B. LES OBSERVATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN VUE DE L'ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE DE 2007
Si certaines observations du Conseil constitutionnel émises en 2002 et 2005 ont déjà été prises en considération par le législateur et le législateur organique, le Conseil a souligné la nécessité de modifier la loi du 6 novembre 1962 pour procéder à l'actualisation des articles du code électoral applicables au scrutin présidentiel ainsi que l'opportunité d'effectuer d'autres adaptations du droit en vigueur à cette occasion.
1. Un constat préalable : la nécessité d'adapter les dispositions de la loi du 6 novembre 1962
Les articles du code électoral encadrant l'élection présidentielle, visés au paragraphe II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, lui sont applicables « dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001 ».
Or, depuis cette loi organique, nombre de dispositions concernées ont été modifiées : ainsi, l'ordonnance du 8 décembre 2003 a simplifié les modalités de dépôt et de contrôle des comptes de campagne (relevant des articles L. 52-4 et suivants du code électoral) et, cela a été rappelé, assoupli les conditions d'exercice du vote par procuration.
Dans ses observations de 2005, le Conseil constitutionnel estime que la mise en oeuvre de ces innovations lors de la prochaine élection présidentielle impose une réécriture de la loi de 1962 précitée : « Les dispositions organiques de la loi de 1962 (...) devront être révisées avant avril 2006 (début de l'année couverte pour le compte de campagne) pour un motif juridique : les renvois au code électoral qu'elles comportent ne sont plus à jour. »
Dès 2002, il soulignait que certaines dispositions visées n'étaient plus applicables (exemple de l'inéligibilité de l'article L. 202 du code électoral renvoyant à une disposition abrogée).
En outre, ce « toilettage » doit être mis à profit pour « introduire les réformes qui s'imposent » (observations de 2005).
2. Remédier aux imperfections de la procédure de présentation des candidats
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A l'heure actuelle, les candidats à l'élection présidentielle doivent être présentés par au moins cinq cents citoyens habilités pour pouvoir participer à la campagne électorale officielle et bénéficier du remboursement forfaitaire de leurs dépenses électorales. Les citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle sont les : - députés ; - sénateurs ; - membres français du Parlement européen - conseillers régionaux et membres de l'assemblée de Corse ; - membres des conseils généraux des départements, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du Conseil de Paris ; - membres de l'Assemblée de la Polynésie française, du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna ; - maires, maires délégués des communes associées, maires des arrondissements de Lyon et Marseille ; - membres élus de l'ex-Conseil supérieur des Français de l'étranger, aujourd'hui Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ; - présidents des organes délibérants des communautés urbaines ou d'agglomération et présidents de communautés de communes ; - président de la Polynésie française. Les présentateurs sont rattachés à un département ou une collectivité car parmi les signataires d'une présentation doivent figurer des élus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou d'une même collectivité d'outre-mer. Chaque citoyen habilité ne peut effectuer qu'une seule présentation. |
La procédure de présentation (ou de parrainage) des candidats sert de filtre éliminant les candidatures fantaisistes et sélectionnant les candidats les plus représentatifs pour participer à la campagne électorale officielle.
Dans ses observations du 7 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a émis plusieurs observations en vue d'améliorer son efficacité.
En premier lieu , il a préconisé l'« anticipation du recueil des parrainages (...) et l'allongement corrélatif de la période allant de l'établissement de la liste des candidats jusqu'à la date du premier tour » 19 ( * ) (voir annexe pour le détail de ce calendrier).
Car le dépôt des présentations au Conseil constitutionnel dix-huit jours au moins et la publication de la liste des candidats quinze jours au moins 20 ( * ) avant le premier tour du scrutin « impliquent une période beaucoup trop restreinte aujourd'hui pour toutes les parties intervenantes », en particulier le Conseil constitutionnel lui-même, qui dispose de très peu de temps pour valider les présentations et les candidatures.
