III. UNE TRANSPOSITION EN GRANDE PARTIE RÉALISÉE
A. UNE ANTICIPATION EN TERMES D'ORGANISATION ET DE PROCÉDURE DE SANCTION PAR LA LOI DE SÉCURITÉ FINANCIÈRE DU 1ER AOÛT 2003
1. Une autorité administrative unique
La volonté de faire reposer le système de régulation financière de chaque Etat membre sur une autorité nationale de marché unique irrigue l'ensemble du Plan d'action pour les services financiers . Elle ne s'est donc pas traduite exclusivement dans le dispositif de prévention de l'abus de marché, mais également dans la législation relative aux offres publiques d'acquisition et à l'information du marché fournie par les sociétés cotées. Cette exigence européenne, jointe à un consensus de place dans lequel votre rapporteur général avait pris une part active 19 ( * ) , a motivé la fusion des deux anciennes autorités de marché françaises , la Commission des opérations de bourse (COB, autorité administrative) et le Conseil des marchés financiers (CMF, instance professionnelle), en une autorité unique et investie de pouvoirs étendus, l'Autorité des marchés financiers. La création de l'AMF constituait ainsi la principale disposition de la loi de sécurité financière n° 2003-706 du 1 er août 2003, en son titre premier.
2. Les nouvelles garanties organisationnelles et procédurales apportées en matière d'enquête et de sanction sur les manquements boursiers
Au-delà de la nouvelle structure d'ensemble de la régulation financière en France, la loi de sécurité financière précitée a transposé certaines dispositions précises de la législation communautaire sur l'abus de marché, telles que l'obligation de déclaration à l'autorité compétente des transactions des dirigeants d'un émetteur et des personnes qui leur sont liées sur les titres dudit émetteur (cf. commentaire de l'article 3 du présent projet de loi).
Elle a, en outre, répondu à certaines critiques auparavant formulées sur le fonctionnement de la COB, en renforçant les pouvoirs de la nouvelle autorité, en particulier le champ de l'injonction administrative, et surtout en procédant à une clarification et à une sécurisation de son régime de sanction administrative , qui est naturellement très impliqué dans la répression de l'abus de marché.
Sans revenir sur les détails de la procédure de contrôle et de sanction, décrite dans le rapport d'information que votre rapporteur général a déposé en 2004 sur la loi de sécurité financière 20 ( * ) , rappelons qu'elle tend à la fois à mieux l'articuler avec les sanctions pénales, à renforcer son effectivité et son impartialité, et à éviter les contestations (et en particulier les annulations qui avaient conduit à un affaiblissement de l'autorité de la COB) au regard des prescriptions de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme sur le droit au procès équitable comme du respect du principe du contradictoire. La loi de sécurité financière précitée a ainsi institué une séparation stricte entre le Collège et la commission des sanctions et a clairement distingué les phases successives de la procédure, que sont l'enquête préalable, qui relève des services de l'AMF et du Collège, l'instruction par le rapporteur 21 ( * ) , et la sanction proprement dite, prononcée par la commission des sanctions.
* 19 Dès 1994, dans le rapport de la commission des finances du Sénat n° 578 (1993-1994) intitulé « La mise en place du marché unique des services financiers - La transposition en droit français de la directive sur les services d'investissement », votre rapporteur général soulignait les problèmes de frontières, compétitions et surenchères nés de la juxtaposition d'une autorité publique, la COB, et des deux autorités professionnelles qui préexistaient au CMF, le Conseil des marchés à terme et le Conseil des bourses de valeurs.
A deux reprises, lors de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques puis du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, votre rapporteur général a également pris l'initiative de proposer des dispositions tendant à réformer et unifier les autorités financières.
* 20 « La loi de sécurité financière : un an après », rapport d'information n° 431 (2003-2004).
* 21 La loi de sécurité financière a notamment tiré les conséquences de la jurisprudence de la Cour de cassation sur la COB (cf. Cass. ass. plén. 5 février 1999, affaire Oury ), qui a jugé que la présence du rapporteur lors des délibérations de la commission des sanctions n'était pas conforme à l'exigence d'impartialité.