Projet de loi relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs

Rapport n° 12 (2005-2006) de M. Alain DUFAUT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 12 octobre 2005

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N° 12

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 12 octobre 2005}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs ,

Par M. Alain DUFAUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2100 , 2181 , et T.A. 412

Sénat : 284 (2004-2005)

Sports.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Près de sept ans après l' « affaire Festina », qui avait ébranlé le Tour de France en 1998, et six ans après l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1999 qui a profondément modifié l'architecture institutionnelle de la lutte contre le dopage en France, on a pu parler d'un « nouvel ordre moral » ^{1 ( * )} dans la lutte antidopage.

D'une part, les instances tant nationales qu'internationales, -les Etats, les fédérations, l'ensemble du mouvement sportif et les agences indépendantes- en charge du bon déroulement des compétitions, ont déclaré une guerre totale contre le dopage : la multiplication des contrôles inopinés et l'utilisation effective de l'arsenal disciplinaire qui permet, notamment, d'éliminer un sportif contrôlé positif des compétitions ont reflété une politique volontariste soutenue par des moyens budgétaires en hausse (16,8 millions d'euros ont été consacrés au dopage en 2002, 19 millions en 2005, en augmentation de 7 % par rapport à 2004).

C'est ainsi, par exemple, que tous les sportifs français participant aux derniers Jeux olympiques d'Athènes ont été contrôlés au moins une fois avant leur départ.

D'autre part, les techniques de dépistage se sont significativement améliorées : à titre d'exemple, depuis 1999, le Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD) de Châtenay-Malabry a mis au point une nouvelle technique de repérage de l'érythropoïétine (EPO) auparavant indétectable.

Par conséquent, de moins en moins de substances échappent à la vigilance des autorités en charge du dopage : en 2005, la découverte de la téthrahydrogestrinone (THG), grâce à l'intervention d'un entraîneur américain, a marqué une nouvelle avancée dans la lutte contre le dopage

La médiatisation de certaines « affaires » donne le sentiment que les cas de dopage se multiplient : citons l'exemple du septuple vainqueur du Tour de France, Lance Amstrong, accusé de dopage lors du Tour 1999 par le Journal « l'Equipe » en août 2005, l'avalanche de sportifs contrôlés positifs aux derniers JO d'Athènes ^{2 ( * )} , la révélation de terribles pratiques dopantes dans l'équipe cycliste espagnole Kelme ^{3 ( * )} en mars 2003, la mise à jour d'un vaste trafic de « pot belge » dans le cyclisme français en janvier dernier, enfin tout récemment, le contrôle positif du joueur de tennis argentin Mariano Ruita, 27 ans, finaliste de Roland-Garros en 2005.

Les résultats des contrôles réalisés en France montrent pourtant une diminution sensible des cas de dopage : en 2004, sur 8 915 échantillons analysés par le Laboratoire national de dépistage du dopage, 425, soit 4,8 %, contenaient des substances ou des procédés interdits. Il s'agit du plus faible résultat depuis 2001 (378) et du plus faible taux depuis 2000 (4 %).

Ces avancées ont été rendues possibles par la coordination des efforts des Etats au niveau international, aboutissant, en 1999, à la mise en place de l'Agence mondiale antidopage (AMA) et à l'élaboration d'un corps de règles uniques, aujourd'hui réunies dans le code mondial antidopage, adopté en mars 2003 par le Conseil de fondation de l'AMA et progressivement reconnu par les fédérations sportives.

Le contexte dans lequel est examiné le présent projet de loi est donc radicalement différent de celui de mars 1999, date de l'adoption de la loi du 23 mars 1999 de lutte contre le dopage ^{4 ( * )} : le rapporteur du projet de loi pour le Sénat, M. François Lesein, évoquait alors la relance de la lutte contre le dopage, après un « bilan mitigé de l'application de la loi de 1989 » ^{5 ( * )} .

Le présent projet de loi, adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 6 avril dernier, a pour objectif de tirer les conséquences des évolutions des sept dernières années, pour consolider et pérenniser les efforts accomplis :

- d'une part, en alignant la législation française sur certaines dispositions du code mondial antidopage ;

- d'autre part, en adaptant le dispositif de la loi du 23 mars 1999, à la lumière de son application effective depuis six ans.

I. LE CONTEXTE DE L'EXAMEN DU PROJET DE LOI

A. UN DISPOSITIF ISSU D'UNE LARGE CONCERTATION

Souhaitant tirer les enseignements de l'application de la loi sur le terrain, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative a conduit une vingtaine d'entretiens avec des personnalités impliquées, à différents titres, dans la lutte contre le dopage : scientifiques, médecins et juristes dont les informations ont largement été reprises lors de la rédaction du dispositif examiné.

Ces entretiens poursuivaient un double objectif :

préparer les évolutions du droit français, rendues nécessaires par l'adhésion du Gouvernement français à la déclaration de Copenhague du 6 mars 2003 ^{6 ( * )} , et par la reconnaissance du code mondial antidopage par le mouvement sportif ;

dans la perspective de l'entrée en vigueur du code mondial anti-dopage, disposer des éléments nécessaires à un bilan de l'application de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage.

Quatre thèmes principaux ont été abordés : les contrôles anti-dopage, les sanctions disciplinaires, la protection et la recherche, sur lesquels le dispositif français doit évoluer.

1. Des orientations issues de la concertation

Trois grandes orientations ont résulté de ces entretiens :

Ø il faut redistribuer les attributions des acteurs de la lutte contre le dopage par la création d'une agence délégataire de l'AMA au niveau national chargée des contrôles et d'une compétence disciplinaire résiduelle ;

Ø il faut améliorer la qualité des contrôles anti-dopage plutôt que d'en augmenter le nombre ;

Ø il faut axer la prévention et la recherche, dont la responsabilité doit incomber à l'Etat, prioritairement sur la santé des sportifs.

Chacune de ces recommandations a été prise en compte dans le dispositif :

• pour la première, l'article 2 crée une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale : l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD).

• pour la deuxième, un monopole a été confié aux fédérations internationales pour déclencher les contrôles dans le cadre des compétitions internationales permettant à la nouvelle Agence de centrer son action sur les contrôles nationaux.

• pour la troisième, l'article premier recentre l'action de l'Etat sur des impératifs de santé publique, en lui confiant un rôle pilote dans la coordination de la prévention et de la recherche.

2. Les grandes étapes de la législation anti-dopage

Rappelons brièvement les grandes étapes de la législation de lutte contre le dopage.

La première législation sur le dopage est apparue le 1 ^er juin 1965 avec la loi dite « Loi Mazeaud ». Cette législation très sévère pénalisait les infractions à la prise de produits ou de substances considérés comme dopants dans le sport (amendes et peines d'emprisonnement) sans pour autant substituer totalement l'action pénale à l'action fédérale : on peut rappeler que, deux ans plus tard, en 1967, on apprenait la mort consécutive à la prise de produits dopants du cycliste Tom Simpson, dans l'ascension du Mont Ventoux lors du Tour de France.

La loi du 28 juin 1989 ^{7 ( * )} assouplit cette réglementation pour ne conserver les infractions pénales qu'en cas de trafic de produits dopants. La prise de tels produits par les sportifs ne fait plus l'objet que de sanctions sportives (avertissement, suspension de compétitions, retrait de licence). Elle introduit en outre la notion de prévention conformément aux recommandations de la Charte européenne et met en place la Commission nationale de lutte contre le dopage (CNLD) chargée de conseiller, d'informer voire de réprimer.

Le dispositif de cette loi vise par conséquent essentiellement à « dédramatiser » la lutte contre le dopage, en remplaçant la répression pénale par des sanctions administratives et en orientant l'action des différents acteurs sur la prévention et l'information des populations « à risque ».

La loi du 24 mars 1999 a ensuite mis en place de nouveaux dispositifs de prévention : les outils destinés à sensibiliser les sportifs, amateurs et professionnels à la problématique du dopage ont été développés sous forme de supports pédagogiques (édition, jeux de société, CDRoms, sites Internet et kits pédagogiques), d'actions didactiques (théâtre, forum, intervention dans les classes), de formations (de cadres, brevets d'Etat), d'enquêtes et d'évaluations (questionnaires) ou de réseaux et lieux d'accueil.

Ce sont l'ensemble de ces dispositifs qui ont fait l'objet d'une évaluation : du 15 mars au 30 avril 2004, une enquête a été diligentée par le ministère des sports, en collaboration avec le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) et la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), afin de dresser un bilan des outils de prévention du dopage utilisés sur le territoire français.

Sur les 186 outils existants, 71 ont fait l'objet d'une évaluation.

Il en est ressorti que, nombreux et souvent de bonne qualité, ces instruments avaient pour la plupart manqué leur cible, faute d'une diffusion appropriée et d'un manque de coordination.

C'est précisément pour répondre à cette critique que l'article premier du projet de loi confie au ministère des sports la mission de coordonner la stratégie de prévention du dopage.

B. L'HARMONISATION DES RÈGLES AU NIVEAU INTERNATIONAL

L'affaire « Festina », du nom de l'équipe cycliste dont les pratiques de dopage ont entaché l'image du Tour de France en 1998 a été le déclencheur d'une prise de conscience au niveau international, qui a conduit le Comité international olympique (CIO) à engager une réflexion ^{8 ( * )} qui a abouti à la mise en place de l'Agence mondiale antidopage (AMA).

Rappelons que les Etats membres du Conseil de l'Europe avaient été précurseurs : ayant approuvé dès 1967 une résolution contre le « doping » et une « charte européenne » contre le dopage dans le sport en 1984, ils se sont ensuite dotés d'une convention contre le dopage, adoptée à Strasbourg le 16 novembre 1989.

1. La Convention contre le dopage élaborée dans le cadre du Conseil de l'Europe

Ce texte, ratifié par la France en 1990, un an après son adoption, incite les Etats à prendre des mesures dans différents domaines -prévention, procédures disciplinaires, analyse des échantillons, notamment- en leur laissant toute latitude quant aux modalités de mise en oeuvre.

La Convention comprend en annexe une liste de substances et procédés interdits, que les Etats doivent insérer dans leur droit interne. Les Etats parties à la Convention sont donc soumis à une réglementation harmonisée s'agissant des produits dopants interdits.

En pratique, la liste applicable en France est désormais celle établie par l'AMA, puisque le groupe de suivi de la Convention du Conseil de l'Europe a pris le parti de systématiquement adopter la liste de l'AMA, dont on verra plus loin qu'elle différencie les substances interdites en fonction des disciplines pratiquées.

Il convient de noter, à cet égard, que l'article 7 du projet de loi simplifie la transposition de cette liste dans la législation française, en modifiant la procédure, pour une entrée en vigueur immédiate.

Par ailleurs, afin d'aider l'harmonisation des règles au niveau international, le CIO a mis en place une agence indépendante, l'Agence mondiale antidopage (AMA), fondation de droit privé suisse, dont les principales missions consistent à :

- planifier, coordonner, mettre en place, surveiller et rechercher des améliorations dans le contrôle du dopage ;

- coopérer avec d'autres organisations nationales compétentes et d'autres organisations antidopage;

- encourager les contrôles réciproques entre organisations nationales antidopage ;

- promouvoir la recherche antidopage ;

- planifier, mettre en place et surveiller les programmes d'information et d'éducation.

2. L'adoption d'un code mondial antidopage dans le cadre de l'Agence mondiale antidopage

Le conseil de fondation de l'AMA a adopté en mars 2003 un code mondial antidopage , qui détermine les compétences et fixe des règles en matière d'organisation des contrôles antidopage, d'analyse des échantillons, de mise en oeuvre des procédures disciplinaires, de régime de sanctions, de prévention et de recherche scientifique dans le domaine de la lutte contre le dopage.

Ce code -document émanant d'une fondation de droit privé- n'a pas de force juridique s'imposant aux Etats , en particulier vis-à-vis de ceux qui ont adopté une législation en matière de lutte contre le dopage.

Par conséquent, si l'ensemble des fédérations internationales des sports « olympiques » a souscrit au code mondial antidopage avant les Jeux olympiques d'Athènes de 2004 puisqu'il s'agissait d'une des conditions de participation à ces jeux, les fédérations nationales obéissent en revanche aux règles fixées par la loi interne. C'est la raison pour laquelle les Etats doivent modifier leur législation s'ils veulent rendre obligatoires les prescriptions du code mondial antidopage à l'ensemble des fédérations internes. C'est un des objectifs du présent projet de loi.

Par ailleurs, lors d'une conférence organisée par l'AMA à Copenhague en mars 2003, 80 gouvernements, dont la France, ont témoigné, en signant la « déclaration de Copenhague » ^{9 ( * )} leur volonté « d'appuyer un processus opportun débouchant sur une convention (...) qui sera exécutée au moyen d'instruments propres aux contextes constitutionnel et administratif de chaque gouvernement le premier jour des Jeux olympiques d'hiver à Turin ou avant ».

C'est sur la base de cette intention qu'a été engagée, sous l'égide de l'UNESCO, l'élaboration d'une convention internationale contre le dopage dans le sport.

3. Une convention internationale contre le dopage dans le sport élaborée dans le cadre de l'UNESCO

Le projet final de Convention internationale contre le dopage dans le sport est aujourd'hui prêt : le projet a récemment été adressé à tous les gouvernements pour examen avant d'être soumis pour approbation à la 33 ^e session de la conférence générale de l'UNESCO, au mois d'octobre 2005.

Le directeur général de l'UNESCO, M. Koïchiro Matsuura, s'était engagé à rendre ce nouvel instrument applicable avant le début des Jeux olympiques d'hiver à Turin, qui auront lieu en février 2006.

Ce texte sera le premier instrument normatif ayant à la fois une portée intergouvernementale et universelle ainsi qu'un caractère contraignant .

II. LA NÉCESSAIRE ÉVALUATION DE LA LOI DU 23 MARS 1999 À LA LUMIÈRE DE SON APPLICATION

Il convient tout d'abord de rappeler que l'adoption de la loi du 23 mars 1999 devait remédier à la carence du dispositif élaboré par la loi du 28 juin 1989 ^{10 ( * )} , qui avait alors été présentée comme une étape importante dans la définition d'une politique de lutte contre le dopage associant la prévention, le contrôle et la répression.

Il faut reconnaître au dispositif de 1989 le mérite d'avoir dépénalisé la lutte contre le dopage, en remplaçant un régime de répression par une procédure de sanctions disciplinaires et administratives, qui reste aujourd'hui la règle.

Pourtant, de l'aveu même du rapporteur ^{11 ( * )} , la Commission nationale de lutte contre le dopage alors mise en place, qui devait être la « cheville ouvrière » de la politique de prévention et de répression du dopage s'est révélée incapable de remplir son rôle : le dispositif de sanctions, trop aléatoire pour être dissuasif, en a perdu pour une large part de son efficacité.

A. LES TROIS NOUVEAUTÉS INTRODUITES PAR LA LOI DU 23 MARS 1999

La création d'une autorité administrative indépendante (AAI) dotée d'un pouvoir de proposition et d'impulsion et, surtout, d'un pouvoir autonome de sanction, a, indéniablement, constitué l'innovation majeure de la loi de 1999.

1. La mise en place du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD)

La mise en place en 1999 d'une autorité indépendante répondait aux soupçons de partialité et aux polémiques relatifs au traitement des affaires de dopage.

Afin d'éviter les pressions politiques et médiatiques, ainsi que les interférences avec le milieu sportif, la composition du nouveau conseil -des magistrats, des médecins, des scientifiques et des personnalités issues du monde sportif- devait garantir la prise en compte de tous les aspects des problèmes de dopage. Les prérogatives du CPLD lui assignaient par ailleurs de façon équilibrée des compétences aussi bien en matière de prévention que de répression du dopage.

S'agissant de la répression, le CPLD a compétence pour exercer le pouvoir disciplinaire par substitution, réformation ou extension des décisions des fédérations françaises agréées concernant tant les licenciés, que les non licenciés ayant fait l'objet d'un contrôle positif sur le territoire national.

Après six ans d'application, on peut affirmer, d'après les informations fournies par les intéressés, que le « partage » du pouvoir disciplinaire entre les fédérations sportives et le CPLD s'est exercé en toute confiance et transparence, par un échange de « bonnes pratiques ».

Dans le domaine de la prévention, le CPLD mène des actions lui-même ou en partenariat, et est également membre de droit de la fondation Sport Santé qui a pour objet de mener des campagnes de prévention aussi bien en matière de santé des sportifs que de lutte contre le dopage.

Enfin, il est chargé de coordonner la recherche en matière de médecine du sport et de dopage : c'est notamment à cette fin qu'il est rendu destinataire de la collecte et du traitement des informations recueillies, de manière anonyme, par les antennes médicales de lutte contre le dopage (AMLD).

2. La création de nouvelles structures de soin et de prise en charge des sportifs ayant eu recours à des pratiques dopantes : les antennes médicales de lutte contre le dopage (AMLD)

La mise en place de nouvelles structures de soins et de prise en charge des sportifs ayant eu recours aux pratiques dopantes est la deuxième innovation la plus remarquable de la loi du 23 mars 1999.

L'ambition était de mettre en place un réseau cohérent de prise en charge des sportifs : dans un premier temps, ils ont accès à un numéro vert gratuit et anonyme (0800 15 2000) par lequel ils entrent en contact avec des psychologues. Ces derniers, en fonction de l'état physique et moral des sportifs, peuvent renvoyer vers les antennes médicales de lutte contre le dopage.

Les AMLD devaient également servir à développer la pharmacovigilance : il s'agissait d'en faire des lieux destinés à suivre au plus près l'abus de produits dopants par les sportifs.

3. Le renforcement des sanctions pénales à l'encontre des trafiquants et des pourvoyeurs

La loi du 23 mars 1999 complétait la définition du délit de fourniture de produits dopants et renforçait les sanctions pénales de ces délits, en utilisant toutes les ressources du nouveau code pénal (peines complémentaires, responsabilité pénale des personnes morales).

Le champ d'investigation des agents de la jeunesse et des sports a, par ailleurs, été étendu aux installations sportives privées.

B. LE BILAN DE L'APPLICATION DE LA LOI

Le dispositif adopté en 1999 a permis l'augmentation du nombre des contrôles antidopage diligentés en France. Trois points font pourtant l'objet de préoccupations :

- l'ineffectivité des sanctions prononcées par les fédérations sportives ;

- la relative inefficacité des moyens de prévention ;

- les graves lacunes dans le domaine de la recherche.

1. Le renforcement des contrôles et de l'action disciplinaire, sous réserve de l'ineffectivité des sanctions

La France est l'un des pays du monde qui organise le plus de contrôles antidopage. Le nombre de contrôles en France est en constante augmentation : en 2004, 8 915 contrôles ont été diligentés , soit près de 10 % de plus qu'en 2003 et environ 12 % de plus qu'en 2000.

A titre de comparaison :

- l'agence antidopage américaine a diligenté 8 051 contrôles en 2004, dont 421 pour le compte d'autres organisations antidopage ;

- au Royaume-Uni, 5 770 contrôles ont été organisés entre octobre 2003 et septembre 2004 ;

- en 2003, l'Agence mondiale antidopage avait mené 5 004 contrôles.

Cette performance n'a pu être atteinte que grâce au renforcement des capacités d'analyse du Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD) de Châtenay-Malabry : réalisant près de 9 000 contrôles par an, il a été classé à la première place en termes d'expertises et de résultats par le CIO (Comité international olympique).

S'agissant du taux de sanction, il varie en France selon les substances en cause : en 2003, 209 des 513 échantillons déclarés positifs par le laboratoire de dépistage ont abouti à une sanction à l'encontre du sportif prélevé, soit un taux d'environ 40 %. Autrement dit, 60 % des contrôles positifs ne se traduisent pas par des sanctions disciplinaires, et ne constituent donc pas légalement des cas de dopage.

