N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 26
SÉCURITÉ
Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 (2005-2006)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »
- La bonne application de la LOPSI (1) concernant les créations d'emploi dans la police comme dans la gendarmerie, implique des devoirs de performance améliorée pour l'ensemble des forces de sécurité.
- On peut se réjouir du suivi , par le gouvernement, de la préconisation de votre commission des finances de constituer une mission interministérielle regroupant l'ensemble des moyens destinés à la sécurité publique , qu'il s'agisse de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, et ce, indépendamment des structures ministérielles .
- Cette mission interministérielle doit constituer une réalité sur le terrain , comme le montre l'exemple positif des groupes d'interventions régionaux ( GIR ). Ceux-ci ont, d'ailleurs, contribué à des relations plus étroites sur le terrain entre police et gendarmerie.
- La coordination, d'une part, de la structure de chaque programme et du contenu de leurs actions et, d'autre part, des objectifs et indicateurs de performance constituaient une demande majeure de votre commission des finances. Celle-ci a, enfin, été assez largement satisfaite .
- En revanche, le nombre trop important des indicateurs de performance (25 pour le programme « Police nationale » et 21 pour le programme « Gendarmerie nationale ») comporte le risque d'impliquer un accroissement des tâches administratives (pour les forces de sécurité, dont ce n'est pas la mission principale) .
- Sur le fond, les indicateurs mesurant la réduction de la délinquance paraissent pertinents, si les « instruments de mesure » ne sont pas modifiés par commodité . Toutefois, il y a lieu de s'interroger sur les indicateurs de performance évaluant la disponibilité des forces de l'ordre, notamment en raison de leur complexité.
- Toutefois, si le principe est maintenant admis, des problèmes de « frontière » font encore l'objet de débats. Ainsi, des crédits importants destinés à la gendarmerie nationale, en particulier pour le logement des gendarmes accomplissant des missions de sécurité intérieure relevaient, dans le projet de loi de finances initiale pour 2006, des moyens de la mission « Défense » . L'Assemblée nationale a, sur l'initiative du gouvernement, adopté un amendement pour transférer ces crédits (602,3 millions d'euros) vers la mission « Sécurité ». En sens inverse, les crédits de personnel de la gendarmerie du transport aérien (GTA), figurent dans la présente mission, alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement les concernant se trouvent dans la mission « Transports ». Quant à l'action « Exercice des missions militaires » , elle gagnerait peut-être à figurer dans la mission « Défense », plutôt que dans le programme « Gendarmerie nationale » de la présente mission. Enfin, il serait souhaitable que la « logistique » de la mission figure essentiellement dans celle-ci , alors que 227 millions d'euros à ce titre sont « logés » dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », à contenu essentiellement ministériel). Une analyse d'ensemble de ces questions de périmètre doit donc être entreprise au niveau interministériel .
- Les perspectives de développement des réseaux de communication des forces de sécurité doivent intégrer, après l'amortissement des systèmes en cours, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile .
- Il serait souhaitable que le « bleu » budgétaire comporte des informations plus précises concernant la justification de l'évolution des crédits d'une année à l'autre , surtout lorsque celle-ci est substantielle.
- Compte tenu de l'aggravation des violences urbaines, il convient, sans esprit de système et avec pragmatisme, d'engager une réflexion et une concertation sur la place à accorder à la police de proximité, sans dogmatisme ni excès dans un sens ou dans un autre.
1 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (2003--2007).
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
1. La sécurité : une mission interministérielle pour une politique publique
Aujourd'hui, la mission interministérielle « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est une réalité. M. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, et M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, entendus par votre rapporteur spécial , lui ont indiqué qu'ils étaient réunis presque chaque jour par le ministre d'Etat, de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, pour faire le point de la situation. La quasi totalité des explications qu'ils ont présentées en réponse aux questions de votre rapporteur spécial l'ont été « à l'unisson » .
