II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »
1. Stabiliser les périmètres, pour mieux apprécier l'évolution des crédits
Le programme « Police nationale » comporte 8.611,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7.999,5 millions d'euros en crédits de paiement 17 ( * ) , en progression respectivement de 8,4 % et de 0,8 % . En masse, l'évolution des crédits de paiement s'élève à 60,1 millions d'euros .
Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 6.889 millions d'euros, 86,1 % des crédits de paiement du programme , augmentent de 34,1 millions d'euros (soit 0,5 %). Les rémunérations d'activité sont majorées de 163 millions d'euros (soit 3,8 %). Cette évolution résulte principalement de l'augmentation du point fonction publique intervenue en 2005 et répercutée en 2006 (70 millions d'euros) et d'une enveloppe de 58,9 millions d'euros au titre de mesures catégorielles, en particulier pour le financement de la réforme des corps et carrières de la police nationale, ayant fait l'objet du protocole d'accord du 17 juin 2004.
Le versement de cotisations vieillesse au compte d'affectation spécial « Pensions », en remplacement du paiement des pensions des anciens fonctionnaires, désormais assuré par le compte d'affectation précité, se traduit, compte tenu de la structure démographique de la police nationale, par une réduction de 5,8 % (soit 142,4 millions d'euros) des cotisations et contributions sociales.
En revanche, les prestations sociales et allocations diverses sont majorées de 13,5 millions d'euros (soit 18,6 %), essentiellement en raison d'une enveloppe de 16,1 millions d'euros destinée à l'indemnisation du chômage des adjoints de sécurité (ADS), contractuels de droit public, parvenus au terme de leur contrat de 5 ans.
Depuis le début du dispositif, en 1998, 58 % des jeunes, après avoir quitté le dispositif ADS, sont devenus fonctionnaires de la police nationale à l'issue d'un concours, 8 % ont accédé à un autre emploi dans la fonction publique et 10 % ont été recrutés dans le secteur privé (parfois dans le cadre de conventions de placement passées par la direction générale de la police nationale avec des entreprises privées).
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme progressent de 61,6 millions d'euros (soit 8,2 %). Le tiers de cette évolution résulte d'un jeu d'écriture (notamment, l'indemnisation du logement des policiers qui figurait auparavant sur le titre 2). Le solde (38,4 millions d'euros) est affecté au programme de la lutte contre l'immigration clandestine , prioritaire car indispensable. Il finance une augmentation du nombre de places de rétention administrative (11 millions d'euros), une amélioration des systèmes d'information pour le contrôle de l'immigration (4,7 millions d'euros) et à la création de huit brigades mobiles de recherche en région et de quatre directions départementales de la police aux frontières (Seine-et-Marne, Val-d'Oise, Yvelines, Oise), pour une somme de 22,7 millions d'euros, qui couvrira aussi les frais supplémentaires de fonctionnement correspondant.
Les dépenses d'investissement (titre 4) sont en recul de 17,6 millions d'euros (soit 6,3 %), correspondant à un transfert de certaines dépenses informatique vers le titre 3.
Les crédits d'intervention (titre 5) connaissent une baisse de 18,1 millions d'euros (soit 34,4 %), en raison principalement de jeux d'écriture . Ainsi, l'indemnité journalière d'absence temporaire attribuée aux policiers en déplacement est désormais imputée sur le titre 2 (rémunérations d'activité). Par ailleurs on remarque des transferts internes au titre 6 : ainsi, la contribution au budget de la préfecture de police cesse, logiquement, d'être considérée comme un transfert aux collectivités territoriales pour devenir un « transfert aux autres collectivités ».
Votre rapporteur spécial souhaite, pour l'avenir, une stabilisation des périmètres afin de faciliter les comparaisons dans le temps.
2. Les emplois prévus par la LOPSI ont été effectivement créés, mais pour quelle performance ?
La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a prévu, sur cinq ans (de 2003 à 2007), la création de 6.500 emplois 18 ( * ) , soit, en moyenne, 1.300 emplois par an.
Sur les trois premières années de sa mise en oeuvre, 3.900 emplois ont effectivement été créés à ce titre, selon la programmation, dont 2.150 emplois de fonctionnaires actifs de la police nationale.
Pour 2006, la mise en oeuvre de la LOPSI se poursuit avec 1.300 recrutements, dont 1.200 dans les « corps actifs » et 100 dans les corps administratifs, techniques et scientifiques.
Les recrutements d'actifs sont destinés en particulier au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration 19 ( * ) et les nouveaux personnels administratifs, techniques et scientifiques permettront de poursuivre la montée en puissance de la police technique et scientifique.
