Article L. 213-9-2 [nouveau] du
code de l'environnement -
Définition des interventions de
l'agence de l'eau
L'article 35 explicite, à travers l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement, les axes d'interventions de l'agence de l'eau et dont les principes généraux ont été rappelés à l'article L. 213-8-1 [nouveau] du même code.
Le paragraphe I de l'article L.213-9-2 [nouveau] expose que l'agence peut apporter des concours financiers, dans le cadre de son programme pluriannuel d'interventions, sous forme de subventions, de primes ou d'avances remboursables versées à des personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins, dans la mesure où ces actions ou travaux sont de nature à éviter des dépenses futures plus élevées ou à contribuer à leur maîtrise.
Proposition de votre commission :
La rédaction proposée pour cet alinéa s'inspire très largement du second alinéa de l'article L. 213-6, en élargissant cependant considérablement le champ d'intervention possible de l'agence, à travers la prise en compte d'actions ou de travaux d'intérêt général, ce qui va très au-delà du principe fondateur de l'action des agences de l'eau , à savoir faciliter les actions d'intérêt commun au bassin ou au groupe de bassins.
Cette évolution ne paraît pas souhaitable car elle remet en cause le principe même de fonctionnement des agences en autorisant les agences de l'eau à intervenir sur toute opération d'intérêt général, même si cet élargissement est tempéré par le fait que cette opération doit éviter des dépenses futures plus élevées ou contribuer à leur maîtrise. Mais a priori, il s'agit des dépenses des maîtres d'ouvrage et non pas de celles des agences, ce qui n'induit aucune limite particulière pour ces dernières. Il vous est donc proposé de supprimer cette possibilité .
S'agissant des modalités d'intervention des agences de l'eau, il est nécessaire de préciser qu'il peut s'agir de concours financiers directs ou indirects, afin de prendre en compte les mécanismes d'intervention envers les communes rurales , pour lesquels votre commission vous proposera une procédure de contractualisation avec les départements.
De plus, le financement d'actions par l'intermédiaire de structures relais sera également nécessaire pour développer les interventions en faveur de l'assainissement autonome, via les collectivités ou des associations de réhabilitation de l'habitat. Cette disposition permettra ainsi aux agences de démultiplier leur action encourageant la réduction des pollutions éparses tout en maîtrisant leurs charges de fonctionnement.
En outre, votre commission estime que la rédaction retenue pour définir les objectifs d'intervention des agences est complexe et gagnerait à être simplifiée en rappelant que la justification des interventions des agences est la gestion optimisée de la ressource en eau et des milieux aquatiques , telle que visée à l'article 213-8-1 [nouveau] du code de l'environnement.
Enfin, s'agissant des primes pouvant être versées par les agences, il convient de préciser qu'il s'agit de primes de résultat afin de soutenir les programmes des collectivités territoriales en matière de dépollution ou d'assainissement, non pas seulement pour les investissements qu'elles doivent réaliser, mais aussi au vu des résultats obtenus, comme par exemple la pollution effectivement retirée. Ce type de soutien s'inscrit très exactement dans la logique de la directive cadre sur l'eau qui fixe des obligations de résultat et non de moyens.
Le second alinéa du paragraphe I de l'article L.213-9-2 [nouveau] précise que les concours de l'agence ne sont définitivement acquis que sous réserve du respect des prescriptions relatives à l'eau résultant de la réglementation en vigueur. Les agences seront tenues de vérifier que les travaux financés ont fait l'objet des autorisations administratives éventuellement nécessaires au titre de la police de l'eau ou des installations classées. Cette disposition illustre la volonté du Gouvernement de mieux coordonner l'application de la réglementation dans le domaine de l'eau et les interventions des agences, ce qui apparaît tout à fait souhaitable, afin de répondre aux obligations de résultat fixées par la directive cadre sur l'eau.
Mais pour que ce lien plus étroit entre l'intervention des agences et le respect de la réglementation soit effectif et efficient, il faut poursuivre la réforme de la police de l'eau, tant du point de vue des textes que s'agissant de sa mise en oeuvre. La simplification du droit en matière de police de l'eau et de la pêche à laquelle une ordonnance prise en application de la loi n° 2004-1343 di 9 décembre 2004 de simplification du droit est en train de procéder, devrait contribuer à cette simplification.