De même, lors de la longue période de recueil des présentations, il paraît difficile pour les autorités de contrôle comme le Conseil supérieur de l'audiovisuel d'assurer l'équité, par exemple dans les débats politiques radiotélévisés, entre des candidats déclarés ou présumés, au nombre et à la définition juridique incertains.
En second lieu, depuis 1974, le Conseil constitutionnel a recommandé de publier la liste intégrale des présentateurs . En l'état du droit, huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, le nom et la qualité des citoyens qui ont présenté un candidat sont rendus publics par le Conseil constitutionnel « dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature » 21 ( * ) , soit 500.
En outre, il fait afficher la liste intégrale des présentateurs dans ses locaux.
Afin d'améliorer la transparence de la procédure, dans ses observations de 2005, le Conseil préconise une modification de la loi du 6 novembre 1962 pour permettre la « diffusion de tous les présentateurs sur son site Internet ».
Enfin, le Conseil constitutionnel s'interroge sur le « bien-fondé des règles de présentation dont le renforcement en 1976 (qui a porté de 100 à 500 le nombre des présentations requises) ne suffit plus à éviter la multiplication des candidatures ».
En 2002, 17.815 présentations avaient été validées, permettant à 16 candidats de participer à la campagne électorale officielle.
Or, pour le juge constitutionnel, « une telle situation comporte des inconvénients tant pour la clarté et la sincérité des opérations électorales que pour l'organisation matérielle et le contrôle de ces opérations ».
3. Favoriser la sérénité des opérations électorales
Concernant la campagne électorale, le Conseil constitutionnel (observations de 2002) a recommandé :
- d'adapter les règles de la campagne électorale audiovisuelle pour offrir davantage de latitude aux candidats pour la réalisation de leurs émissions ;
- de prévoir une meilleure coordination entre la commission nationale de contrôle, chargée du contrôle de la campagne électorale, et les commissions locales de contrôle de la propagande électorale, d'habiliter le représentant de l'Etat à fixer la date limite de réception des affiches et déclarations des candidats à la commission de propagande contre tout retard abusif, de prohiber les affiches « à l'italienne » au format peu adapté à celui des panneaux d'affichage et de mieux prévoir et contrôler l'impression des bulletins de vote ainsi que la gestion des stocks d'enveloppes, ces évolutions relevant du pouvoir réglementaire .
Il estimait également que l'absence de disposition interdisant à un électeur de prendre un seul bulletin de vote dans le bureau de vote et les règles actuelles relatives au contrôle de l'identité des électeurs n'étaient pas satisfaisantes.
Enfin, il constatait la nécessité d'une meilleure information des commissions de recensement des votes sur le contenu et les limites de leurs attributions 22 ( * ) .
En 2002 comme en 2005, le Conseil constitutionnel a proposé tout d'abord que le jour du scrutin ne soit plus le dimanche, comme l'impose en principe l'article 55 du code électoral, mais le samedi « en Polynésie française, mais aussi dans les collectivités d'Amérique et centres de vote français d'Amérique » 23 ( * ) .
En effet, le maintien du vote le dimanche dans ces collectivités et bureaux de vote situés à l'ouest du territoire métropolitain fragilise la liberté du suffrage des électeurs concernés qui, en raison du décalage horaire, peuvent être amenés à s'abstenir ou à « voter sous influence » après avoir pris connaissance des premiers résultats nationaux du scrutin diffusés par les médias.
En 2003, à l'occasion de la révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, le constituant a donc modifié l'article 7 de la Constitution pour permettre cet assouplissement mais la loi organique du 6 novembre 1962 n'a pas été modifiée en conséquence sauf pour les électeurs de Polynésie française.
Par ailleurs, ayant constaté que ses délégués avaient pu rencontrer des difficultés dans l'exercice de leur mission de contrôle des opérations de vote lors des précédentes élections présidentielles en 2002, le Conseil a préconisé la création d'un délit spécifique sanctionnant toute entrave à leur action .
4. Conforter l'efficacité du contrôle des comptes de campagne
La loi du 15 janvier 1990 et celle du 19 janvier 1995 ont encadré le financement des dépenses électorales et conforté sa transparence pour la plupart des scrutins dont l'élection présidentielle, en instituant le plafonnement de ces dépenses .