Cette mission souhaitée par votre rapporteur spécial n'a pas été « acquise » dès le départ. C'est dire le chemin parcouru .
L'avant-projet de nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004 ne comportait curieusement pas de mission comprenant l'ensemble des moyens utilisés pour la conduite d'une politique de sécurité publique. D'une part, la mission « Sécurité » n'était composée que du programme « Police nationale » et d'autre part la mission « Défense » comportait un programme « Gendarmerie nationale ». Cette situation correspondait à une logique plus ministérielle que lolfienne.
Cette situation était d'autant plus curieuse, que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique, indépendamment de leur statut propre, avec, en particulier, la constitution, dès le 22 mai 2002 1 ( * ) de vingt-neuf groupes d'interventions régionaux (GIR) 2 ( * ) .
Avant même la présentation de cette première « mouture », votre commission des finances, et votre rapporteur spécial, avaient préconisé logiquement la création d'une mission interministérielle « Sécurité », comprenant aussi bien les moyens consacrés à la police nationale que ceux nécessaires à la gendarmerie nationale.
Ainsi, dès juillet 2003, votre commission des finances avait fait valoir que 3 ( * ) « l'exemple le plus naturel de mission interministérielle lui semble être le regroupement des crédits de la police nationale, de la sécurité civile et de la gendarmerie dans une mission consacrée à la sécurité intérieure, compte tenu notamment des rapprochements effectués entre ces acteurs par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin ».
Votre rapporteur spécial a lui-même indiqué, dans un rapport d'information publié en octobre 2003 4 ( * ) : « Il est envisagé dans le cadre de la nomenclature budgétaire prévue par la LOLF la constitution d'une mission interministérielle relative à la sécurité, qui regrouperait notamment les crédits relatifs à la police nationale et à la gendarmerie nationale. La mission sécurité pourrait être constituée de deux programmes ministériels. Une telle mission traduirait le caractère global de la lutte contre l'insécurité. Elle favoriserait une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie ».
Les préconisations de votre rapporteur spécial ont été fort heureusement suivies d'effet , ce qui permet la coordination maintenant renforcée entre les deux forces de sécurité (police et gendarmerie nationales). Cette coordination indispensable constituait en effet l'une des propositions principales de votre rapporteur spécial et les développements ci-après mettront précisément l'accent sur les progrès notables enregistrés dans ce domaine, au cours des derniers mois.
La deuxième « mouture » de nomenclature budgétaire annoncée par le gouvernement comporte en effet une mission interministérielle « Sécurité », composée des programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ». Cette configuration a été confirmée dans le projet de loi de finances pour 2006. Il faut donc bien sûr s'en réjouir, même si la situation reste perfectible .
Ainsi, notre collègue Henri de Raincourt a souligné, pour le déplorer, le fait que figure, au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » , dont il est le rapporteur spécial, un programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » dont la majorité des crédits (53 %) étaient ventilés vers d'autres missions. Presque la moitié des crédits de logistique ventilés depuis ce programme, soit 227 millions d'euros, concerne en effet le programme « Police nationale » de la présente mission. Ceci prouve bien la persistance d'une logique ministérielle à laquelle il faut substituer une logique lolfienne sous peine de compromettre la finalité de cette dernière.
2. Deux missions dont le « poids » est relativement égal
La mission « Sécurité » est dotée de 14,67 milliards d'euros de crédits de paiement . Avec 8 milliards d'euros (très exactement 7.999 millions d'euros) de crédits de paiement, le programme « Police nationale » comportera 54,6 % des moyens financiers de la mission. Il sera doté pour 2006 de 147.588 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit 59,4 % de la mission.
Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » sera doté de 6.669 millions d'euros de crédits de paiement (soit 45,4 %) et de 100.691 ETPT , soit 40,6 % de la mission 5 ( * ) .
Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, soit 12.736,40 millions d'euros ( 86,8 % de la mission ). Elles représentent 86,1 % du programme « Police nationale » et 87,7 % du programme « Gendarmerie nationale » 6 ( * ) .