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En ce qui concerne la réorganisation de la police de l'eau et des milieux aquatiques, la circulaire du 26 novembre 2004 tend à mettre en place un service unique de l'eau, afin de rationaliser et de mutualiser les moyens. Le responsable du service disposera, par délégation du préfet, d'une autorité fonctionnelle sur les gardes du Conseil supérieur de la pêche. En outre, la circulaire fait évoluer les compétences des Missions interservices de l'eau (MISE), afin de renforcer leur cohérence sous l'autorité des préfets. Enfin, le rôle des directions régionales de l'environnement (DIREN), chargées sous l'autorité du préfet de région de développer un lien entre le département (niveau de terrain opérationnel) et la région et le bassin (en charge de la planification et de la définition d'objectifs généraux). Ainsi la DIREN sera en charge de l'animation et de la coordination des missions des MISE et des services de police de l'eau. |
Le paragraphe II de l'article L. 213-9-2 [nouveau] indique que l'agence participe financièrement à la réalisation des SAGE, ce qui doit permettre de lever l'un des obstacles identifiés à l'élaboration plus rapide de ces documents, et votre commission vous propose de l'adopter sous réserve d'un amendement rédactionnel de précision.
Le paragraphe III autorise les agences de l'eau à mener des actions de coopération internationale dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.
Il s'agit, en réalité, de la reprise -sans modification- de l'article 2 de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.
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L'article 2 de la loi a inscrit ce dispositif à l'article L. 213-6 du code de l'environnement, mais le contenu de celui-ci est supprimé du fait de la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, proposée par l'article 41 du projet de loi. Il est donc prévu d'inscrire cette possibilité d'action des agences parmi la liste des interventions énumérées à l'article L. 213-9-2 [nouveau], afin de donner une base légale et un encadrement juridique pour des actions qui se pratiquent déjà et ont largement démontré leur efficacité. Elles s'inscrivent en effet dans un cadre de coopération décentralisée particulièrement bien adaptée aux enjeux de l'alimentation en eau potable et de l'assainissement. Ces actions se concrétisaient par le biais de jumelages avec les homologues étrangers des agences de l'eau ou de financement d'actions relatives à l'eau potable à l'assainissement dans les pays en voie de développement. Mais, à la suite d'observations provisoires de la Cour des comptes constatant, en décembre 2002, que les activités de coopération de l'agence Rhin-Meuse méconnaissaient le principe de spécialité de l'établissement public, toutes les actions ont été interrompues. |
Il convient de souligner, pour s'en féliciter, que lors de l'examen de la proposition de loi de notre ancien collègue Jacques Oudin, qui est à l'origine de la loi du 9 février 2005, le Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des lois, a prévu que les interventions des agences devaient faire l'objet de conventions soumises à l'avis du comité de bassin et précisé qu'elles devaient concerner les domaines de l'eau et de l'assainissement 73 ( * ) .
Il faut enfin rappeler que cette faculté d'agir s'inscrit dans la limite de 1 % du budget des agences, et relever que les personnels des agences pourront participer, dans le respect de leurs règles statutaires propres, à ces actions de coopération internationale. En 2002, les actions de coopération de l'agence Seine-Normandie, la plus impliquée dans ce domaine, représentaient 0,1 % de son budget.
Le paragraphe IV de l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement indique que l'agence de l'eau peut percevoir, à la demande d'un établissement public territorial de bassin (EPTB) et pour le compte de celui-ci, des redevances instituées par cet établissement. Cette disposition faciliterait l'intervention des EPTB dans des projets d'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin, ou pour un programme d'entretien ou d'aménagement d'un cours d'eau, en application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.
Proposition de votre commission :
Il apparaît tout à fait intéressant de renforcer les moyens d'action des EPTB, dont l'utilité a été rappelée ci-dessus, mais surtout de favoriser l'émergence de projets d'aménagement ou d'entretien à l'échelle d'un bassin ou d'un cours d'eau comme prévu à l'article L. 211-7 du code de l'environnement et modifié par l'article 1 er du projet de loi. C'est pourquoi, votre commission vous suggère de viser cet article de code, pour prendre en compte, en sus des EPTB, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats visés par cet article .
Le paragraphe V prévoit que les agences de l'eau contribuent financièrement aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, tel que créé par l'article 41 du projet de loi, à travers une nouvelle rédaction de l'article L. 213-2 du code de l'environnement. Il est précisé que la contribution des agences est fixée chaque année par décret dans les limites fixées par la loi.