Les candidats à l'élection présidentielle doivent ainsi recueillir les fonds nécessaires à leur campagne par l'intermédiaire d'un mandataire financier (personne physique ou association de financement électorale), qui tient un compte de campagne pour retracer l'ensemble des recettes perçues et des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, pendant l'année qui précède le premier jour du mois de l'élection.
Dans les deux mois suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise, les comptes sont déposés au Conseil constitutionnel qui va les examiner et décider de les adopter ou de les rejeter après éventuelle réformation.
Le plafond des dépenses électorales est fixé à 13,7 millions d'euros pour un candidat à l'élection du Président de la République et est porté à 18,3 millions d'euros pour chacun des candidats présents au second tour (sur les autres règles encadrant les dépenses électorales, voir commentaire de l'article 2).
Le remboursement forfaitaire du candidat est subordonné à son respect de la législation sur le financement et le plafonnement des dépenses électorales.
Ainsi, en 2002, il n'avait pas été accordé à M. Bruno Mégret car ce dernier avait bénéficié d'avantages prohibés de la part d'une personne morale autre qu'un parti politique (en l'occurrence, la commune de Vitrolles) 24 ( * ) .
En 2005, prenant acte d'un accroissement notable du temps et des moyens nécessaires au contrôle des comptes lors du scrutin de 2002, en raison de la multiplication des candidatures, et de l'expertise de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour le contrôle des comptes des candidats dans les autres scrutins, le Conseil constitutionnel a proposé de lui transférer l'examen en première instance des comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle.
Simultanément, il a appelé de ses voeux la possibilité d'être saisi, par la Commission ou les candidats concernés, « des réformations diminuant le montant de leur remboursement ».
Critiquant de longue date l'automaticité existant entre le constat d'irrégularités sur un compte de campagne et la décision de refuser le remboursement forfaitaire au candidat en cause, il a préconisé au législateur de lui conférer la « capacité (...), s'agissant de l'élection présidentielle comme des élections législatives, de moduler le remboursement des dépenses de campagne en fonction de la gravité des manquements et de tenir compte de la bonne foi du candidat... ».
Par ailleurs, afin de renforcer la transparence du financement de la campagne électorale, la suppression de la possibilité donnée aux partis politiques d'accorder des prêts avec intérêts aux candidats lui semble nécessaire . Il convient de rappeler que la loi organique du 5 février 2001 précitée a interdit aux personnes physiques de faire de tels prêts aux candidats car la réalité de leur remboursement était très complexe à établir.
L'obligation pour les personnes apportant un soutien financier aux candidats d'être connues de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques constituerait selon lui également un progrès appréciable.
Parmi ses observations de 2002 non reprises en 2005, il faut souligner l'insuffisante précision des règles relatives à l'intégration du coût des ouvrages à caractère électoral dans les dépenses électorales des candidats. Conformément à la jurisprudence en vigueur pour d'autres scrutins, les moyens engagés (reproduction ; distribution gratuite lors d'une réunion...) pour la diffusion d'un tel ouvrage doivent être intégrés dans les comptes de campagne 25 ( * ) .
* 19 Les sénateurs représentant les Français établis hors de France et les membres élus de l'AFE sont réputés être les élus d'un même département. Il en va de même pour les ressortissants français élus en France membres du Parlement européen.
* 20 Paragraphe I de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962.
* 21 Dernier alinéa du paragraphe I de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962.
* 22 Présentes dans chaque département ou collectivité, ces commissions tranchent les questions que peut poser le décompte des bulletins de vote et procèdent aux rectifications nécessaires, sans préjudice du pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel.
* 23 Les Français établis hors de France qui votent à l'étranger exercent leur droit de vote, en personne ou par procuration, dans les ambassades et certains postes consulaires français.
* 24 Décision du 26 septembre 2002.
* 25 Conseil constitutionnel, 21 octobre 1993, Assemblée nationale Paris, 18 ème circonscription.