B. LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE, UN CADRE SOLIDE ET ÉVOLUTIF
1. La politique agricole commune (PAC) a doté l'Europe d'une agriculture forte et compétitive, tout en faisant la preuve de son adaptabilité
Parmi les premières des politiques européennes, et aujourd'hui la plus intégrée, la PAC s'est dès l'origine fixée de grandes ambitions. Le traité de Rome du 23 mars 1957 lui assignait en effet pour missions convergentes d'accroître la productivité de l'agriculture, d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de stabiliser les marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements et d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.
Agissant de concert, la France et la Commission européenne ont jeté les bases d'une agriculture européenne fondée sur trois grands principes (le marché unique, la « préférence communautaire » et la solidarité financière) et plusieurs mécanismes destinés à les mettre en oeuvre (dispositifs des prix d'intervention, des restitutions à l'exportation...).
Les succès enregistrés par la PAC ont très rapidement dépassé toutes les espérances, que ce soit en termes de modernisation de l'agriculture ou d'autosuffisance alimentaire. Son extension à un nombre croissant de filières et de pays membres lui a permis de se consolider progressivement et de protéger les agricultures nationales des perturbations économiques successives.
Les années 80 ont toutefois marqué l'entrée de la PAC dans une phase de bouleversements dont les débats actuels sur son orientation à venir et même sa légitimité ne sont que le prolongement. Surproduction, dérives budgétaires, remises en cause croissantes des mécanismes de marché au niveau mondial ont contraint l'Union européenne à réformer sa PAC en 1992. Dans son prolongement, l'accord de Berlin de 1999 mettant en place « l'Agenda 2000 » approfondit le mouvement de démantèlement progressif des dispositifs d'intervention publics et commence à prendre la mesure financière de l'élargissement programmé, en fixant un cadre budgétaire transitoire.
Jugeant -sans doute très prématurément, comme l'avait souligné clairement le rapport d'information de la commission des affaires économiques sur le sujet 3 ( * ) - insuffisantes les avancées de ces deux réformes au regard des exigences posées dans le cadre des négociations internationales, la Commission européenne initiait en 2002 une nouvelle réforme de la PAC d'une ampleur inégalée.
Les accords de Luxembourg du 26 juin 2003 qui en ont résulté ont remis à plat jusqu'à la philosophie même de la politique communautaire en matière agricole, celle-ci passant d'une logique d'aide à la production à une démarche de soutien aux agriculteurs .
Les modalités horizontales de cette réforme sont les suivantes :
- le découplage des aides :
Pouvant être total, partiel ou inexistant selon les secteurs, ce système s'applique aux agriculteurs qui, pendant les années 2000, 2001 et 2002, ont touché des aides au titre des régimes grandes cultures, viande bovine et ovine, ainsi qu'à ceux qui disposent d'une référence laitière. Il remplace une partie des aides directes perçues jusqu'alors par un paiement unique à l'exploitation déconnecté du volume et des facteurs de production, mais subordonné en revanche au maintien des surfaces cultivées dans un état agronomique et écologique satisfaisant.
Afin d'éviter l'abandon de la production dans les régions les plus fragiles, des éléments de souplesse ont été introduits. Ainsi, l'entrée en vigueur du système s'effectue au choix entre le 1 er janvier 2005 et le 1 er janvier 2007 ; en outre, chaque Etat membre peut conserver un régime mixte d'aides découplées et couplées suivant des taux propres à chaque secteur ; enfin, certains produits (semences) ou zones géographiques (régions périphériques) sont exemptés de découplage.
La France a choisi de ne recourir , pour l'essentiel et lorsque le choix était ouvert, qu'à un découplage partiel des aides . Elle s'est orientée vers sa mise en oeuvre dès le début de l'année 2006 , ceci expliquant d'ailleurs la nécessité de recourir à la procédure d'urgence en vue d'adopter le projet de loi d'orientation avant la fin de l'année . Elle a enfin choisi de lier de façon très étroite les droits à paiement unique aux terres agricoles, afin d'éviter que leur caractère marchand ne provoque des pratiques spéculatives condamnables ;
- l'éco-conditionnalité :
Introduit par les accords de Berlin, le principe d'éco-conditionnalité des aides consiste à subordonner leur versement au respect de certaines normes en matière de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux. Le bénéficiaire doit également respecter les « bonnes pratiques » agricoles, c'est à dire maintenir les terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes. A défaut, ses aides peuvent être réduites jusqu'à 5 % du total ;
- la modulation :
Actant la réorientation de l'agriculture vers des pratiques respectueuses de l'environnement et du bien-être animal, le principe de modulation consiste à rééquilibrer progressivement le budget de l'agriculture en faveur du développement rural, un certain nombre de crédits passant ainsi du « premier pilier » au « second pilier ». Le pourcentage d'aides réorientées est fixé à 3 % en 2005, 4 % en 2006, puis 5 % de 2007 à 2013, cette démarche étant obligatoire et harmonisée dans toute l'Union européenne.
- le renforcement du développement rural :
Conformément aux prévisions des accords de Berlin, il est prévu d'élargir le périmètre du développement rural et de renforcer ses moyens, 1,2 milliard d'euros supplémentaire devant être investis chaque année pour soutenir ce secteur. L'accroissement de la modulation en constitue naturellement la principale mesure, mais pas l'unique : ainsi, l'installation des jeunes exploitants doit être davantage soutenue, tout comme les efforts des agriculteurs et éleveurs pour mettre aux normes leurs exploitations.
- la discipline financière :
Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 a fixé un plafond pour les dépenses de l'Union européenne, établi sur la base du plafond 2006 à 25 et arrêté pour la période 2007-2013. Le mécanisme de discipline financière inclus dans l'accord de Luxembourg prévoit qu'il soit procédé à une adaptation des aides s'il s'avère que les prévisions financières laissent présager un dépassement au cours de l'exercice budgétaire.
* 3 La réforme de la politique agricole commune, rapport d'information n° 238 (2002-2003) fait par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques et du plan du Sénat.