L'évolution des crédits de la mission est récapitulée dans le tableau ci-après :
3. La concrétisation sur le terrain de la mission interministérielle : les groupements d'intervention régionaux (GIR)
Les GIR, créés par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002, sont constitués à parité de policiers et de gendarmes .
N'étant pas considérés comme de nouvelles structures, les GIR sont rattachés, dans 19 cas à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire et, dans 10 cas, à une section de recherche de la gendarmerie.
Les chefs et leurs adjoints constituent le seul échelon hiérarchique des GIR et sont, selon les cas, des officiers de police ou de gendarmerie.
Aux policiers et gendarmes des GIR sont joints des douaniers 7 ( * ) , des fonctionnaires des services fiscaux, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que de la direction du travail et de l'emploi.
Les équipements, véhicules et moyens bureautiques en particulier, sont fournis à parité par les services de police et de gendarmerie.
Pour tenir compte du développement de deux réseaux distincts de communication ( Acropol pour la police et Rubis pour la gendarmerie), les GIR disposent d'équipements leur permettant la mise en relation ou l'intercommunication sans difficulté de ces deux réseaux 8 ( * ) .
Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie, pour constituer un appui logistique et une meilleure coordination entre les acteurs. Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.
Au cours de leur audition par votre rapporteur spécial, le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale ont fait valoir que les GIR avaient contribué d'une manière décisive à une meilleure coopération entre les forces de sécurité. Ils ont ajouté que leur coordination avec le service des douanes avait été plus difficile que celles entre policiers et gendarmes.
Votre rapporteur spécial souligne que les GIR ont constitué une excellente préfiguration sur le terrain de la mission interministérielle « Sécurité ».
4. Une mesure enfin coordonnée de la performance
Des chiffres à relativiser
Aux yeux de votre rapporteur spécial, la performance est plus importante que la création d'emplois. Dans une logique « lolfienne », il marque sa préférence pour l'efficacité sur le terrain, non sur une augmentation mécanique des moyens, même si ceux-ci contribuent à la performance.
Les chiffres sur l'évolution de la délinquance et sur le taux d'élucidation des crimes et délits (32 % en moyenne aujourd'hui, selon les deux directeurs généraux entendus par votre rapporteur spécial) sont satisfaisants. Certaines évolutions peuvent, cependant, ne pas être totalement révélatrices : une progression de l'activité des forces de sécurité n'implique pas obligatoirement une hausse du taux d'élucidation. La nécessaire mesure de la performance doit donc être évaluée avec un certain recul .
Les statistiques sur la délinquance peuvent toujours prêter à discussion. Votre rapporteur spécial observe qu'une modification des bases peut gêner les comparaisons. L'état 4001 utilisé depuis de nombreuses années a au moins le mérite de permettre ces indispensables comparaisons .
Une harmonisation qui s'est fait désirer
Le projet de loi de finances pour 2005 comportait en annexe des projets annuels de performance pour chaque future mission. A cette occasion, votre rapporteur spécial s'était interrogé « sur l'opportunité de l'existence d'indicateurs distincts pour la police et pour la gendarmerie, alors même qu'il s'agit d'évaluer une même mission de sécurité publique , même si certaines caractéristiques particulières (...) pourraient justifier quelques indicateurs différents » 9 ( * ) .
Procédant à une analyse d'ensemble des objectifs et indicateurs de performance, notre collègue Jean Arthuis, président, a confirmé cette interrogation et a réclamé avec insistance l'harmonisation nécessaire 10 ( * ) .
Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales ont ou vont enfin procéder aux harmonisations demandées, tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance 11 ( * ) .
Ce qui demeure spécifique à chaque programme sera exposé lors de la présentation de chacun d'entre eux.
La plupart des objectifs et indicateurs de performance sont reliés à des actions, dont l'intitulé a, sauf exception, aussi fait l'objet d'une harmonisation.