Proposition de votre commission :
S'agissant du commentaire sur la définition et le rôle de l'ONEMA, votre rapporteur vous renvoie à l'analyse de l'article 41 du projet de loi, mais il convient ici de présenter les conséquences financières du nouveau dispositif, puisque, comme indiqué dans l'étude d'impact, l'essentiel des ressources de l'ONEMA sera assuré par un prélèvement sur les usagers de l'eau, au travers d'une contribution versée par les agences de l'eau .
L'objectif poursuivi est de conférer un caractère légal et pérenne aux prélèvements opérés depuis plusieurs années par l'Etat sur les ressources des agences, pour financer des actions de solidarité ou d'intérêt commun aux agences de l'eau et, de façon plus insidieuse, compenser des ressources budgétaires insuffisantes, afin de « sauver » le Conseil supérieur de la Pêche.
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Rappel des prélèvements opérés sur le budget des agences de l'eau 1. Les fonds de concours Le Gouvernement justifie l'instauration de fonds de concours par l'article 14 de la loi du 16 décembre 1964 précitée (codifiée à l'article L. 213-6 du code de l'environnement). En théorie, l'instauration de ce fonds suppose l'accord formel des agences. La loi de finances pour 1997 instaure un fonds de concours de 110 millions de francs (16,77 millions d'euros) affectés à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues ; ce fonds a été abondé de la même somme en 1998. La loi de finances pour 1999 crée un deuxième fonds de concours de 140 millions de francs (21,3 millions d'euros) destiné au financement des moyens techniques affectés à la police de l'eau par le Conseil supérieur de la pêche, ainsi qu'à une augmentation des crédits consacrés aux banques de données sur l'eau et aux réseaux de mesures. Le deuxième fonds s'ajoutant au premier, les agences de l'eau versent au total 250 millions de francs (38,11 millions d'euros). 2. La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) L'article 58 de la loi de finances pour 2000 instaure d'une part un fonds finançant les actions de solidarité pour l'eau, et le prélèvement de solidarité versé par les agences de l'eau, qui constitue une dépense obligatoire. Le montant du prélèvement a été fixé à 500 millions de francs (76,2 millions d'euros), soit 5,7 % des redevances des agences en 2000. L'article 30 de la loi de finances pour 2001 a reconduit le même montant. L'article 29 de la loi de finances pour 2002 le porte à 81,6 millions d'euros, soit + 7 % de hausse. L'article 44 de la loi de finances pour 2003 maintient le prélèvement à 81,6 millions d'euros, mais 60 millions d'euros sont affectés au FNSE et 21,6 millions d'euros au budget général. Selon la communication établie par la Cour des comptes à la demande du Sénat en octobre 2003, sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, de 2000 à 2002, 238 millions d'euros de crédits ont été ouverts et seulement 118 millions d'euros consommés. Le rapport relève plusieurs défauts du dispositif, notamment l'excès des recettes par rapport aux besoins, le financement de programmes ou d'actions sans véritable étude prévisionnelle d'objectifs et de coûts, l'opacité d'un prélèvement fiscal assis sur des redevances et enfin celle induite par l'absence de spécialité des dépenses. 3. La budgétisation du FNSE L'article 21 de la loi de finances pour 2004 clôture le compte spécial mais maintient le prélèvement opéré sur les agences à hauteur de 83 millions d'euros, qui est affecté au budget général. |
Le projet de loi instaure donc un financement de l'ONEMA par les agences de bassin, en contrepartie de la suppression, par l'article 49 du projet de loi, du prélèvement de solidarité pour l'eau versé à l'Etat par les agences de l'eau, à travers l'abrogation des quatre premiers alinéas du II de l'article 58 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 portant loi de finances pour 2000.
Votre commission accepte le principe de faire financer l'ONEMA par le budget des agences, dès lors que le montant de ce financement est encadré . Le renvoi au décret pour la fixation du montant annuel prélevé pour chaque agence ne constitue pas une garantie suffisante contre la tentation de vouloir augmenter chaque année, dans la loi de finances, le montant de la contribution des agences au financement de l'ONEMA, alors même que l'enveloppe globale des dépenses des agences est plafonnée à 12 millions d'euros pour la période 2007-2012, soit 2 milliards d'euros par an. Dans le projet de loi, il est indiqué, pour la même période, que le total des contributions annuelles ne dépasse pas 108 millions d'euros, ce qui correspond à 5,4 % du total des dépenses des agences.