On observera cependant que la LOPSI évalue les renforcements en personnel sur la base d'emplois créés, tandis que, dans l'optique de la LOLF, entièrement applicable à compter de l'exercice 2006, les évaluations sont désormais mesurées en équivalents temps plein travaillés (ETPT).
Un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il faut bien sûr effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). De ce point de vue, l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli .
Compte tenu des dates effectives de création, l'incidence en gestion des 1.300 recrutements supplémentaires prévus en 2006 au titre de la LOPSI correspond, selon le « bleu » de la mission « Sécurité », à un accroissement net de 647 ETPT 20 ( * ) .
Votre rapporteur spécial, tout en se réjouissant de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, n'oublie pas que la mission « Sécurité » bénéficie, en la matière, d'un certain « privilège » lié à la priorité fixée par le gouvernement pour la sécurité publique. L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Ceci illustre donc bien que la LOLF n'implique pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel . Elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.
C'est bien dans cet esprit que votre rapporteur spécial avait considéré cette problématique dans le rapport d'information qu'il avait établi en octobre 2003 sur « L'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieur » 21 ( * ) : « Votre rapporteur estime que ses propositions peuvent représenter, à terme, un gain de plusieurs milliers d'emplois équivalents à temps plein par an . Partie prenante de la réforme budgétaire de l'Etat, les réformes en cours et celles proposées pour les forces de sécurité intérieure pourront avoir un effet d'impulsion pour d'autres services de l'administration d'Etat. Ainsi, les « primes de résultats » prévues dans la police nationale dès 2004 pourraient préfigurer la mise en place d'un tel dispositif dans d'autres corps ou services de la fonction publique d'Etat ».
Parmi ces préconisations, on peut citer notamment le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur leur mission première de sécurité publique, la réforme de l'organisation des escortes et des gardes de détenus et l'encouragement à la télé déclaration sur Internet des infractions commises par des mineurs.
3. Police de proximité : moins de dogmatisme, plus de pragmatisme
Au cours de leur audition par votre rapporteur spécial, les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales ont affirmé que la politique suivie jusqu'en 2002 en termes de police de proximité avait été « excessive ». Pour illustrer leur propos, ils ont fait état de villes où « les patrouilles de police ont été remplacées par des bureaux de police ». Ils se sont félicités de ce que, depuis trois ans, un « équilibre » avait, selon eux, été trouvé.
Sur ce sujet comme sur tant d'autres, il convient, pour trouver un équilibre efficace, d'écarter le dogmatisme au profit du pragmatisme. L'essentiel tient dans la performance.
Au regard du développement récent de violences urbaines - qui ne sauraient être analysées exclusivement comme un problème de sécurité, alors que la société dans son ensemble est concernée -, votre rapporteur spécial, hors de tout dogmatisme, s'est interrogé sur le niveau de l'équilibre souhaitable en matière de police de proximité . Il est probable que celui-ci n'a pas encore été trouvé. Une réflexion approfondie et une large concertation doivent être engagées, avec tout le pragmatisme nécessaire, pour fixer la place la plus adéquate qui doit être donnée à cette police de proximité qui peut s'avérer très utile. L'annonce récente par le gouvernement de la constitution prochaine de compagnies républicaines de sécurité (CRS) attachées à certaines zones apparaît à votre rapporteur spécial comme une évolution intéressante.
Au cours de son audition par la commission, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a annoncé, pour l'année 2006, l'affectation dans les quartiers sensibles de 2.000 policiers et gendarmes « de proximité », de 2.000 adjoints de sécurité (ADS) . Il a aussi annoncé la mise en place de 500 caméras embarquées , destinées à faciliter l'établissement des preuves en vue des procédures judiciaires .
Il a, en outre, précisé, en réponse à une interrogation de votre rapporteur spécial, que le Royaume Uni était doté de 25 millions de caméras sur les lieux publics . Ce chiffre est à rapprocher de la situation en France , selon les chiffres du ministère de l'intérieur : environ 300.000 caméras dans 250 communes ; 30500 caméras dans le métro parisien et 13.000 dans le réseau d'autobus de la RATP ; 2.700 dans les gares SNCF d'Ile-de-France et 1.500 dans les gares SNCF en régions ; 5.500 caméras sur les 12.200 kilomètres du réseau autoroutier, soit, au total, 326.200 caméras implantées sur le territoire national .
4. La poursuite de grands projets
Acropol
Le réseau Acropol de radiocommunication numérique de la police nationale devrait couvrir, en 2006, 77 départements au lieu de 46 aujourd'hui.
Ce déploiement a été engagé dans le cadre d'un marché innovant pour l'installation de réseaux d'infrastructures dans les hôtels de police et les préfectures et pour intégrer des postes radio dans les véhicules de police. Les crédits de paiement à ce titre pour 2006 s'établissent à 65,7 millions d'euros.
L'amélioration de la couverture par Acropol des lieux souterrains, objectif fixé par la LOPSI, entraîne une dépense de 7 millions d'euros.
Le fonctionnement courant et la maintenance s'élèvent à 45 millions d'euros en 2006.
Votre rapporteur spécial a précédemment exposé que l'ouverture du réseau Acropol au réseau Rubis de la gendarmerie était toujours en cours de réalisation, l'objectif étant, après amortissement des investissements engagés pour ces deux réseaux parallèles, de concevoir enfin un réseau unique pour l'ensemble des forces de sécurité .
La situation actuelle, malgré les efforts entrepris, reste porteuse de difficultés de communication entre les forces de l'ordre, avec les risques que cela comporte.
Sur les plates formes aéroportuaires de Roissy et d'Orly, les services de la police aux frontières, des douanes et de la gendarmerie des transports aériens ont accès à une conférence Acropol commune.
L'accessibilité des SDIS au réseau Acropol fait l'objet d'une expérimentation dans les départements de l'Eure et Loir et de l'Ain, qui sera étendue en 2006 à trois autres départements (projet Antares).
Le FNAEG
Le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) a été créé par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, et son champ étendu par celle n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (articles 706-54 à 706-56 du code de procédure pénale - partie législative).
Opérationnel depuis 2001, le FNAEG centralise et compare les profils génétiques établis à partir de traces biologiques non identifiées recueillies sur les lieux d'infractions ainsi que ceux des personnes condamnées ou mises en cause dans le cadre d'un grand nombre de crimes et délits 22 ( * ) . Il recueille aussi les génotypes des personnes disparues et ceux des personnes décédées non identifiées.
Le FNAEG est destiné au passage d'une « culture de l'aveu » à celui d'une « culture de la preuve ». C'était une évolution et un progrès indispensable.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'intérieur, au 1 er juin 2005, 80.464 profils étaient enregistrés dans la base. En 2006, l'objectif de saisie d'entrées est de 1.000 par jour ouvrable, soit environ 20.000 par mois.
Les crédits nécessaires au développement du FNAEG s'établissent pour 2006 à 7,5 millions d'euros.
Dialogue
Dialogue est le système d'information en ressources humaines de la police nationale destiné à faciliter la gestion des salaires. Des travaux en cours visent à faire de Dialogue le système d'information unique du ministère de l'intérieur, en vue de réaliser des économies d'échelle pour la gestion des ressources humaines.
Ce projet est doté de 5 millions d'euros en crédits de paiement.
5. La police des étrangers et de la sûreté des transports internationaux : un monopole de la police ?
Dans le cadre de la présentation générale de la mission « Sécurité », votre rapporteur spécial a présenté aussi bien les actions que les mesures de la performance communes à ses deux programmes.
Il convient maintenant de considérer les particularités en ces domaines du programme « Police nationale ».
Celui-ci comporte en effet une action qui lui est propre, celle relative à la police des étrangers et à la sûreté des transports internationaux. Ceci ne signifie pas que la gendarmerie nationale ne soit pas engagée dans ce type de mission 23 ( * ) .
Selon le « bleu budgétaire », « le rapprochement poussé des programmes de la gendarmerie et de la police (...) ne doit pas masquer les spécificités de chacune des deux institutions qui résultent des différences de mission, d'une part, et d'organisations territoriales particulières, d'autre part ».
Votre rapporteur spécial estime, au contraire, que les missions doivent prévaloir sur les institutions et organisations. Il considère significatif d'un progrès à réaliser, que la police des étrangers soit identifiée par des actions identiques au sein des deux programmes de la mission « Sécurité ».
L'action 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » fait l'objet d'une mesure de la performance, constituée de quatre indicateurs.
L'indicateur sur le coût moyen d'une rétention administrative, intéressant dans son principe, bien que disponible seulement à partir du projet de loi de finances pour 2007, ne prend en compte que les moyens du ministère de l'intérieur ce qui réduit grandement sa signification.
L'indicateur sur le nombre d'éloignements du territoire d'étrangers en situation irrégulière, en application d'une mesure administrative ou d'une décision judiciaire, bien qu'intéressant sur le plan informatif, ne mesure pas pleinement l'efficacité des services mais seulement une activité.
Votre rapporteur spécial propose, pour mesurer la performance, l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire. Serait alors mesuré le « taux de réponse » donné par la police à la question qui lui est posée, celle de l'éloignement de personnes identifiées.
L'indicateur présenté par le ministère de l'intérieur sur le « taux de remise en liberté de personnes placées en rétention administrative par le juge des libertés et de la détention pour vice de procédure imputable aux services de police » est révélatrice, car il mesure la qualité des prestations des fonctionnaires concernés.
Enfin, l'indicateur proposé sur le nombre d'interpellations de personnes aidant à l'immigration clandestine n'a, aux yeux de votre rapporteur spécial, qu'un intérêt informatif. Il constate une statistique, sans mesurer une performance.
Au cours de son audition par la commission M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, pour illustrer la priorité qu'il conférait à la lutte contre l'immigration clandestine , a indiqué que le nombre de places en centres de rétention administrative (CRA) était porté de 1.000 en 2002 à 1.800 en 2006 , l'objectif étant d'atteindre 2.450 places en 2007 et 2.800 en 2008. Il a ajouté que le nombre annuel de reconduites à la frontière avait été porté de 12.000 en 2001 à 25.000 en 2005 . En outre, il a exposé, qu'en 2005, 25 consulats français à l'étranger étaient équipés pour délivrer des « visas biométriques », l'objectif étant de doter tous les consulats d'ici 2007 . Enfin, il a précisé qu'il envisageait la mise en place d'un dispositif de « signalement des retours », afin de faciliter la vérification du « non séjour des étrangers en France » après l'expiration du délai de validité de leur visa.
6. La récapitulation des actions du programme « Police nationale »
Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Police nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action 6 « Commandement, ressources humaines et logistiques » entre ces pôles du programme. Cette action 6 comporte, précisément les moyens logistiques nécessaires au programme « Police nationale ».
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Les évolutions de crédits résultent, pour une large part, de jeux d'écriture. Pour permettre une meilleure appréciation, il serait souhaitable de parvenir à une stabilisation des périmètres. - La LOPSI est rigoureusement appliquée en ce qui concerne les créations d'emploi dans la police nationale. Ce « privilège » ainsi accordé à la mission « Sécurité », lié à la priorité fixée par le gouvernement en la matière, doit comporter une contrepartie pour le contribuable. L'efficacité des forces de police doit être « visible » pour le citoyen. Ceci illustre que la LOLF n'implique pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel. Elle suppose, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies en l'occurrence une meilleure sécurité au meilleur coût. - Compte tenu du développement des violences urbaines , il convient, avec tout le pragmatisme nécessaire , d'engager une concertation sur la place la plus adéquate à donner à la police de proximité . - Le réseau de vidéosurveillance sur la voie publique doit être sensiblement développé, tant dans un souci de prévention que pour faciliter l'établissement des preuves nécessaires aux procédures judiciaires. - Les perspectives de développement des réseaux de communication des forces de sécurité doivent intégrer, après l'amortissement des systèmes en cours, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile . - S'agissant des indicateurs de performance propres au programme et concernant la police des étrangers , il convient d'écarter une simple mesure de l'activité au profit de celle de l'efficacité. Plutôt que de constater les chiffres bruts sur l'éloignement du territoire des étrangers en situation irrégulière, votre rapporteur spécial propose d'évaluer le taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judicaires d'éloignement du territoire . Il se félicite de l'évaluation de la qualité des services de police en la matière, au travers de l'indicateur sur le taux de remise en liberté des personnes placées en rétention administrative. * 17 Auxquels il convient d'ajouter 15,4 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives. * 18 Dont 2.000 emplois au titre des missions d'administration, de formation et de contrôle, aux fins, d'une part, de renforcer les compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines au sein des forces de police et, d'autre part, de « libérer » de ces tâches les effectifs opérationnels. * 19 Les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales ont expliqué à votre rapporteur spécial que par rapport aux prévisions de la LOPSI, des « glissements d'affectation » étaient, au fil des années, apparus nécessaires, en particulier au profit de la police de l'immigration. * 20 Sur un total de 147.588 ETPT pour l'ensemble du programme. La majoration totale des ETPT s'élève à 560 , compte tenu, d'une part, de l'incidence de la réforme interministérielle des mises à disposition d'organismes tiers (- 82 ETPT) et, d'autre part, de la réduction de 5 du nombre d'ETPT dans le périmètre du secrétariat général du ministère. * 21 Rapport d'information n° 25 (2003-2004), page 70. * 22 Notamment les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, les crimes et délits de vols, l'escroquerie, le recel ou le blanchiment. * 23 Le « bleu » de la présente mission indique que, durant l'année 2004, la gendarmerie a accueilli 6.182 immigrés dans l'un des trois centres de rétention administrative dont elle a la charge. Elle a, la même année, relevé 10.118 infractions à la législation sur les étrangers. Pour le premier trimestre 2005, les faits constatés ont progressé de 64,9 %. |