INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers a été présenté en Conseil des ministres le 26 octobre 2005. L'urgence a été déclarée.
L'Assemblée nationale a adopté ce texte en première lecture le mardi 29 novembre 2005. Comportant initialement quinze articles répartis en huit chapitres, le projet de loi se compose désormais de vingt-sept articles répartis en dix chapitres.
Débattu dans un esprit constructif et de relatif consensus à l'Assemblée nationale, ce projet de loi s'inscrit dans la continuité des textes successifs adoptés en matière de lutte contre le terrorisme depuis la loi du 9 septembre 1986.
« Le pari français », pour reprendre l'expression de M. Jean-Louis Bruguière, premier vice-président du tribunal de grande instance de Paris, est de parvenir à concilier légalité et efficacité. Chaque Gouvernement a su emprunter ce chemin étroit qui consiste à ne pas franchir la ligne jaune tout en s'adaptant perpétuellement à l'évolution de la menace afin de garder un temps d'avance sur les terroristes.
Cette double exigence, le Conseil constitutionnel la conserve en permanence à l'esprit. Selon une jurisprudence bien établie, « la prévention d'atteintes à l'ordre public, notamment d'atteintes à la sécurité des personnes et des biens, et la recherche des auteurs d'infractions, sont nécessaires à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle » et « il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre ces objectifs de valeur constitutionnelle et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté individuelle et la liberté d'aller et venir ainsi que l'inviolabilité du domicile » 1 ( * ) .
Empruntant cette voie étroite, les législateurs successifs se sont attachés à ne jamais s'éloigner d'une ligne de conduite : maintenir le juge au coeur de la lutte antiterroriste. A ce principe, il faut ajouter le souci de ne jamais basculer dans une justice d'exception. Ce choix politique est fondamental car il maintient la lutte contre le terrorisme dans le cadre de l'état de droit et de la démocratie.
Certains pays ont, sous la pression des événements, adopté de véritables législations d'exception lesquelles ont d'ailleurs parfois été contestées par leurs propres juridictions suprêmes. Or, lorsqu'elle écarte le juge, la démarche de sécurité peut adopter une logique purement administrative et opérationnelle, basée sur des actions de force et des internements sans jugements, dans le cadre desquels les droits de la défense sont fortement réduits.
La tentation est en effet grande pour un Etat, quel qu'il soit, de répondre à cette guerre du terrorisme par des méthodes empruntant précisément à une logique de guerre. Or, une telle réaction serait faire preuve d'une incompréhension de la nature profonde du terrorisme.
Certes, depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, le terrorisme a changé d'échelle. Le terrorisme islamiste cherche à faire le maximum de dégâts et à tuer le plus grand nombre de personnes. La menace NRBC 2 ( * ) ajoute encore à cette volonté de destruction de masse. C'est en ce sens que l'on peut parler d'une guerre terroriste.
Néanmoins, ce changement d'échelle ne doit pas faire perdre de vue que le principal objectif des terroristes n'est pas de détruire ou de tuer mais de déstabiliser les Etats et les sociétés démocratiques en les poussant à renoncer aux valeurs de liberté et de démocratie. Yves Mayaud affirme que « là se situe toute la finalité du terrorisme qui en fait une criminalité très particulière, à base de conception, d'organisation et de réalisation d'infractions dont l'effet doit dépasser les victimes directes, telle une réaction en chaîne, pour atteindre la collectivité dans son ensemble » 3 ( * ) . En s'écartant du respect de l'état de droit, un gouvernement ferait précisément le jeu de ses adversaires.
Au crédit de ces entorses aux principes de liberté et de respect des droits de la défense pourraient être invoqués des gains en termes d'efficacité opérationnelle. Mais là encore, le modèle français reconnu par l'ensemble de nos partenaires et alliés comme un exemple à suivre démontre que l'efficacité n'est pas incompatible avec la légalité. Plus encore, en respectant la légalité, la lutte antiterroriste gagne en légitimité et donc en efficacité si l'on se place dans une perspective stratégique de long terme.
Le présent projet de loi réaffirme ce choix juridique, philosophique et stratégique tout en adaptant le dispositif français à l'évolution de la menace terroriste.
I. LE DISPOSITIF FRANÇAIS : UN SYSTÈME PERFORMANT SOUS LE CONTRÔLE DU JUGE
A. UNE MENACE TERRORISTE ANCIENNE, PROTÉIFORME ET PERSISTANTE
1. Une expérience ancienne du terrorisme
Depuis presque trente ans, la France doit faire face au terrorisme. Pour être exact, il convient de parler plutôt de terrorismes tant les motivations et les modes opératoires peuvent être différents.
La France est d'abord confrontée à un terrorisme d'origine interne qui est quantitativement le plus important en nombre d'actes terroristes même s'il est très rarement meurtrier.