L'analyse des indicateurs communs
Toutefois, les objectifs et indicateurs relatifs à la réduction de la délinquance ont un caractère transversal à la mission et ne justifie par le rattachement à une action particulière.
Ceux-ci portent sur le nombre de crimes et délits constatés, le taux global d'élucidation , le nombre de crimes et délits de voie publique, et celui des accidentés de la route (tués, blessés). Ces indicateurs incontournables et constants , exprimés aussi en pourcentage, permettent la mesure de l'évolution d'une année à l'autre 12 ( * ) , du moins pour les faits ayant fait l'objet d'une plainte.
L'harmonisation est presque complète pour ce qui concerne la mesure de la performance des actions « Ordre public et protection de la souveraineté » et « Sécurité et paix publiques » 13 ( * ) . Ces actions correspondent au maintien de l'ordre sur les lieux publics (manifestations), à la protection des personnalités et des lieux sensibles, aux activités de renseignement, à la prévention et à la répression des crimes et délits, ainsi qu'à l'accueil des victimes.
Les indicateurs communs aux deux programmes portent notamment sur le « taux d'emploi des compagnies républicaines de sécurité (CRS) et des escadrons de gendarmerie mobile (EGM) », d'une part, en ordre public et, d'autre part, en sécurité générale ainsi que le rapport entre le « nombre d'heures de surveillance générale » et celui de l'activité totale de l'année.
On trouve encore, parmi les indicateurs communs, ceux portant sur le taux d'interventions dans un délai supérieur à deux fois le délai moyen et sur la part de l'activité réalisée à l'extérieur des locaux du service.
En revanche, la police nationale mesure un « indice de disponibilité des forces de maintien de l'ordre », soit un ratio entre le nombre de fonctionnaires réellement disponibles et l'effectif théorique de la compagnie : l'objectif est de passer de 61 % en 2005 à « au moins 62 % » en 2007. De son côté, la gendarmerie nationale évalue le nombre moyen de jours de déplacement par EGM. Cette approche distincte s'expliquerait, selon le ministre de l'intérieur, par des « différences d'organisations des CRS et des EGM ». Votre rapporteur spécial n'est pas réellement convaincu par la pertinence de ces indicateurs, au demeurant trop complexes, qui pourraient donc être supprimés.
S'agissant de la mesure de la performance afférente aux actions « Sécurité routière » et « Police judiciaire et concours à la justice », les indicateurs de performance ont été totalement harmonisés.
La présentation des indicateurs de performance afférents aux actions spécifiques à chacun des programmes 14 ( * ) serait faite ci-après, à l'occasion de celle des dits programmes.
Mesure de la performance et risque de bureaucratie
La première observation générale qui se dégage sur les indicateurs de performance tient à l'importance de l'effort d'harmonisation accompli en quelques mois seulement, tant par la direction générale de la police nationale que par celle de la gendarmerie nationale .
Chaque indicateur peut toujours faire l'objet d'une analyse critique. Votre rapporteur spécial estime que l'essentiel réside dans cet effort de coordination. Il lui accorde une importance déterminante , imaginant qu'elle continuera à se traduire concrètement sur le terrain et y voit une des conséquences de la LOLF et de l'action de votre commission des finances.
Ceci étant, le nombre des indicateurs de performance, au total 25 pour le programme « Police nationale » et 21 pour le programme « Gendarmerie nationale », paraît excessif . Votre rapporteur spécial souhaiterait, en effet, selon l'objectif fixé par la LOPSI 15 ( * ) , que la mesure de la performance - certes indispensable - ne débouche pas sur un accroissement disproportionné de travaux administratifs accomplis par les forces de sécurité mais n'ayant pas de lien direct avec leur mission centrale de sécurité. Dans cet esprit, votre rapporteur spécial s'était, l'an dernier 16 ( * ) , inquiété « des études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissent susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes d'efficacité et, peut-être, d'emplois publics » .