La principale explication réside dans la production par les sportifs de justificatifs thérapeutiques : près de la moitié des échantillons « positifs » ont conduit à la présentation de ces justificatifs. L'ampleur du phénomène conduit légitimement à s'interroger sur l'authenticité des justifications médicales avancées.

Quant aux sanctions prononcées, leur mise en oeuvre effective reste un sujet de préoccupation.

D'une part, le sportif peut ignorer la sanction : il convient tout d'abord de rappeler à cet égard que le sportif qui ne respecterait pas une décision d'interdiction prononcée à son encontre est passible d'un emprisonnement de six mois et d'une amende de 7 500 euros, en vertu de l'article L. 3633-2 du code de la santé publique ^{12 ( * )} . Il faut pour cela que le Procureur de la République soit saisi, ce qui est rare en pratique.

D'autre part, les fédérations tolèrent certaines pratiques pourtant interdites : en 2003, les organes disciplinaires des fédérations sportives ont assorti du sursis total les sanctions qu'ils ont prononcées en cas de prise de cannabis notamment, alors même que le cannabis est une substance strictement interdite.

Le CPLD n'a pas manqué de s'inquiéter de cette situation : au cours de l'année 2004, le Conseil a décidé de s'auto-saisir de l'ensemble des dossiers pour lesquels aucune interdiction « ferme » de participer à des compétitions n'avait été prononcée à l'encontre de sportifs convaincus de prise de cannabis.

Le pouvoir d'auto-saisine du Conseil ne pouvant répondre à l'ensemble des cas, il importe aujourd'hui, comme le préconise le CPLD dans son rapport d'activité pour 2005, d'inciter les organisateurs de compétitions à s'assurer qu'aucun des inscrits ne fait l'objet, à la date de la compétition, d'une interdiction de participer.

2. Un bilan mitigé des actions de prévention, faute de coordination

L'enquête réalisée en 2003 par le CPLD ^{13 ( * )} , en partenariat avec la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), a révélé que la grande majorité des outils de prévention du dopage n'avait connu qu'une diffusion locale, voire, faute de moyens, aucune diffusion.

Par ailleurs, il s'est avéré qu'aucune stratégie globale n'avait présidé à leur élaboration, alors même que sur les 71 outils examinés, 38 % avaient été réalisés avec le concours des services du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative et 55 % avec le concours d'un des commanditaires au moins de l'étude précitée.

On peut donc affirmer que la dispersion des moyens et le manque de coordination sont en grande partie responsables des résultats décevants de la prévention.

Tirant les enseignements de ce bilan mitigé, le CPLD a élaboré un certain nombre de recommandations, dans le but de hiérarchiser les priorités et d'améliorer la diffusion d'outils adaptés aux différents publics.

En premier lieu, des réseaux régionaux, animés soit par les médecins conseillers des directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports -déjà impliquées dans l'élaboration de plus du tiers des outils recensés dans le bilan- soit par les antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage, devraient être constitués.

En second lieu, la coordination des actions menées par les acteurs institutionnels s'avère indispensable afin de dégager des priorités en matière de prévention du dopage, que chacun pourrait ensuite décliner à travers son action propre.

Enfin, afin d'améliorer la visibilité du réseau de prévention, le CPLD a préconisé que des campagnes d'information permettent aux différents publics ciblés d'identifier les personnes ou les organismes « ressources ». A cet égard, le CPLD envisage la mise en place d'un site Internet, alimenté par les acteurs institutionnels et qui pourrait recenser l'ensemble des réseaux locaux et nationaux de façon à guider les acteurs de terrain.

Il semble aujourd'hui essentiel à votre rapporteur que le recentrage du rôle de l'Etat sur les impératifs de santé publique (article premier du projet de loi) soit l'occasion de redéfinir la stratégie de prévention du dopage, à la lumière des recommandations édictées par le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage.

3. Une sous-évaluation de la recherche

Le bilan des activités de recherche dressé par le groupe « Sport et santé » dans le cadre des Etats généraux du Sport (EGS) est inquiétant.

Si les moyens mis à la disposition de la recherche ne sont pas négligeables, il est évident qu'ils ne sont pas convenablement utilisés. A titre d'exemple, les publications françaises dans le domaine de la biologie et de la médecine du sport ne représentent que 2 % environ de la production internationale.

Cette situation est d'autant plus regrettable que la sophistication des produits utilisés pour améliorer artificiellement les performances requiert un accroissement des efforts afin de contrer les progrès de la biotechnologie : les substances les plus innovantes, développées dans d'autres buts que celui de doper des athlètes, restent souvent indétectables par les contrôles, qu'ils soient urinaires ou sanguins.

Selon le groupe de travail « sport et santé », cette insuffisance s'explique en partie par le relatif isolement des équipes universitaires de recherche en sciences et techniques des activités sportives au sein de la communauté scientifique. Elle résulte aussi de la dispersion des moyens et du manque de coordination thématique : tout se passe comme si les différents acteurs nationaux impliqués dans la recherche- les antennes médicales de lutte contre le dopage (AMLPD), le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), le Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD), l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), notamment-, travaillaient en « aveugle » les uns par rapport aux autres.

Les résultats obtenus sont pourtant encourageants : l'activité du LNDD en matière de recherche est, à cet égard, exemplaire, puisque ce laboratoire est l'inventeur de deux procédés, l'un pour détecter l'EPO (erythropoïétine), l'autre pour détecter l'hémoglobine réticulée.

L'absence de pôle de référence, qui exclut notamment la participation d'équipes de recherche de haut niveau, et l'isolement des équipes n'en sont que plus regrettables.

Conformément aux préconisations formulées par le groupe de travail des Etats généraux du sport (EGS), votre rapporteur considère qu'il faut aujourd'hui favoriser l'émergence de pôles régionaux, par le développement d'accords de partenariats entre les universités, les différents organismes concernés, les conseils généraux et régionaux, les industries biomédicales (bourses ANVAR), en concertation avec les ministères en charge des sports, de la jeunesse, de l'éducation nationale, de la recherche et de la santé.

Le recentrage des activités du ministère des sports sur la coordination de la prévention et de la recherche en matière de dopage, proposé à l'article 1 ^er du présent projet de loi, doit être l'occasion de mettre en place ce réseau.

Interrogé lors de son audition par la commission des affaires culturelles dans le cadre de l'examen du projet ^{14 ( * )} , le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, M. Jean-François Lamour, a estimé que l'intégration du laboratoire de Châtenay-Malabry à la nouvelle agence inciterait ce dernier à développer de nouveaux partenariats en matière de recherche, tout en rappelant que le LNDD travaillait déjà en réseau avec des laboratoires étrangers, notamment australiens et suisses, et avec des universités.

Votre rapporteur considère qu'il faut aujourd'hui généraliser et structurer ces partenariats, notamment entre les universités et les organismes en place sur le territoire, afin, notamment, de permettre une évaluation des avancées en matière de recherche, qui fait, à l'heure actuelle, cruellement défaut.

Il souhaite également que l'intégration du LNDD à la nouvelle agence soit l'occasion d'optimiser son potentiel matériel et humain, de manière à dynamiser davantage les équipes.

III. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Visant à améliorer l'efficacité du dispositif de lutte contre le dopage, le projet de loi adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 6 avril 2005 propose, d'une part, de renforcer la protection de la santé de tous les sportifs et, d'autre part, de clarifier les responsabilités des acteurs internationaux et nationaux chargés de la lutte contre le dopage, notamment pour adapter la législation française au code mondial antidopage.

A. LE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DE LA SANTÉ DE TOUS LES SPORTIFS

Le constat dressé par le rapporteur du projet de loi de lutte contre le dopage en 1998 ^{15 ( * )} pour dénoncer la « banalisation » du dopage dans le sport reste aujourd'hui valable.

Le développement du « sport spectacle » et la pression des intérêts financiers, qui sont allés en s'accroissant depuis une dizaine d'années, ont renforcé les incitations au dopage : la promotion et l'exploitation des « stars » du sport ont engendré une course aux records et aux performances spectaculaires.

L'engouement des médias pour les retransmissions sportives a, par ailleurs, abouti à surcharger les calendriers des compétitions, génératrices de droits de diffusion et de recettes publicitaires, conduisant les sportifs à repousser les limites de leurs capacités physiques.

Dans le secteur professionnel, un certain nombre de révélations surprenantes ont prouvé qu'il était très difficile de préserver les athlètes de la tentation du dopage : un rapport d'écoute effectué dans le cadre d'une enquête judiciaire en octobre 2003 a, par exemple, dévoilé que l'Australien Baden Cooke, 25 ans, maillot vert du Tour du centenaire en 2003 et chef de file d'une équipe qui se prévalait de son engagement dans la lutte contre le dopage, consommait des amphétamines au point de mettre sa santé en danger.

On sait aujourd'hui que ces tentations n'épargnent pas le monde amateur : parmi les cas les plus choquants, citons le décès en course, en septembre 1998, d'un jeune cycliste amateur du CMA Aubervilliers, Sébastien Grouselle, dont l'autopsie a révélé la présence massive de corticoïdes.

Face à ces drames, le CPLD ^{16 ( * )} a lancé, le 14 avril dernier, un registre national de la mort subite du sportif, qui devrait permettre de déterminer la fréquence des cas, d'identifier les sujets à risques et de proposer des mesures pour améliorer la survie.

Votre rapporteur se félicite de cette initiative, mais estime que, s'il est essentiel de recenser pour mieux prévenir, il est aujourd'hui indispensable de renforcer les dispositifs visant à sensibiliser et à protéger les sportifs contre l'utilisation abusive et détournée de certains produits.

1. Le renforcement du suivi longitudinal pour les sportifs de haut niveau

Dans le but de préserver la santé des sportifs, la loi du 23 mars 1999 a confié aux fédérations sportives le soin d'assurer l'organisation de la surveillance médicale particulière à laquelle sont soumis leurs licenciés inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau (SHN), ainsi que des licenciés inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau (article L. 3621-2 du code de la santé publique).

Jusqu'en 2003, seuls les sportifs de haut niveau bénéficiaient de cette surveillance médicale, en attendant la publication des derniers textes d'application en 2004 (décret n° 2004-120 du 6 février 2004 et arrêté du 11 février 2004) qui, d'une part, prévoient l'élargissement de cette surveillance médicale aux sportifs inscrits dans les filières et, d'autre part, précisent le contenu des examens médicaux de celle-ci.

En réalité, il s'avère que les fédérations sportives rencontrent des difficultés pour assurer la surveillance de l'intégralité de leurs sportifs de haut niveau.

a) La difficulté pour les fédérations de mettre en oeuvre le dispositif

A la lecture des dossiers de conventions d'objectifs signées avec le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative (MJSVA), il apparaît que les difficultés rencontrées sont avant tout d'ordre logistique (déficience dans la structuration de la médecine fédérale) plutôt que d'ordre financier.

Les résultats communiqués au ministère par les fédérations sportives montrent néanmoins une amélioration récente. Le nombre de sportifs de haut niveau qui ont bénéficié du suivi médical réglementaire, dans sa totalité ou de manière partielle, est en croissante augmentation : 58 % en 2001, 72 % en 2002 et 83 % en 2003.

Il convient de rappeler que depuis 2000, le budget ^{17 ( * )} alloué à la médecine fédérale, et en particulier au suivi médical des sportifs de haut niveau, est en augmentation constante.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dotations :

En millions d'euros	Crédits attribués en 2001	Crédits attribués en 2002	Crédits attribués en 2003	Crédits attribués en 2004
Suivi médical	2,3	2,36	2,28	2,76
Encadrement médical et paramédical des compétitions et stages	1,88	1,98	2,14	2,19
Soutien logistique	0,50	0,76	0,95	0,98
Total	4,68	5,10	5,37	5,93

b) Le contenu du suivi médical

Identique pour les sportifs de haut niveau et les sportifs inscrits dans les filières, le suivi médical se compose, chaque année, de deux examens médicaux comprenant à chaque fois un entretien avec le médecin du sport, un examen physique, des mesures anthropométriques, un bilan diététique, des conseils nutritionnels, un bilan psychologique et deux recherches par bandelette urinaire. Une fois par an, ces examens sont complétés par un examen dentaire, une électrocardiographie de repos et un bilan sanguin pour les plus de 15 ans.

Tous les quatre ans une épreuve d'effort maximale doit aussi être réalisée. D'autres examens complémentaires spécifiques à certaines disciplines sont exigés ^{18 ( * )} .

Enfin certaines fédérations peuvent décider d'inscrire des examens complémentaires autres que ceux décrits dans les textes réglementaires.

C'est ce qu'a fait, notamment, l'Union cycliste internationale (UCI), qui a instauré un suivi biologique des coureurs professionnels tout au long de l'année.

c) Quelles conséquences pour la mise en évidence d'anomalies biologiques ?

Les examens biologiques pratiqués dans le cadre du suivi ne doivent pas être considérés comme des examens de dépistage indirect de substances dopantes pouvant aboutir à des procédures disciplinaires : leur objectif est avant tout préventif afin de rechercher d'éventuelles anomalies biologiques qui pourraient être à l'origine ou la conséquence de véritables pathologies liées à la pratique sportive.

Selon certains spécialistes ^{19 ( * )} , cette procédure ne suffit pas pour assurer une veille réelle de la santé des athlètes : il faudrait, à l'instar de ce qui existe dans le cyclisme, instaurer un suivi biologique permanent des coureurs professionnels.

Le projet de loi examiné ne va pas aussi loin, mais permet de tirer les conséquences de l'apparition d'anomalies à l'occasion du suivi longitudinal dans un champ purement médical et non disciplinaire.

Le dispositif de l'article 19 prévoit en effet que le médecin chargé de ce suivi pourra établir un certificat de contre-indication à la pratique compétitive qui s'imposera à la fédération sportive concernée.

Votre rapporteur estime que la généralisation de cette possibilité, qui existe déjà au sein de la fédération de cyclisme, est une mesure opportune, notamment parce qu'elle recentre l'action des fédérations sur la santé des athlètes.

2. Le renouvellement régulier du certificat médical obligatoire pour la délivrance d'une licence, en fonction de l'âge du sportif ou de la discipline sportive

Il y a aujourd'hui plus de 15 millions de licenciés en France, pratiquant une discipline sportive. Par conséquent, la généralisation de la veille sanitaire à l'ensemble des sportifs, notamment amateurs, s'impose comme un impératif de santé publique.

C'est la raison pour laquelle les actions de prévention et d'information ont été récemment recentrées sur le public sportif amateur, cible d'une vigilance particulière.

On peut, à cet égard, se féliciter de la première campagne de dépistage menée sur deux cents coureurs parmi les amateurs du marathon de Paris, en avril dernier, qui a permis de mettre en lumière la présence de cinq substances interdites en compétition : la cocaïne, le cannabis, les amphétamines, les méta-amphétamines et la morphine. Effectuée de manière anonyme, sans aucune sanction à la clef, même en cas de bandelette positive, l'opération a été présentée comme une « étude de faisabilité » grandeur nature : il s'agissait de démontrer qu'une telle organisation était possible à mettre en place lors d'un très grand rendez-vous sportif.

a) La généralisation de l'examen médical obligatoire pour tous les sportifs licenciés

Rappelons que la loi du 23 mars 1999 ^{20 ( * )} a généralisé l'obligation pour toute personne désirant adhérer à une fédération sportive de passer un contrôle médical préalable.

Le rapporteur de ce projet de loi ^{21 ( * )} , le sénateur François Lesein, présentait alors le fait de prévoir un seul examen médical, valable pour toutes les disciplines sportives à l'exception de certaines disciplines « à risque » (boxe, plongée sous-marine, parachutisme...) -dont la pratique doit être subordonnée à des examens plus approfondis- comme une simplification appréciable, source d'économie, particulièrement pour les jeunes, puisque ces contrôles, non pris en charge par la sécurité sociale, restent à leurs frais.

Six ans après, le bilan est décevant : la mise en oeuvre de ce dispositif n'a permis d'opérer ni une surveillance efficace ni un suivi de l'état de santé des sportifs.

Le constat dressé par le groupe de travail « sport et santé » dans le cadre des Etats généraux du Sport est accablant : « Il apparaît clairement que le certificat (de non contre-indication à la pratique du sport) ne répond nullement aux objectifs visés, et relève davantage de la formalité administrative que du domaine de la veille médicale réelle ».

La généralisation des « certificats de complaisance », délivrés par le médecin de famille ou par le médecin dirigeant du club, et la production du même certificat tout au long du parcours sportif du licencié, quels que soient son âge et la discipline qu'il choisit (à l'exception des disciplines à risque) sont en effet en contradiction avec l'objectif visé par la procédure, qui devait permettre une veille médicale efficace des sportifs.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi propose de redéfinir le rôle, le contenu et les conditions d'attribution du certificat de non contre-indication à la pratique du sport.

b) La nécessaire redéfinition du certificat de non contre-indication à la pratique du sport

Le groupe de travail « Sport et Santé » dans le cadre des Etats généraux du Sport avait proposé de remplacer le contrôle existant par une « consultation annuelle d'adaptation au sport », remboursée pour tous (licenciés et non licenciés), répondant à un cahier des charges établi en fonction de l'âge et du type de sport ou de pratique, et donnant lieu à l'établissement d'un livret de suivi médical.

Il était même envisagé de mettre en place un outil d'évaluation de l'état sanitaire de la nation : un logiciel informatique correspondant à un document type, unique pour toutes les fédérations et fourni par le mouvement sportif aurait centralisé les résultats de la consultation annuelle, accessibles aux médecins du sport et aux médecins généralistes susceptibles d'être concernés par la consultation.

C'est un dispositif plus réaliste qui a été retenu par le projet de loi : l'article 18 propose de renforcer les conditions de délivrance des licences sportives, en prévoyant que le certificat médical de non contre-indication sera adapté à la pratique sportive envisagée  et que les fédérations pourront en exiger le renouvellement régulier en fonction des risques particuliers de la discipline et de la population concernée (notamment au regard de l'âge du sportif).

c) Vers la prise en charge par la sécurité sociale des examens médicaux obligatoires ?

Quant à la question de la gratuité de la consultation médicale, le projet de loi ne revient pas sur la position qui était déjà celle du ministère des sports en 1999 : la délivrance des certificats médicaux ne sera pas remboursée par la sécurité sociale, dans la mesure où elle s'inscrit dans le champ de la pratique de loisirs, et non pas dans celui de la maladie.

Votre rapporteur tient à souligner que certaines collectivités territoriales ont pris des initiatives en direction des jeunes, particulièrement handicapés par le coût des consultations : la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur (PACA), notamment, offre des aides financières pour les visites médicales obligatoires des jeunes sportifs.

Par ailleurs, M. Jean-François Lamour s'est engagé à ce que la participation des médecins à la vie des associations, qui prend différentes formes, se fasse en concertation avec les fédérations sportives.

B. L'AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE DE LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE EN FRANCE

L'article 15.1 du code mondial antidopage stipule qu'« une organisation unique et une seule devrait être responsable d'initier et de réaliser les contrôles lors d'une manifestation donnée ».

En vertu de la compétence territoriale des fédérations ainsi que du CPLD, les contrôles peuvent être diligentés en France qu'elle que soit la nature de la compétition nationale ou internationale ; il en résulte des doublons, les fédérations internationales restant toujours libres de diligenter des contrôles sur le sol français dans le cadre des compétitions internationales qu'elles organisent.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi opère une nouvelle répartition de compétences en confiant aux instances internationales qui les organisent le contrôle de la loyauté des compétitions internationales et aux autorités nationales, celui de la loyauté des compétitions nationales.

