EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 10 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que l'existence d'une mission interministérielle « Sécurité », qui rassemble la police nationale, relevant du ministère de l'intérieur, et la gendarmerie nationale dépendant du ministère de la défense, ne faisait plus, aujourd'hui, l'objet de discussions, ce dont il s'est félicité.
Il a ainsi tenu à préciser, avant de commencer la présentation de la mission « Sécurité », que M. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, et M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, avaient répondu « à l'unisson », à la quasi-totalité de ses questions lors de leur audition, ce qui lui paraissait constituer un signal encourageant. Il a également précisé que la configuration de cette mission, qu'il avait souhaitée en accord avec la commission, n'avait pas été acquise dès le départ et que la première « mouture » de la nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004 ne comportait, curieusement, pas de mission interministérielle « Sécurité ». Il a rappelé qu'à l'époque, d'un côté, la mission « Sécurité » n'était composée que du programme « Police nationale » et, de l'autre côté, la mission « Défense » comportait notamment un programme « Gendarmerie nationale ». Il a ajouté que cette situation, correspondant à une logique plus ministérielle que « lolfienne », était d'autant plus curieuse que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique avec en particulier la constitution dès le 22 mai 2002 de groupes d'intervention régionaux, les GIR.
Il s'est donc félicité de ce que le Gouvernement ait suivi, dans l'intervalle, les préconisations de la commission.
Puis M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a constaté qu'il subsistait quelques problèmes de périmètre, en particulier pour le programme « Gendarmerie nationale » par rapport à la mission « Défense ». Il a ajouté que M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », avait déploré, devant la commission, la présence d'un programme intitulé « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » au sein de cette mission, dont 53 % des crédits étaient ventilés vers d'autres missions, et dont presque la moitié des crédits ventilés, de logistique, soit 227 millions d'euros, concernaient le programme « Police nationale ». Il en a déduit que cela prouvait bien la persistance d'une logique ministérielle.
Cependant, il a estimé qu'il ne fallait pas rester négatif, et rappelé que, dans le cadre de son rapport spécial de l'an dernier, il avait déjà fait part de son vif étonnement quant au fait que police et gendarmerie soient dotées d'indicateurs de performance différents, alors même que ces forces concouraient à la même politique de sécurité publique. Il a également rappelé que, procédant à une analyse d'ensemble des objectifs et indicateurs de performance, au mois de mars dernier, M. Jean Arthuis, président, avait aussi réclamé, au nom de la commission, avec beaucoup d'insistance cette nécessaire harmonisation. Il a relevé qu'auditionnés conjointement par la commission, les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale n'avaient pas manifesté, en février 2005, une « franche volonté » d'engager cette harmonisation.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a néanmoins pu constater, en examinant les objectifs et indicateurs de performance présentés pour la police comme pour la gendarmerie, qu'un effort d'harmonisation sensible avait été engagé avec succès, tant en ce qui concerne l'intitulé des actions de chacun des programmes, que pour la mesure de la performance. Par ailleurs, il s'est réjoui de constater que le travail effectué avec détermination par la commission puisse déboucher sur des résultats sensibles et appréciables. Il a fait valoir que le travail fait en commun depuis quelques mois par les directions générales concernées ne pouvait qu'aboutir à une action mieux coordonnée, sur le terrain, des policiers comme des gendarmes.
Concernant ces objectifs et indicateurs enfin coordonnés, il a souhaité souligner l'existence d'indicateurs de caractère transversal à la mission portant sur le nombre de crimes et délits constatés, le taux global d'élucidation, le nombre de crimes et délits de voie publique, et celui des accidentés de la route. Ces indicateurs incontournables, aussi exprimés en pourcentage, permettant en effet la mesure de l'évolution d'une année à l'autre.