La Corse connaît depuis les années 1970 une violence de forte intensité, d'inspiration nationaliste mais aussi de droit commun, la frontière entre ces deux formes de criminalité étant parfois difficile à établir ainsi que le démontrent les enquêtes judiciaires.
L'organisation basque « ETA » mobilise également l'action des services antiterroristes, et plus particulièrement depuis quelques années. Bien que peu d'actions terroristes aient été menées sur le territoire français 4 ( * ) , celui-ci a longtemps servi de base arrière à l' « ETA » pour organiser des attentats sur le sol espagnol. La période récente a été marquée par le ralentissement des actions d' « ETA » en Espagne à la suite des nombreuses interpellations intervenues des deux côtés des Pyrénées et des opérations de police menées contre les appareils de directions politique, militaire, logistique et international de l'organisation implantés en France, qui ont permis la mise à jour d'importantes caches de matériels destinés à la lutte armée.
Doivent également être évoquées les terrorismes politiques d'extrême-gauche et d'extrême-droite.
Au cours de cette même période, la France a été concomitamment confrontée à un terrorisme d'origine externe .
Au cours des années 70 et 80, dans le contexte de la guerre froide, des organisations pro palestiniennes avaient déjà mené des actions terroristes sur le territoire français, notamment contre des cibles juives. Ont ensuite suivi deux vagues d'attentats en 1985-1986 et 1995-1996, la première ayant été commanditée par des Etats étrangers, la seconde par le Groupement islamique armé algérien (GIA) lié au mouvement fondamentaliste islamiste.
ATTENTATS TERRORISTES D'ORIGINE NON NATIONALE
COMMIS EN FRANCE DEPUIS 1985
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Attentats de 1985-1986 |
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07/12/85 : |
Galeries Lafayette (37 blessés) Printemps (5 blessés) |
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03/02/86 : |
Tour Eiffel (pas de victime) Galerie du Claridge (8 blessés) |
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04/02/86 : |
Librairie Joseph Gibert (7 blessés) |
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05/02/86 : |
Fnac Sport (32 blessés) |
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17/03/86 : |
TGV Paris-Lyon (5 blessés) |
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20/03/96 : |
Galerie Elysée-Point Show (2 morts et 4 blessés) RER Châtelet (pas de victime) |
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04/09/86 : |
RER Gare de Lyon (pas de victime) |
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08/09/86 : |
Bureau de poste de l'Hôtel de Ville (1 mort et 22 blessés) |
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12/09/86 : |
Cafétéria La Défense (54 blessés) |
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14/09/86 : |
Pub Renault (2 morts et 1 blessé) |
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15/09/86 : |
Préfecture de police (1 mort et 60 blessés) |
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17/09/86 : |
Magasin Tati (7 morts et 54 blessés) |
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Attentats de 1995-1996 |
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11/07/95 : |
Double assassinat de la rue Myrha (Paris XVIIIe) |
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25/07/95 : |
Station RER St-Michel (7 morts et 85 blessés) |
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17/08/95 : |
Avenue de Friedland (17 blessés) |
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26/08/95 : |
TGV Lyon-Paris (pas de victime) |
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03/09/95 : |
Marché Richard Lenoir (3 blessés) |
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04/09/95 : |
Sanisette place Charles Vallin (pas de victime) |
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07/09/95 : |
Voiture piégée devant une école israélite à Villeurbanne (30 blessés) |
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06/10/95 : |
Station de métro Maison Blanche (10 blessés) |
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17/10/95 : |
RER station Musée d'Orsay (4 morts et 29 blessés) |
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3/12/96 : |
RER station Port-Royal (4 morts, 170 blessés) |
Source : rapport d'information de MM. Quilès, Galy-Dejean et Grasset au nom de la commission de la défense sur les conséquences pour la France des attentats du 11 septembre 2001 (AN n° 3460-XIème législature).
Depuis l'attentat du RER à la station Port-Royal le 3 décembre 1996, le sol français n'a pas été touché par le terrorisme international. Toutefois, les intérêts français ont été visés à plusieurs reprises à l'étranger, notamment à Karachi lors de l'attentat suicide du 8 mai 2002 contre les agents de la DCN ou l'attaque contre le pétrolier Limburg au large du Yémen le 6 octobre 2002. Des ressortissants français ont également été les victimes d'attentats qui ne visaient pas spécifiquement les intérêts français.
Ce caractère protéiforme de la menace terroriste en France a conduit à mettre en place un système de lutte antiterroriste spécialisé mais suffisamment souple pour s'adapter à la diversité des modes opératoires et des organisations terroristes.
* 1 Pour un exemple de décision, voir la décision n° 94-352 DC sur la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité.
* 2 NRBC pour Nucléaire, Radiologique, Biologique et Chimique.
* 3 In « Le terrorisme, connaissance du droit ». Dalloz 1997.
* 4 Des enquêtes ont démontré que l' « ETA » projetait une action terroriste contre l'un des juges d'instruction affecté au pôle antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris.