Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité sanitaire

B. LES SPÉCIFICITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE »

L'analyse, par titre, des dépenses de la mission « Sécurité sanitaire » permet de mettre en évidence les spécificités suivantes.

Présentation des crédits par programme et par titre

(en milliers d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et du titre	Ouvertes en LFI pour 2005	Demandées pour 2006	Fonds de concours attendus en 2006	Ouverts en LFI pour 2005	Demandés pour 2006	Fonds de concours attendus en 2006
228 Veille et sécurité sanitaires	116	104	183	116	104	183
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	91 301	86 406	183 161	91 301	86 225	183 161
Titre 6. Dépenses d'intervention	24 818	17 656	0	24 818	17 414	0
206 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	219	239	0	218	239	0
Titre 2. Dépenses de personnel	218 167	238 685	0	218 167	238 685	0
Autres dépenses :	354	599	36	285	300	36
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	210 554	156 934	31 912	151 652	164 409	31 912
Titre 5. Dépenses d'investissement	1 580	1 860	0	1 726	1 860	0
Titre 6. Dépenses d'intervention	142 031	439 802	3 870	131 529	133 359	3 870
Totaux pour la mission	688 451	941 343	218 943	619 193	641 952	218 943
dont :
Titre 2. Dépenses de personnel	218 167	238 685	0	218 167	238 685	0
Autres dépenses :	470	703	219	401	403	219
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	301 855	243 340	215 073	242 953	250 634	215 073
Titre 5. Dépenses d'investissement	1 580	1 860	0	1 726	1 860	0
Titre 6. Dépenses d'intervention	166 848	457 458	3 870	156 347	150 773	3 870

1. La concentration des dépenses de personnel sur un seul des deux programmes de la mission n'est pas conforme au principe de responsabilité inscrit dans la LOLF

Les dépenses du titre 2, c'est-à-dire les dépenses de personnel, sont concentrées sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » , placé sous la responsabilité du ministère de l'agriculture et de la pêche, à hauteur de 238,64 millions d'euros en 2006. Ces crédits sont eux-mêmes concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » de ce programme, qui constitue donc une action « support ».

Cette action regroupe les crédits de personnel et de fonctionnement des directions départementales des services vétérinaires, ainsi que les crédits de la direction générale de l'alimentation relatifs aux actions de communication.

Toutefois, le schéma de déversement analytique et la présentation dans le bleu budgétaire des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » permet d'identifier des fonctions de soutien provenant de programmes extérieurs à la mission « Sécurité sanitaire » . En effet, ce programme bénéficie également :

- de crédits en provenance de l'action « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural » du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR), qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) ;

- de crédits en provenance des actions du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission AFPAR, regroupant les moyens de l'administration centrale, les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et les moyens communs.

Présentation, par action, des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour 2006, après déversement analytique

(en euros)

Intitulé de l'action	Crédits prévus	Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents		Crédits après ventilation
		Au sein du programme	Entre programmes
01. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale	17.510.000	+ 48.189	+ 35.744.736	53.302.925
02. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux	99.715.011	+ 66.403.872	+ 15.134.404	181.253.287
03. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires	19.638.560	+ 178.532.189	+ 38.739.670	236.910.419
04. Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires	47.218.302	+ 3.164.911	+ 162.403	50.545.616
05. Elimination des farines et des coproduits animaux	99.000.000	0	+ 206.714	99.206.714
06. Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation	255.230.739	- 258.725.090	+ 3.494.351	0
07. Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable		+ 10.575.929	- 10.575.929	0
Total	538.312.612	0	+ 82.906.349	621.218.961

Source : PAP 2006

De même, le programme « Veille et sécurité sanitaires », placé sous la responsabilité du ministère de la santé et des solidarités, ne comprend aucun crédit de personnel puisqu'il bénéficie de la ventilation des dépenses du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » .

Les crédits de personnel provenant du programme précité de la mission « Solidarité et intégration » sont imputés sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » en fonction des organigrammes réels des services centraux et déconcentrés. Puis, à l'intérieur du programme, ces dépenses sont réparties au prorata de la masse financière des actions.

Présentation, par action, des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2006, après déversement analytique

(en euros)

Actions - intitulés	Crédits prévus pour 2006	Déversement analytique	Crédits pour 2006 après ventilation
01. Veille, surveillance, expertise et alerte	51.576.140	+ 93.234.040	144.810.180
02. Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises	7.879.296	+ 14.234.381	22.122.677
03. Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs	32.050.642	+ 57.937.552	89.988.194
04. Information et formation	12.133.422	+ 21.933.853	34.067.275
Total	103.639.500	+ 187.348.826	290.988.326

Source : PAP 2006

Votre rapporteure spéciale estime que les solutions retenues pour les deux programmes de la mission « Sécurité sanitaire » s'agissant du financement des dépenses de personnel devront être revues de façon à optimiser la gestion de chaque programme .

En effet, l'absence de maîtrise réelle par les responsables de programme de l'ensemble des dépenses de personnel imputées sur leurs programmes est de nature à entraver l'efficacité de la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire et contraire à l'esprit de la LOLF qui implique de rattacher l'ensemble des fonctions supports aux programmes correspondants .

2. La multiplicité et la diversité des opérateurs destinataires des dépenses de fonctionnement ne facilitent pas l'application des règles de la LOLF

Les dépenses de fonctionnement de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » s'élèvent, pour 2006, en crédits de paiement, à plus de 250 millions d'euros, ce qui représente près de 40 % de l'ensemble des dépenses de la mission.

Ces dépenses de fonctionnement s'imputent à hauteur de 86,2 millions d'euros sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » et de 164,4 millions d'euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».

Elles recouvrent, pour l'essentiel, les subventions de fonctionnement versées aux divers opérateurs de la mission que sont les agences sanitaires.

Toutefois, votre rapporteure spéciale note que :

- d'une part, toutes les agences participant à la mise en oeuvre des programmes de la mission « Sécurité sanitaire » ne disposent pas d'une « fiche opérateur » exhaustive au sein du bleu budgétaire puisque, pour certaines, notamment l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), cette fiche figure au sein du bleu d'une autre mission ;

- d'autre part, et corrélativement à la remarque précédente, certaines des agences sanitaires participant, en tant qu'opérateurs, à la mise en oeuvre de la mission « Sécurité sanitaire » voient leur financement éclaté entre plusieurs programmes de diverses missions , c'est le cas notamment de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'AFSSET précitée. Votre rapporteure spéciale estime que cette solution n'est pas satisfaisante car elle ne permet pas d'identifier clairement les crédits dévolus à la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire ;

- enfin, l'année 2006 constitue une année de transition s'agissant des budgets des opérateurs puisque ces derniers ne seront pas encore élaborés en mode LOLF .

En effet, la circulaire relative à la préparation des budgets des établissements du 1 ^er août 2005 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie précise que la fongibilité asymétrique doit être la règle au sein des trois enveloppes de personnels, de fonctionnement et des dépenses de transfert : les mouvements de crédits au sein de ces enveloppes sont de la compétence de l'ordonnateur. Toutefois, pour les établissements dont les règles budgétaires et comptables sont celles des établissements publics à caractère industriel et commercial, les règles habituelles de fongibilité totale sont maintenues . Cette circulaire précise qu'à terme, l'objectif est d'autoriser, sans décision modificative, les mouvements entre ces trois enveloppes. La fongibilité serait alors totale.

Lors de leur audition respective par votre rapporteure spéciale, les directrices générales de l'AFSSA et de l'AFSSET ont fait état des difficultés liées à cette phase de transition au regard de la LOLF dans laquelle se trouvaient les opérateurs en 2006. La principale difficulté réside dans la gestion des personnels des opérateurs , les administrations de tutelle n'ayant pas encore réglé la question des modalités de suivi des personnels en équivalent temps plein travaillés (ETPT) .

En outre, la plupart des opérateurs principaux de l'Etat, au sens de la LOLF, dans le domaine de la sécurité sanitaire, ne dispose pas d'un contrat d'objectifs et de moyens pluriannuel actualisé. L'objectif que se sont fixés les administrations de tutelle est la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens avant la fin de l'année 2006.

Votre rapporteure spéciale considère que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs de la mission « Sécurité sanitaire » dans les plus brefs délais est indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat . A cet égard, votre rapporteure spéciale estime que les opérateurs auraient du être associés à la définition des objectifs et indicateurs de la mission « Sécurité sanitaire », ce qui ne semble pas avoir été le cas.