Il s'est inquiété des chiffres sur l'évolution de la délinquance et sur le taux d'élucidation des crimes et délits (32 % en moyenne aujourd'hui selon les deux directeurs généraux), et de certaines évolutions pas toujours totalement révélatrices, prenant en exemple une progression de l'activité des forces de sécurité qui pourrait, dans un premier temps, provoquer une baisse du taux d'élucidation. Il a donc insisté sur le fait que la nécessaire mesure de la performance devait donc être appréciée avec un certain recul.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a relevé que les statistiques sur la délinquance pouvaient toujours prêter à discussion. Il a observé qu'une modification des bases statistiques pourrait gêner les comparaisons dans le temps, rappelant que « l'état 4001 », utilisé depuis de nombreuses années par le ministère de l'intérieur, avait au moins le mérite de permettre ces indispensables comparaisons.
Concernant la mesure de la performance, il a d'abord souligné le nombre excessif des indicateurs qui s'établissait à 25 pour le programme « Police nationale » et à 21 pour le programme « Gendarmerie nationale ».
Il a rappelé que l'un des objectifs fixés par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) consistait à « réduire les tâches administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents ». Il a souhaité que la mesure de la performance, certes indispensable, ne débouche pas sur un accroissement disproportionné de travaux administratifs pour les forces de sécurité.
Il a rappelé que dans son rapport spécial de l'année précédente, il s'était déjà inquiété des études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs étaient susceptibles de générer avec leurs conséquences en termes d'efficacité et peut-être même d'emplois publics.
Concernant la mission « Sécurité », il a indiqué qu'elle était dotée de 14,7 milliards d'euros de crédits de paiement répartis de manière relativement équilibrée entre la police nationale, qui disposera de 54,6 % des moyens financiers de la mission, et la gendarmerie nationale qui en obtiendra 45,4 %. Il a regretté que les principales raisons des évolutions de crédits ne figurent pas dans le « bleu » budgétaire » et que, s'agissant des écarts de dépenses de fonctionnement et d'investissement au sein du programme « Gendarmerie nationale », le ministère de la défense ne lui ait pas fourni d'indications convaincantes. Au sujet du programme « Police nationale », il a exposé qu'il sera doté de 147.588 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit 59,4 % des moyens en personnel de la mission. Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » disposera de 100.691 ETPT, soit 40,6 % de la mission.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a ensuite abordé les questions spécifiques au programme « Police nationale ».
Il a rappelé que la LOPSI avait prévu sur cinq ans, de 2003 à 2007, la création de 6.500 emplois dont 2.000 au titre des missions d'administration, soit au total en moyenne 1.300 emplois par an. Sur les trois premières années de sa mise en oeuvre, 3.900 emplois avaient été effectivement créés, à ce titre, dont 2.150 emplois de fonctionnaires actifs de la police nationale. Il a indiqué que, pour 2006, la mise en oeuvre de la LOPSI se poursuivrait selon la programmation prévue, avec 1.300 recrutements dont 1.200 dans les corps actifs, c'est-à-dire exerçant des fonctions de terrain.
Il a noté que les recrutements de personnels actifs étaient, en particulier, destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration, et que les nouveaux personnels administratifs et techniques accompagneraient la montée en puissance de la police technique et scientifique.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , tout en se réjouissant de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, a souligné qu'il ne fallait pas oublier que la mission « Sécurité » bénéficiait, en la matière, d'un certain « privilège » lié à la priorité fixée par le Gouvernement pour la sécurité publique. Il a insisté sur l'effort consenti par les contribuables en faveur du renforcement des forces de sécurité qui devrait déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité. Il en a déduit l'importance d'une bonne mesure de la performance, et que si la LOLF n'impliquait pas une réduction systématique en termes de moyens, y compris en personnel, elle appelait, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence une meilleure sécurité au meilleur coût.
Au regard du développement récent des violences urbaines, dont il a noté qu'il ne se limitait pas à un problème de sécurité, la société dans son ensemble étant concernée, il s'est interrogé, hors de tout dogmatisme, sur la place de la police de proximité. Il lui a semblé que l'équilibre nécessaire n'avait pas encore été trouvé et il a estimé qu'une réflexion approfondie et une large concertation devaient enfin être engagées, avec tout le pragmatisme nécessaire, pour fixer la place la plus adéquate qui devait être donnée à cette indispensable police de proximité. Il a précisé qu'il était, pour sa part, disposé à contribuer à cette réflexion, éventuellement par l'engagement d'un contrôle budgétaire sur le sujet au cours de l'année 2006.