Votre rapporteur spécial s'interroge aussi sur l'opportunité des indicateurs de performance mesurant l'emploi des forces de l'ordre ou la mesure de leur disponibilité. Complexes, ils figurent parmi ceux qui pourraient être supprimés.
En revanche, paraissent pleinement pertinents, si les « instruments de mesure » ne sont pas modifiés par commodité , les indicateurs mesurant la réduction de la délinquance ou le taux d'élucidation des crimes et délits.
* 1 Par une circulaire interministérielle.
* 2 21 GIR dont le champ géographique de compétence correspond à celui d'une région et un pour chacun des départements de la région Ile-de-France. Votre rapporteur spécial reviendra plus loin (voir point 3) sur le bilan des GIR.
* 3 Rapport d'information n° 388 (2003-2004) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président : « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », page 51.
* 4 Rapport d'information n° 25 (2003-2004) : « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », page 69.
* 5 L'évolution des crédits proposés pour les deux programmes de la mission sera présentée plus loin, avec les développements propres à ceux-ci.
* 6 Au 1 er octobre 2005, les effectifs de compagnies républicaines de sécurité (CRS) était de 13.458 et ceux des escadrons de gendarmerie mobile (EGM) de 15.606.
* 7 La contribution du service des douanes aux GIR est essentielle notamment pour les enquêtes de blanchiment d'argent.
* 8 M. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, et M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, responsables respectivement des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale », ont considéré que, compte tenu de l'importance des engagements financiers en cause, il n'était pas souhaitable d'envisager dès maintenant une « fusion » des deux réseaux, même si l'objectif est primordial en vue de leur renouvellement. Ils ont fait valoir que pour les opérations exceptionnelles (G8 d'Evian ou commémoration du débarquement en Normandie, par exemple), les interconnections avaient pu être réalisées de manière satisfaisante. D'une manière plus générale selon eux, les défauts incontestables de cette dualité de réseaux de communication pour les forces de sécurité n'empêchent pas l'indispensable communication au jour le jour entre policiers et gendarmes. « La technologie ne constitue jamais un obstacle à l'interopérabilité ».
* 9 Rapport spécial n° 74, tome III - annexe 22 (2004-2005) : « Sécurité », page 127.
* 10 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) : « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ». Les incohérences dénoncées ont fait l'objet d'une illustration sous forme de tableau (pages 91 à 94).
* 11 Au cours de leur audition par votre rapporteur spécial le 18 octobre 2005, ces deux hauts fonctionnaires ont démontré une volonté de coordination qui ne « transpirait » pas autant lors de leur audition du 15 février 2005 devant votre commission des finances, dans le cadre de la préparation du rapport d'information précité sur la mesure de la performance . Convient-il d'y voir un effet bénéfique de la LOLF ?
* 12 Les réponses faites à votre rapporteur spécial par les ministères de l'intérieur et de la défense sur les statistiques de délinquance depuis 5 ans et au cours du premier semestre 2005 -rédigées en termes identiques- sont révélatrices des progrès qui restent néanmoins à réaliser : le ministère de l'intérieur répond sur « les crimes et délits constatés par l'ensemble des services de police et de gendarmerie », tandis que celui de la défense se limite aux « crimes et délits constatés par la gendarmerie nationale ».
* 13 Le programme « Gendarmerie nationale » « contracte » les deux actions en une seule : « Ordre et sécurité publics ».
* 14 Pour le programme « Police nationale » : action 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux ». Pour le programme « Gendarmerie nationale » : action 5 « Exercice des missions militaires ».
* 15 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Le paragraphe I-1 de l'annexe II de la loi d'orientation et de programmation, approuvée par son article 2 (premier alinéa), s'intitule : « Réduire les tâches administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents ».
* 16 Rapport spécial précité sur le budget de la sécurité pour 2006, page 127.