Votre commission souhaite, à tout le moins, que le montant de la contribution de chaque agence soit calculée sur la base de leur potentiel économique , afin d'assurer une péréquation entre les agences de l'eau qui ne disposent pas des mêmes ressources et qui sont plus ou moins concernées par la solidarité envers les communes rurales qu'elles assument depuis le 1 er janvier 2005.
En outre, il vous est proposé, par coordination avec l'encadrement des dépenses des agences fixé par un arrêté conjoint, de prévoir la même procédure pour la fixation des contributions respectives de chaque agence de l'eau .
Le paragraphe VI de l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement prévoit que l'agence attribue des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.
Il s'agit de la reprise de la disposition introduite par l'article 121 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, qui succède au Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) budgétisé en 2004. Cet article complétait l'article 213-6 du code de l'environnement pour y faire figurer cette nouvelle compétence des agences.
Le projet de loi sur l'eau opérant une réorganisation dans les articles du code, cette disposition doit être reprise à l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement.
On peut signaler que le mécanisme est inchangé s'agissant de la prise en charge par l'Etat de la solidarité envers les communes rurales en matière d'eau et d'assainissement, dans les départements d'outre-mer et Mayotte. Le dispositif reste financé par une taxe sur la consommation d'eau potable distribuée versée au budget de l'Etat et les articles L. 2335-9 et L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales ont été modifiés en conséquence.
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1. Le financement du FNDAE et son évolution Créé par le décret n° 54-982 du 1 er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture, dont les ressources proviennent, en application de l'article L. 2335-10, du code général des collectivités territoriales : - pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1 er janvier 1996 ; - pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU). En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU. En 2003, le versement du PMU a été supprimé. L'article 38 de la loi de finances pour 2004 clôture le compte d'affectation spéciale et budgétise le produit de la redevance. Les crédits sont inscrits au budget de l'agriculture sur l'article 40 du chapitre 61-40. 2. Les missions du FNDAE telles que prévues par l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales - L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales. - L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979). - Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales. - Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau. |
Extrait du rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Joël Bourdin au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2004 - Deuxième partie : résultats du contrôle sur le FNDAE.
Il convient de souligner que ce transfert vaut à la fois pour les opérations nouvelles et pour les opérations actuellement engagées ayant bénéficié d'une subvention du FNDAE mais non encore soldées.
En contrepartie, la taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable est supprimée en métropole. De plus, les agences ont été invitées à modifier leur budget et autorisées à modifier en tant que de besoin le niveau de leurs ressources.
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Les autorisations de programme supplémentaires votées par les conseils d'administration des 6 agences pour faire face au transfert du FNDAE jusqu'au 31 décembre 2006, terme du 8 ème programme, s'élèvent à 245,6 millions d'euros. Selon les agences, les mesures fiscales correspondantes sont les suivantes : - Artois-Picardie : aucune augmentation des redevances ; - Adour-Garonne, Loire-Bretagne et Seine-Normandie : report d'une baisse prévue d'un coefficient spécifique de la redevance des collectivités et actualisation globale des valeurs ; - Rhône-Méditerranée et Corse, Rhin-Meuse : augmentation d'un coefficient spécifique de la redevance des collectivités et actualisation globale des valeurs. Pour les opérations en cours, les engagements de l'Etat seront repris par l'agence sous forme de décisions d'attribution d'aides sur la base d'une liste d'opérations recensées par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF). Celle-ci poursuit l'instruction des dossiers jusqu'au 31 décembre 2006 avec une « certification du service fait » en vue du paiement qu'elle transmettra à l'agence. Pour les opérations nouvelles programmées dès 2005, l'agence territorialement compétente effectue une gestion directe. Les agences définiront pour 2005 et 2006 un taux de subvention en capital reconduisant le taux moyen antérieur. Lors de l'examen à mi-parcours du VIII e programme des agences, la révision opérée, au titre des dépenses nouvelles correspondant au transfert du FNDAE se traduit par 245,60 millions d'euros supplémentaires en autorisations de programmes. |
Proposition de votre commission :
Après l'analyse du dispositif proposé, votre commission des affaires économiques prend acte du transfert du FNDAE vers le budget des agences de l'eau tout en regrettant que le débat parlementaire correspondant n'ait eu lieu qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004 . Certes l'impérieuse nécessité de trouver une solution tirant les conséquences de la suppression, dans les crédits de l'agriculture pour 2005, de la dotation pour le financement et la gestion des dépenses d'adduction d'eau et d'assainissement laissait peu de temps pour envisager des solutions alternatives, notamment le transfert de cette compétence aux départements, comme suggéré par notre collègue Joël Bourdin 74 ( * ) . Mais la représentation nationale n'a pas été suffisamment associée à la concertation et on ne peut que le déplorer.