Revenant sur les groupements d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes et dont la hiérarchie est également paritaire, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a précisé que le GIR était mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie pour constituer un appui logistique et une meilleure coordination entre les acteurs, et qu'il intervenait en principe sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.
Il a également rappelé qu'au cours de leur audition, les directeur généraux de la police et de la gendarmerie nationale lui avaient fait valoir que les GIR avaient contribué d'une manière décisive à une meilleure coopération entre les forces de sécurité. Il lui a donc semblé que ceux-ci avaient constitué une excellente préfiguration sur le terrain de la mission interministérielle « Sécurité ». Il a souligné que la contribution du service des douanes aux GIR était essentielle, notamment pour les enquêtes de blanchiment d'argent.
Il a noté que, pour tenir compte du développement des deux réseaux distincts de communication (ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie), les GIR disposaient d'équipements leur permettant d'accéder sans difficulté à ces réseaux. Il a exposé que les directeurs généraux estimaient, compte tenu de l'importance des engagements financiers en cause, qu'il n'était pas souhaitable d'envisager maintenant une fusion des deux réseaux, même si cet objectif paraissait primordial lorsque le moment serait venu de les renouveler. Il a ajouté que, selon eux, les défauts incontestables de cette regrettable dualité de réseaux de communication pour les forces de sécurité n'empêchaient pas l'indispensable communication, au jour le jour, entre policiers et gendarmes. Il a précisé que les directeurs généraux l'avaient assuré de ce que la technologie ne constituait jamais un obstacle à l'interopérabilité.
Concernant le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), opérationnel depuis 2001, il a rappelé que celui-ci centralisait et comparait les profils génétiques établis à partir de traces biologiques non identifiées recueillies sur les lieux d'infraction ainsi que ceux des personnes condamnées ou mises en cause dans le cadre d'un grand nombre de crimes et délits, notamment les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, le vol, l'escroquerie, le recel ou le blanchiment.
Il a donc relevé que le FNAEG était destiné au passage d'une « culture de l'aveu » à celui d'une « culture de la preuve ». Il a précisé que, selon le ministère de l'intérieur, au 1er juin 2005, près de 80.500 profils étaient enregistrés dans la base, et qu'en 2006, l'objectif de saisie d'entrées était de 20.000 par mois, les crédits nécessaires au développement du projet s'établissant pour 2006 à 7,5 millions d'euros.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a constaté avec surprise que si la police des étrangers faisait l'objet d'une action spécifique au sein du programme « Police nationale », il n'en était rien pour le programme « Gendarmerie nationale ». Il a estimé qu'il serait tout de même préférable que cette action puisse être identifiée de manière comparable au sein des deux programmes de la mission.
S'agissant des indicateurs de performance afférents à cette action propre à la police, il lui a semblé que celui portant sur le nombre d'éloignements du territoire d'étrangers en situation irrégulière, en application d'une mesure administrative ou d'une décision judiciaire, bien qu'intéressant sur le plan informatif, ne mesurait pas pleinement l'efficacité des services, mais plutôt une activité.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a proposé comme mesure de la performance, en ce domaine, l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire. Il a estimé qu'on aurait alors la pleine mesure du taux de réponse donné par la police et, a-t-il espéré, par la gendarmerie, à la question qui lui était posée à savoir celle de l'éloignement de personnes identifiées.
Quant à l'indicateur présenté par le ministère de l'intérieur relatif au « taux de remise en liberté de personnes placées en rétention administrative par le juge des libertés et de la détention pour vice de procédure imputable aux personnels de police », il a indiqué qu'il était très intéressant car il mesurait la qualité des prestations des fonctionnaires concernés.
Concernant enfin le programme « Gendarmerie nationale », M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que la LOPSI avait programmé la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale, sur la période 2003-2007, et qu'une prévision annuelle cohérente avec l'enveloppe allouée en masse, avait été établie, la montée en puissance au fil des années devant permettre de rattraper partiellement en 2006 le retard enregistré en 2005 par rapport aux prévisions, grâce à la création de 2.000 emplois. De plus, il a noté que la réalisation des prévisions de la LOPSI supposerait la création de 1.900 emplois en 2007, ce qui lui paraissait possible.
Il a observé que, comme pour la police nationale, la LOPSI fixait des objectifs en nombre d'emplois créés tandis que, dans l'optique de la LOLF, les évaluations en personnel étaient désormais chiffrées en équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il a précisé qu'un emploi ne correspondait à un ETPT que s'il était rempli à plein temps du 1er janvier au 31 décembre de l'année. Selon le « bleu » budgétaire, les 2.000 emplois créés dans la gendarmerie en 2006 se traduiraient par 1.000 ETPT, correspondant à une date moyenne de recrutement fixée au 1er juillet 2006. Comme pour la police nationale, il a observé que la création d'emplois ne pouvait constituer un objectif en soi. L'essentiel était de parvenir à une meilleure performance des forces en service sur le terrain.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a tenu à rappeler certains problèmes de frontière subsistant entre le programme « Gendarmerie nationale » et le programme « Soutien de la politique de la défense » figurant au sein de mission « Défense ».
Il a précisé que des crédits importants concourant à l'action de la gendarmerie nationale, en particulier pour le logement des gendarmes, relevaient dans le projet de loi de finances initiale pour 2006 des moyens de la mission « Défense ». Il a ajouté que, sur l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté des amendements pour transférer ces crédits vers la mission « Sécurité ». En sens inverse, les crédits de personnels de la gendarmerie du transport aérien (GTA) se trouvaient au sein des crédits du programme « Gendarmerie nationale », alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement concernant la GTA figuraient, eux, dans la mission « Transports ». Quant à l'action « Exercice des missions militaires », figurant dans le programme « Gendarmerie nationale », il a estimé qu'elle gagnerait probablement à figurer dans la mission « Défense ».
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a donc souhaité qu'une analyse d'ensemble de ces questions de périmètre puisse être entreprise au niveau interministériel.
En conclusion, il a indiqué que, selon l'usage, la commission se prononcerait sur les crédits de la mission « Sécurité » après l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.
A l'issue de cette présentation, un large débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur spécial pour son exposé qui lui a paru très encourageant quant à l'avenir de la collaboration entre gendarmerie et police nationale. Il l'a interrogé sur l'opportunité de procéder, le cas échéant, à des réductions de crédit sur la mission « Sécurité ».
M. François Trucy a souligné les efforts réalisés par la police pour se rapprocher du type d'organisation de la gendarmerie, notamment par l'adoption des grades. Il a cependant considéré comme « infranchissable » la frontière entre les deux institutions, du fait de l'attachement des gendarmes à leur statut militaire. S'agissant des augmentations d'effectifs, il a indiqué qu'elles avaient surtout servi à compenser les 35 heures ainsi que les aménagements de fonction dans les brigades rurales.
M. Michel Sergent a remarqué que si la police de proximité ne constituait pas la panacée, le contexte actuel démontrait son caractère irremplaçable aux côtés d'une police de réprimande et de sanction. Il s'est prononcé pour une association équilibrée des deux types de police. Il a observé, par ailleurs, que les gendarmes continuaient de regretter d'être trop souvent astreints à des tâches administratives.
M. Maurice Blin s'est interrogé sur la possibilité de réaliser une comparaison européenne quant à l'efficacité et au coût des différents systèmes de sécurité publique. Il s'est élevé contre la multiplication excessive des indicateurs de performance et a souhaité qu'il soit possible, pour les rapporteurs spéciaux, d'en alléger le nombre. Il a noté, à cet égard, les effets de l'informatisation sur l'augmentation de la consommation de papier.
Après que M. Jean Arthuis, président, a fait observer que certains des indicateurs étaient communs entre la gendarmerie et la police nationales, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a répondu aux interrogations des commissaires.
Il s'est félicité du changement d'état d'esprit très net de la police et de la gendarmerie quant à leur collaboration, qu'il avait pu apprécier lors des auditions auxquelles il avait procédé. Il a évoqué les résultats d'un audit réalisé par la société Accenture dans le cadre de son rapport d'information sur l'organisation des forces de sécurité, audit selon lequel 5.000 emplois publics pourraient être supprimés dans le domaine de la sécurité. Mais il a estimé que le contexte actuel ne permettait pas d'envisager des réductions d'emplois ou des diminutions de crédits.
S'agissant de la police de proximité, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est déclaré en accord avec l'analyse de M. Michel Sergent plaidant pour une solution privilégiant la mixité entre ce type de police, qui assure une présence dans les quartiers, et la police de répression. Constatant que, dans son propre département, la gendarmerie semblait désormais être plus présente sur le terrain, il a souligné la nécessité de s'extraire des contextes locaux, ce que permettront les indicateurs de performance.
Enfin, il a convenu de l'intérêt d'une comparaison européenne des systèmes de sécurité et de la surabondance des indicateurs tout en reconnaissant l'utilité de l'informatisation de certaines tâches de gestion, citant en exemple la main courante de la préfecture de police de Paris.
M. Philippe Dallier est ensuite intervenu pour s'étonner des conclusions de l'audit cité par le rapporteur spécial, au vu de sa propre expérience dans le département de Seine-Saint-Denis. Il a fait observer, à titre d'exemple, que le commissariat de Bondy n'avait connu, depuis 10 ans, aucune augmentation de ses effectifs de fonctionnaires. Au contraire, il avait dû faire face à la suppression des postes d'adjoints de sécurité. Citant les cas des villes de Clichy-Montfermeil et de Clichy-sous-Bois, il a noté que les changements intervenus dans l'organisation des services avaient eu, comme conséquence, un manque de policiers sur le terrain et que des leçons devraient être tirées des derniers événements. Il a souhaité que le ministre de l'intérieur établisse un bilan des effectifs réels en poste depuis trois ans et en communique les résultats.
A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Dallier s'est interrogé, par ailleurs, sur l'efficacité réelle des GIR sur le terrain, constatant que le démantèlement de l'économie souterraine constituait une priorité pour le rétablissement de l'autorité dans les banlieues, au même titre que la revalorisation du travail et l'attribution, à ceux qui en manifestaient la volonté, des moyens de trouver un emploi. Il a estimé que les récentes violences urbaines n'avaient pas de lien avec l'action des GIR contre l'économie souterraine. En conclusion, il a réaffirmé sa conviction d'un manque de moyens et d'effectifs de la police dans certaines parties du territoire.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur l'affectation des effectifs supplémentaires de la police nationale et s'est inquiété du décalage existant entre la communication politique et la réalité vécue sur le terrain.
M. Maurice Blin a fait observer qu'il fallait dépasser une simple analyse arithmétique du nombre de policiers rapporté au nombre d'habitants et que la sécurité dépendait de facteurs multiples. Il s'est cependant étonné du nombre de policiers présents dans les arrondissements centraux de Paris.
Mme Nicole Bricq a manifesté son approbation sur les propos tenus par M. Philippe Dallier. M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur la nature exacte de l'économie souterraine dans les banlieues.
M. Paul Girod s'est félicité de l'institution des communautés de brigades qui ont permis une augmentation sensible du nombre des patrouilles de nuit de la gendarmerie. Il a souhaité la création d'un indicateur de performance fondé sur les trois dimensions de la géographie, du nombre d'habitants et du taux de criminalité, et qui mesure non des valeurs moyennes, mais l'écart entre les extrêmes. Il a regretté l'insuffisance, en France, des exercices d'évacuation ou de réaction aux attentats, comparativement avec les Etats Unis.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a insisté sur la nécessité de mener à leur terme les opérations d'équipement et de modernisation informatique qui ont trop souvent été interrompues par des régulations budgétaires.
La commission, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Sécurité » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue le mardi 22 novembre 2005 .
Réunie le mardi 22 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, à l'issue de l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sécurité » figurant dans le projet de loi de finances pour 2006.
Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.