1. Une clarification des compétences entre autorités nationales et internationales

a) Une organisation unique et une seule, responsable d'initier et de réaliser les contrôles lors d'une manifestation donnée

D'une part, les compétences de la future Agence française de lutte contre le dopage seront recentrées sur les compétitions sportives nationales et l'entraînement des sportifs français et étrangers sur le territoire national.

D'autre part, s'agissant des compétitions internationales, l'organisation des contrôles et la compétence disciplinaire relèveront exclusivement des fédérations internationales qui les organisent.

Il convient de préciser que cette évolution n'est possible que parce qu'un corps de règles unique, le code mondial antidopage, a été élaboré et reconnu par un très grand nombre de fédérations internationales. Il est, par ailleurs, progressivement intégré dans l'ensemble des législations internes.

b) Encourager la collaboration entre les autorités nationales et internationales

Dans un souci de cohérence et de bon déroulement des opérations, le projet de loi a prévu un certain nombre de tempéraments à ces nouvelles attributions de compétence : à la demande de l'Agence mondiale antidopage (AMA) ou des fédérations internationales, l'Agence française de lutte contre le dopage pourra effectuer des contrôles pour leur compte à l'occasion des compétitions internationales qui se dérouleront sur le territoire national.

Interrogé par la commission des affaires culturelles dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a indiqué que la collaboration entre l'agence nationale (AFLD) et les organismes internationaux serait encouragée.

A cet égard, le nouveau statut attribué à l'agence, qui lui confère une véritable autonomie par rapport aux institutions nationales, devrait être un atout, dans le dialogue avec les instances internationales.

2. La redistribution du rôle des différents acteurs de la lutte contre le dopage en France

L'implication directe de l'Etat français dans la définition du programme des contrôles par le truchement du ministère des sports, également chargé de diligenter ces contrôles, a souvent fait l'objet de critiques sur le plan international en raison de la suspicion de partialité qui s'y attache.

La mise en place d'une agence dotée de garanties d'indépendance et de vastes compétences dans le champ de la lutte contre le dopage pour ce qui concerne les compétitions nationales apporte, aux yeux de votre rapporteur, une clarification salutaire tendant à en faire un véritable arbitre dont la neutralité et l'impartialité ne sauraient être contestées.

a) La mise en place d'une autorité indépendante dotée de la personnalité morale : l'Agence française de lutte contre le dopage, par transformation du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage et intégration du Laboratoire national de dépistage du dopage

La création du CPLD par la loi du 23 mars 1999 précitée avait suscité un certain nombre de critiques au motif qu'elle marquait une forme de désengagement de l'Etat dans la lutte contre le dopage.

Six ans plus tard, c'est bien au contraire l'indépendance et les compétences de la nouvelle agence qui se voient renforcées. Cette volonté nouvelle s'accompagne du recentrage de l'action de l'Etat autour des impératifs de santé publique.

Si, sur le plan international, le nouveau statut de l'agence renforce sa crédibilité et permet d'envisager une coopération renforcée avec l'AMA et les fédérations internationales ^{22 ( * )} , ce sont ses nouvelles compétences nationales qui font de l'agence une organisation plus directement opérationnelle et davantage ancrée dans la réalité que l'actuel CPLD.

• La définition du programme annuel des contrôles

La nouvelle agence définira un programme annuel de contrôle, compétence aujourd'hui exercée par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, et mise en oeuvre sur le territoire par les services déconcentrés.

A l'heure actuelle, l'ensemble des fédérations françaises transmettent au ministère vers le mois de septembre le calendrier des compétitions, stages et entraînements des sportifs dans leurs disciplines.

C'est sur cette base que la Direction des sports dresse l'agenda des contrôles obligatoires : environ 2 500 à 3 000, le reste s'inscrivant dans le cadre de contrôles inopinés.

Le programme des contrôles est ensuite transmis aux services déconcentrés : dans le cadre de la capacité d'analyse du Laboratoire national de dépistage du dopage, les inspecteurs des services effectuent les 850 à 900 prélèvements par mois qui lui seront transmis pour analyse.

Les conditions dans lesquelles la future agence procèdera à la définition du programme annuel seront sensiblement les mêmes, puisqu'il est indiqué que l'ensemble des administrations compétentes, les fédérations, groupements sportifs et établissements d'activités physiques ou sportives, ainsi que, sur sa demande, les sportifs, lui communiquent toutes informations relatives à la préparation, à l'organisation et au déroulement des entraînements, compétitions et manifestations sportives ^{23 ( * )} .

Cependant, elles diffèreront sur deux points essentiels :

- d'une part, alors que le ministère diligentait ses contrôles dans le cadre de l'ensemble des compétitions locales, régionales, nationales et internationales, les compétences de la future agence sont recentrées sur les événements sportifs « à l'issue desquels sont délivrés des titres nationaux, régionaux ou départementaux » ^{24 ( * )} , même si elle pourra toujours contrôler l'ensemble des sportifs, nationaux ou étrangers, pendant les périodes d'entraînement ;

- d'autre part, l'agence devra désormais définir un programme de contrôle individualisé, traduction en droit français des « groupes cibles » de sportifs contrôlés au niveau international.

Ces sportifs « ciblés » sont ceux dont les résultats sportifs ou un certain nombre d'indices font particulièrement craindre un risque de dopage. A titre d'exemple, les critères retenus peuvent être la présence d'un entraîneur dont d'autres sportifs ont déjà été convaincus de dopage, ou l'amélioration spectaculaire des performances.

Il convient de souligner que les obligations pesant sur ces derniers sont renforcées par rapport à l'ensemble des athlètes : alors que l'obligation de fournir sa localisation s'impose de manière facultative aux sportifs professionnels, elle est obligatoire pour les sportifs ciblés.

Votre rapporteur tient à souligner que le ciblage de certains sportifs, plus particulièrement exposés, ne doit pas conduire à relâcher la vigilance sur l'ensemble des sportifs, ni à négliger les contrôles inopinés, dont l'efficacité n'a plus à être prouvée.

Il relève, à cet égard, que l'ouverture de la fonction de préleveur à toute personne agrémentée par les services du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, et non plus seulement aux seuls médecins, devrait permettre d'intensifier la mise en oeuvre des contrôles inopinés.

Enfin, afin que les opérations de contrôle sur le terrain soient réalisées dans les meilleures conditions, il est nécessaire que les personnels de l'agence puissent s'appuyer sur les services déconcentrés du ministère en charge des sports, dont le projet de loi prévoit le concours via l'établissement de conventions de partenariat.

Le ministre ^{25 ( * )} a apporté des garanties en ce sens, indiquant que les directions régionales de la jeunesse et des sports (DRJS) seraient les principaux prestataires de l'Agence française de lutte contre le dopage.

• La délivrance des autorisations d'usage thérapeutique (AUT)

Assimilée à une « autorisation de doper », l'autorisation de consommer des substances normalement interdites inverse la logique de la preuve : dès lors qu'un sportif dispose d'une AUT, il est présumé « non dopé » et il appartient, le cas échéant, à l'organe disciplinaire de faire la preuve que les substances retrouvées dans les prélèvements biologiques correspondent au détournement d'un traitement médical.

C'est la nouvelle agence qui délivrera ces justificatifs thérapeutiques, après qu'un comité d'experts médicaux aura examiné le sportif.

Il convient de rappeler qu'actuellement la procédure n'existe pas en droit français, même si le CPLD a toujours encouragé les athlètes à lui transmettre les informations sur les traitements médicaux qu'ils suivent.

L'article 6 du projet de loi confère à l'agence une compétence liée : elle devra délivrer automatiquement l'autorisation si les médecins estiment la pathologie avérée et le traitement nécessaire.

La délivrance des AUT, que celles-ci soient allégées ou standards, nécessite à l'évidence la mise en place d'outils et de procédures suffisamment rapides pour permettre aux athlètes de participer utilement aux compétitions.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de donner à l'agence les moyens de remplir correctement cette nouvelle mission, au risque de voir se mettre en place un certain automatisme, qui serait préjudiciable tant au sportif qu'à l'autorité en charge de contrôler la véracité des informations transmises.

D'après les services du ministère, les moyens budgétaires aujourd'hui destinés au CPLD et au LNDD seraient reconduits à l'identique, ce qui semble ignorer l'impact des nouvelles compétences dévolues à l'agence.

Votre rapporteur, qui ne manquera pas de le rappeler lors du débat budgétaire, sera particulièrement attentif à ce que l'évaluation de la dotation de l'agence prenne en compte l'ensemble de ses charges, y compris celles induites par ses nouvelles compétences.

b) Un ministère stratège

La nouvelle rédaction de l'article L. 3611-1 du code de la santé publique confie au ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative un rôle de pilote en matière de prévention et de recherche du dopage, ainsi qu'en matière de surveillance médicale des sportifs.

• Une coordination qui fait aujourd'hui cruellement défaut

On ne peut que se réjouir de l'importance donnée, dès le premier article du projet de loi, à la notion de « coordination », la dispersion des acteurs et des initiatives étant aujourd'hui largement responsable des faibles résultats en ce qui concerne la prévention des comportements à risque.

Il convient de rappeler que la logique qui avait présidé à la mise en place des différents outils existants à l'heure actuelle s'appuyait précisément sur l'idée de réseau, chacune des organisations devant servir d'aiguilleur ou de relais aux actions des autres.

A titre d'exemple, les psychologues du sport du numéro vert « Ecoute dopage » ^{26 ( * )} (0 800 15 2000), espace d'écoute privilégié destiné à aider et à orienter efficacement les sportifs en difficulté face au dopage, devaient pouvoir orienter les appelants, en fonction de leurs besoins, vers l'antenne médicale de prévention et de lutte contre le dopage la plus proche, afin qu'un véritable suivi se mette en place.

D'après les informations recueillies auprès des acteurs de terrain, cette procédure est, en réalité, très peu appliquée.

De même, dans le cadre de leur mission d'information et de prévention, les AMLD devaient participer, en collaboration avec le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, à l'étude scientifique, statistique et caractéristique du dopage et à l'étendue de celui-ci. Aujourd'hui, cette remontée d'information ne fonctionne pas.

Face à ces lacunes, votre rapporteur estime que, si l'on veut initier une véritable stratégie de coordination, il est aujourd'hui nécessaire de mettre en oeuvre les préconisations formulées par le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage dans son rapport annuel pour 2005, à savoir :

Ø sélectionner les outils existants , en distinguant ceux dont l'utilisation doit être recommandée, ceux qui « doublonnent » avec un outil jugé meilleur et ceux dont l'utilisation pourrait s'avérer contre-productive ;

Ø identifier les publics cibles , classer les outils disponibles en fonction des publics auxquels ils s'adressent et diffuser cette information aux utilisateurs potentiels ;

Ø assurer la diffusion nationale d'outils trop souvent régionaux et permettre la diffusion d'outils dont la conception est terminée mais qui ne peuvent être diffusés en raison de leur coût ;

Ø sécuriser les concepteurs et les utilisateurs en leur permettant de faire valider les informations contenues dans les outils par des organismes compétents qui pourraient décerner un « label ».

• Quelle stratégie pour demain ?

Interrogés par votre rapporteur à l'occasion de l'examen du présent projet de loi, les services du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative n'ont pu donner aucune information sur la mise en oeuvre concrète d'une stratégie en matière de coordination de la prévention et de la recherche.

Votre rapporteur estime que cette stratégie devrait faire l'objet d'une véritable réflexion. Notamment, l'idée de proposer un « label » ministériel à l'ensemble des outils diffusés auprès des publics à risque semble constituer une véritable avancée.

C. LA MISE EN CONFORMITÉ DE LA LÉGISLATION FRANÇAISE AVEC LE CODE MONDIAL ANTIDOPAGE.

La création de l'AMA et la mise en oeuvre du code mondial antidopage se traduisent par l'apparition dans le monde du sport de règles nouvelles, qui sont parfois en contradiction avec celles du code de la santé publique. Il en résulte un risque d'incompréhension de la part des sportifs ou des fédérations, auquel le présent texte propose de remédier.

1. Les disparités entre les règles nationales et internationales

a) La liste des substances et procédés interdits

En France, l'usage de produits ou procédés dopants est constaté, dans un prélèvement biologique -généralement urinaire ou sanguin-, par la présence d'une substance ou l'utilisation d'un procédé figurant sur une liste définie par arrêté interministériel (article L. 3631-1 du code de la santé publique). La loi précise que la liste est la même pour tous les sports (article L. 3631-2 du code de la santé publique) ^{27 ( * )} .

Comme on l'a précédemment indiqué, en pratique, la liste applicable en France est désormais celle établie par l'AMA, puisque le groupe de suivi de la convention du Conseil de l'Europe, qui établit la liste reprise par l'arrêté précité, a pris le parti de systématiquement adopter la liste de l'AMA.

Or, l'AMA a choisi de différencier les interdictions en fonction des produits, certaines substances n'étant interdites que dans certains sports seulement.

A cette première différence, s'ajoutent deux autres distinctions, opérées par l'AMA, qui vont à l'encontre de la conception française de liste unique : certaines substances sont, d'une part, « autorisées » hors compétition, et, d'autre part, interdites seulement au-delà d'un certain seuil.

• Les substances « autorisées » hors compétition

Il s'agit :

- des stimulants (dont les amphétamines, la cocaïne, l'éphédrine ou le modafinil) ;

- des narcotiques (dont l'héroïne et la morphine) ;

- des cannabinoïdes ;

- des glucocorticoïdes ;

- des béta2-agonistes jusqu'en 2004 ;

- enfin, des bêta-bloquants et de l'alcool (lorsqu'ils sont interdits).

Selon certains experts médicaux, les raisons pour lesquelles certaines substances ne sont interdites qu'en compétition restent mystérieuses, surtout quand on constate que l'héroïne en fait partie.

• Les substances interdites dans certains sports seulement

Aujourd'hui, l'alcool et les bêta-bloquants sont interdits, selon la liste de l'AMA, dans certains sports seulement, et pour l'alcool, seulement au-delà d'une certaine concentration : en 2004, l'alcool était interdit dans quatorze disciplines et pour huit d'entre elles, seulement au-delà d'un seuil allant de 0,02 gramme par litre pour le roller skating à 0,5 gramme par litre pour les sports de boules ; en 2005, l'alcool n'est plus interdit que dans neuf disciplines et seulement au-delà d'un seuil pour huit d'entre elles. Le motocyclisme est le seul sport dans lequel l'alcool fait aujourd'hui l'objet d'une interdiction absolue.

L'article 4.2 du code mondial antidopage (CMA) dispose que les fédérations internationales ont la faculté de demander à l'AMA d'étendre la liste des substances interdites dans leur sport, la décision de l'agence restant discrétionnaire.

En pratique, et alors même que cela n'est pas prévu par le code mondial antidopage, l'AMA a accepté en 2004, sur la demande des fédérations internationales, de lever l'interdiction de l'alcool dans cinq sports : la gymnastique, la lutte, le roller skating, le triathlon et le football.

• Les substances interdites seulement au-delà d'un certain seuil

La liste des interdictions établie par l'AMA prévoit cinq cas dans lesquels l'engagement de procédures disciplinaires est subordonné à la présence d'une substance à une concentration supérieure à un certain seuil : la cathine (5 microgrammes par millilitre), l'éphédrine et la methyléphédrine (10 microgrammes par millilitre), l'alcool pour les sports dans lesquels il est interdit (la concentration variant d'un sport à l'autre) et les bêta-bloquants, dans les mêmes conditions que l'alcool.

b) La compétence en matière disciplinaire

Le code de la santé publique dispose que la consommation de produits dopants est une infraction passible de sanctions administratives.

Conformément à la conception traditionnelle du principe d'égalité devant la loi, toute personne qui commet en France une infraction à la législation sur le dopage s'expose à ces sanctions, quels que soient le niveau de pratique du sportif, sa nationalité ou les conditions dans lesquelles l'infraction a été constatée.

A l'inverse, le code mondial antidopage repose sur le principe de l'« extraterritorialité » des sportifs de haut niveau : il prévoit en effet que seules des fédérations internationales peuvent organiser des contrôles antidopage à l'occasion de compétitions qu'elles organisent. Elles sont seules destinataires, avec l'AMA, des résultats de ces contrôles et, par conséquent, ce sont leurs organes disciplinaires qui sont seuls compétents pour statuer en cas de contrôle positif. Leurs décisions sont susceptibles de recours devant le tribunal arbitral du sport (TAS) ^{28 ( * )} .

Ainsi, selon le code mondial antidopage, et en particulier son article 15.1, le critère déterminant pour identifier l'autorité chargée d'engager les poursuites disciplinaires à l'encontre d'un sportif ayant fait l'objet d'un contrôle positif est l'organisation des contrôles : l'autorité qui a diligenté le contrôle doit assurer la « gestion des résultats ».

En revanche, lors d'une « manifestation nationale », les contrôles sont une prérogative de l'« organisation nationale antidopage ».

c) Les sanctions infligées aux sportifs convaincus de dopage

En matière de sanction du dopage, le droit français ^{29 ( * )} prévoit que les fédérations sportives peuvent prononcer, à l'exclusion de toute sanction pécuniaire, des avertissements, des suspensions de compétition ou d'exercice de fonctions, des retraits provisoires de licence et des radiations. Dans certains cas, les sanctions sont plafonnées à trois ou dix ans de suspension en cas de première infraction.

Pour sa part, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage ne peut prononcer que des interdictions temporaires ou définitives de participer à des compétitions ou des manifestations sportives.

Il n'existe donc pas de barème de sanction automatique et chaque dossier doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, conformément au principe d'individualisation des peines.

Il n'en va pas de même selon les règles du code mondial antidopage.

Le principe, énoncé à l'article 10.2 du code, est qu'en cas d'usage, de tentative d'usage ou de possession d'une substance ou d'un procédé interdit, les sportifs encourent une sanction automatique de deux ans en cas de première infraction et la radiation en cas de deuxième infraction.

Ces sanctions peuvent être réduites, dans les conditions prévues à l'article 10.5, si le sportif fait la preuve qu'il n'a commis aucune faute ou négligence (levée de la sanction), qu'il n'a commis aucune faute ou négligence significative (sanction divisée au plus par deux en cas de première infraction ou ramenée au plus à huit ans en cas de deuxième infraction) ou, dans le cadre d'un dispositif de « repenti », s'il donne des informations de nature à mettre à jour un trafic de produits dopants (mêmes réductions que pour l'absence de faute significative).

D'autre part, un barème de sanction réduit s'applique, en vertu de l'article 10.3 du code, à certaines substances dites « spécifiques » « qui, soit sont particulièrement susceptibles d'entraîner une violation non intentionnelle des règlements antidopage compte tenu de leur présence fréquente dans des médicaments, soit sont moins susceptibles d'être utilisées avec succès comme agents dopants» ^{30 ( * )} '.

Cette différence entre proportionnalité et automaticité tempérée des sanctions ne va pas sans poser de problèmes : au cours de l'année 2004, plusieurs fédérations françaises ont vu les décisions de leurs organes disciplinaires contestées, notamment devant le Tribunal arbitral du sport (TAS), par la fédération internationale, car les sanctions prononcées par les organes fédéraux étaient inférieures aux sanctions minimales prévues par le code mondial antidopage.

d) Les justificatifs thérapeutiques présentés par les sportifs

A l'heure actuelle, le code de la santé publique interdit de recourir à des produits ou procédés dopants.

Le recours aux produits dont la liste des interdictions prévoit qu'ils sont soumis à des usages restrictifs est subordonné à de strictes conditions (article L. 3631-1 du code de la santé publique).

Lorsqu'un sportif doit, pour raison médicale, recourir à une substance ou un procédé interdit, le médecin prescripteur l'informe soit de l'incompatibilité avec la pratique sportive, soit des conditions auxquelles cet usage est soumis. Dans ce dernier cas, le sportif est tenu de présenter la prescription lors de tout contrôle antidopage. Le formulaire de procès-verbal de contrôle antidopage comporte une case permettant aux sportifs de déclarer tout médicament pris récemment (voir annexe 3).

Ceux qui font l'objet d'un contrôle antidopage positif alors qu'ils sont sous traitement médical ne sont pas forcément sanctionnés : s'ils fournissent un dossier attestant la réalité de leur pathologie et l'absence d'alternative thérapeutique -c'est-à-dire de l'impossibilité de traiter cette pathologie autrement que par la prise de produits interdits-, ils peuvent bénéficier d'une décision de relaxe.

Le dispositif des « autorisations d'usage thérapeutique », que l'agence mondiale antidopage a introduit depuis le 1 ^er janvier 2004 et que le présent projet de loi (article 6) transpose dans la législation française, procède d'une logique inverse : il s'agit d'autoriser a priori un sportif à recourir à un produit ou un procédé interdit, en considération des pathologies dont il souffre.

2. La mise en conformité proposée par le projet de loi

a) La redistribution des compétences disciplinaires entre les autorités nationales et internationales

Conformément à la conception de l'AMA ^{31 ( * )} , l'organisme compétent pour diligenter les contrôles antidopage et infliger les sanctions sera dorénavant défini par la nature de la compétition ou de la manifestation : clarifiant les compétences, le projet de loi confie aux instances internationales qui les organisent le contrôle de la loyauté des compétitions internationales et aux autorités nationales, celui de la loyauté des compétitions nationales.

Recentrées sur les compétitions sportives nationales et l'entraînement des sportifs français et étrangers sur le territoire national, les compétences de la nouvelle agence mise en place à l'article 2 du projet de loi, seront parallèlement renforcées dans son champ d'intervention national, puisqu'elle diligente les contrôles antidopage, compétence actuelle du ministère en charge des sports, et analyse ou fait analyser les prélèvements.

b) La légalisation des autorisations d'usage thérapeutique

L'article 6 du projet de loi modifie l'article L. 3622-3 du code de la santé publique et constitue le fondement législatif aux autorisations d'usage thérapeutique : dorénavant, les athlètes dont l'état de santé nécessite un traitement médical spécifique pourront déclarer leurs traitements médicaux a priori à une commission composée de trois médecins, chargée d'apprécier au vu des pièces fournies la pertinence et la justification médicale du traitement.

3. Les interrogations de votre commission

Cette réforme suscite un certain nombre d'interrogations déjà formulées par le rapporteur spécial des crédits du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour la commission des finances du Sénat, M. Michel Sergent. Il craignait que l'adaptation de la législation française sur le dopage aux nouvelles règles internationales ne soit l'occasion d'un « nivellement par le bas », afin de « rassurer » les fédérations internationales et le Comité international olympique, en particulier dans la perspective du choix de la localisation des Jeux de 2012 ^{32 ( * )} .

Au regard de la relative sévérité de la réglementation française actuelle, sa mise en conformité avec les règles internationales soulève, en effet, un certain nombre de questions.

a) Supprimer la distinction entre les substances recherchées en et hors compétition ?

Pour le CPLD, « la suppression de la distinction entre, d'une part, les substances recherchées en et hors compétition et, d'autre part, celles recherchées uniquement en compétition constitue une condition nécessaire du maintien de la crédibilité de la politique de lutte contre le dopage menée au niveau international » ^{33 ( * )} .

Votre rapporteur considère que, d'une part, la possibilité d'utiliser des produits dopants en dehors des compétitions constitue un message fâcheux à l'intention des sportifs, en particulier des plus jeunes, cette distinction étant très problématique d'un point de vue sportif ; et, d'autre part, que beaucoup des substances figurant sur la liste « restreinte » continuent, en effet, d'avoir des effets directs sur la performance sportive au-delà du délai après lequel elles cessent d'être détectables dans un échantillon urinaire. Autrement dit, un dopage hors compétition peut avoir des effets en compétition. En outre, l'utilisation de certaines substances en dehors des périodes de compétition permet d'accroître les capacités d'entraînement de manière artificielle et a donc des effets indirects sur la performance en compétition.

Surtout, les conséquences négatives sur la santé des sportifs sont identiques quel que soit le moment où les substances en cause sont utilisées.

Alors que l'on souhaite recentrer la lutte contre le dopage sur les impératifs de santé publique et renforcer les dispositifs de sensibilisation aux effets néfastes de la prise de substances dopantes, votre rapporteur estime que la France devrait utiliser les moyens dont elle dispose au sein de l'AMA pour faire évoluer les positions, dans le sens de l'adoption d'une liste unique.

b) Les risques de la légalisation de l' « autorisation de se doper »

A l'heure actuelle, le « taux de sanction » varie fortement en fonction des substances retrouvées dans les prélèvements : c'est ainsi que, aux deux extrémités, seulement 13 % des échantillons contenant des béta2- agonistes (contenus dans les médicaments servant à traiter l'asthme) donnent lieu à sanction, contre 93 % des échantillons contenant des cannabinoïdes.

La principale explication de ces disparités réside dans la production par les sportifs de justificatifs thérapeutiques : en 2003, 241 justificatifs thérapeutiques ont été produits, conduisant le plus souvent au classement ou à la relaxe et, dans quelques cas, au prononcé d'un simple avertissement.

Le fait que près de la moitié des 513 échantillons « positifs » prélevés en 2003 ait conduit à la production de justificatifs thérapeutiques suscite légitimement des interrogations :

- quels enseignements doit-on en tirer sur l'état de santé des sportifs qui participent à des compétitions ?

- quels aspects de la pratique du sport de compétition conduisent les sportifs à recourir à des traitements médicaux ?

- surtout, pourquoi les médecins prescrivent-ils des médicaments contenant des substances interdites plutôt que des médicaments aux mêmes propriétés mais qui n'en contiennent pas, sachant que les « alternatives thérapeutiques » existent ?

c) Le dessaisissement au profit des fédérations internationales

Après l'adoption du projet de loi, les sportifs ayant fait l'objet d'un contrôle positif à l'occasion d'une compétition internationale se déroulant en France, y compris les licenciés des fédérations françaises, ne relèveront plus du pouvoir disciplinaire des fédérations françaises.

Il convient de rappeler qu'en 2004, 2 686 contrôles, soit 30,1 % du total, ont été diligentés lors de compétitions internationales : ces contrôles ont fourni 48,7 % des 425 échantillons « positifs » constatés au cours de cette année.

Il s'agit par conséquent d'un dessaisissement important, qui se doit d'être aménagé.

Afin que les autorités françaises soient informées, sinon de l'organisation des contrôles effectués après l'adoption de la loi par les fédérations internationales sur le territoire français, du moins de leurs résultats, il conviendrait que ces dernières agissent en toute transparence vis à vis de la nouvelle agence.

Votre commission estime qu'il conviendrait, à cet égard, que les fédérations internationales publient systématiquement leurs sanctions sur leur site Internet ou dans leur bulletin, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

d) Quel dispositif pour les semi-professionnels et les jeunes recrutés dans les centres de formation des clubs ?

Inscrits soit dans des centres de formation, soit dans des centres conventionnés avec des clubs professionnels, les 10 000 jeunes sportifs de haut niveau ne font l'objet d'aucune mesure de vigilance spécifique. Rappelons que de nombreuses structures accueillent des jeunes sportifs, comme les sections sport-études et les pôles espoir.

Cette catégorie de semi-professionnels constitue un public particulièrement vulnérable à la tentation du dopage : l'ambition d'atteindre les performances des athlètes du circuit professionnel et la sélection drastique qui s'opère dans ces filières peuvent conduire les jeunes à consommer des substances prohibées. Votre rapporteur considère qu'il est d'autant plus regrettable qu'aucun dispositif spécifique ne leur soit, à l'heure actuelle, proposé.

Il convient cependant de souligner que, sensibilisées à ce problème, de nombreuses collectivités décentralisées ont pris des initiatives pour renforcer, au niveau local, l'implication des jeunes dans la lutte contre le dopage : à titre d'exemple, la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a mis en place des conventions avec les ligues sportives et renforcé les structures des centres régionaux sportifs. Certains présidents d'associations sportives ont, par ailleurs, proposé la mise en place d'un référent « éthique et dopage » au niveau des clubs et des associations accueillant des jeunes promis à une carrière sportive.

Le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, M. Jean-François Lamour, interrogé par la commission des affaires culturelles, a estimé que ce « référent éthique » pourrait être institué au niveau de chaque CROS (Comité régional olympique et sportif), puis décliné localement.

Votre rapporteur estime, par ailleurs, qu'il est aujourd'hui nécessaire de renforcer la formation des éducateurs sportifs en matière de prévention : quotidiennement au contact des jeunes, ces derniers doivent pouvoir opérer une vigilance attentive et disposer des moyens pour renseigner et aider les sportifs qui seraient tentés par la prise de produits illégaux.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER - Organisation de la lutte contre le dopage

Article 1er
(article L. 3611-1 du code de la santé publique)
Rôle du ministère des sports en matière de dopage

I. Texte du projet de loi

L'article 1 ^er attribue un rôle pilote au ministre chargé des sports concernant la prévention et la recherche en matière de dopage ainsi que la surveillance médicale des sportifs.

La nouvelle rédaction de l'article L. 3611-1 confie au ministère le soin d'engager et de coordonner les actions de prévention, de surveillance médicale, de recherche et d'éducation, alors que, dans la rédaction actuelle, il était chargé de « s'assurer de leur mise en oeuvre ».

La rédaction proposée maintient le caractère interministériel de cette mission, exercée « en liaison avec les autres ministres et organismes intéressés », avec le concours, notamment, des fédérations sportives.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .

II. Position de la commission

Dans le cadre de la redistribution du rôle des différents acteurs de la lutte contre le dopage, cet article renforce la compétence du ministre chargé des sports qui, du rôle de superviseur passe à celui d'ordonnateur des actions de prévention, de surveillance médicale, de recherche et d'éducation, tout en limitant son champ d'intervention à ces domaines : la définition du programme et la mise en oeuvre des contrôles antidopage relèvent désormais d'une agence indépendante, instituée à l'article 2 du présent texte.

Cette modification procède du recentrage de l'action du ministère autour des impératifs de santé publique, dont la prise en charge incombe naturellement à l'Etat, comme en matière de cancer ou de prévention des pathologies et fléaux sociaux.

Conformément aux préconisations publiées par l'AMA en juin 2004 dans son « modèle de bonnes pratiques », la redistribution des rôles entre les différents acteurs et le recentrage de l'action de l'Etat sur la coordination tirent aussi les conséquences du bilan décevant de la politique de prévention du dopage et de la sous-évaluation de la place accordée à la recherche dans le domaine du dopage.

Les conclusions d'une enquête réalisée en 2003 par le ministère des sports, en collaboration avec le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) et la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), ont en effet révélé qu'aucune stratégie globale n'avait présidé à l'élaboration des 71 outils de prévention ^{34 ( * )} évalués, alors même que 38 % d'entre eux ont été réalisés avec le concours des services du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative et 55 % avec le concours d'un des commanditaires au moins de l'étude.

Votre commission souhaite que la nouvelle responsabilité dévolue au ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative soit l'occasion d'élaborer une véritable politique de prévention en matière de dopage, qui pourrait notamment s'appuyer sur les recommandations émises par le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage ^{35 ( * )} , dans le but de hiérarchiser les priorités et d'améliorer la diffusion d'outils adaptés aux différents publics.

Soulignant le caractère nécessairement interministériel de cette démarche, le texte proposé indique que la définition de la politique de prévention et de recherche devra se faire « en liaison avec les (...) organismes intéressés », cette précision constituant une nouveauté par rapport à la rédaction existante.

Il paraît utile à votre commission de souligner que cette adjonction doit viser notamment la nouvelle agence, dont l'expérience en la matière (sous sa forme de l'ancien CPLD) pourra avantageusement servir à enrichir l'élaboration de la stratégie globale de prévention contre le dopage.

Le dispositif prévoit d'ailleurs que l'Agence sera associée à la mise en oeuvre de ces actions, puisqu'il est inscrit à l'article 2 qu'elle « participe aux actions de prévention, d'éducation et de recherche mises en oeuvre en matière de lutte contre le dopage ». Il paraît nécessaire de préciser qu'elle doit également être associée à leur conception.

Sous réserve de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
(article L. 3612-1 du code de la santé publique)
Agence française de lutte contre le dopage

I. Texte du projet de loi

Cet article remplace les dispositions de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique, pour créer une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, dénommée « Agence française de lutte contre le dopage » (AFLD), se substituant à l'actuel Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), d'une part, et au Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD), d'autre part, qui sera intégré à l'agence.

Le dispositif redéfinit les missions et le champ d'intervention de l'agence indépendante et renforce ses compétences.

Outre les compétences disciplinaires actuellement assurées par le CPLD, qui sont conservées, la nouvelle agence sera chargée :

- de la définition du programme national annuel de contrôles antidopage et, dans ce cadre, de la définition du nouveau programme de contrôles individualisés ;

- de la mise en oeuvre de l'ensemble des missions de contrôles dans le domaine de la lutte contre le dopage sur le territoire national à l'occasion des compétitions et manifestations de niveau national, régional et local et pendant les entraînements des sportifs sur le territoire national ;

- de l'analyse des prélèvements ;

- de la délivrance des autorisations d'usage thérapeutique (introduites à l'article 6 du projet de loi).

Elle pourra également réaliser des contrôles dans le cadre de compétitions de niveau international à la demande des fédérations internationales ou de l'AMA.

Associée aux actions de prévention, d'éducation et de recherche, elle sera également consultée sur tout projet de loi ou de règlement relatif à la lutte contre le dopage.

Pour garantir l'impartialité de l'AFLD, les missions de contrôle, les missions d'analyse et la compétence disciplinaire ne pourront pas être exercées par les mêmes personnes.

Il est enfin précisé que le département des analyses pourra effectuer des analyses pour le compte de tiers.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .

II. Position de la commission

1. Un nouveau statut qui confère une indépendance accrue au régulateur

Autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, et non plus autorité administrative indépendante, l'Agence française de lutte contre le dopage dispose d'un statut calqué sur celui de l'Autorité des marchés financiers (AMF) ^{36 ( * )} , de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) ^{37 ( * )} et de la Haute autorité de santé ^{38 ( * )} .

La personnalité morale conférée à l'AFLD présente plusieurs avantages : elle permet de renforcer la souplesse de fonctionnement, tant à l'égard de ses ressources, puisqu'elle peut disposer de recettes fiscales affectées, que de son patrimoine ou de son personnel  et d'être pleinement responsable de ses actes, ce qui devrait renforcer son autorité ^{39 ( * )} , notamment au niveau international.

Il faut néanmoins tirer toutes les conséquences de cette nouvelle personnalité : ce n'est désormais plus la responsabilité de l'Etat qu'elle engage par ses actes dommageables, mais sa responsabilité propre. A titre d'exemple, si un sportif convaincu de dopage mettait en cause la fiabilité d'un contrôle, l'AFLD pourrait être condamnée à verser des dommages et intérêts sur ses ressources propres, si la juridiction saisie donnait raison à l'athlète. Cette éventualité doit nécessairement être prise en compte par l'agence, qui devra en conséquence s'assurer contre ce risque. Or, si les ressources de l'agence restaient à leur niveau actuel, celle-ci serait dans l'incapacité d'assumer la prise en charge des cotisations d'assurance ^{40 ( * )} .

Votre rapporteur souhaite que le ministère en charge des sports se prononce sur les solutions à apporter à ce problème, et interrogera le ministre à ce sujet, lors de l'examen du projet de loi en séance publique.

« Indépendante », contrairement à un établissement public (statut de l'actuel CPLD), dont il convient de rappeler qu'il est une personne morale de droit public dont l'indépendance est limitée par l'exercice du pouvoir de tutelle, la nouvelle agence ne sera pas soumise au pouvoir hiérarchique du ministre ni à sa tutelle : elle ne reçoit ni ordre ni instruction du Gouvernement.

Sa composition collégiale (avec notamment la présence de membres des hautes juridictions), le statut de ses membres et notamment le caractère irrévocable de leur mandat, la durée fixe et longue de celui-ci, le régime des incompatibilités et la dispense de contrôle financier préalable, sont autant d'éléments qui garantissent cette indépendance.

Dans le cas de l'AFLD, ce statut doit permettre :

- d'intégrer dans les meilleures conditions le LNDD (gestion des personnels et transfert des actifs) ;

- de faciliter la coordination avec l'Agence mondiale antidopage (AMA) ;

- d'envisager la possibilité de recevoir des ressources propres, pour faire face aux coûts induits par l'extension de ses missions.

2. Un champ d'intervention limité aux compétitions nationales

Alors que la compétence du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage était définie par un critère territorial ^{41 ( * )} , l'organisme compétent pour contrôler les sportifs et infliger les sanctions sera dorénavant fonction de la nature de la compétition ou de la manifestation.

Compétente pour diligenter les contrôles (et, dans le cadre de ses pouvoirs disciplinaires, infliger les sanctions), « pendant les compétitions (...) à l'issue desquelles sont délivrés des titres nationaux, régionaux ou départementaux », la nouvelle agence voit son champ d'intervention recentré sur les compétitions sportives nationales ainsi que sur l'entraînement des sportifs français et étrangers sur le territoire national.

Il convient de noter que jusqu'à présent, les contrôles diligentés par l'actuel CPLD l'ont été, pour les deux tiers, dans le cadre de compétitions nationales ou infranationales : l'agence « perd » par conséquent un tiers des activités de l'ancien CPLD.

Les contrôles effectués dans le cadre des compétitions ou manifestations internationales se déroulant sur le territoire français relèveront dorénavant des fédérations internationales, également compétentes pour les suites données aux résultats de ces contrôles.

Cette nouvelle attribution de compétences résulte de la transposition de l'article 15.1 du code mondial antidopage, qui dispose qu'« une organisation unique et une seule, devrait être responsable d'initier et de réaliser les contrôles lors d'une manifestation donnée. Lors de manifestations internationales, le recueil des échantillons devra être initié et réalisé par l'organisation internationale sous l'égide de laquelle la manifestation est organisée ».

La rigueur de ce découpage est tempérée par deux aménagements :

• le premier permet à un organisme international chargé de la lutte contre le dopage ou à une fédération sportive internationale de demander à l'Agence de diligenter les contrôles à sa place, dans le cadre d'une compétition qui se déroulerait sur le sol français.

Votre commission considère que cette dérogation est trop limitée. En cas de carence de la fédération internationale compétente et d'absence de demande de sa part, les autorités sportives nationales seront dans l'impossibilité de diligenter des contrôles sur leur territoire lorsque la compétition sera organisée par une instance internationale.

Elle est, par ailleurs, restrictive par rapport au code mondial antidopage : l'article 15-1 du CMA dispose en effet que « si l'organisation internationale décide de ne pas effectuer de contrôles lors d'une manifestation donnée, l'organisation nationale antidopage du pays où l'événement a lieu pourra, en coordination et en accord avec l'organisation internationale ou l'AMA, initier et réaliser de tels contrôles. »

C'est la raison pour laquelle votre commission proposera un amendement pour permettre à l'AFLD de diligenter de tels contrôles, à sa propre initiative, sous réserve de se coordonner avec la fédération internationale compétente.

On rappellera enfin que, dans ce cas, le pouvoir disciplinaire reste de la compétence des instances internationales.

