principes très semblables à ceux des conventions. Par ailleurs, le Canada et les Etats-Unis ont conclu des conventions de réciprocité.
PAYS PARTICIPANT À UN RÉGIME INTERNATIONAL
DE RESPONSABILITÉ CIVILE EN MATIÈRE NUCLÉAIRE
P : Etat partie S : Etat signataire
|
PAYS |
Convention de Paris (OCDE) |
Convention de Vienne (AIEA) |
Protocole commun |
|
Allemagne |
P |
P |
|
|
Argentine |
P |
S |
|
|
Arménie |
P |
||
|
Autriche |
S |
||
|
Bélarus |
P |
||
|
Belgique |
P |
S |
|
|
Bolivie |
P |
||
|
Bosnie Herzégovine |
P |
||
|
Brésil |
P |
||
|
Bulgarie |
P |
P |
|
|
Cameroun |
P |
P |
|
|
Chili |
P |
P |
|
|
Colombie |
S |
||
|
Croatie |
P |
P |
|
|
Cuba |
P |
||
|
Danemark |
P |
P |
|
|
Egypte |
P |
P |
|
|
Espagne |
P |
S |
S |
|
Estonie |
P |
P |
|
|
Finlande |
P |
P |
|
|
France |
P |
S |
|
|
Grèce |
P |
P |
|
|
Hongrie |
P |
P |
|
|
Israël |
S |
||
|
Italie |
P |
S |
P |
|
Lettonie |
P |
P |
|
|
Liban |
P |
||
|
Lituanie |
P |
P |
|
|
Luxembourg |
S |
||
|
Macédoine |
P |
||
|
Maroc |
S |
S |
|
|
Mexique |
P |
||
|
Moldavie |
P |
||
|
Niger |
P |
||
|
Norvège |
P |
P |
|
|
Pays-Bas |
P |
P |
|
|
Pérou |
P |
||
|
Philippines |
P |
S |
|
|
Pologne |
P |
P |
|
|
Portugal |
P |
S |
|
|
République tchèque |
P |
P |
|
|
Roumanie |
P |
P |
|
|
Royaume-Uni |
P |
S |
S |
|
Fédération de Russie |
P |
||
|
Saint Vincent |
P |
P |
|
|
Serbie Monténégro |
P |
||
|
Slovaquie |
P |
P |
|
|
Slovénie |
P |
P |
|
|
Suède |
P |
P |
|
|
Suisse |
S |
S |
|
|
Trinité et Tobago |
P |
||
|
Turquie |
P |
S |
|
|
Ukraine |
P |
P |
|
|
Uruguay |
P |
* 1 L'Autriche, le Luxembourg et la Suisse, signataires de la convention de Paris, ne l'ont pas ratifiée.