Proposition de résolution modifiant le Réglement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

B. UNE NOUVELLE NOMENCLATURE

L'article 43 de la loi organique du 1 ^er août 2001 améliore la lisibilité des dépenses de l'Etat, étend les prérogatives des parlementaires et responsabilise davantage les gestionnaires des deniers publics.

1. Une meilleure lisibilité des dépenses de l'Etat

Sous le régime de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les crédits budgétaires devaient être votés par titre et, à l'intérieur d'un même titre, par ministère . Ils étaient spécialisés par chapitre et détaillés , à titre d'information, par article et par paragraphe .

L'ordonnance distinguait les services votés et les mesures nouvelles.

Représentant le minimum des dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement, les services votés faisaient l'objet d'un vote unique.

Contrairement à la lettre de l'ordonnance organique, les assemblées avaient pris l'habitude d'examiner les mesures nouvelles par ministère et par titre. Les crédits de paiement et les autorisations de programme afférents aux dépenses civiles étaient répartis par ministère conformément à des « états des dépenses » annexés au projet de loi de finance : l'état B pour les premiers et l'état C pour les secondes. Deux articles fixaient les crédits du ministère de la défense, l'un pour les dépenses ordinaires, l'autre pour les dépenses en capital.

Cette pratique a contribué à perpétuer une vision institutionnelle des dépenses publiques au lieu de privilégier une vision fonctionnelle, c'est-à-dire par secteur ou par activité.

A compter de la loi de finances pour 2006, les crédits ne seront plus examinés en fonction de la nature de la dépense mais de sa finalité . Ils seront regroupés et votés par mission , spécialisés par programme et détaillés par action et par titre .

Conçues pour identifier les politiques de l'Etat, les missions devront former « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie et relevant d'un ou de plusieurs services d'un ou de plusieurs ministères ». Un même ministère pourra ainsi contribuer à plusieurs missions.

Les programmes devront regrouper « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Les crédits ne finançant pas des actions auxquelles des objectifs peuvent être associés seront spécialisés par dotation . Il s'agit des crédits destinés aux pouvoirs publics (Assemblée nationale, Sénat, présidence de la République, etc.), de la provision destinée aux augmentations salariales des fonctionnaires, lorsque celles-ci ne sont pas définies précisément dès le projet de loi de finances, et des crédits destinés à faire face à des dépenses accidentelles.

Les crédits d'un programme ou d'une dotation seront limitatifs , à l'exception des crédits relatifs à la charge de la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat qui auront un caractère évaluatif et seront ouverts sur des programmes spécifiques.

Ils seront présentés par action et par titre , cette présentation n'ayant qu'une valeur indicative sauf pour les dépenses de personnel. L'action contribuera à préciser les services rendus et les finalités des politiques publiques. Sept titres sont prévus, relatifs aux dotations des pouvoirs publics, aux dépenses de personnel, aux dépenses de fonctionnement (hors personnel), aux charges de la dette de l'Etat, aux dépenses d'investissement, aux dépenses d'intervention et aux dépenses d'opérations financières. L'article 5 de la loi organique établit une liste de 18 catégories de dépenses figurant dans chacun de ces titres.

Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel, limitatifs en application de l'article 7 de la loi organique, seront assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds seront spécialisés par ministère. En application de l'article 43 de la loi organique, ils feront l'objet d'un vote unique.

	Ordonnance organique	Loi organique
Vote	titre / ministère	mission
Spécialité	chapitre	programme
Information	article paragraphe	action / titre

La maquette budgétaire provisoire communiquée par le Gouvernement au Parlement comporte 47 missions : 34 missions pour le budget général et 13 pour les budgets annexes et les comptes spéciaux. 25 missions seraient ministérielles et 9 interministérielles ^{2 ( * )} . 132 programmes seraient substitués aux quelque 850 chapitres budgétaires. A titre d'exemples :

- la mission « sécurité » regrouperait le programme « police nationale », qui relève du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et le programme « gendarmerie nationale », qui relève du ministère de la défense ;

- la mission « justice » comprendrait six programmes relevant tous du ministère de la justice.

Mission « justice »
								(en euros)
Programme					Ministère	LFI 2004		PLF 2005
Justice administrative					Justice	188 044 113		193 456 507
Justice judiciaire					Justice	2 120 822 277		2 177 788 667
Administration pénitentiaire					Justice	1 815 393 104		1 873 129 996
Protection judiciaire de la jeunesse					Justice	647 500 142		676 840 065
Accès au droit et à la justice					Justice	323 392 740		333 168 856
Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés					Justice	184 229 861		203 721 665
Total						5 279 382 237		5 458 105 756
Source : Avant-projet annuel de performance, annexé au projet de loi de finances pour 2005.
		Programme « protection judiciaire de la jeunesse »(PLF 2005)
		(en euros)
Actions			Titre 2	Titre 3			Titre 5		Titre 6	Total
			Dépenses de personnel	Dépenses de fonctionnement			Dépenses d'investissement		Dépenses d'intervention
01	Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants		134 811 417	106 186 250			4 792 785		0	245 790 452
02	Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs		100 018 859	207 298 785			4 181 255		0	311 498 899
03	Soutien		63 862 735	16 592 825			2 696 346		2 598 786	85 750 692
04	Formation (CNFE)		22 435 201	7 865 171			3 499 650		0	33 800 022
	Total		321 128 212	337 943 031			15 170 036		2 598 786	676 840 065
Source : Avant-projet annuel de performance, annexé au projet de loi de finances pour 2005.

* ² « Recherche et enseignement supérieur », « enseignement scolaire », « sécurité », « politique des territoires », « solidarité et intégration », « sécurité sanitaire », « aide publique au développement », « médias », « régimes sociaux et de retraite », ainsi que le compte d'affectation spéciale « soutien aux médias ».