• le second prévoit que le laboratoire intégré à l'agence pourra rendre des prestations de service « pour le compte de tiers », ce qui vise à inclure les fédérations internationales qui diligentent des contrôles sur le sol français.

Votre commission, tout en approuvant l'adaptation de la législation française aux règles internationales, regrette que la redistribution des rôles conduise à une rupture du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, applicable sur l'ensemble du territoire français : en effet, un sportif affilié à une fédération française participant à une compétition internationale sur le territoire français ne sera pas traité de la même manière que le même sportif, de la même fédération, concourant dans la même discipline, sur le sol français, mais dans le cadre d'une compétition ou une manifestation organisée par une fédération nationale.

En tout état de cause, cette nouvelle législation met une nouvelle fois en lumière l'urgence de l'harmonisation des normes au niveau international et de l'application d'un corpus de règles commun à toutes les fédérations.

3. La mise en place d'un programme de contrôles individualisés

Dans le cadre du renforcement des compétences de l'agence, et plus précisément, à l'occasion de l'élaboration du programme national des contrôles antidopage, l'agence définira les critères selon lesquels les sportifs relèveront d'un programme de contrôles individualisés.

Cette procédure, qui n'existe pas en droit français, est l'équivalent des « groupes cibles », définis au niveau international selon le standard des contrôles de l'Agence mondiale antidopage.

Sa transposition dans le droit interne est prescrite par le code mondial antidopage : l'article 5.5.1 dispose que « chaque organisation nationale antidopage devra définir un groupe cible de sportifs soumis aux contrôles dans son pays ». Il est précisé que le groupe cible national devra comprendre des sportifs de haut niveau international du pays, ainsi que des sportifs de niveau national. La procédure doit garantir que l'ensemble des sportifs visés feront l'objet d'un contrôle.

Parmi les critères retenus au niveau international pour cibler ces sportifs particulièrement contrôlés, on peut mentionner : le niveau mondial du sportif, le fait que sa performance se soit nettement améliorée en peu de temps, le fait de relever d'un entraîneur responsable d'autres sportifs qui ont obtenu des résultats positifs.

Votre commission souhaite insister sur le fait que la réalisation de contrôles ciblés ne sera pas exclusive de celle des contrôles aléatoires ou pondérés, aujourd'hui mise en oeuvre.

Elle remarque, à cet égard, que l'obligation faite aux sportifs ciblés de transmettre à l'AFLD les informations permettant de les localiser pendant les entraînements et les compétitions (2° du nouvel article L. 3632-2-1 du code de la santé publique) s'ajoute à l'obligation générale de transmission des calendriers des entraînements et des compétitions posée au 1° du nouvel article L. 3612-1 du même code. Il convient toutefois de noter que la procédure est obligatoire pour les premiers et facultative pour les seconds.

Votre commission vous propose d'adopter, outre un amendement de coordination , deux amendements de forme, visant à clarifier le contenu du programme de contrôles individualisés.

Dans sa rédaction actuelle, deux dispositions de cet article traitent de l'organisation des contrôles, le 1° (programme national) et le 5° (contrôles individualisés). Par cohérence, il conviendrait à tout le moins que ces deux dispositions soient rapprochées.

Par ailleurs, il paraît utile de préciser que le programme de contrôles individualisés est une composante du programme national de contrôle, et non un programme distinct : en effet, en pratique, l'agence définira son programme national de contrôles en répartissant le volume annuel de contrôle entre les différents sports et les types de contrôles possibles (en compétition ou individualisés hors compétition) en fonction des objectifs recherchés (sanctionner les tricheurs ou dissuader les tricheurs potentiels).

Par conséquent, il est proposé de compléter le 1° du I du texte proposé par le II de cet article et de supprimer en conséquence le 5° du I du même texte, afin d'intégrer les contrôles individualisés dans le programme national de contrôle, permettant ainsi à l'agence de définir un programme lisible et cohérent.

4. Le transfert du Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD)

Intégré à l'agence, le LNDD est transformé d'établissement public en autorité indépendante.

Compétent pour analyser les prélèvements effectués par l'agence dans le cadre de ces missions de contrôles, c'est-à-dire lors des seules compétitions nationales, l'activité du laboratoire devrait être réduite d'un tiers par rapport à l'existant : sur les 9000 analyses effectuées aujourd'hui annuellement par le LNDD, 3000 sont réalisées pour les fédérations internationales organisatrices de compétitions en France.

Votre commission souhaite que la réduction de son champ de compétences soit l'occasion de recentrer ses activités, notamment, sur les contrôles inopinés, et d'approfondir ses activités de recherche.

Si l'on ne peut que se féliciter des performances du laboratoire, dont il faut rappeler qu'il est notamment l'inventeur de deux procédés, l'un pour détecter l'EPO (erythropoïétine), l'autre pour détecter l'hémoglobine réticulée, il est regrettable que 95 % de ses activités soient encore consacrées aux travaux d'analyses, au détriment des activités de recherche.

Interrogé par votre commission dans le cadre de l'examen du projet de loi, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a estimé que l'intégration du laboratoire à la nouvelle agence l'inciterait à développer de nouveaux partenariats en matière de recherche.

Il convient de rappeler que le centre travaille déjà en réseau avec des laboratoires étrangers, notamment australiens et suisses, et avec des universités.

5. La séparation des missions de contrôle, d'analyse et de sanction

Il est indiqué au II du texte proposé pour cet article que « les missions de contrôle, les missions d'analyse et les compétences disciplinaires ne peuvent être exercées par les mêmes personnes ».

Garantie de l'impartialité nécessaire au bon déroulement de la lutte contre le dopage, la séparation fonctionnelle des missions pourra difficilement se traduire par une séparation stricte des personnels de la future agence affectés à chacune des directions correspondantes aux différentes compétences.

Faut-il, par exemple, comprendre que le département des analyses et celui des contrôles de l'agence ne pourront disposer du même standard téléphonique ou ne pourront partager le même personnel d'exécution ? Si les moyens humains et financiers de la future agence conservent leur niveau actuel, une telle interprétation paraît peu réaliste.

Votre rapporteur considère que la mise en place de procédures étanches, permettant une séparation stricte des fonctions, constituerait une garantie plus pérenne, permettant de mettre en oeuvre les préconisations de l'Agence mondiale antidopage

6. Le pouvoir de recommandation de l'agence aux fédérations sportives

Le 12° du II du texte proposé pour le I de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique indique que l'AFLD « peut adresser aux fédérations sportives des recommandations sur la mise en oeuvre des procédures disciplinaires ».

Votre commission ne peut que s'étonner du caractère réducteur de cette rédaction, alors même que l'ensemble du dispositif vise précisément à renforcer l'autorité et les pouvoirs de l'agence sur le territoire national.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 3612-1 du code de la santé publique ^{42 ( * )} confère au CPLD un pouvoir de recommandation sur toutes les matières relatives à la santé des sportifs, dont la surveillance incombe aux fédérations.

Estimant que la restriction du pouvoir de recommandation de la nouvelle agence n'est pas justifiée, votre commission vous proposera un amendement visant à le rétablir dans les matières relevant de sa compétence.

Elle vous demande d'adopter l'article ainsi modifié .

Article 3
(article L. 3612-2 du code de la santé publique)
Faculté de nommer un ancien sportif de haut niveau

I. Texte du projet de loi

Les deux premiers et le dernier paragraphe de cet article procèdent au sein de l'article L. 3612-2 du code de la santé publique aux coordinations rédactionnelles rendues nécessaires par le changement de dénomination de l'organisme en charge de la lutte contre le dopage et le caractère désormais collégial de son fonctionnement.

Le dernier paragraphe tire les leçons de l'expérience du CPLD, s'agissant de la disponibilité des trois personnalités qualifiées dans le domaine du sport appelées à siéger au sein du collège de l'Agence française de lutte contre le dopage : le choix que devra opérer le président du CNOSF parmi les sportifs de haut niveau pourra désormais porter aussi bien sur des personnes actuellement inscrites sur la liste des sportifs de haut niveau que sur des anciens athlètes, qui sont susceptibles de pouvoir s'investir plus largement dans ce type d'activité.

II. Texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à introduire un élément de souplesse pour les délibérations en formation disciplinaire au sein du collège de la future agence.

L'actuel article L. 3612-2 du code de la santé publique précise que « le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage peut délibérer en formation disciplinaire composée de quatre membres du conseil ».

Cette rigidité a, en réalité, rendu difficile le fonctionnement de la formation disciplinaire ; la question de savoir si elle pouvait légalement se réunir avec cinq membres restait un sujet de débat.

C'est la raison pour laquelle les députés ont précisé que la formation disciplinaire de la future agence sera composée « d'au moins » quatre membres, laissant la possibilité au collège de se réunir à cinq ou plus, en fonction de la disponibilité des membres.

III. Position de votre commission

Concernant tant la possibilité de désigner un ancien sportif de haut niveau parmi les membres du futur collège de l'agence que celle d'assouplir le nombre des membres de la formation disciplinaire, votre commission estime que ces deux modifications tirent respectivement les conséquences des difficultés observées après six ans de fonctionnement du CPLD.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article additionnel avant l'article 4
(article L. 3612-2-1 du code de la santé publique)
Fonctionnement de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) sera une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale.

Le texte actuel du projet de loi est muet ou incomplet sur certains aspects essentiels du fonctionnement de cette autorité, notamment sur le fonctionnement des services et la nomination des principaux agents.

Votre commission propose cet article additionnel, tendant à insérer un article L. 3612-2-1 après l'article L. 3612-2 du code de santé publique, afin de préciser ces dispositions :

Concernant la direction des services , il est proposé d'appliquer à l'agence le dispositif retenu pour la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) par l'article 19 de la loi du 6 janvier 1978 tel que modifié par la loi du 6 août 2004, c'est-à-dire des services sous l'autorité du président -comme c'est prévu pour l'AFLD par le projet de loi- et dont le fonctionnement est assuré par un secrétaire général.

Il est également proposé, en s'inspirant du régime de la CNIL, que le conseiller à la Cour de cassation (qui préside aujourd'hui les séances disciplinaires en l'absence du président) puisse exercer les attributions du président « en cas de besoin », et notamment lors des périodes de vacance éventuelle entre deux présidents.

S'agissant des modalités de recrutement des personnels de l'agence , le projet de loi propose que l'AFLD puisse employer des agents contractuels de droit public ou de droit privé. Il serait préférable de reprendre l'intégralité du dispositif prévu pour les trois autres autorités indépendantes dotées de la personnalité morale : contractuels de droit public, salariés de droit privé, agents publics dans les conditions prévues par leur statut (article L. 161-43 du code de la sécurité sociale pour la haute autorité de santé (HAS), article L. 621-5 du code monétaire et financier pour l'autorité des marchés financiers (AMF) et article L. 310-12-1 du code des assurances pour la commission de contrôle des assurances et des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP).

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter.

Article 4
(article L. 3612-3 du code de la santé publique)
Ressources de l'agence et recrutement de personnels

I. Texte du projet de loi

Cet article propose plusieurs modifications de l'article L. 3612-3 du code de la santé publique.

Le paragraphe I procède aux coordinations rédactionnelles rendues nécessaires par la nouvelle dénomination de l'organisme en charge de la lutte contre le dopage.

Le paragraphe II définit les ressources de l'Agence française de lutte contre le dopage, qui pourront prendre quatre formes : des subventions de l'Etat, des revenus des prestations qu'elle facture, des dons et legs et d'autres ressources propres.

Comme le CPLD, la nouvelle agence n'est pas soumise au contrôle financier de l'Etat.

Le paragraphe III ouvre la possibilité pour l'agence de recruter aussi bien des agents contractuels de droit public que des salariés de droit privé, ce qui constitue une souplesse nouvelle par rapport à la gestion du CPLD, autorité administrative indépendante dont le statut ne permettait pas le recours à des salariés de droit privé.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de précision rédactionnelle, tendant notamment à déplacer les dispositions du premier paragraphe dans un nouveau paragraphe II bis.

III. Position de votre commission

La diversification des sources de financement de la nouvelle Agence française de lutte contre le dopage constitue une garantie essentielle de son indépendance, objectif qui a présidé au choix de son statut d'autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale.

Il importait d'autant plus de ne pas faire dépendre financièrement son fonctionnement de la subvention de l'État (comme c'était le cas pour le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage) que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme des lois de finances, cette subvention figurera comptablement dans le programme sport, soumettant son exécution aux arbitrages du responsable du programme.

Toutefois, il est évident que l'essentiel des ressources de l'agence sera constitué de cette dotation, ce qui conduit votre commission à s'inquiéter du niveau de cette ressource.

Interrogé dans le cadre de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale ^{43 ( * )} , le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative a envisagé de doter la future Agence d'un budget de 6,7 millions d'euros, ce qui correspond à l'agrégation des budgets actuels du CPLD (1,250 million d'euros), du Laboratoire national de dépistage du dopage (4,4 millions d'euros) et des crédits du ministère consacrés à la politique des contrôles dans le cadre de la lutte contre le dopage.

Cette reconduction à l'identique des budgets ne peut manquer de susciter des interrogations :

- d'une part, elle démontre qu'aucune étude d'impact n'a été réalisée s'agissant du coût induit par la transformation du CPLD en autorité indépendante dotée de la personnalité morale ^{44 ( * )} et l'intégration du LNDD, alors même que l'expérience prouve que ce changement de statut implique une majoration des coûts de fonctionnement évaluée à + 50 % ^{45 ( * )} ;

- d'autre part, elle ne prend pas en compte les compétences nouvelles de l'agence, notamment l'élaboration du programme annuel des contrôles ou la délivrance des autorisations d'usage thérapeutique, dont la mise en oeuvre nécessite des moyens humains et financiers supplémentaires conséquents.

S'il est indiqué que l'agence pourra faire appel à « d'autres ressources propres », votre commission estime qu'il convient d'écarter la possibilité de faire appel au soutien financier de sociétés privées, notamment des sponsors, dont les intérêts risqueraient de nuire à l'exigence d'impartialité qui s'impose dans la lutte contre le dopage.

Il est important de souligner qu'une autre voie aurait pu être envisagée, qui n'a pas eu les faveurs du Gouvernement : proposée par un certain nombre d'experts, une alternative possible aurait consisté à faire contribuer l'ensemble des acteurs du monde sportif, -fédérations, clubs, organisateurs de compétitions, spectateurs, voire médias-, au financement de la nouvelle agence, par l'institution d'une taxe prélevée sur le produit des activités sportives.

Parce qu'ils ont tous intérêt à la préservation d'un sport « propre », il n'aurait pas été incohérent de les associer, à hauteur d'un certain montant nécessairement modéré, à la lutte contre le dopage.

Il est d'ailleurs fréquent que les autorités de régulation soient financées par des prélèvements sur les secteurs d'activité dont elles ont la charge : trois autorités qui ont le même statut que l'AFLD, en l'occurrence l'Autorité des marchés financiers (AMF), la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) et la Haute autorité de santé (HAS) tirent en partie leurs ressources de tels prélèvements.

Lors de la présentation de son rapport d'activité pour 2004, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage avait émis l'hypothèse de la création d'un prélèvement sur le montant des licences et celui des droits d'inscription à des compétitions ou des manifestations sportives.

Votre commission estime cette piste intéressante, compte tenu de la base d'assujettissement, dont l'ampleur permettrait la fixation du taux du prélèvement à un niveau suffisamment bas pour être accepté par les intéressés.

Il lui semble par conséquent qu'elle mérite d'être approfondie.

S'agissant de l'autonomie financière de l'agence, qui constitue une de ses caractéristiques essentielles, votre commission estime que son principe mérite d'être explicitement inscrit dans le code de la santé publique.

C'est la raison pour laquelle votre commission propose d'adopter un amendement tendant à indiquer que l'Agence française de lutte contre le dopage dispose de l'autonomie financière et que son budget est arrêté par le collège.

Par ailleurs, par coordination avec l'amendement portant article additionnel avant l'article 4, il est proposé de supprimer le 3° du texte proposé pour l'article L. 3612-3 du code de la santé publique, qui précise les modalités de recrutement des personnels de l'agence, et est par conséquent redondant.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi amendé.

Article 5
(articles L. 3613-1 et L. 3621-1 du code de la santé publique)
Dénomination et rôle des antennes médicales de prévention du dopage

I. Texte du projet de loi

Cet article tire les leçons de l'expérience du fonctionnement des antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage depuis leur création, en 2000.

Le I modifie leur dénomination en « antennes médicales de prévention du dopage ».

Le II prévoit de renforcer le rôle des antennes en les associant aux actions de prévention et d'information conduites par les fédérations sportives.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 5 sans modification .

II. Position de votre commission

Le changement de dénomination proposé par cet article traduit la volonté de recentrer l'action des antennes de prévention et de lutte contre le dopage sur la prévention et l'information des sportifs, à l'exclusion des actions de contrôle et de suivi des athlètes « à risque » ou sanctionnés.

Cette modification ne fait qu'adapter le droit à la réalité du fonctionnement des antennes.

En effet, comme on l'a déjà souligné, l'insertion programmée de l'action des AMLD dans un « réseau de vigilance » territorial a, en réalité, échoué : à titre d'exemple, l'article L. 3634-1 du code de la santé publique prévoit que lorsqu'un sportif est sanctionné par une fédération sportive, cette fédération subordonne le renouvellement ou la délivrance d'une licence sportive à la production d'un certificat délivré par une antenne médicale de prévention et de lutte contre le dopage. Il confie par conséquent aux antennes un rôle de suivi des sportifs convaincus de dopage.

En pratique, le nombre de consultations des antennes médicales par des sportifs sanctionnés est très faible : une étude réalisée par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative relève qu'en 2002, 16 sportifs avaient consulté une antenne médicale, alors que 146 auraient dû le faire. Il est indiscutable que ce dispositif ne fonctionne pas.

Votre commission vous propose par conséquent d' adopter un amendement visant :

- à tenir compte de l'expérience acquise au sein des antennes depuis leur mise en place et à reconnaître leur rôle de prévention en matière de lutte contre le dopage, en identifiant parmi les personnes ayant accès à ces consultations celles susceptibles d'avoir une conduite dopante.

- à faire figurer dans cet article la possibilité pour les sportifs concernés de bénéficier d'au moins un entretien avec un médecin dans une antenne. Compte tenu de la réalité de ces entrevues, qui portent principalement sur la prévention de conduites dopantes et n'ont pas forcément de contenu thérapeutique, cet amendement remplace le terme de consultation par le terme d'entretien et le certificat par une simple attestation.

Votre commission vous propose d' adopter cet article ainsi amendé .

Article 6
(article L. 3622-3 du code de la santé publique)
Autorisations d'usage thérapeutique

I. Texte du projet de loi

Cet article modifie l'article L. 3622-3 du code de la santé publique afin d'introduire dans la loi française le dispositif des autorisations d'usage thérapeutique (AUT) qui figure à l'article 4.4 du code mondial antidopage élaboré par l'Agence mondiale antidopage (AMA).

Le premier alinéa reprend, sous réserve d'une modification de nature rédactionnelle, l'obligation faite au sportif participant à une compétition de faire état de sa qualité lors de toute consultation qui donne lieu à une prescription médicale.

Les deux autres alinéas correspondent respectivement à la mise en place des deux types d'autorisation d'usage thérapeutique :

- les AUT « standards », délivrées après avis conforme d'un comité composé d'experts médicaux placé auprès de l'Agence française de lutte contre le dopage et en fonction de renseignements médicaux relativement détaillés ;

- les AUT « allégées », réputées acquises dès réception de la demande par l'agence, sauf décision contraire de sa part.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 6 sans modification .

II. Position de votre commission

Cet article est particulièrement sensible, puisqu'il introduit dans la loi française le dispositif des autorisations d'usage thérapeutique (AUT), consistant à autoriser a priori la prise de produits figurant sur les listes de substances et médicaments interdits.

1. La procédure des AUT inverse la logique de l'interdiction du dopage

A l'heure actuelle, il est interdit de recourir à des substances ou procédés dopants ou, pour certaines substances ou procédés, de ne pas respecter les conditions auxquelles leur usage éventuel est soumis.

L'article L. 3631-3 du code de la santé publique pose le principe de l'interdiction de prescrire, de céder, d'offrir, d'administrer ou d'appliquer aux sportifs participant aux compétitions une ou plusieurs substances ou procédés interdits.

La seule dérogation envisagée concerne les substances dont l'utilisation serait « compatible sous certaines conditions avec la pratique sportive », pour lesquelles le praticien informe par écrit l'intéressé de la nature de cette prescription et de l'obligation qui lui est faite de présenter l'acte de prescription à tout contrôle.

En cas de contrôle positif, chaque dossier fait l'objet d'un examen au cas par cas : le constat d'une nécessité thérapeutique constitue une circonstance de fait pouvant conduire l'organe disciplinaire chargé du dossier à classer ou à prononcer une relaxe.

La procédure des AUT, que le présent article propose d'introduire en droit français, inverse cette logique. Selon cette procédure, dès lors qu'un sportif dispose d'une AUT, il est présumé « non dopé » et il appartient, le cas échéant, à l'organe disciplinaire de faire la preuve que les substances retrouvées dans les prélèvements biologiques correspondent au détournement d'un traitement médical.

Ce « renversement de la charge de la preuve » ne manque pas d'inquiéter les acteurs en charge du contrôle des échantillons, parce qu'il risque de « banaliser le recours à des substances et procédés dopants, qui constitue de moins en moins, dans l'esprit des sportifs, une exception justifiée uniquement en cas de nécessité médicale absolue » ^{46 ( * )} .

2. Les AUT « abrégées » : un risque d' « autorisation de fait » de certaines substances ?

Rappelons qu'il existe deux modalités de demande d'AUT : une procédure « standard » et une procédure « abrégée ». Cette dernière est réservée aux béta-2- agonistes et aux glucocorticoïdes absorbés par voie non systémique qui sont, selon le « standard » établi par l'Agence mondiale antidopage (AMA), des substances « utilisées pour traiter des états pathologiques courants fréquemment rencontrés au sein de la population sportive ».

La procédure « abrégée » se distingue de la procédure « standard » en ce que, d'une part, la demande d'AUT est réputée acceptée dès sa réception par l'Agence française de lutte contre le dopage et, d'autre part, les sportifs qui envoient la demande sont dispensés d'y joindre les résultats des examens médicaux ayant conduit à identifier la pathologie pour le traitement de laquelle l'autorisation est demandée.

A l'heure actuelle, le CPLD traite déjà des AUT, bien que la procédure ne soit pas légalisée : d'une part, de nombreux sportifs étrangers contrôlés positifs en France fournissent des AUT dans le cadre de l'instruction de leur dossier et, d'autre part, des demandes d'AUT sont spontanément adressées au Conseil par des sportifs français.

Il convient ici de rappeler que l'annexe II de l'arrêté du 20 avril 2004 relatif aux substances et aux procédés mentionnés à l'article L. 3631-1 du code de la santé publique reproduit à l'identique les formulaires types d'autorisation standard ou allégée contenus dans les documents annexés au « standard international pour l'autorisation d'usage à des fins thérapeutiques » adopté par l'AMA et que, si, juridiquement, ces formulaires ne permettent pas d'obtenir en France une autorisation a priori de prendre des substances interdites, ils peuvent seulement servir de support à un dossier médical.

Par ailleurs, le dispositif des AUT est largement opérationnel au niveau international : en 2004, l'Agence mondiale antidopage a reçu 6 500 AUT, provenant pour les deux tiers des agences nationales et pour un tiers des fédérations internationales.

Il ressort de l'expérience d'un an de réception de ces formulaires que, conçue comme une exception, la procédure « abrégée » constitue en pratique la norme.

Le cas des glucocorticoïdes démontre la difficulté de contrôler le respect de la distinction : selon les règles édictées par l'AMA, l'usage de cette substance par voie générale est subordonné à l'obtention d'une AUT « standard », c'est-à-dire accompagnée d'un dossier médical complet, alors que l'usage par voie locale est autorisé sur présentation d'une AUT « abrégée », car elle est réputée avoir un effet moins dopant.

Or, en l'état actuel des connaissances scientifiques, il est très difficile de distinguer si les glucocorticoïdes retrouvés dans les urines d'un sportif proviennent d'une absorption par voie générale ou locale : le risque que les sportifs invoquent une prise par voie locale pour dissimuler une injection par voie générale est donc réel.

3. Il faut dégager les moyens humains et financiers qui permettront la mise en oeuvre sécurisée de la procédure des AUT

Votre commission estime que les risques d'abus relevés ne pourront être endigués qu'à la condition que les moyens nécessaires soient donnés à l'AFLD pour effectuer un contrôle significatif de ces AUT et veiller à ce qu'elle ne soit pas réduite au rôle de chambre d'enregistrement.

Il s'agira en effet de vérifier de manière systématique ou au moins par sondages réguliers que les demandes « abrégées » d'AUT ne sont pas des dossiers de complaisance et qu'il n'existe aucune autre « alternative thérapeutique ».

Enfin, votre commission relève qu'en l'état actuel de la rédaction du dispositif, l'AUT est présentée comme un permis de participer à des compétitions sans encourir de sanction. Force est de constater que cette rédaction n'est pas claire et laisse en suspens un certain nombre d'interrogations : notamment, la procédure permet-elle d'échapper à une procédure disciplinaire si le contrôle a lieu à l'entraînement ?

Votre commission vous proposera d'adopter, par amendement , une nouvelle rédaction du texte proposé pour cet article, afin de rendre la procédure plus lisible et de simplifier sa compréhension.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 7
(article L. 3631-1 du code de la santé publique)
Introduction en droit interne français de la liste des substances et procédés interdits

I. Texte du projet de loi

Cet article propose de simplifier les modalités de mise à jour en droit français de la liste des substances et procédés prohibés qui figure à l'annexe de la convention contre le dopage, signée à Strasbourg le 16 novembre 1989, sous l'égide du Conseil de l'Europe.

La rédaction actuelle du dernier alinéa de l'article L. 3631-1 du code de la santé publique dispose que cette liste est déterminée par un arrêté conjoint des ministres en charge du sport et de la santé.

Le texte proposé pour cet article supprime le renvoi à un arrêté et prévoit l'entrée en vigueur immédiate de la liste élaborée en application de la convention contre le dopage, signée à Strasbourg le 16 novembre 1989 ou de tout accord ultérieur qui aurait le même objet et qui s'y substituerait.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification .

II. Position de votre commission

A l'heure actuelle, l'introduction de la liste des substances et procédés interdits en droit interne est décalée par rapport à la date de son élaboration.

L'arrêté prévu à l'article L. 3631-1 du code de la santé publique reprend en effet la liste figurant à l'annexe de la convention contre le dopage, introduite en France par décret, et qui fait régulièrement l'objet d'amendements : à titre d'exemple, la liste figurant en annexe de l'arrêté du 20 avril 2004 ne tenait pas compte des modifications apportées à sa liste par l'AMA au mois de mars, qui n'ont été introduites dans notre droit que par un arrêté du 16 août 2004. La liste en vigueur en France a donc été, au total, différente de celle de l'AMA pendant sept mois sur douze.

Ce décalage est préjudiciable aux sportifs, dans la mesure où il conduit à maintenir pendant ce délai la liste de produits fixée l'année précédente, jetant ainsi un flou juridique sur la nature même des produits interdits.

La nouvelle procédure prévue par le présent article va aboutir à une entrée en vigueur immédiate.

Votre commission ne peut qu'approuver cette modification, qui va dans le sens d'une harmonisation internationale de la réglementation de lutte contre le dopage.

Toutefois, elle s'inquiète de l'influence de l'approche anglo-saxonne sur le choix des produits et procédés figurant sur la liste, élaborée pour la première fois en 2003 par l'AMA, en substitution du CIO.

Il convient de rappeler qu'en pratique, la liste applicable en France est désormais celle établie par l'AMA, puisque le groupe de suivi de la convention du Conseil de l'Europe a pris le parti de systématiquement adopter la liste de l'AMA. Or, l'approche qui prévaut au sein de cette agence vise à interdire les seuls produits qui améliorent les performances sportives, et s'appuie sur une distinction entre deux listes de produits, ceux interdits hors compétition et ceux interdits en compétition. Dans cette acception, les drogues « sociales » ne seraient pas rattachées à la notion de produits dopants et l'interdiction des produits qui ont une visée thérapeutique, laissée à la libre décision des fédérations.

Cette position est en contradiction avec celle de la France, plus exigeante, qui considère que le comportement du sportif doit être exemplaire.

M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, qui représente l'Europe au sein du Comité exécutif de l'Agence mondiale antidopage (AMA), a indiqué qu'il s'attacherait à défendre et à faire avancer le point de vue de la France.

Il est par ailleurs indiqué que la future Agence française de lutte contre le dopage sera « associée aux activités internationales dans le domaine de la lutte contre le dopage », comme l'était le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), pour les négociations et discussions au sein de l'AMA et du Conseil de l'Europe.

Votre commission souhaite qu'elle fasse preuve du même dynamisme que le gouvernement français et le CPLD au sein de ces instances.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
(article L. 3632-1 du code de la santé publique)
Personnes habilitées à effectuer des contrôles antidopage sur le territoire français

I. Le texte du projet de loi

Cet article procède à la mise à jour de la liste des personnes habilitées à effectuer des contrôles antidopage sur le territoire français.

Le 1° du premier paragraphe tire la conséquence de la substitution de l'agence au ministère des sports pour diligenter le contrôle antidopage à l'occasion des compétitions nationales.

Le 2° encadre l'initiative des fédérations sportives en matière de contrôle antidopage : elles devront dorénavant adresser une demande de contrôle auprès de l'agence pour les compétitions nationales, manifestations et entraînements sur le territoire français qui relèvent de sa compétence en vertu de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique.

Le 3° assouplit les conditions requises pour effectuer des prélèvements lors d'un contrôle, pour permettre à des personnels non médecins de réaliser des prélèvements urinaires.

La modification proposée par le paragraphe II est de nature purement rédactionnelle.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

II. Position de votre commission

Les modifications proposées par cet article démontrent l'intérêt de procéder, à intervalles de temps régulier, à l'évaluation des textes adoptés, après que leur mise en oeuvre effective a révélé les lacunes et les difficultés d'application.

Dans la pratique, en effet, la limitation de la possibilité d'effectuer des prélèvements urinaires aux seuls médecins agréés s'est avérée d'application difficile et source d'inefficacité : les médecins préleveurs, aujourd'hui agréés par le ministère en charge des sports, ne suffisent plus à assurer les près de 9 000 contrôles (8 915 en 2004) diligentés chaque année sur le territoire français.

Il est en effet apparu que, lorsque le ministère a souhaité procéder à des contrôles inopinés en grand nombre, la capacité à mettre en oeuvre ces actions s'est heurtée au manque de disponibilité de ces médecins qui exercent leur profession par ailleurs à titre libéral.

Votre commission estime, par conséquent, que la possibilité donnée à des personnels non médecins de réaliser des prélèvements urinaires constitue un assouplissement nécessaire, qui fait consensus auprès des différents acteurs de la lutte contre le dopage, étant entendu que, pour des raisons d'ordre public sanitaire, les prélèvements sanguins demeurent de la compétence exclusive des médecins et des infirmiers.

Cette extension permet par ailleurs de mettre la législation française en cohérence avec les règles internationales, puisque le code mondial antidopage fait référence à des « personnes » et non à des médecins pour procéder aux prélèvements sur les sportifs.

Votre commission souhaite, enfin, que l'Agence française de lutte contre le dopage, à qui revient la mission d'agréer les personnes habilitées à effectuer les prélèvements, profite de cette occasion pour augmenter le nombre de femmes, qui représentent, à l'heure actuelle, 20 à 25 % du contingent global.

En effet, dans certaines fédérations, le contrôle des athlètes féminines par des personnes du même sexe est obligatoire, ce qui rend la féminisation de cette fonction nécessaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
(articles L. 3632-2 à L. 3632-2-3 du code de la santé publique)
Modalités d'organisation des contrôles antidopage

I. Le texte du projet de loi

Cet article propose une réécriture de l'article L. 3632-2 du code de la santé publique. Il regroupe les dispositions de cet article ainsi que celles de l'article L. 3632-4 du même code, dans un souci de clarification et de simplification.

Les nouveaux articles L. 3632-2, L. 3632-2-1, L. 3632-2-2 et L. 3632-2-3 du code de la santé publique régissent le déroulement opérationnel des contrôles qui seront mis en oeuvre par le directeur du département des contrôles.

? L'article L. 3632-2 dispose que les opérations de contrôle sont diligentées par le directeur du département des contrôles.

Prenant en compte l'ouverture de la qualité de préleveur à d'autres personnes que les médecins, il précise que les prélèvements urinaires pourront être réalisés par toute personne habilitée à cet effet par l'Agence française de lutte contre le dopage, mais que, conformément aux dispositions d'ordre public sanitaire, les prélèvements sanguins seront réservés à des médecins ou des infirmiers.

? Le 1° de l'article L. 3632-2-1 précise les conditions de déroulement d'un contrôle dans le cadre du champ de compétence de l'agence, à savoir les compétitions à l'issue desquelles sont délivrés des titres nationaux, régionaux ou départementaux, les manifestations organisées ou autorisées par les fédérations sportives françaises selon le règlement de la fédération en question ainsi que tous lieux d'entraînement des sportifs sur le territoire national.

Il permet, à titre exceptionnel, la réalisation à la demande du sportif de contrôles à son domicile.

Le 2° de cet article précise les modalités relatives à l'obligation de localisation qui s'imposent aux sportifs éligibles au programme de contrôle individualisé national : ils devront transmettre à l'agence les informations relatives à leurs lieux d'entraînement ainsi que le programme des compétitions auxquelles ils participent. Ces informations pourront faire l'objet d'un traitement automatisé sous le contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Enfin le 3° indique que la convocation au contrôle peut se faire par tout moyen permettant de garantir son origine et sa réception, et que les contrôles ne pourront avoir lieu qu'entre six et vingt et une heures.

? L'article L. 3632-2-2 reprend les dispositions actuelles de l'article L. 3632-4 en matière de droit d'accès des préleveurs : ceux-ci pourront accéder dans les lieux où s'entraînent et concourent les sportifs à tout moment dès lors que les lieux sont ouverts au public ou qu'une compétition, une manifestation sportive ou un entraînement est en cours.

Il clarifie les dispositions relatives à l'information du procureur de la République et précise que celui-ci n'a pas à être informé préalablement lors de contrôles menés à des fins purement disciplinaires, à la différence de l'hypothèse de contrôles de police judiciaire.

? L'article L. 3632-2-3 permet à l'agence d'effectuer à titre dérogatoire des contrôles à la demande des fédérations internationales ou de l'AMA, lors des compétitions internationales réalisées sur le territoire français.

Il est bien indiqué que, dans cette hypothèse, les contrôles ne peuvent avoir lieu qu'à l'occasion des compétitions et entraînements et que, l'agence n'intervenant qu'en qualité de prestataire, elle n'est en aucun cas compétente pour engager des procédures disciplinaires, qui relèvent des règlements des fédérations internationales.

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels à cet article.

II. Position de votre commission

1. Les garanties d'indépendance du directeur des contrôles

Conformément au renforcement des compétences de la future agence, les opérations de contrôle sur le territoire français seront donc diligentées par un « directeur du département des contrôles ».

Traduction de la séparation fonctionnelle des compétences de l'agence, qui doit permettre le bon déroulement et l'impartialité de chacune des procédures, la désignation d'un directeur à la tête de chaque département semble répondre à un principe de bonne gestion.

Votre commission estime qu'il est indispensable d'apporter des garanties permettant d'assurer aux personnes désignées à ces postes de direction qu'ils peuvent agir en toute indépendance.

Aussi, il semble souhaitable de préciser dans les décrets d'application qui présideront à la mise en place de la future agence que ces directeurs sont nommés par le collège de l'agence, qui pourra éventuellement les révoquer en cas de faute ou négligence dans l'exercice de leur mission.

2. L'obligation de la transmission de la localisation des sportifs

L'article 2 du projet de loi prévoit que le programme national de contrôle défini par l'agence comprend, pour une partie, des contrôles individualisés, traduction des « groupes cibles » définis au niveau international selon le standard des contrôles de l'AMA.

Cette procédure consiste à « cibler » nominativement certains sportifs de haut niveau, en fonction de critères prédéfinis, pour qu'ils fassent obligatoirement l'objet d'un contrôle.

Afin que le dispositif soit opérationnel, les sportifs inscrits sur la liste cible doivent transmettre à l'agence les informations propres à permettre leur localisation pendant les périodes d'entraînement, ainsi que le programme des compétitions et manifestations de niveau national auxquelles ils participent.

Dans sa rédaction actuelle, le texte ne précise pas qui aura la charge d'une part, de dresser la liste des sportifs ciblés et, d'autre part, d'examiner les dossiers disciplinaires des sportifs contrôlés.

Rappelons ici que le II de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique prévoit que les missions de contrôle, les missions d'analyse et les compétences disciplinaires ne peuvent être exercées par les mêmes personnes. Dans ces conditions, il importe de distinguer les responsabilités du collège, qui déterminera le programme national de contrôle et pourra être conduit à se prononcer sur les dossiers disciplinaires des sportifs contrôlés dans le cadre de la mise en oeuvre de ce programme, et celles du directeur des contrôles, qui sera responsable du choix des sportifs contrôlés.

Votre commission vous proposera, par conséquent, un amendement tendant à préciser que, dans le cadre des orientations fixées par le collège, il revient au directeur des contrôles de choisir ceux des sportifs qui seront tenus d'adresser à l'agence les informations permettant leur localisation.

Par ailleurs, pour la lisibilité du dispositif, votre commission estime qu'il convient de faire figurer les dispositions relatives à l'obligation pour les sportifs d'adresser ces informations dans un article distinct, et non dans l'article L. 3632-2-1 du code de la santé publique comme le propose le projet de loi.

Par conséquent, il est proposé d'insérer un nouvel alinéa, dans lequel figurera la répartition des compétences relatives aux contrôles individualisés, limitant ainsi l'objet de l'article L. 3632-2-1 du code de la santé publique aux conditions de réalisation des contrôles (lieux, horaires).

3. Les nouveaux contrôles au domicile des sportifs

Cette évolution entend tirer les leçons de certaines difficultés rencontrées à l'occasion des contrôles organisés pour les Jeux olympiques d'Athènes.

Dans certaines disciplines, en effet, comme le canoë-kayak, le cyclisme ou le triathlon, l'absence de local fixe et fermé à proximité des lieux d'entraînement ou des compétitions complique les opérations de prélèvement, tant pour le médecin préleveur que pour le sportif contrôlé.

Votre rapporteur tient par conséquent à souligner que l'extension de la possibilité de contrôler à domicile n'a pas été envisagée comme un moyen de « piéger » le sportif, mais, au contraire, comme une commodité, lui permettant de se soumettre à ses obligations dans des conditions plus pratiques et souvent, plus hygiéniques qu'à l'extérieur.

Cette disposition a, d'ailleurs, été introduite à la demande des sportifs eux-mêmes, souhaitant bénéficier d'une procédure qui existe déjà au niveau international, puisque certaines fédérations internationales ont déjà intégré dans leurs règlements cette possibilité.