S'agissant du mécanisme proposé, votre commission s'inquiète des conséquences induites s'agissant de la nécessaire solidarité nationale envers les communes rurales , car cette péréquation ne s'exprimera plus qu'à l'échelle du bassin hydrographique, ce qui pénalisera celles d'entre elles situées dans des agences disposant de moins de ressources, du fait justement du nombre de communes rurales qu'elles desservent.
C'est pourquoi, il vous est proposé, que le montant de la contribution des agences de l'eau au financement de l'ONEMA soit calculé en fonction de leur potentiel économique et de l'importance relative de leur population rurale . Plutôt que de rétablir un mécanisme de péréquation nationale qui aurait été géré par l'ONEMA, ce qui induisait une complexité certaine dans les circuits de financements, la péréquation envers les communes rurales s'applique au calcul des contributions des agences au financement de l'ONEMA, ce qui laissera plus de disponibilités financières aux agences de l'eau, caractérisées par une forte densité de communes rurales.
En ce qui concerne les modalités de gestion des crédits consacrés à l'alimentation en eau potable et à l'assainissement des communes rurales, votre commission souhaite inscrire l'obligation d'une contractualisation entre l'agence de l'eau et les départements . Ce partenariat est déjà pratiqué par les agences s'agissant du financement de travaux d'assainissement pour la réalisation des objectifs de la directive « eaux résiduaires urbaines » ou encore des travaux effectués en rivière sous maîtrise d'ouvrage des établissements publics de coopération intercommunale.
Il importe donc de prévoir cette contractualisation s'agissant de la répartition des aides pour les travaux effectués dans les communes rurales . Il faut rappeler que la gestion des crédits de l'ex-FNDAE s'effectuait par l'intermédiaire des départements et des services déconcentrés de l'Etat. Cette compétence croisée induisait d'ailleurs des dysfonctionnements qui expliquent en partie le faible taux de consommation des crédits, comme le soulignait notre collègue Joël Bourdin dans son rapport précité.
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La lourdeur du processus décisionnel en matière de subvention du FNDAE Les autorisations de programme sont déléguées en début d'année vers la mi-février (généralement 80 % de la dotation) aux préfectures de région qui les subdélèguent aux préfectures des départements selon la programmation établie après avis du comité consultatif du FNDAE. Au niveau de chaque département les crédits sont délégués aux différents maîtres d'ouvrage selon les modalités prévues au décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'état pour des projets d'investissement. Après programmation du conseil général - le document de programmation des aides est une des pièces à produire à l'appui des demandes de subvention sur le FNDAE - le maître d'ouvrage présente un dossier de demande de subvention conforme à l'arrêté du 20 mai 2000 relatif aux pièces à produire à l'appui des demandes de subventions d'Etat pour des projets d'investissement. Le préfet dispose d'un délai de 2 mois pour informer le demandeur si son dossier est complet, sans réponse dans ce délai, le dossier est réputé complet. La décision attributive de subvention doit intervenir dans un délai de 6 mois à compter de la date de demande. Ce délai est suspendu lorsque l'attribution de la subvention est subordonnée à la consultation d'autorités extérieures à l'Etat, notamment des autres financeurs (agences de l'eau, collectivités territoriales...) en application de l'arrêté du 27 août 2001 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et de la secrétaire d'état au budget. |
Source : Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
Le système proposé par votre commission ne retient que l'intervention des départements, qui seront les interlocuteurs privilégiés des agences de l'eau dès lors qu'eux-mêmes soutiennent financièrement les travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement engagés par les communes rurales ou leurs groupements. Cette solution permet ainsi d'instaurer le principe d'un guichet unique sous la responsabilité du département ce qui facilitera les démarches des maîtres d'ouvrage.
Enfin, le paragraphe VII de l'article L. 213-9-2 [nouveau] prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de cet article.
* 73 Rapport n° 34 (2003-2004) sur la proposition de loi de M. Jacques Oudin et plusieurs collègues, par M. Charles Guéné, au nom de la commission des lois.
* 74 Contrôle sur le FNDAE - Rapport général de M. Joël Bourdin, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2004 (n° 73 ; 2003-2004).