Il convient de noter que cette procédure ne peut être mise en oeuvre que sur demande expresse de l'athlète : interrogés par votre rapporteur sur les modalités concrètes de cette demande, les services compétents du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative ont indiqué qu'il devait s'agir d'un document écrit, par lequel l'intéressé exprime son souhait de bénéficier du contrôle à domicile. Votre commission s'étonne toutefois que rien ne soit indiqué s'agissant des horaires de contrôle au domicile.

Elle estime, en effet, que, dans le souci de protéger l'intimité de la vie privée des sportifs, il faut limiter l'accès au domicile entre 6 heures et 21 heures et vous proposera, par conséquent, un amendement en ce sens.

4. Les horaires des contrôles

En application de l'article L. 3632-2-2 du code de la santé publique, les préleveurs peuvent accéder aux lieux d'entraînement et de compétition entre 6 heures et 21 heures « ou à tout moment dès lors qu'ils sont ouverts au public ou qu'une compétition ou une manifestation sportive ou un entraînement y préparant est en cours ». Or, le 3° de l'article L. 3632-2-1 du code de la santé publique restreint la possibilité d'effectuer les contrôles entre 6 heures et 21 heures puisqu'il est indiqué que « le contrôle ne peut avoir lieu qu'entre 6 heures et 21 heures ».

Cette contradiction, qui n'est probablement pas intentionnelle, aboutit à permettre aux personnes habilitées à prélever les sportifs d'accéder aux lieux de compétition ou d'entraînement après 21 heures, sans pouvoir effectivement les contrôler.

Votre commission vous propose, par conséquent, un amendement tendant à la supprimer.

Enfin, s'agissant de la possibilité pour l'Agence de procéder, à titre dérogatoire, à des contrôles sur le territoire national lors de manifestations sportives de niveau international, votre commission propose d'adopter un amendement tendant à préciser qu'elle peut les diligenter de sa propre initiative sous réserve de se coordonner avec la fédération internationale compétente.

5. La possibilité d'envoyer la convocation au contrôle par tout moyen permettant de garantir son origine et sa réception

Actuellement la convocation du sportif contrôlé doit se matérialiser par écrit, ce qui soulève de nombreuses difficultés opérationnelles lors des contrôles individualisés.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi propose d'assouplir la procédure, en prévoyant que, lorsque le sportif ne s'entraîne pas dans un lieu fixe, la convocation peut être adressée par tout moyen permettant de garantir son origine et sa réception, pendant les périodes d'entraînement.

Ceci implique, par conséquent, qu'un accusé de réception soit délivré, garantie de la mise en possession de la personne concernée.

On peut dès lors penser que cette obligation ne permettra pas, du moins à court terme, d'utiliser les messageries électroniques de manière totalement satisfaisante d'un point de vue juridique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 10
(article L. 3632-3 du code de la santé publique)
Sanctions disciplinaires encourues par les sportifs en cas de refus ou d'absence lors d'un contrôle

I. Texte du projet de loi

Cet article propose une écriture plus resserrée de l'article L. 3632-3 du code de la santé publique, qui prévoit de sanctionner les sportifs refusant de se soumettre aux contrôles diligentés par l'agence.

Il étend, en outre, ces sanctions aux cas de non-respect de l'obligation de localisation imposée aux sportifs participant à un programme de contrôles individualisés selon les modalités décrites à l'article L. 3632-2-1 du code de la santé publique.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification .

II. Position de votre commission

La principale innovation de cet article consiste à rendre les sportifs qui contreviennent à l'obligation de transmettre leur localisation passibles de sanctions. Votre commission s'interroge sur la mise en oeuvre de cette disposition et en particulier sur le fait de savoir à partir de quand on peut considérer que l'obligation de transmission n'est pas respectée.

Aucun délai impératif n'étant, pour le moment, fixé, les modalités de respect de cette obligation restent incertaines. Votre commission estime qu'il conviendrait de les préciser dans les textes d'application.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 11
(article L. 3632-4 du code de la santé publique)
Analyse des prélèvements

I. Texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3632-4 du code de la santé publique dont les dispositions sont reprises dans une version modifiée dans les articles L. 3632-1 et L. 3632-2 du même code puis par l'article 9 du projet de loi.

Le premier alinéa précise les modalités de réalisation de l'analyse des prélèvements, placée sous la responsabilité scientifique et technique du directeur du département des analyses.

Le deuxième alinéa prévoit que ces analyses seront effectuées soit par le département des analyses de la future agence, soit par des laboratoires extérieurs auxquels elle pourra faire appel dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Le troisième alinéa indique que le département des analyses assure également des activités de recherche.

II. Texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a remplacé la notion de « laboratoires extérieurs » par celle « d'autres laboratoires ».

Il en résulte la possibilité pour l'agence de « faire appel à d'autres laboratoires », pour procéder aux analyses des prélèvements issus des contrôles.

II. Position de votre commission

Votre commission se félicite que les activités de recherche du laboratoire, désormais placé sous la responsabilité du directeur du département des analyses de l'agence, soient expressément mentionnées dans le code de la santé publique.

Toutefois, elle s'étonne que cette disposition soit interprétée de façon restrictive : dans l'exposé des motifs, il est en effet indiqué que « ce département conduira les activités de recherche de l'agence », comme s'il centralisait désormais l'ensemble des initiatives conduites dans ce domaine.

Il lui semble, au contraire, qu'on ne peut résumer les activités de recherche de l'agence au seul département du laboratoire d'analyse.

Si, en procédant à l'examen des prélèvements urinaires et sanguins, les équipes spécialisées se trouvent naturellement portées à faire avancer les techniques et les procédés de dépistage « au fil de l'eau », comme c'est aujourd'hui le cas, il faut souhaiter que l'ensemble des départements de la future agence soient associés et prennent des initiatives pour améliorer les connaissances en matière de dopage.

A titre d'exemple, la campagne de dépistage inédite menée en avril dernier par le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage sur deux cents coureurs parmi les amateurs du marathon de Paris va permettre de recueillir des informations sur les substances utilisées par des sportifs non professionnels, même si ce n'est pas l'objectif affiché de l'opération.

Votre commission souhaite que ces initiatives soient réitérées et amplifiées.

Concernant la possibilité de faire analyser les prélèvements par d'autres laboratoires que le LNDD, outre le fait que votre commission juge peu heureuse l'expression adoptée (on mentionne « d'autres laboratoires » , mais on ne précise pas par rapport à quoi), elle ne peut que s'inquiéter de l'avenir du Laboratoire de Châtenay-Malabry, désormais placé sur un marché concurrentiel, auquel il est peu préparé.

Si le LNDD est aujourd'hui un des fleurons de la France en matière de lutte contre le dopage, ses pratiques tarifaires en font un prestataire peu compétitif.

A partir du moment où tant l'opérateur national que les fédérations internationales pourront comparer ses prestations à l'ensemble des autres laboratoires français ^{47 ( * )} et internationaux, on peut augurer une baisse drastique d'activité.

Aussi, il serait souhaitable que des dispositions soient prises pour optimiser les ressources du laboratoire et, éventuellement, lui garantir un certain niveau d'activité, indispensable au bon fonctionnement des équipes.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 12
(article L. 3632-5 du code de la santé publique)
Coordination

Cet article propose de modifier l'article L. 3632-5 du code de la santé publique qui définit les modalités de saisie d'objets ou de documents se rapportant aux infractions en matière de dopage.

Les modifications portent sur les nouvelles références des articles du code de la santé publique relatifs aux lieux et modalités d'exercice de ces saisies.

La liste des personnes habilitées est également mise en conformité avec les dispositions nouvelles de l'article L. 3632-1 du code de la santé publique qui encadrent les contrôles.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article sans modification.

Article additionnel après l'article 12
(article L. 3632-7 du code de la santé publique)
Suppression de référence obsolète

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel qui vise à supprimer un certain nombre de références, actuellement prévues à l'article L. 3632-7 du code de la santé publique, et qui ne sont plus opérationnelles.

Article 13
(article L. 3634-1 du code de la santé publique)
Compétences des fédérations en matière de sanctions disciplinaires

I. Texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction des trois premiers alinéas de l'article L. 3634-1 du code de la santé publique relatif aux compétences des fédérations sportives pour infliger des sanctions disciplinaires à leurs licenciés qui ont fait l'objet d'un contrôle antidopage positif.

Il prend en compte les nouvelles compétences désormais exercées par l'Agence française de lutte contre le dopage concernant l'initiative des contrôles ainsi que la mise en place du programme de contrôles individualisés.

Les fédérations sont tenues d'adopter un règlement disciplinaire conforme au règlement type qui sera annexé au décret d'application.

Comme précédemment la procédure comprend deux degrés de juridiction, première instance et appel, et doit respecter les droits de la défense.

Toutefois, le point de départ pour faire courir le délai de dix semaines dans lequel est enfermée la compétence de l'organe disciplinaire de première instance est fixé à la date à laquelle l'infraction a été constatée.

Le délai global pour le déroulement de la procédure fédérale, première instance et appel, demeure fixé à quatre mois en prenant pour point de départ là encore la date à laquelle l'infraction a été constatée.

Au-delà de ce délai, l'agence se substitue aux instances fédérales pour statuer.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et l'article 13 ainsi modifié.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements :

- le premier visant à remplacer les termes de « groupes sportifs » par ceux de « groupements sportifs », afin de réparer une erreur matérielle ;

- le second, de conséquence par rapport aux dispositions adoptées à l'article 5.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 14
(article L. 3634-2 du code de la santé publique)
Compétences de l'Agence française de lutte contre le dopage en matière de sanctions disciplinaires

I. Texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3634-2 du code de la santé publique qui définit les compétences du CPLD en matière de sanctions disciplinaires infligées aux sportifs contrôlés positif.

Il transpose au bénéfice de l'agence les compétences exercées à l'heure actuelle par le CPLD et procède à la mise à jour des références en coordination avec les articles précédents.

Les quatre cas d'ouverture de la compétence de l'agence demeurent inchangés : elle intervient en substitution, réformation ou extension à l'égard de licenciés d'une fédération française et en pleine compétence à l'égard des sportifs licenciés auprès d'une fédération étrangère et des sportifs non licenciés.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

II. Position de votre commission

Sous réserve d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 15
(article L. 3634-3 du code de la santé publique)
Mesures de coordination

I. Texte du projet de loi

Cet article procède à des mesures de coordination au sein de l'article L. 3634-3 du code de la santé publique.

Le 1° tire les conséquences du remplacement du CPLD par l'Agence française de lutte contre le dopage pour l'exercice des compétences disciplinaires à l'encontre des sportifs convaincus de dopage et apporte une précision quant au fondement des sanctions prononcées en mentionnant l'article L. 3634-2 du même code qui détaille les cas d'ouverture de la compétence de l'agence en matière disciplinaire.

Le 2° supprime la référence désormais inutile à l'arrêté des ministres chargés de la santé et des sports déterminant la liste des produits et procédés prohibés.

II. Texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que les compétences disciplinaires de l'agence étaient exercées «  dans l'exercice de son pouvoir de sanction ».

III. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article additionnel après l'article 15
(article L. 3634-3-1 du code de la santé publique)
Renforcement du rôle de prévention des antennes médicales de prévention du dopage

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel afin d'actualiser les compétences des antennes médicales de lutte contre le dopage. En effet, l'obligation pour les sportifs ayant eu recours à des pratiques de dopage de se soumettre à une consultation médicale au sein de ces antennes pose un certain nombre de problèmes :

- premièrement, le suivi médical rendu obligatoire pour ces sportifs, est en réalité très peu respecté ;

- deuxièmement, le certificat médical, exigé pour le renouvellement ou la délivrance de la licence, est le plus souvent remis au sportif à l'issue d'une simple visite sans contenu thérapeutique ;

- troisièmement, le texte de l'actuel article L. 3634-1 du code de la santé publique limite le passage par les antennes aux sportifs sanctionnés par les fédérations sportives, excluant les sportifs sanctionnés par le CPLD (future AFLD).

Cet article propose par conséquent une nouvelle rédaction de l'article L. 3634-3-1 du code de la santé publique, notamment pour remplacer le terme de consultation par le terme d'entretien et le certificat par une simple attestation.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel .

Article 16
(article L. 3634-4 du code de la santé publique)
Coordination

I. Texte du projet de loi

Cet article tire les conséquences du remplacement du CPLD par l'Agence française de lutte contre le dopage en matière de sanctions disciplinaires en ce qui concerne la faculté offerte aux parties intéressées de former, à l'encontre de ses décisions, un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 17
(article L. 311-4 du code de justice administrative)
Coordination avec les compétences du Conseil d'Etat

I. Texte du projet de loi

Cet article constitue la disposition miroir dans le code de justice administrative de celle prévue à l'article 16 du présent projet pour le code de la santé publique.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Surveillance médicale des sportifs

Article 18
(article L. 3622-1 du code de la santé publique)
Certificat de non contre-indication à la pratique sportive

I. Texte du projet de loi

Dans le cadre de la surveillance médicale des sportifs, cet article propose de renforcer les conditions de délivrance des licences sportives.

Il modifie en conséquence l'article L. 3622-1 du code de la santé publique et prévoit :

- que le certificat médical de non contre-indication sera adapté à la pratique sportive envisagée ;

- que les fédérations peuvent en exiger le renouvellement régulier en fonction des risques particuliers de la discipline et de la population concernée (notamment au regard de l'âge du sportif) ;

- qu'en cas de changement de discipline, un nouveau certificat doit être produit.

Est conservée la fixation par arrêté des ministres chargés du sport et de la santé d'une liste de disciplines, désormais identifiées au regard des risques qu'elles présentent pour la sécurité ou la santé des pratiquants, pour lesquelles des modalités spécifiques sont requises.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

II. Position de votre commission

Il convient de rappeler que la loi du 23 mars 1999 ^{48 ( * )} a généralisé l'obligation pour toute personne désirant adhérer à une fédération sportive de se soumettre à un contrôle médical préalable,- ce qui, dans la pratique, était déjà exigé par les fédérations sportives pour les sports à risque ou dans les disciplines dont les licenciés participaient fréquemment à des compétitions (l'athlétisme par exemple)-, mais non dans les disciplines où prédominait la pratique de loisirs.

Ce contrôle, unique pour toutes les disciplines et généralement effectué lors de la délivrance de la première licence sportive et rarement renouvelé par la suite, s'est rapidement transformé en une simple formalité administrative.

Votre commission estime par conséquent qu'il est nécessaire de redéfinir le rôle, le contenu et les conditions d'attribution du certificat de non contre-indication à la pratique du sport.

Si le projet de loi ne va pas aussi loin que le groupe « sport et santé », qui préconisait le remplacement du certificat par une « consultation annuelle d'adaptation au sport », la mise en oeuvre du dispositif proposé devrait parvenir à assurer une réelle protection médicale des sportifs amateurs.

D'une part, le contenu du certificat de non contre-indication est amélioré : il est proposé que le médecin prescripteur prenne plus finement en compte les spécificités de la discipline pour laquelle le certificat est demandé.

D'autre part, les modalités de la délivrance du certificat sont réformées : l'obtention d'un nouveau certificat médical de non contre-indication sera exigée à chaque délivrance d'une nouvelle licence pour une autre discipline que celle pour laquelle il avait prioritairement été délivré.

Par ailleurs, les fédérations pourront réclamer son renouvellement s'il s'avérait que les conditions d'exercice du sport ou l'âge du sportif entraînent de nouveaux risques justifiant un contrôle.

Il convient enfin de rappeler que pour les sports « à risque », dont l'article 1 ^er de l'arrêté du 28 avril 2000 ^{49 ( * )} fixe la liste, il est prévu un examen médical approfondi et spécifique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19
(article L. 3622-2 du code de la santé publique)
Suivi médical et participation aux compétitions

I. Texte du projet de loi

Cet article propose deux modifications de l'article L. 3622-2 du code de la santé publique relatif aux conditions de participation aux compétitions sportives organisées ou autorisées par les fédérations :

- le paragraphe I assouplit la condition de participation des non-licenciés aux compétitions qui leur sont ouvertes, en prévoyant que la présentation d'un certificat de non contre-indication datant de moins d'un an ou sa copie simple, et non plus certifiée conforme, est requise pour leur participation ;

- le paragraphe II permet au médecin fédéral, dans le cadre de la surveillance médicale particulière à laquelle sont soumis les licenciés inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau ainsi que ceux inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau (autrement dénommé suivi longitudinal), d'établir un certificat de contre-indication à la participation aux compétitions sportives au vu des résultats jugés dangereux pour la santé d'un sportif.

Cette décision peut être considérée comme exécutoire, puisque la transmission du certificat au président de la fédération emporte compétence liée pour celui-ci de suspendre, jusqu'à la levée par le médecin de la contre-indication, la participation du sportif intéressé aux compétitions organisées ou autorisées par ladite fédération.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 19 sans modification .

II. Position de votre commission

S'agissant de l'assouplissement proposé par le premier paragraphe, votre commission estime qu'il s'agit d'une simplification de bon sens car l'exigence d'une certification conforme est une formalité trop lourde de nature à pénaliser les sportifs non licenciés souhaitant participer aux nombreuses compétitions (courses sur route par exemple) qui leur sont ouvertes.

S'agissant de la disposition majeure de cet article, proposée par le second paragraphe, votre commission estime que la possibilité d'articuler les résultats du suivi médical des sportifs de haut niveau et des sportifs des filières d'accès au sport de haut niveau (soit environ 16 000 personnes) avec leur participation aux compétitions, en ouvrant la possibilité d'écarter les athlètes dont l'état de santé est fragilisé ou dégradé, est plus qu'opportune : elle est indispensable.

Il convient de rappeler que le « suivi longitudinal », mis en place par la loi du 23 mars 1999, consiste en un ensemble de mesures médicales préventives dont le but est la préservation de la santé de personnes soumises à des contraintes particulières.

Actuellement, les anomalies sanitaires, notamment biologiques, décelées lors de ce suivi médical ne peuvent être utilisées à des fins disciplinaires.

Toutefois, certaines fédérations, parmi lesquelles la fédération française de cyclisme (FFC), ont intégré ou vont prévoir dans leurs règlements des dispositions permettant d'écarter les sportifs concernés des compétitions de manière temporaire ou définitive dans le but de protéger leur santé.

Le paragraphe II de cet article propose de généraliser ce dispositif.

Deux tempéraments apportent un certain nombre de garanties au sportif :

- d'une part, une contre-expertise est prévue au bénéfice du sportif afin que sa suspension, qui peut entraîner des conséquences sportives importantes pour lui-même et pour l'ensemble de l'équipe dans le cas des sports collectifs, ne fasse l'objet d'aucune contestation ;

- d'autre part, le champ d'application de la suspension est limité, puisqu'il ne vaut ni pour les compétitions organisées par les fédérations internationales ni pour les organismes olympiques internationaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - Dispositions diverses et transitoires

Article 20
(articles L. 3613-3, L. 3622-6, L. 3622-7 et L. 3631-2 du code de la santé publique)
Abrogation de dispositions diverses

I. Texte du projet de loi

Le premier paragraphe du texte proposé pour cet article abroge trois articles du code de la santé publique relatifs à la lutte contre le dopage :

- l'article L. 3613-3, issu de l'article 4 de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 précitée, qui prévoit d'impliquer les sponsors à la lutte contre le dopage. Il dispose que les partenaires officiels des événements sportifs et les sportifs en tant que tels s'engagent à respecter une charte de bonne conduite définie par décret ;

- l'article L. 3622-6, issu de l'article 11 de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 précitée : il prévoit que les médecins traitant des cas de dopage ou de pathologies consécutives à des pratiques de dopage sont tenus de transmettre, sous forme anonyme, les données individuelles relatives à ces cas à la cellule scientifique du CPLD ;

- l'article L. 3631-2, issu de l'article 18 de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 précitée, qui dispose que la liste des substances et procédés dopants établie par l'arrêté prévu à l'article L. 3631-1 est la même pour toutes les disciplines sportives.

Le second paragraphe modifie l'article L. 3622-7 en conséquence de l'abrogation de l'article L. 3622-6 susmentionné.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification.

II. Position de votre commission

Votre commission considère que l'abrogation de dispositions inappliquées ou en contradiction avec certaines des dispositions proposées par le projet de loi est un principe de bonne législation.

Concernant l'implication des sponsors dans la lutte contre le dopage, le dispositif abrogé, bien que louable sur le plan des intentions, n'a jamais été mis en pratique en raison de sa rédaction incertaine, de son caractère extrêmement vague et peu législatif et de son absence totale de sanction.

En ce qui concerne le devoir d'information des médecins, il est clair qu'un suivi épidémiologique sérieux ne peut reposer sur la bonne volonté des médecins de ville qui ne sont ni formés ni motivés pour une tâche de nature administrative supplémentaire. En tout état de cause le CPLD n'a jamais reçu de telles informations qui relèvent davantage de l'information des antennes médicales prévues à l'article L. 3613-1 du même code.

S'agissant, enfin, de la liste des substances et procédés interdits, outre que l'arrêté prévu à l'article L. 3631-1 n'a plus de raison d'être du fait de l'application directe de la liste annexée à la convention du Conseil de l'Europe contre le dopage, le traitement identique de toutes les disciplines est en contradiction formelle avec la liste des interdictions publiée par l'AMA qui prohibe l'absorption d'alcool ou la prise de bêtabloquants dans certains sports uniquement.

Votre rapporteur est réservé sur le principe, même s'il reconnaît que la liste élaborée par l'AMA s'impose à la loi française.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter l'article sans modification .

Article 21
Entrée en vigueur de la loi

I. Texte du projet de loi

Le présent article détaille les modalités d'entrée en vigueur des différents articles de ce texte.

Aux termes du paragraphe I, sous réserve des dispositions des articles 6, 7, 18, 19 et 20 qui entreront en vigueur suivant les dispositions de droit commun, les autres articles entreront en vigueur le jour suivant la publication au Journal officiel de la République française du décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 3612-4 du code de la santé publique qui concerne l'organisation et le fonctionnement de l'agence. En tout état de cause, et conformément à l'engagement du ministre en charge des sports auprès de l'AMA, la date butoir pour l'entrée en vigueur de ces dispositions correspond au début de la période de compétition liée aux Jeux olympiques d'hiver organisés à Turin, soit le 1er février 2006.

Le paragraphe II pose le principe de la continuité des droits et obligations de l'employeur vis-à-vis de ses personnels au moment de la disparition du CPLD au profit de l'Agence française de lutte contre le dopage. Il règle également les conditions de transferts des biens, droits et obligations du LNDD qui perd sa qualité d'établissement public pour être intégré à l'agence.

Le paragraphe III fixe le principe de la continuité du mandat des actuels membres du CPLD au sein de la nouvelle agence.

Le paragraphe IV règle, quant à lui, la question des procédures pendantes devant le CPLD qui sont poursuivies de plein droit devant l'agence.

Le paragraphe V dispose que, de manière transitoire le CPLD exerce les compétences dévolues à l'agence pour ce qui concerne les dispositions d'application directe et notamment le traitement des AUT.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 21 sans modification.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à prévoir le transfert des biens, droits et obligations du CPLD à la future AFLD, afin de garantir notamment la reprise par l'AFLD des engagements contractuels du CPLD.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 22
Application à Mayotte

I. Texte du projet de loi

Cet article vise à inclure Mayotte dans le champ d'application du présent projet.

L'Assemblée nationale a adopté l'article sans modification .

II. Position de votre commission

Une disposition similaire figure à l'article 51 de la loi du 16 juillet 1984 ainsi qu'à l'article 13 de la loi n° 2003-708 du 1 ^er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Cette mention expresse est nécessaire car ni la santé publique ni le sport ne figurent à l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte qui énumère les matières pour lesquelles les lois, ordonnances et décrets s'appliquent de plein droit à cette collectivité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article sans modification .

Article 23
Autorisation à prendre des mesures par ordonnance

I. Texte de l'Assemblée nationale

Cet article résulte d'un amendement déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale en première lecture, dont l'objet est de l'autoriser, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, dans le domaine de compétence de l'Etat, les mesures de nature législative relatives aux interdictions, au contrôle et au constat des infractions, ainsi qu'aux sanctions qui sont nécessaires à l'application de la réglementation édictée par les institutions de la Nouvelle Calédonie en matière de lutte contre le dopage et de protection de la santé des sportifs.

Le deuxième alinéa du texte prévoit que l'ordonnance est prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Il est, enfin, précisé, dans le dernier alinéa, que le projet de loi portant ratification de cette ordonnance sera déposé devant le Parlement au plus tard six mois à compter de sa publication.

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel, qui est devenu l'article 23 du texte transmis au Sénat.

II. Position de votre commission

Les autorités de la Nouvelle-Calédonie souhaitent mettre en place sur le territoire des dispositifs très proches de ceux de la métropole.

Or, certaines mesures nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositifs -notamment celles qui mettent en jeu des libertés publiques ou qui relèvent du domaine répressif au sens large- sont de la compétence de l'Etat.

C'est pourquoi le présent article habilite le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 12 octobre 2005 sous la présidence de M. Jacques Valade, président , la commission a examiné le rapport de M. Alain Dufaut sur le projet de loi n° 284 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs .

Un large débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Jacques Valade, président , a félicité le rapporteur et souligné la complexité de la lutte contre le dopage, notant que l'imagination des fraudeurs et l'inventivité des industries chimiques rendaient délicate la détermination des seuils de répression.

M. Jacques Legendre s'est ensuite inquiété que deux évolutions proposées par le texte n'entraînent une régression par rapport au droit existant. Il a regretté que le nouveau partage des compétences entre les fédérations nationales et internationales remette en cause le principe de « tolérance zéro » vis-à-vis du dopage, consensuellement mis en oeuvre en France depuis de nombreuses années. Déplorant le laxisme de certaines fédérations internationales, il a estimé que l'alignement du droit français sur les règles établies au niveau mondial était prématuré.

Il s'est, enfin, interrogé sur les conséquences de l'indépendance de la future agence, redoutant que le désengagement des pouvoirs publics ne soumette ses représentants aux pressions parfois ambivalentes du mouvement sportif.

Sans sous-estimer le risque de nivellement par le bas, M. Alain Dufaut, rapporteur , a rappelé que l'harmonisation internationale des règles relatives au dopage constituait non seulement une avancée, mais aussi une contrainte pour la France, depuis l'adoption de la déclaration de Copenhague en mars 2003. Il a estimé que l'engagement du ministre chargé des sports de faire évoluer le code mondial antidopage dans le sens d'une plus grande rigueur constituait une première garantie.

Quant à l'indépendance de la future agence, il a considéré que son conseil d'administration, composé de magistrats, de scientifiques et de sportifs, lui conférait une réelle autonomie.

M. Jean-Marc Todeschini a déploré le monopole du contrôle des fédérations internationales sur certaines compétitions se déroulant en France, estimant que la nouvelle répartition des compétences aurait des conséquences désastreuses sur l'image de certains sports, en particulier le cyclisme, et regretté que la France ait accepté de faire cette concession dans la perspective de la candidature de Paris aux Jeux Olympiques.

Concernant l'indépendance de la future agence, il a regretté la coexistence au sein d'une même structure des fonctions de contrôle et d'analyse, craignant que l'on ne reproche à l'agence d'être à la fois juge et partie.

Il s'est enfin inquiété de l'instauration du dispositif des autorisations d'usage thérapeutique (AUT), s'interrogeant sur la possibilité pour le médecin de prescrire au sportif malade un « congé de maladie », préférable, selon lui, à une « autorisation de se doper ».

En réponse à ces interrogations, M. Alain Dufaut, rapporteur , a indiqué que, d'une part, la nouvelle répartition des compétences proposée par le texte n'induirait aucun changement en ce qui concerne les contrôles du Tour de France cycliste et que, d'autre part, la mise en place de procédures hermétiques au sein de l'agence devrait garantir une parfaite indépendance des départements de contrôle et d'analyse en son sein.

M. Pierre Martin a soulevé la difficulté particulière du contrôle des jeunes sportifs, souvent encadrés par un environnement familial très présent.

Déplorant la diversité du traitement du dopage en fonction de la fédération sportive compétente, il a regretté que le cyclisme fasse toujours figure de contre-exemple en matière de lutte contre le dopage, alors même que les pratiques en vigueur dans d'autres disciplines, notamment le football, n'augurent pas de plus de rigueur en la matière.

Espérant moins d'hypocrisie à ce sujet, il a craint que l'accélération du rythme des compétitions ne continue d'encourager les pratiques dopantes et la recherche de substances toujours plus sophistiquées.

Partageant ce point de vue, M. Alain Dufaut, rapporteur , a reconnu que tous les sports, professionnels ou amateurs, étaient concernés par le dopage, et rappelé qu'avec 9.000 contrôles par an, la France était le pays le plus sévère compte tenu du nombre de sportifs contrôlés.

Évoquant la loi sur le sport professionnel adoptée à la fin de l'année 2004, M. Serge Lagauche a souhaité recentrer les débats sur la question de la médiatisation et de la financiarisation du sport, responsables, selon lui, en grande partie, des dérives aujourd'hui constatées dans certaines disciplines.

Il a particulièrement insisté sur les effets pervers générés par les contraintes dues aux retransmissions télévisées des compétitions sportives, entraînant une accélération du calendrier sportif, qui fait subir aux sportifs des rythmes difficilement soutenables.

Abondant dans son sens, M. Jacques Valade, président , a évoqué le retour de Marion Jones, dont il a estimé qu'il était motivé par des raisons plus économiques que sportives.

Enfin, M. Ivan Renar a souligné les fondements humanistes de la lutte contre le dopage, rappelant que celle-ci relevait également d'un impératif de défense des valeurs telles que la loyauté ou la protection de la dignité humaine. A cet égard, il s'est interrogé sur la possibilité d'introduire dans le rapport une dimension plus morale, qui pourrait figurer en propos introductif.

Appuyant ces propos, M. Alain Dufaut, rapporteur , a rappelé que le second volet du texte, relatif à la santé des sportifs, avait précisément pour objet de dissocier le volet répressif de la dimension humaine de la lutte contre le dopage, et considéré que cette dimension méritait effectivement de figurer en préambule.

A l'issue de ce débat, la commission a procédé à l'examen des articles au cours duquel sont intervenus, outre M. Jacques Valade, président, MM. Jacques Legendre, Bernard Murat, Jean-Marc Todeschini et Ivan Renar .

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié, le groupe socialiste s'abstenant.

ANNEXE I - LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

- M. Jean-François LAMOUR , ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

- Docteur Christian PALIERNE, adjoint en chef du département médical de l'INSEP.

- MM. Marc SAMSON et Emmanuel TRIBOULET, respectivement président et secrétaire général du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage.

- M. Thierry BOURGUIGNON, directeur commercial de la marque de cycles LOOK pour la région PACA, adjoint au sport de la Ville d'Avignon, ancien coureur cycliste professionnel de 1989 à 2000.

* ¹ C'est le titre du Figaro du vendredi 13 août 2004 (sous titré, « Dopage : cinq années qui ont changé la donne »).

* ² Le boxeur kenyan David Munyasia, le cycliste suisse Oscar Camenzing, le coureur de fond irlandais Cathal Lombard et le sprinter américain Jérome Young ont notamment été déclarés positifs.

* ³ En mars 2003, le coureur espagnol Jesus Manzano révélait, dans le quotidien sportif AS, la réalité du dopage dans le peloton : transfusions sanguines qui tournent mal, cures d'érythropoïétine et d'hormones de croissance prescrites par le médecin de l'équipe.

* ⁴ La loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé de sportifs et à la lutte contre le dopage.

* ⁵ Source : le rapport n° 442 (97-98), déposé par M. François Lesein au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat.

* ⁶ Sans force juridique contraignante, elle témoigne de la volonté des 163 Etats signataires de se conformer au Code Mondial antidopage.

* ⁷ Loi n° 89-432 relative à la prévention et à la répression de l'usage de produits dopants à l'occasion des compétitions et manifestations sportives.

* ⁸ En février 1999, s'est tenue, sous l'égide du CIO, une conférence mondiale consacrée au dopage, à laquelle ont participé le mouvement sportif, les gouvernements intéressés ainsi que des organisations internationales parmi lesquelles le Conseil de l'Europe.

* ⁹ Aujourd'hui, 163 gouvernements ont signé la « déclaration de Copenhague », ce qui témoigne leur acceptation de l'AMA et leur intention de mettre en pratique le code mondial antidopage dans leur législation interne.

* ¹⁰ Loi du 28 juin 1989 « relative à la prévention et à la répression de l'usage des produits dopants à l'occasion des manifestations et compétitions sportives ».

* ¹¹ M. François Lesein, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat.

* ¹² Article L.3633-2 du code de la santé publique : Est puni d'un emprisonnement de six mois et d'une amende de 7 500 euros le fait de s'opposer à l'exercice des fonctions dont sont chargés les agents et médecins habilités en vertu de l'article L. 3632-1. Est puni des mêmes peines le fait de ne pas respecter les décisions d'interdiction prononcées en application des articles L. 3634-2 et L. 3634-3.

* ¹³ Précitée, voir page 4 du rapport.

* ¹⁴ Voir le bulletin de la commission des affaires culturelles du 6 avril 2005.

* ¹⁵ Voir le rapport n°416 (1997-1998), fait par M. François Lesein au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat.

* ¹⁶ Suite à une demande du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative

* ¹⁷ D'importantes subventions ont été accordées aux fédérations, par le biais des volets médicaux des conventions d'objectifs, afin d'assurer tout ou partie du financement du suivi médical.

* ¹⁸ La nature de ces examens complémentaires et leur périodicité sont également fixées par l'arrêté du 11 février 2004.

* ¹⁹ Interview du professeur Gérard Dine, spécialiste du combat antidopage, dans le journal « Publi info ».

* ²⁰ Loi n° 99-223 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage

* ²¹ Rapport n° 442 (1997-1998) de M. François Lesein, fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, déposé le 20 mai 1998.

* ²² Le nouvel article L. 3632-2-3 du code de la santé publique dispose que « L'Agence française de lutte contre le dopage peut, à la demande de l'organisme international chargé de la lutte contre le dopage reconnu par le Comité international olympique ou d'une fédération sportive internationale, diligenter des contrôles à l'occasion des compétitions ou des manifestations sportives organisées ou autorisées par une fédération sportive autres que celles mentionnées au 2° de l'article L. 3612-1 ».

* ²³ Voir le nouvel article L. 3612-1.- I.- 1, inséré à l'article 2 du présent projet de loi.

* ²⁴ C'est le a du 2) du I-1° de l'article L. 3612-1 (article 2 du projet de loi).

* ²⁵ M. Jean-François Lamour a été auditionné par la commission des affaires culturelles du Sénat le 6 avril 2005.

* ²⁶ Ouvert depuis le mois de novembre 1998, ce numéro vert national gratuit dispose de l'intérêt considérable d'assurer la confidentialité des appels et l'anonymat des appelants. Il fonctionne du lundi au vendredi de 10 heures à 20 heures.

* ²⁷ Article L.3631-2 du code de la santé publique : « La liste des substances et procédés dopants établie par l'arrêté prévu à l'article L. 3631-1 est la même pour toutes les disciplines sportives ». L'article 20 du présent projet de loi propose d'abroger cette disposition.

* ²⁸ Le sportif et la fédération internationale doivent alors, devant le TAS, acquitter chacun un droit de greffe qui s'établissait en 2004 à 500 francs suisses (327 euros). Si la fédération internationale refuse de payer, il revient au sportif de faire l'avance de la somme due par la fédération. S'il ne le fait pas, l'affaire n'est pas examinée.

* ²⁹ En particulier l'annexe 36-1 du code de la santé publique portant règlement sanitaire type des fédérations sportives agréées relatif à la lutte contre le dopage, mentionné à l'article L. 3634-1.

* ³⁰ Dans la liste pour 2005 établie par l'AMA, ces substances sont l'éphédrine, la méthyléphédrine, la L-méthylamphétamine, les cannabinoïdes, tous les béta2-agonistes (excepté le clenbutérol), la probénécide, les glucocorticoïdes, les béta-bloquants et l'alcool.

* 31 L'article 15.1 du Code mondial antidopage, précise qu'« une organisation unique et une seule, devrait être responsable d'initier et de réaliser les contrôles lors d'une manifestation donnée. Lors de manifestations internationales, le recueil des échantillons devra être initié et réalisé par l'organisation internationale sous l'égide de laquelle la manifestation est organisée ».

* ³² Voir le rapport de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2005 portant sur les crédits du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

* ³³ Source : le rapport annuel du CPLD pour 2005.

* ³⁴ Parmi lesquels des supports pédagogiques (édition, jeux de société, CDRoms, sites Internet et kits pédagogiques), actions didactiques (théâtre forum, intervention dans les classes), formations (de cadres, brevets d'Etat), enquêtes et évaluations (questionnaires) ou réseaux et lieux d'accueil

* ³⁵ Voir le rapport d'activité du CPLD pour 2005.

* ³⁶ Ce statut a été introduit par le nouvel article L. 621-1 du code monétaire et financier modifié par la loi sur la sécurité financière.

* ³⁷ Restituée par la loi n° 2003-706 de sécurité financière du 1er août 2003.

* 38 Créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

* ³⁹ Notamment, elle peut agir en justice et être convoquée devant les tribunaux.

* ⁴⁰ Interrogé à ce sujet, le Secrétaire général du CPLD évalue le montant des cotisations à environ 200 000 euros.

* ⁴¹ Il « contribue à la régulation des actions de lutte contre le dopage » sur l'ensemble du territoire français, dans la rédaction de l'actuel article L. 3612-1 du code de la santé publique.

* ⁴² Art. L. 3612-1 du code de la santé publique : « ... Il adresse aux fédérations sportives des recommandations sur les dispositions à prendre en application de l'article L. 3621-1, ainsi que sur la mise en oeuvre des procédures disciplinaires mentionnées à l'article L. 3634-1. »

* ⁴³ Source : le Bulletin des commissions de l'Assemblée nationale du 22 mars 2005.

* ⁴⁴ Notamment les coûts salariaux induits par le recrutement d'agents sous statut privé.

* ⁴⁵ Voir le rapport d'information n° 431 (2003-2004) du 27 juillet 2004- par M. Philippe M arini, fait au nom de la commission des finances du Sénat, intitulé : « La loi de sécurité financière : un an après ? », à propos du bilan des coûts de fonctionnement de l'Autorité des marchés financiers.

* ⁴⁶ Rapport d'activité 2004 du CLPD, page 97.

* ⁴⁷ Sous la réserve que les laboratoires mentionnés dans le projet de loi ne sont pas des laboratoires d'analyse de biologie médicale au sens du code la santé publique.

* ⁴⁸ Loi n° 99-223 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage

* ⁴⁹ Ces disciplines sont : les sports de combat pour lesquels la mise « hors de combat » est autorisée ; l'alpinisme de pointe ; les sports utilisant des armes à feu ; les sports mécaniques ; les sports aériens, à l'exception de l'aéromodélisme et les sports sous-marins.